Control externo del gasto público en España: el Tribunal de Cuentas no contesta los requerimientos del Congreso

El control externo del gasto público se ejerce por el Tribunal de Cuentas (en adelante, TCu), conforme al artículo 136 de la Constitución, con carácter exclusivo respecto de la administración estatal y los organismos y entidades dependientes de la misma. Igualmente es competente para el control externo de la administración autonómica y local, si bien trece de las diecisiete Comunidades Autónomas (Navarra, Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia, País Vasco, Andalucía, Canarias, Madrid, Islas Baleares, Castilla León, Asturias, Aragón y Castilla la Mancha) han creado sus correspondientes órganos autonómicos de control externo (conocidos con el acrónimo de OCEX), con competencia respecto de la administración autonómica y local del ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma. Las Comunidades Autónomas de Extremadura, Murcia, La Rioja y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla son fiscalizadas exclusivamente por el TCu, al igual que el respectivo sector público local.

El TCu ejerce, igualmente, una función jurisdiccional al objeto de depurar las responsabilidades en la gestión de fondos públicos por parte de quienes tengan a su cargo dichos fondos o por los perceptores de ayudas o subvenciones públicas.

El TCu es de naturaleza colegiada. La Constitución no dice nada respecto a la forma de designación de sus Miembros a quienes sin embargo garantiza la misma independencia e inamovilidad que a los Jueces, estando sujetos a su mismo régimen de incompatibilidades.

La Ley Orgánica 2/1982 del TCu fija en doce el número de sus Miembros (Consejeros) diciendo que habrán de ser elegidos por las Cortes Generales (seis por el Congreso y seis por Senado) por un periodo de nueve años, con posibilidad de renovación. Su máximo órgano de gobierno es el Pleno del que también forma parte un Fiscal, quien participa en las deliberaciones del Pleno y vota los Informes.

Tanto la Ley Orgánica 2/1982 como la Ley 7/1985, de Funcionamiento del TCu encomiendan a los Consejeros del TCu no sólo el ejercicio de funciones directivas (tienen atribuida la potestad disciplinaria en el caso de faltas leves) o representativas, sino también el ejercicio de funciones propiamente técnicas:

  • La Ley encomienda a los Consejeros adscritos a la Sección de Fiscalización aprobar, rectificar, o rechazar las propuestas que les formulen las distintas unidades tienen legalmente encomendado, aprobar las directrices técnicas de la fiscalización (auditoría). Las Normas Internas de Fiscalización del TCu encomiendan al Consejero de cada departamento de Fiscalización determinar el texto del anteproyecto de informe de fiscalización.
  • La Ley encomienda a los Consejeros de la Sección de Enjuiciamiento el ejercicio de la función jurisdiccional en los procedimientos que se siguen respecto a los gestores de fondos públicos, de forma que son ellos quienes ejercen la función de enjuiciamiento contable dictando sentencias.

En su organización interna existe un Presidente o Presidenta, siete Miembros adscritos a los diversos departamentos de la Sección de Fiscalización y cuatro Miembros adscritos a la Sección de Enjuiciamiento.

Respecto del personal al servicio del TCu, existen tres vías de acceso a la función pública del mismo: mediante oposición a uno de los tres cuerpos funcionariales específicos (Letrados, Auditores y Técnicos de Auditoría); mediante concurso de méritos en el que es preciso acreditar conocimientos y/o experiencia relacionada con el puesto a desempeñar; y mediante la libre designación, donde no está prevista ninguna forma o procedimiento objetivo y constatable para acreditar dicho conocimiento o experiencia.

Los niveles superiores, de mayor responsabilidad dentro del TCu se cubren mediante el procedimiento de libre designación, por funcionarios de los cuerpos específicos del TCu o por funcionarios de las administraciones públicas [1].

En el año 2014 el diario El País publicó una serie de noticias denunciando la política de personal en el TCu al constatar el elevado número de familiares de altos cargos que trabajaban en la institución [2].

