La sentencia del TEDH en el asunto Lorenzo Bragado contra España: Descubriendo las vergüenzas del sistema parlamentario de elección de los vocales judiciales del CGPJ

1. Introducción

El pasado 22 de junio se hizo pública la decisión del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en el asunto Lorenzo Bragado y otros contra España. El asunto fue iniciado por seis magistrados españoles que, con el aval de la asociación judicial Francisco de Vitoria, se postularon como candidatos para ser elegidos como vocales judiciales del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ)  en el proceso de renovación de este órgano que, como sabemos, se inició en 2018 y aún no se ha completado.

Es sabido que el artículo 122 de la Constitución, tal y como fue desarrollado por la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), encomienda al Congreso de los Diputados y al Senado la elección de todos los vocales del CGPJ, tanto los 12 que, según la Constitución, deben ser jueces y magistrados en servicio activo, como los 8 que han de proceder de otras profesiones jurídicas. También dispone nuestra Constitución que la renovación total del CGPJ ha de hacerse cada cinco años.

Como decimos, el actual CGPJ finalizó su mandato en diciembre de 2018 sin que, a día de hoy, el proceso de renovación, iniciado en tiempo y forma, haya concluido. Este es el fondo del asunto planteado por los demandantes y ahora resuelto por el TEDH, que plantea interesantes cuestiones relacionadas con el correcto funcionamiento del sistema judicial, la separación de poderes o la protección de los fundamentos del Estado de Derecho.

1. Los antecedentes

Cualquier juez en servicio activo puede postularse para ser nombrado vocal judicial del CGPJ con el aval de 25 jueces en activo o de una asociación judicial. Los seis magistrados demandantes en este asunto lo hicieron con el aval de la asociación judicial Francisco de Vitoria, a la que pertenecen. Sus candidaturas, junto con las del resto de jueces y magistrados en activo que obtuvieron los avales necesarios, fueron oportunamente remitidas a las Presidencias del Congreso de los Diputados y el Senado, en tiempo y forma y de acuerdo por las prescripciones legales que regulan el proceso de nombramiento.

En octubre de 2020, ante la inactividad de las Cortes Generales – de cuyas causas ha tenido conocimiento la opinión pública española a través de los medios de comunicación – los seis candidatos y la asociación Francisco de Vitoria interpusieron un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (TC) alegando, en el caso de los candidatos, la vulneración del derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes (artículo 23.2 de la Constitución); y, en el caso de la asociación, la violación del derecho de asociación del artículo 22 de la misma.

El TC inadmitió a trámite el recurso de amparo en abril de 2021, por extemporáneo. Se solicitó una aclaración al TC respecto al “dies a quo” del plazo de tres meses que, conforme al artículo 42 de la Ley Orgánica del TC (LOTC), estaba considerando el Tribunal. Aunque el TC respondió que no procedía aclaración ninguna, añadió que el recurso era extemporáneo tanto si se consideraba que la vulneración procedía de la falta de convocatoria de los plenos para la votación de los nuevos vocales – en cuyo caso el “dies a quo” sería el 4 de diciembre de 2018, fecha de la finalización del mandato del CGPJ -, como si se entendía que con el inicio de la XIV Legislatura el 4 de diciembre de 2019 se había abierto un nuevo plazo.

Ante esta decisión del TC los seis candidatos (únicos legitimados para ello) decidieron acudir al TEDH, ya que entendían que a la vulneración de sus derechos constitucionales que se estaba produciendo por la continuada omisión de las Cortes en el cumplimiento de su obligación de culminar el proceso de renovación del CGPJ se añadía ahora la denegación de justicia derivada de la decisión de inadmisión de su recurso de amparo por el TC. Ahora, el TEDH les ha dado la razón.

III. La sentencia

Aunque la demanda ante el TEDH se basaba en la vulneración del derecho de acceso a cargos públicos (artículo 3 del Protocolo I del Convenio) y del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 6 del Convenio, derecho a un proceso equitativo), solo fue admitida en cuanto a este último derecho, al que el TEDH, de oficio, añadió la posible vulneración del derecho al respeto a la vida privada del artículo 8 del Convenio. Sin embargo, en la sentencia el TEDH solo se ha pronunciado sobre la violación del artículo 6, descartando entrar a analizar la posible infracción del artículo 8.

