El Decreto Ley 5/2023 y la degradación de la legislación
El Decreto Ley 5/2023 es una nueva vuelta de tuerca en la degradación de la Ley en España. Para comprender por qué esto es tan grave hay que empezar recordando la importancia de la Ley. Como no nos cansamos de repetir en Hay Derecho, no existe democracia sin Estado de Derecho, y no hay un Estado de Derecho digno de tal nombre sin democracia. La base del sistema es que todos, incluso el poder, están sometidos a unas Leyes de origen democrático que se aplican de forma objetiva. Para que esto sea posible son necesarios controles cruzados entre los poderes, es decir una Justica independiente y un poder legislativo elegido democráticamente que elabore las leyes siguiendo un procedimiento que garantice su calidad; también que se respete la seguridad jurídica, lo que requiere leyes cognoscibles, claras y estables.
Para conseguir esto último nuestra Constitución prevé un procedimiento legislativo exigente: se parte de un proyecto que elabora el Gobierno, que se somete a consejos asesores (Consejo de Estado, Consejo General del Poder Judicial, Consejo Económico y Social). La tramitación parlamentaria se dirige por una comisión con diputados de distintas formaciones en general con experiencia en la materia de la Ley; en la misma pueden participar expertos e implicados en esa materia; se establecen plazos que permiten una reflexión detenida, y una deliberación parlamentaria pública que facilita también la implicación de la opinión pública y de otros expertos.
Pues bien, el nuevo Decreto Ley es un ejemplo de incumplimiento de todas las reglas, escritas y no escritas, sobre elaboración de las Leyes.
El primer problema es que es un Decreto Ley, es decir una norma producida directamente por el Gobierno que nuestra constitución solo admite para casos de “extraordinaria y urgente necesidad”. Como denunciamos en nuestro informe sobre el estado de derecho, este sistema excepcional se ha convertido en la forma habitual de legislar. Este abuso supone un atentado contra la autonomía del Parlamento y contra la separación de poderes. Es cierto que los Decretos Leyes han de ser convalidados por el Parlamento y se pueden tramitar como Leyes, pero la realidad es que casi siempre se convalidan y que las tramitaciones pocas veces se culminan, impidiendo de hecho la deliberación, la publicidad y la reflexión.
La “extraordinaria y urgente necesidad” es, en la mayoría de los casos, una ficción. A ello ha contribuido una doctrina del Tribunal Constitucional que amplía extraordinariamente el concepto de urgente necesidad (como la reciente 18/2023, de 21 de marzo de 2023 ). En el caso del RDL 5/2023 la continua referencia a la urgencia (115 veces en el preámbulo) resulta casi una burla. Por ejemplo, para justificar la urgencia de una norma tan compleja y técnica como la de fusiones de sociedades, se dan dos razones. La primera “posibilitar la realización de las transformaciones, fusiones y escisiones transfronterizas europeas” es falsa: ya son posibles con la Ley actual (la única no regulada es la escisión transfronteriza que se puede hacer aplicando la Ley actual y la doctrina del TJUE). La segunda es peor que una mentira: justifica la urgencia “por el vencimiento del plazo para la transposición de la dicha Directiva”. Si tenemos en cuenta que ésta se publicó en 2019, solo puede calificarse de cinismo ampararse en no haber presentado a tiempo un proyecto al Parlamento en 4 años para hurtarle a este la competencia legislativa.
El segundo gravísimo problema de esta norma es la variedad de materias que trata. El título es pintoresco pues mezcla la respuesta a la guerra de Ucrania, la isla de La Palma, otras vulnerabilidades y la transposición de diversas directivas. Pero su contenido es mucho más variopinto. Era casi un clásico entre los constitucionalistas citar como contra ejemplo el RDL 8/2014, que en sus 170 páginas incluía materias fiscales, laborales, culturales, militares, de energía, una exposición de Picasso y el terremoto de Lorca. Aquel alarde palidece ante el RDL 5/2023, que traspone nada menos que 5 Directivas distintas y modifica 47 leyes a lo largo de 225 páginas.
Se trata por tanto de un paso más en las denostadas leyes “omnibus”, que hacen imposible una adecuada reflexión sobre cada materia y su estudio por una comisión de parlamentarios normalmente especializados en esas cuestiones. Combinar el vicio del Decreto Ley con el carácter omnicomprensivo de las normas tiene ventajas para el Gobierno: se mezclan cuestiones de verdad urgentes y necesarias con otras materias que no lo son, lo que hace más difícil para los demás grupos parlamentarios rechazar la convalidación del RDL. Pero sobre todo tiene desventajas para los ciudadanos. Al modificarse infinidad de normas (a menudo Decretos Leyes anteriores), se producen incongruencias y se crea una enorme inseguridad jurídica.
