¿ES POSIBLE UNA SUSPENSIÓN CAUTELAR DE LA LEY DE AMNISTÍA? (PRIMERA PARTE)

En un post anterior (HAY DERECHO de 17 de noviembre de 2023) argumenté en torno a los motivos que podrían justificar el planteamiento de una cuestión prejudicial europea frente a la aplicación de la ley de amnistía actualmente en tramitación. En el presente, planteo las diferentes posibilidades de que la aplicación de la ley quede en suspenso, bien en general, bien en referencia a concretas causas judiciales, hasta que, en su caso, se resuelvan definitivamente las distintas acciones que puedan plantearse contra la misma a nivel nacional o a nivel europeo. No haré alusión a posibilidades como la que se ha planteado en estos días, tal como la de que el Senado paralice la tramitación de la norma sine die sobre la base de su patente inconstitucionalidad. Aunque vivimos tiempos heterodoxos que tal vez reclamen medidas heterodoxas, yo trataré de mantenerme en el marco de la ortodoxia jurídica hasta donde lo permita un legislador cuya extravagancia y desquiciamiento invitan sin duda a la búsqueda de soluciones originales.

En cuanto a la suspensión de la tramitación de la ley, cabe diferenciar entre varios supuestos:

  1. a) La posibilidad de una acción de la Comisión europea.

Durante la tramitación de la proposición de ley de amnistía sería posible, en hipótesis, una intervención a nivel político por parte de la Comisión europea, a fin de que se retirase o se modificase aquella. Tal intervención no generaría obligación legal alguna para España, pero podría llegar a ser eficaz, como ya sucedió con la proposición de ley para la modificación de las mayorías en la elección parlamentaria del Consejo General del Poder Judicial en abril de 2021 (proposición de ley 122/000090). No obstante, resulta improbable, en el presente caso, que tal intervención política de la Comisión se produzca. La Comisión ya ha dado indicios de que, aunque se mantiene vigilante, esperará para actuar a la aprobación de un texto concreto.

Lo mismo cabe decir de una intervención de la Comisión de naturaleza estrictamente jurídica. Desde tal punto de vista, los artículos 258 y 259 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea permiten que la Comisión o un Estado de la UE accionen ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) si estiman que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumbe en virtud de los Tratados, y en este recurso por incumplimiento es posible solicitar medidas cautelares (art. 279 TFUE, 160 del Reglamento de Procedimiento del TJUE). Sin embargo, parece inviable que ese recurso se inicie cuando el posible Estado infractor no ha llegado siquiera aprobar y poner en vigor el texto definitivo de la norma contra el que actuar concretamente mediante una acción judicial. De modo que nada debe esperarse por esta vía mientras no se produzca tal aprobación.

  1. b) La posibilidad de una intervención cautelar del TC.

b.1. El extinto recurso previo de inconstitucionalidad.

En días más felices, en los que el Estado de Derecho era algo más que un obstáculo a superar, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional incluyó en su texto la figura del “recurso previo de inconstitucionalidad”, sabia y prudente medida que permitía la impugnación ante el Tribunal Constitucional, con efectos suspensivos, de los proyectos de ley orgánica antes de su aprobación. Esta figura que se aceptó por el TC también contra proposiciones de ley, como es la de la ley de amnistía  (así, STC 66/1985).

Esta figura hubiera permitido que nuestro TC pudiera pronunciarse antes de que la ley de amnistía se publicase y entrase en vigor. Sin embargo, el recurso previo de inconstitucionalidad fue eliminado en 1985 . Fue esta la primera piedra de un largo camino de degradación consciente y voluntaria del Estado de Derecho hasta llegar a la actual guerra abierta contra el mismo. Dado que ya no existe este instrumento, el TC va a tenerse que pronunciar, como siempre sucede, una vez haya entrado en vigor la norma y con una situación de hechos consumados.

b.2. La posibilidad de un recurso de amparo contra actos de tramitación de la proposición de ley.

Durante la tramitación de la proposición de ley de amnistía, cualquier parlamentario puede interponer ante el Tribunal Constitucional un recurso de amparo contra alguno de los actos de las Cortes Generales que den trámite a la proposición, invocando, si por algún motivo lo considera afectado, algún derecho fundamental (señaladamente, en su caso, el de participación política) y solicitando la adopción de medidas cautelares.

Esto sucedió ya, dando lugar a la adopción efectiva  de medidas cautelares, en relación con el intento de modificar la forma de elección de los magistrados del TC mediante la inclusión de enmiendas en una ley ajena a tal cuestión (autos del TC 177 y 178/2022). Por otro lado, la prensa ha publicado la intención de los grupos parlamentarios del PP y VOX de acudir al TC contra la admisión a trámite de la proposición de ley de amnistía, por existir, a su juicio, razones de abstención en el Letrado Mayor que informó la admisión.

A mi parecer esta vía presenta en la actualidad una posibilidad de éxito muy remota. Basta con repasar los autos 177 y 178/2022 y sus votos particulares para comprobar que la sensibilidad actual del TC probablemente sea frontalmente contraria a la posibilidad de intervenir cautelarmente en el proceso legislativo.

En resumen, resulta difícil que pueda llegar a suspenderse la tramitación de la proposición de ley de amnistía por ninguna de las vías que, en abstracto, podrían llegar a producir tal suspensión.

En cuanto a la suspensión de la ley una vez aprobada, cabe señalar lo siguiente:

  1. a) La acción de la Comisión o de un tercer Estado ante el TJUE.