Como consecuencia de la alarma social causada, el entonces Presidente del TCu manifestó en el Congreso de los Diputados que el TCu se iba a someter a una revisión entre pares cuyo objeto fuera verificar la calidad del funcionamiento operativo del TCu así como el cumplimiento de las normas por las que se rige, encomendándose dicha Peer Review al Tribunal de Cuentas Europeo y al Tribunal de Cuentas de Portugal [3].

En dicho Informe se constataron ciertas debilidades y se hicieron las oportunas recomendaciones en relación con la propia independencia del TCu y de su gobernanza. Destacamos las siguientes:

1.- Politización en la elección de Miembros del Tribunal de Cuentas.

Al observar «una percepción pública de influencia política en los Consejeros del Tribunal de Cuentas», propuso la revisión del marco jurídico que rige el procedimiento de su nombramiento y renovación para fortalecer su independencia. En concreto: revisar los procedimientos de nombramiento, definir criterios objetivos, y precisar con más detalle las condiciones de acceso al cargo y reconsiderar la duración del mandato.

Esta deficiencia es también predicable de la mayoría de los OCEX y es de una enorme importancia pues, como se ha señalado, los Consejeros del TCu ejercen funciones propiamente técnicas en el ámbito de la auditoría y del enjuiciamiento.

La implementación de esta recomendación exige modificaciones legislativas que no se han acometido. En 2021 los dos partidos mayoritarios acordaron la renovación del TCu, presentando sus propios candidatos, con opacidad y sin posibilidad de candidatos alternativos. No se definieron los criterios objetivos para su nombramiento ni las condiciones de acceso al cargo. La mayoría de los grupos parlamentarios manifestaron su oposición a dicha forma de proceder, causando igualmente alarma social atrayendo la atención de los medios de comunicación.

Consecuencia de ello es que cargos públicos elegidos con arreglo a criterios políticos ejercen funciones propiamente técnicas tanto en el ámbito jurisdiccional como de auditoría.

2.- El Informe de Peer Review llamó «la atención sobre la existencia de una unidad de partidos políticos supervisada por dos Consejeros de Cuentas, en cuanto que constituye una excepción a la estructura de la Sección de Fiscalización», proponiendo que dicha Unidad fuera supervisara por un único Consejero elegido por sorteo y en turno rotatorio entre los Consejeros de la Sección de Fiscalización

La implementación de esta recomendación es competencia exclusiva del Pleno del TCu. La Unidad, ahora reconvertida en Departamento, siempre ha estado bajo la supervisión de dos Consejeros de Cuentas, dándose la coincidencia que cada uno de ellos había sido propuesto para el cargo de Consejero por uno de los dos partidos con representación mayoritaria en el Parlamento. Conforme a la información de la página web del TCu el Departamento, actualmente sigue bajo la supervisión de dos Consejeras.

3.- El Informe de Peer Review puso de relieve que «el derecho de voto del Fiscal en el Pleno no es compatible con la naturaleza específica de sus funciones» y que «la participación de los Consejeros de la Sección de Enjuiciamiento en el debate y la votación de los informes de fiscalización no es apropiada para garantizar la imparcialidad de sus decisiones jurisdiccionales».

La implementación de ambas medidas requiere de reforma legal, que no se ha realizado. Tampoco el TCu ha propuesto mediante Moción al Parlamento dicha reforma.

4.- El Informe del Peer Review vino a concluir en que las graves deficiencias detectadas en la gestión del personal del TCu (que fue el detonante de haber solicitado dicho Informe) obedecían a que «el Pleno, y también los Consejeros de Cuentas a título individual, han ido asumiendo progresivamente competencias decisorias en ámbitos como la gestión y asignación de recursos humanos». Dicha circunstancia, unida a la falta de estrategia institucional, «repercute negativamente en el gobierno y en la gestión interna de toda la organización».

Solventar dichas deficiencias es competencia exclusiva del TCu. No se han adoptado las medidas necesarias para ello, habiendo realizado los Consejeros elegidos en 2021 una gran cantidad de nombramientos por el procedimiento de libre designación.