Al margen del totum revolutum, merece mención aparte la extensión del RDL y el número de normas que modifica. Existen estudios ( como este de Mora-Sanguinetti y este del mismo y Soler) que muestran como el exceso de normas y su complejidad perjudica a la economía. Modificar casi 50 leyes obliga a particulares y empresas a adaptar su actuación a esta norma, con los costes de asesoramiento y de adaptación de procesos que ello implica. Además supone una gran inseguridad por varias razones. Primero, porque determinar qué régimen hay que aplicar a cada situación requiere normas de derecho transitorio que tienen sus propias dificultades de interpretación. En segundo lugar, porque las nuevas reglas no tienen una práctica administrativa ni registral consolidada, ni tampoco una jurisprudencia que resuelva las dudas que plantea cualquier regla. Esto supone mayor inseguridad jurídica y también más litigios, al no existir criterios claros que permitan predecir el resultado de un pleito.
Todos estos vicios los hemos visto en otras normas -de este Gobierno y de otros- aunque quizás no con esta gravedad. Pero este RDL da una vuelta de tuerca más al aprobarse con el Parlamento ya disuelto y en periodo preelectoral.
Es cierto que el Gobierno no está en funciones y que por tanto retiene todas sus competencias, incluida la de aprobar Decretos Leyes, y que la Diputación Permanente puede convalidarlos (art. 78 CE). Pero eso no quiere decir que sea correcto hacerlo. Es evidente que existe un déficit democrático en este órgano provisional y reducido y que las premuras de la inminencia electoral disminuyen aún más las ya escasas garantías democráticas de los Decretos Leyes.
También es evidente la deslealtad institucional que supone que el Gobierno modifique medio centenar de leyes y apruebe distintas ayudas después de convocar las elecciones. Si se ha convocado a los ciudadanos a unas elecciones, lo lógico es que las normas que se encuentren en tramitación las vote el Parlamento que va a ser elegido. Las elecciones periódicas persiguen justamente que los poderes del Estado sigan la opinión de los ciudadanos, por lo que cuando falta menos de un mes para que estos se pronuncien, resulta una burla aprobar leyes importantes.
Es también una falta de respeto a la estabilidad normativa: es probable que cambien las mayorías parlamentarias y por tanto las posibilidades de que las normas sean derogadas en breve son significativas, duplicándose entonces los costes de adaptación e inseguridad jurídica citados.
Esto lleva a la última deslealtad democrática que implica este RDL. Si las normas en realidad no son tan urgentes ni necesarias, si además existe una legitimidad democrática reducida para aprobar normas relevantes y además es posible que estas normas sean derogadas o modificadas, ¿Por qué se hace? Pues probablemente por motivos electorales. La intención es, una vez más, legislar para la foto y hacer una bonita rueda de prensa asegurando haber cumplido con las obligaciones de transposición y prometiendo ayudas a unos y otros, aunque quizás nunca lleguen a darse. Una exposición de motivos de 62 páginas es también un indicio en esa dirección. Aunque esto tampoco es nuevo, hacerlo en periodo electoral nos parece un grave ataque a nuestra democracia.
No sabemos si esto tendrá réditos electorales para el Gobierno. De lo que no nos cabe duda es que tendrá grandes costes para los ciudadanos, pues lo que se hace deprisa y mal, sale mal. No podemos examinar aquí las 47 normas modificadas, pero sí poner un ejemplo: la Directiva sobre fusiones tenía como finalidad facilitar las transformaciones, fusiones y escisiones transfronterizas europeas, pero el efecto de su trasposición será dificultar estas operaciones en el ámbito nacional, perjudicando a las empresas españolas y haciendo a España menos atractiva para la creación de sociedades.
Por último, no olvidemos que aunque esto sea un paso más en la peor dirección, la deslealtad con las instituciones viene de lejos y no es exclusiva de este Gobierno. Ahora que estamos en periodo electoral, hacemos un llamamiento a todos los partidos que concurren a que declaren sus intenciones sobre el respeto a la función del Parlamento y a otras cuestiones institucionales. Para ello les instamos a pronunciarse sobre este manifiesto, y también animamos a nuestros lectores a leerlo y firmarlo, porque defender el Estado de Derecho es cosa de todos.
Los editores quieren intervenir en la campaña electoral. Nuevamente critican la figura del Real Decreto-ley. Y nuevamente hay que recordarles que un Gobierno anterior dictó un Real Decreto-ley que modificaba 23 leyes, disponiendo de amplia mayoría parlamentaria, con la abogacía del Estado al frente de las operaciones y sin rubor alguno aseguró que era muy urgente y la magistratura le dio la razón. Mientras los editores no resuelvan el dilema de, unos sí y otros no, no avanzaremos
Como puede comprobar si lee el artículo hasta el final, decimos literalmente, que “la deslealtad con las instituciones viene de lejos y no es exclusiva de este Gobierno”. También citamos como ejemplo (pésimo) otro RDL de 2014. Nosotros defendemos siempre a las instituciones, gobierne quien gobierne, y lo puede comprobar en este artículo y en nuestros informes (en el del infomre del Estado de Derecho se ve claramente el abuso del RDL en gobiernos de Rajoy) . Otra cosa es que a algunos solo les guste cuando crticamos a los unos y no a los otros
¿Cree usted que porque un Gobierno haya hecho una barbaridad, los ulteriores quedan legitimados para hacerlo?