El fundamento de la decisión es bastante intuitivo. El TC, que era el único nivel de jurisdicción al que los demandantes podían acudir para la tutela de su derecho, inadmitió a trámite el recurso de amparo basándose en que se había presentado fuera de plazo, pero lo hizo: (i) sin motivación alguna; (ii) sin tener en cuenta que no existía jurisprudencia claramente aplicable a este asunto que hiciera previsible la respuesta del TC en cuanto al cómputo del plazo; y (iii) sin ofrecer respuesta alguna a la cuestión (planteada por los recurrentes) de si el amparo pretendido frente a una continuada omisión del parlamento estaba dentro del ámbito de aplicación del artículo 42 LOTC. De este modo, no resulta fácil entender, según el TEDH, la razón por la cual el “dies a quo” del plazo para la interposición del recurso debería ser cualquiera de los indicados por el TC. De ahí que para el TEDH semejante decisión hubiera requerido una motivación específica sobre las cuestiones indicadas y, al no haber sido ofrecida, se produjo con ello una denegación del derecho de acceso a un tribunal protegido por el artículo 6 del Convenio.

Desde un punto de vista estrictamente jurídico esta argumentación puede parecer poco novedosa. Sin embargo, para llegar a este resultado el TEDH hubo de examinar previamente la concurrencia de los requisitos de aplicabilidad del artículo 6 del Convenio y es en este examen donde encontramos algunos pronunciamientos ciertamente relevantes para el reforzamiento de nuestro Estado de Derecho.

Así, en primer lugar, para que el artículo 6, en su vertiente civil, sea de aplicación es necesario que exista un derecho sobre el que el particular pretende que se pronuncie el tribunal nacional cuya denegación de acceso constituiría la vulneración de aquel precepto. Tras repasar de manera extensa su propia jurisprudencia y atendidas las circunstancias del caso y la legislación nacional relevante (Constitución, LOPJ, LOTC y Reglamentos de Congreso de los Diputados y Senado), concluye el TEDH que:

(i) el ejercicio de la función no legislativa atribuida al Parlamento, consistente en elegir a los miembros del CGPJ, es obligatorio y está sujeto a un calendario preciso (artículos 568 y 569 LOPJ), en particular en lo atinente al desarrollo del procedimiento establecido hasta llegar al momento final de la votación de las candidaturas (apdo. 96);

(ii) dentro de tal función obligatoria encomendada al Parlamento, el examen de las candidaturas de los demandantes, presentadas de acuerdo con el derecho que a tal efecto les otorgaba el artículo 573 LOPJ (vinculado, al menos inicialmente y con argumentos defendibles, con el artículo 23.2 de la Constitución), en el marco temporal legalmente establecido constituía un acto forzoso, concretado en la votación en el pleno de cada Cámara para la elección de los nuevos miembros del CGPJ. Además, mientras dicho procedimiento se desarrollaba, los candidatos estaban obligados a mantenerse en servicio activo para seguir cumpliendo las condiciones de eligibilidad para el cargo legalmente previstas, con lo que la prolongación indebida del proceso les había mantenido en una situación de incertidumbre profesional (apdo. 103); y

(iii) finalmente, la LOTC permitía a los candidatos solicitar el amparo de su derecho (apdo. 104).

A partir de lo anterior, concluye el TEDH afirmando que los demandantes tenían el derecho a participar en el procedimiento de elección de miembros del CGPJ y a que sus candidaturas fueran examinadas por el Parlamento en el tiempo determinado por la ley, derecho que, al menos de acuerdo con argumentos defendibles, estaba reconocido por el derecho español (apdo. 108).

En segundo lugar, en el curso de su examen sobre la aplicabilidad del artículo 6 del Convenio al presente asunto, analiza el TEDH si el derecho de los demandantes tenía naturaleza “civil” (de acuerdo con los parámetros que la jurisprudencia del TEDH ha fijado al respecto) o política, como alegaba el Gobierno español. En relación con este argumento, señala el TEDH que las pretensiones de los demandantes de ser designados para el CGPJ, como vocales judiciales, no revestía naturaleza política y, de hecho, el núcleo de las funciones del propio CGPJ carecía de tal carácter (apdo. 114). Más aún, en el apartado 115 de la sentencia el TEDH expresamente señala que el TC advirtió en 1986 de los riesgos de la politización del proceso de designación de los vocales del CGPJ, de cuyas consecuencias se han hecho eco adicionalmente diversos organismos internacionales; y que el proceso debía regirse por ciertos criterios objetivos, como los de mérito y capacidad, aplicables generalmente a todos los cargos públicos, por lo que nada de político había en él.

Por último, al someter el caso al test Eskelinen (que justificaría la denegación de acceso a la justicia de empleados públicos cuando ello esté previsto en la ley y sea proporcionado por una razón objetiva vinculada con el interés del Estado) advierte el TEDH que el proceso de selección para el CGPJ concierne a la carrera profesional de los candidatos (apdo. 121) y no existe una exclusión del acceso a los tribunales establecida en la legislación española, por lo que el TC podía conocer del asunto (apdo. 128).

1. Algunas conclusiones

La sentencia y sus dos votos particulares (uno concurrente y otro discrepante) dan pie a plantear algunas reflexiones interesantes.