Las deficiencias detectadas en la independencia (politización) y gobernanza del TCu influyen, definitiva y necesariamente, en su trabajo, debilitando la función de control del gasto público. Ejemplo paradigmático de lo expresado es el requerimiento por parte de las Cortes Generales al Tribunal de Cuentas a fin de «dar cumplimiento, en su integridad, a lo dispuesto el artículo 136.2 de la Constitución española de1978» (vid. Acuerdo Segundo, Apartado Quinto párrafo sexto de la Resolución de 21 de diciembre de 2022, publicada en el BOE de 6 de enero de 2023), no constando que dicho requerimiento haya sido atendido.

La Constitución prevé que el Tribunal de Cuentas remita a las Cortes Generales, anualmente, dos documentos:

  1. La Cuenta General del Estado (art. 136.1 CE). Se trata de un documento elaborado por el Gobierno, de carácter estrictamente técnico contable y en el que el TCu, realiza las comprobaciones necesarias a fin de que las Cortes tengan las garantías necesarias para poder debatir, de forma fiable, sobre el resultado contable del ejercicio.
  2. El Informe Anual (art. 136.2 CE) se configura constitucionalmente como un documento elaborado íntegramente por el TCu. El artículo 13 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas desarrolla el precepto constitucional. Su contenido deberá extenderse a los siguientes aspectos: a) la observancia de la normativa económico financiera del sector público; b) la ejecución presupuestaria; c) la racionalidad en la ejecución del gasto público basada en criterios de eficiencia y economía; y d) la actividad económico-financiera de las empresas públicas y materia subvencional.

No obstante la relevancia constitucional de este documento, y siendo el artículo 13 de la Ley Orgánica un desarrollo directo de la Constitución, el TCu viene presentando un documento (asimilable a un informe de gestión del propio TCu) con un contenido distinto al legalmente previsto, esto es, sin naturaleza fiscalizadora y ajeno al contenido legalmente previsto.

Como consecuencia de ello no existe una verificación independiente por parte de un tercero -en términos de eficiencia y economía- sobre la gestión anual de las distintas políticas públicas y/o programas presupuestarios [4]; independientemente de las  fiscalizaciones (auditorías) del TCu referidas a organismos específicos o a aspectos concretos del gasto público.

Sólo la Cuenta General del Estado (documento elaborado por el Gobierno y verificado por el TCu) ofrece una información coherente y global. Sin embargo, por su marcado carácter técnico y por publicarse en el año n+2 del ejercicio de referencia. no es el instrumento más idóneo para el debate y control parlamentario del gasto público, razón que justifica el requerimiento por parte del Parlamento español al TCu.

Debe tenerse en cuenta, además, la enorme complejidad del sistema político-administrativo español, con un sistema fuertemente descentralizado a nivel regional y local. Al tener las Comunidades Autónomas atribuida la gestión de gran número de competencias, financiadas en gran parte o en su totalidad con fondos estatales, la fiscalización de una concreta política pública o programa presupuestario cuya ejecución se encomienda a las Comunidades Autónomas requiere reforzar los mecanismos de control externo del gasto público, coordinando las instituciones y mecanismos de control. Apenas existen ejemplos de una fiscalización o auditoría integral externa de una política pública o programa presupuestario cuya ejecución se encomiende a las Comunidades Autónomas, lo que requiere la coordinación del TCu y los diferentes OCEX.

 

[1] Niveles 28, 29 y 30.

[2] Vid. https://elpais.com/politica/2014/06/23/actualidad/1403548994_107851.html

[3] Vid. https://www.tcu.es/export/sites/default/.galleries/pdf/transparencia/Report_PR_2015_06_19-fim-es.pdf

[4] En la clasificación por programas del Presupuesto estatal existen cinco áreas de gasto, cada uno de los cuales se estructuran en las respectivas políticas de gasto, y éstas en grupos de programas y programas.