El abuso del Real Decreto Ley viene de largo y va a más; esto es de enorme gravedad para una democracia parlamentaria
O sea, que aprobar un RDL con el parlamento disuelto le parece a usted una fruslería.
Un gran problema de este país es la ausencia de cultura. Política, económica, jurídica y moral.
¿Hace una judiada un Gobierno? Pues otro lo hizo hace … ¡10 años!
El “y tú más” es el argumento preferido, junto con las falacias ad hominem y el hombre de paja.
Estamos apañados.
Buenas tardes.
Me interesaría leer la sentencia del Tribunal Constitucional a la que se hace referencia en el texto acerca del concepto de “extraordinaria y urgente necesidad”. ¿Podrían adjuntar enlace? He intentado localizarla pero no he podido dar con ella (con la numeración 169/2023 solo he encontrado un Auto que no guarda relación con ello).
Gracias de antemano.
Un saludo.
Gracias. Es la 18/2023, de 21 de marzo de 2023 https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2023-10043. Lo modifico en el blog
Mientras la lealtad a una verdadera convivencia, de al menos aquellos que acceden al poder, sea pisoteada en pro de egoísmos personales o societarios, la democracia y todas las herramientas que la misma necesita no existirá .
Es cuestión primera, que cada individuo se eduque a sí mismo sin la complacencia de su conciencia oportunista voluble y cambiante .
Conseguido esto, al menos por el grupo que accede al poder, comenzará a construirse la frágil Democracia .
Pues lo malo es que ya ha pasado demasiadas veces. Pero no solo se limita a regular “extra Parlamentum” cosas que no debieran, sino que las normas modificadas están erróneas. Y pongo un ejemplo. En materia de permisos del Estatuto Básico del Empleado Público modifican el artículo 48 i) que trataba de un permiso para atender el cuidado de un familiar de primer grado (que eliminan) y sustituyen su texto por un permiso que ya estaba en la letra “l” y que encima se deja tal cual, es decir, perviven ambos tratándose prácticamente del mismo. Y es que parecen que han confundido la letra «I» -«i»-mayúscula con una «l» (ele): https://iuslexblog.wordpress.com/2023/07/02/modificacion-del-estatuto-basico-del-empleado-publico-en-materia-de-permisos-real-decreto-ley-5-2023-de-28-de-junio-por-el-que-se-adoptan-y-prorrogan-determinadas-medidas-de-respuesta/
Gracias por el comentario. Es que es casi inevitable que haya errores cuando no se cumplen los procedimientos. Las formas son importantes, porque afectan al fondo.
Parece que nos olvidamos de que en la cabecera de la publicación figura “Jefatura del Estado”. Es decir, es el Estado a través de su jefatura quien sanciona y promulga las leyes según se establece en el artº 91 de la C.E.
La exigencia del texto constitucional en cuanto al deber del Rey como jefe del Estado, de llevar a cabo tales funciones, no implica necesariamente que la institución deba hacerlo ante textos inconstitucionales o que vulneren derechos de la soberanía nacional.
Nadie toca este espinoso asunto y habría que preguntarse si la institución no tiene asesores adecuados para decir al gobierno que pretenda cualquier despropósito: ¡va a ser que no….!
Lo mismo es aplicable a los cuerpos del Estado (que no del gobierno) que no impiden e incluso denuncian cualquier intento inconstitucional ante la Fiscalía del Estado….
Quizás si empezásemos a no confundir el Estado (soberanía nacional de la que dependen los poderes del Estado) con el gobierno que, al fin y al cabo es sólo uno de ellos, dejaríamos de ser cómplices indirectos de una anomalía democrática de primera magnitud.
Las lealtades de todos los servidores del Estado no deben estar para “legalizar” actos de gobierno contrarios a la Constitución y a las leyes o para mirar para otro lado.
Hace un tiempo a la pregunta hecha a un fiscal general del Estado sobre cuantas veces la Fiscalía había actuado contra actos de gobierno claramente contrarios a la Constitución o a las leyes, la respuesta fue: nunca.
Si desde la Jefatura del Estado encargada de “arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones” se dijera “no” o se diera algun tirón de orejas en base al artº 62 de la Constitución, probablemente algunos se lo pensarían dos veces.
Un saludo.