La primera tiene que ver con el debilitamiento de los mecanismos nacionales de protección del Estado de Derecho. En su voto particular la jueza española María Elósegui señala que en los últimos años el TEDH ha recibido numerosas demandas de jueces buscando protección para sus derechos, lo cual ella relaciona con las advertencias respecto al retroceso en las democracias occidentales en cuestiones básicas relacionadas con el Estado de Derecho y la separación de poderes. En este contexto, la jueza afirma que el presente asunto afecta a la misma esencia de la independencia judicial, teniendo en cuenta, en particular, lo que está sucediendo en España en torno a la renovación paralizada del CGPJ y sus efectos sobre todo el sistema judicial. Es preocupante, en este sentido, que la tutela de equilibrios básicos entre poderes haya tenido que buscarse, en este como en otros casos, fuera de las fronteras nacionales.

Esto nos lleva a la segunda reflexión, que tiene que ver con el necesario equilibrio que el TEDH debe mantener al resolver este tipo de asuntos. En su voto particular discrepante, los tres jueces que lo firman manifiestan su preocupación por el alcance excesivo que, a su juicio, se está dando al artículo 6 del Convenio para contrarrestar riesgos sistémicos de vulneraciones del Estado de Derecho, que puede conducir a extralimitaciones del Tribunal de todo punto indeseables, por muy loable que sea su propósito.

También la tercera conclusión está vinculada con la primera. En el año 2018 pude escuchar a una de las magistradas demandantes en este asunto, Mónica García Yzaguirre, explicar que su decisión de presentar su candidatura buscaba, entre otras cosas, preparar un eventual recurso ante el TEDH para denunciar las graves irregularidades de nuestro sistema de elección de vocales judiciales del CGPJ, derivadas de la injerencia indebida de los partidos políticos en el proceso y puestas de manifiesto por instituciones como el GRECO o la Comisión Europea. La ineficacia de los remedios internos exige planificar actuaciones a largo plazo que, con carácter estratégico, nos permitan acceder a las vías de tutela existentes en el ámbito supra o internacional. La legitimación es, desde este punto de vista, un factor clave para el buen fin de cualquier iniciativa de este tipo, de ahí que podamos justamente afirmar que el éxito logrado ahora por estos magistrados españoles al obtener esta sentencia del TEDH se empezó a fraguar en el momento en el que decidieron postularse para el CGPJ.

La cuarta reflexión tiene que ver con el muy lamentable papel que en este asunto ha jugado el TC. Es este un órgano profundamente desprestigiado y alejado de su función constitucional. ¿Se puede explicar de alguna forma razonable que, tras haber sido señalado como causante de una vulneración de derechos fundamentales por negarse a examinar el fondo de una cuestión de máxima relevancia constitucional y que está produciendo un severo daño a la Administración de Justicia, la reacción de una parte de sus magistrados es que nada pueden hacer para remediar la lesión de derechos de la que son responsables? Desde otro punto de vista, la sentencia del TEDH constata que, pese a su evidente importancia, el recurso de amparo promovido por los magistrados españoles fue despachado por el TC de una manera inaceptable.

La quinta y última reflexión se refiere a las consecuencias prácticas de esta sentencia. Será preciso estudiar la viabilidad de actuaciones ante el TC que permitan remediar la vulneración de derechos declarada por el TEDH. La jueza Elósegui, en su voto particular, sugiere a los demandantes que insten la revisión de la decisión de inadmisión del TC conforme al mecanismo introducido en el artículo 5 bis de la LOPJ por la Ley Orgánica 7/2015.

Al margen de ello, a partir de esta sentencia ningún órgano del Estado, particularmente las Cámaras Legislativas, puede pretender que la inactividad en el proceso de designación de los vocales judiciales del CGPJ está amparada por la soberanía del Poder Legislativo, porque el TEDH ha declarado de manera rotunda que se trata de un proceso debido que debe desarrollarse conforme a los tiempos legalmente establecidos, sin afectar al núcleo de la función legislativa. Además, en la medida en que se ha declarado la existencia de un derecho subjetivo a que los candidatos presentados vean sus candidaturas examinadas en plazo, podría llegar a establecerse que la negativa a dar el curso debido al proceso constituye una violación dolosa de un derecho fundamental, con las consecuencias jurídicas que de ello podrían llegar a derivarse.

Finalmente, sin necesidad de recurrir a vías coactivas de ejecución, un aseado funcionamiento de nuestras instituciones democráticas exigiría que las Cortes Generales y el Tribunal Constitucional (también el Gobierno, que ha interferido de manera permanente en un proceso de designación de vocales en el que no le corresponde ningún papel) tomaran nota de los planteamientos del TEDH sobre esta cuestión, abandonaran posiciones sectarias y partidistas y, pensando en el bien del país, cumplieran sus obligaciones constitucionales.