Una vez en vigor la ley, se abre francamente la posibilidad de que la Comisión o cualquier Estado de la Unión ejerza la acción por incumplimiento ante el TJUE a la que nos hemos referido en el punto 1.2, en caso de considerar que en la norma concurren elementos que contradicen los tratados. En nuestro caso, como señalé en el post de 17 de noviembre, los hay sobrados, al afectar la amnistía a delitos de malversación y de terrorismo.

Pues bien, al ejercer la acción por incumplimiento, la Comisión podría solicitar la adopción de medidas cautelares, incluida la petición de su suspensión de la eficacia general de la ley. Debe de tenerse presente que ha sido precisamente en materia de protección del Estado de Derecho donde el TJUE, por primera vez en su historia, ha acordado la suspensión cautelar de los efectos de una ley nacional, mientras se tramitaba un recurso de la Comisión relativo a la legislación polaca (Auto de 8 de abril de 2020, asunto C-791/19). El TJUE, analizando los clásicos requisitos del fumus  boni iuris, periculum in mora y ponderación de intereses en juego, acordó la medida al amparo del art. 279 del tratado de Funcionamiento de la UE y del artículo 160.3 del Reglamento de Procedimiento.

Una medida de este tipo tendría un efecto inmediato y general sobre la aplicación de la ley. Los jueces españoles podrían seguir instruyendo y enjuiciando las causas como si la ley no existiese, hasta que se dictase la sentencia del TJUE. Una vez dictada, si la acción de la Comisión fuese estimada y se declarase la ley española contraria a Derecho comunitario, la ley devendría definitivamente inaplicable para el juez español .

  1. b) El planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad.

El artículo 35.2 LOTC dice que el juez puede plantear una cuestión de inconstitucionalidad “una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia”. Parece que la norma estuviera pensando solo en el momento típico de finalización del pleito mediante sentencia que resuelve el fondo del asunto, excluyendo otros momentos procesales, incidentales, cautelares, de ejecución o de cualquier otra clase. Sin embargo esta idea es errónea, y lo cierto es que el mismo artículo, en su párrafo primero, dice que la cuestión puede plantearse antes de dictarse sentencia “o la resolución judicial que procediese”. Por ello, el Tribunal Constitucional ha venido aceptando que se plantee la cuestión, simplemente, antes de resolver lo que haya que resolver, ya sea de fondo o de trámite (sentencias, entre otras, 8/1982, 25/1984, 186/1990, 76/1992, 110/1993, 234/1997, 81/2003, Auto 203/1998). Por “proceso” habrá que entender, por tanto, cualquier actuación judicial en la que se ejerza un poder decisorio por el juez . Esta posibilidad se refiere normalmente a la aplicación de leyes procesales, sobre todo si provocan un efecto irreversible en el juicio (autos 121/1990; 60/1991, 92/1991). De ello parece deducirse que, si lo cuestionado son leyes procesales, cualquier momento en que haya que aplicarlas parece bueno para el planteamiento; lo capital es que el juez ordinario no tenga que aplicar reglas legales que considera contrarias a la Constitución, sea cual sea el momento .

Por tanto, el juez podría plantear la cuestión de inconstitucionalidad respecto de diferentes preceptos de la ley de amnistía no solo si el asunto está pendiente de sentencia, sino también antes de dictar ciertos actos procesales que la ley de amnistía parece que va a obligar a dictar al Juez una vez entre en vigor, como son: a) El sobreseimiento libre (art. 11.2 de la proposición); b) El levantamiento de las medidas de búsqueda y captura nacionales o internacionales (art. 4.3); y c) El alzamiento de las medidas cautelares (art. 4.4)  .

1 comentario
  1. O'farrill
    O'farrill Dice:

    Al final todo se mueve en la inseguridad jurídica que los ordenamientos (varios) están creando en los ciudadanos y en el estado de Derecho donde se confrontan legalidades con legitimidades.
    Desde el primer momento se echa en falta el papel institucional de la Jefatura del Estado, cuyas funciones quedan establecidas en el artº 56.1 de la C.E., que la faculta para arbitrar y regular el funcionamiento regular de las instituciones.
    Cuando hemos asistido como “soberanía nacional” a la violación de derechos por quienes deben garantizarlos sin que hubiera ninguna repercusión…..
    Cuando hemos asistido a una representación política sesgada por un sistema electoral inconstitucional, contrario al artº 14 de la C.E…….
    Cuando hemos aceptado que quienes dicen no sentirse españoles estén condicionando los gobiernos y el ordenamiento de la nación…..
    Cuando hemos aceptado que los cuerpos del Estado hayan pasado a depender del gobierno de turno, sin pedir responsabilidades a nadie…. ¿de quien depende la Fiscalía?…. pues eso.
    Cuando la necesaria neutralidad ideológica de las AA.PP. se interpreta según quien y según convenga…. (“Todos iguales ante la ley…”)
    Cuando hemos aceptado que las instituciones públicas sean vía de adoctrinamiento político en lugar de espacios al servicio de los ciudadanos…
    Cuando seguimos una deriva irracional y distópica impuesta por intereses que provocan la ruina y la pobreza de las naciones…..
    Europa, sus instituciones y sus organos no van a resolver nuestra anomia y resignación. Antes, al contrario, veamos cómo parecen más correas de transmisión de intereses espurios, que defensa o barrera de protección contra los mismos y el final del túnel queda cada vez más lejos. Gracias por intentar transmitir esperanza. Las cosas no se hicieron bien en su momento y no parece que haya interés en solucionarlo, sino en profundizar en el caos.
    Un saludo.

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