También es importante señalar que los gobiernos de Sánchez, con el exceso normativo, van a condicionar sobremanera la capacidad normativa del siguiente Gobierno y parlamento, porque éstos tendrán que dedicar gran parte de su tiempo a modificar las normas del sanchismo.
Gobernar no es legislar. Otro gran error de nuestra percepción.
Desde hace ya muchos años, en lugar de limitarse a la aplicación de lo legislado, estamos acumulando despropósitos jurídicos llamados “leyes”, imposibles de aplicar desde la sensatez.
Una de las tareas más importantes que requiere el Estado es volver a un punto de partida constitucional (reforma), un ajuste de leyes orgánicas básicas de desarrollo y una derogación masiva de normas de todo tipo que ahogan las libertades y los derechos básicos, cuando no crean una confusión tóxica. “Si no los convences, confúndelos” decía Truman y así viene sucediendo.
Es un gran trabajo, lo sé. Pero sera la única forma de recuperar algo parecido a un sistema democrático.
Un saludo.
El 9/9/2022 , publicamos en Notarios y Registradores un artículo sobre el fracaso del control de alquileres en Cataluña. Pero había un texto sobre sobre el coste social de la incompetencia política ,os extraigo esto
https://www.notariosyregistradores.com/web/secciones/opinion/control-alquileres-desastre-previsible/
OTRO DESASTRE PREVISIBLE , EL CONTROL DE LOS ALQUILERES
“El problema de un político no es lo que cobra, sino el daño que hace a la sociedad cuando es un incompetente “.
“ Es muy importante, si quieren solucionar los problemas “reales y básicos ” de la sociedad (no solo los electorales de los gestores políticos), evaluar el coste de las leyes y también hacer un seguimiento de sus efectos. Porque, unos y otros, recaen sobre los ciudadanos.
La publicidad inicial que recogen los medios en primera página, en España, luego no coincide con sus frustrantes resultados, pero estos no tienen la misma difusión.
Eso permite que se vayan reproduciendo las promesas políticas sin que su incumplimiento genere responsabilidad alguna ni incluso coste electoral, cosa que no sucede en nuestra vida privada en caso de incompetencia y fraude a los consumidores”.
Este desastre es un ejemplo (y hay un montón como este) del coste social de la incompetencia, que no se hubiera producido si esta norma hubiera tenido una evaluación técnica sobre sus efectos y un análisis crítico de un periodismo solvente e independiente.
El escándalo de la ley “ solo si es si” y el fracaso en Cataluña del control de alquileres , por ejemplo, han llegado a la opinión pública porque sus efectos han sido inmediatos. Para el resto de muchas leyes aprobadas, tardará un tiempo que va ocasionar un enorme daño social sin posibilidades de corrección. .Pero lo necesitan para ocultar el desastre de su gestión.
¿ Por qué los dirigentes políticos y los medios más influyentes no se están preocupando de solucionar problemas que afectan al núcleo de la economía y a los ciudadanos ( no están en sus programas como preferentes) , como la crisis demográfica, la viabilidad del sistema de pensiones y del estado del bienestar, la reproducción de las pandemias, la independencia energética y la crisis futura que en este campo tendremos si no toman decisiones eficientes, el imparable crecimiento del déficit y de la deuda pública, el empobrecimiento de las nuevas generaciones que no van a poder acceder a un trabajo ni a una vivienda dignos, como las generaciones anteriores ni de la pérdida de competitividad de la producción de la UE con los efectos evidentes sobre el nivel de vida y libertad de la población, que tienen una fecha más próxima y también son previsibles y cuantificables ? Y muchos más. ….¿Será ,tal vez porque absorben porcentajes mayores del presupuesto que impiden ampliar el estado clientelar, son más complejos y necesitan una mayor competencia, son menos divertidos y sirven para distraer a la ciudadanía creando la apariencia de que están haciendo una gestión “ avanzada , original y progresista”?
El coste social de la fragmentación del mercado y del exceso y mala calidad de la legislación ha sido denunciado recientemente por la Comisión.
“En el último informe país del Semestre Europeo , la Comisión advierte claramente de que la fragmentación del mercado y el exceso de regulación son obstáculos que merman la productividad…” durante la ultima década , el débil desempeño de la productividad en nuestro país ha ampliado la brecha con los socios europeos. Y, esto.. ha sido impulsado “ por el bajo gasto privado en I+D y las deficiencias en el entorno empresarial, incluida la fragmentación del mercado, la regulación dependiente del tamaño y las preocupaciones sobre la calidad de la legislación” “ “ la proporción de empresas que se quejan de que la regulación empresarial es un obstáculo importante para su inversión a largo plazo , con datos de 2022, alcanza el 60,5% frente al 29,6% de media europea..(El Mundo 26/5/23 Bruselas señala a España por las trabas al comercio Cristina Alonso ).