Manifiesto por la mejora institucional: el poder legislativo

Un Estado de Derecho consiste en que todos, incluso el poder, están sometidos a unas Leyes de origen democrático que se aplican de forma objetiva, y en que los distintos poderes se controlen unos a otros. Por eso es fundamental que el Parlamento funcione adecuadamente, pues no solo es quién crea las leyes sino que también tiene encomendado el control del ejecutivo. Sin embargo, se trata hoy de una de las instituciones más claramente en crisis.

La prueba de ello es la degradación de la calidad de las leyes, cada vez más numerosas pero también más complejas y contradictorias (ver aquí). De esto hay muchos ejemplos: leyes que tienen el efecto contrario al deseado como la llamada Ley del sí es sí; anécdotas como la publicación en el mismo BOE de dos redacciones distintas de un mismo artículo; o engendros legislativos como el Decreto Ley 5/2023, compendio de todos los vicios que aquejan a nuestra legislación (es un Decreto Ley, trata infinidad de materias diversas y modifica casi 50 leyes, generando una enorme inseguridad jurídica).

Lo extraño es que nuestro sistema prevé un procedimiento legislativo exigente: se parte de un proyecto que elabora el Gobierno, que se somete a consejos asesores (Consejo de Estado, Consejo General del Poder Judicial, Consejo Económico y Social). La tramitación parlamentaria se dirige por una comisión con diputados de distintas formaciones en general con experiencia en la materia de la Ley; en la misma pueden participar expertos e implicados en esa materia; se establecen plazos que permiten una reflexión detenida, y una deliberación parlamentaria pública que facilita también la implicación de la opinión pública y de otros expertos.

¿Como hemos llegado hasta aquí? En primer lugar, porque el Decreto Ley se ha convertido en las últimas legislaturas en la manera ordinaria de legislar (se aprueban más decretos ley que leyes). Pero aún cuando se sigue el procedimiento parlamentario se abusa de los procedimientos de urgencia, abreviando los plazos para la emisión de informes, los de enmiendas, reduciendo la posibilidad de participación pública. También se ha utilizado abusivamente el procedimiento de proposición de Ley por los grupos del Gobierno -en lugar del Proyecto de Ley- para evitar los informes, que en ese caso no son preceptivos.

Por todo ello hacemos varias propuestas en relación con el procedimiento legislativo.

– Restringir el uso de decretos-leyes a los supuestos previstos en la Constitución. Dado que el Tribunal Constitucional ha admitido un concepto amplísimo de urgencia, solo nos cabe exigir lealtad institucional al Gobierno y también a los parlamentarios, de manera que limiten las situaciones de urgencia a las reales. Exigimos que no se alegue urgencia cuando ésta deriva del retraso en la adopción de normas, como se está haciendo de manera sistemática en la tardía transposición de Directivas. Como lo excepcional no puede ser la regla, entendemos que cualquier proporción de Decretos Leyes superior al 20% de las leyes (más o menos la que hubo hasta 2010) debe considerarse abusiva.

– Evitar los procedimientos de urgencia en la tramitación de las Leyes por el Parlamento. Tardar más para hacer una Ley mejor supone un enorme ahorro de costes para los ciudadanos.

– Evitar las leyes omnibus que acumulan decenas de materias e impiden un estudio adecuado

– Exigir los informes preceptivos también para las proposiciones de Ley, como sucede en algunas normativas autonómicas.

También exigimos la revitalización de las sesiones de control parlamentario. Los debates parlamentarios se han convertido en una mezcla de tertulia y mitin, con los diputados convertidos en meros palmeros de su grupo. Debemos exigir a los parlamentarios que recuerden que su mandato es representativo y no imperativo, de manera que debe mantener su propio criterio en la defensa del bien común, sin tener que plegarse ni al partido ni a las instrucciones de sus electores. En la actualidad eso no se respeta, siendo tachado el que no vota con su partido como traidor, cuando la realidad es la contraria: lo que hoy se está traicionando es la función deliberativa del Parlamento y el mandato representativo.

Exigimos también un proceso legislativo más transparente (ver este post), Deben ser públicos todos los informes y las comunicaciones de expertos. En particular los informes del Consejo de Estado deberían publicarse en la web de esta institución desde que se emiten y se transmiten al Parlamento, sin que la opinión pública deba esperar meses a conocerla a través del BOE. .

Para la adecuada transparencia del proceso es necesario también que se regulen los lobbies. Desde 2015 la UE ha instado a los Estados miembros a regular los lobbies, y aunque hay alguna ley autonómica no existe una nacional. Esto no solo perjudica a los ciudadanos en general sino también a la sociedad civil organizada que debe poder exponer sus puntos de vista a los parlamentarios de una forma transparente y fiscalizable. La ausencia de la normativa facilita el lobby informal y por tanto perjudica a los más serios. Es necesario exigir una huella normativa, es decir un documento de trazabilidad de la actividad de los lobbies y las reuniones y contactos con grupos de interés, que ya se exige en las legislaciones autonómicas de Aragón, Navarra y Valencia.

Finalmente no es suficiente con que se hagan las leyes, es necesario que se evalúen. De nada sirve que se redacte una Ley si no hay medios para aplicarla, y no tiene sentido reformarla si no se ha medido el resultado que ha tenido. Los estudios demuestran que cuantas más leyes se hacen, menos empresas se crean. La multiplicación y la inestabilidad de las leyes impone enormes costes directos de adaptación, e indirectos por el aumento de la inestabilidad regulatoria. Por ello la obligación de los poderes públicos es regular y cambiar solo lo que se ha probado que ha de ser modificado, y evaluar los efectos de la regulación. Existen diversas iniciativas europeas sobre la mejor regulación (better regulation) que es necesario no tanto adoptar formalmente sino aplicar de forma efectiva.