4 comentarios
  1. O'farrill
    O'farrill Dice:

    Amplia explicación sobre lo que es el Tribunal de Cuentas actualmente y cómo depende ¡como no! de los respectivos gobiernos a través de las llamadas “mayorías parlamentarias”. Volvemos a la confusión de poderes del Estado innecesaria si se hubiera mantenido la función y las responsabilidades jurídicas de los cuerpos de la Función Pública encargados del control y fiscalización del gasto públicos en sus diferentes órganos y dependencias.
    El gasto público se basa en los presupuestos aprobados por la representación de la soberanía nacional (pervertida por el sistema electoral y la partitocracia), para cubrir las necesidades reales de los servicios públicos donde, la calificación de “necesidades” es discrecional desde hace muchos años.
    Recuerdo cómo los Interventores Delegados de Hacienda no se limitaban a mirar si existía epígrafe presupuestario que amparara los gastos correspondientes, sino si éstos eran una necesidad pública. Como es lógico ningún gobernante (ejecutivo) va a aceptar que su autoridad (delegada también) se ponga en duda o se cuestione por otros ya que le impide “hacer política” (clientelar en muchos casos como en el mundo líquido de las subvenciones). La función interventora empezó a resentirse en cuanto a imparcialidad y neutralidad para ser sustituida por interventores menos exigentes. Así hasta la desaparición de los viejos y antiguos funcionarios que no entienden de política.
    La existencia de un Tribunal de Cuentas tendría su sentido en cuanto se mantuviera una estructura real de auditoría y fiscalización del gasto público, con responsabilidad directa de quien lo ordenase, lo hiciera posible o lo encubriera en los casos de irregularidades contables.
    Hace ya algunos años, por ejemplo, el propio TC denunciaba la desaparición de alrededor de un millar de obras de determinada pinacoteca estatal. El resultado fue una especie de admonición para que no pasasen esas cosas. No sé si se realizó alguna investigación al respecto y sus resultados.
    También por esa época la CNMC denunciaba las desviaciones presupuestarias en obras públicas por unos 40.000 millones de euros. Se ignora si se hizo algo al respecto.
    La conclusión nos lleva a que -al parecer- cuantos más elementos de control existen, es más difícil profundizar en los casos de irregularidades o posibles delitos en el gasto público. Cuantos más órganos de supervisión multiplicados en las esferas autonómicas y locales, parecen menos posible llegar a unas conclusiones de responsabilidades.
    Un responsable de la Fiscalía General de Estado a la pregunta de cuantas veces se había procedido contra responsbales de las AA.PP. la respuesta fue: “Nunca, que yo sepa”.
    Por esa razón el “soberano” entiende que el gasto público encubre o trasciende operaciones más allá del pago de los servicios públicos reales y que, éstos, a su vez dejan flecos sueltos que serían imposibles de rastrear. Menos si no hay voluntad de ello.
    Un saludo.

    • Alfonso
      Alfonso Dice:

      Suscribo su comentario, sr. O’farril.
      Añado, en efecto, en coincidencia parcial con el comentario más abajo del sr. Egea, que el artículo muestra la falta de consecuencias de esa revisión por pares: ni medidas legislativas, ni medidas administrativas. Pienso que este caso es un paradigma de lo complicado que resulta emprender una verdadera transformación de las instituciones: los consejeros del Tribunal de Cuentas son elegidos por las Cortes Generales, que, a su vez, son controladas por los partidos políticos, por lo que ni los partidos quieren medidas ni los consejeros elegidos por los partidos están tampoco dispuestos a cambiar lo que está en su mano.

      Así, que, sin desánimo, tenemos que seguir construyendo propuestas alternativas, a ver si alguien, en algún momento, tiene el valor de avanzar en la edificación de un Estado democrático de Derecho.

      Un cordial saludo.

  2. Pedro Luis Egea
    Pedro Luis Egea Dice:

    El informe del Peer Review fue una huida hacia delante de los miembros del TCU en aquella época, desplazando toda la responsabilidad sobre las cámaras legislativas y, como no podía ser de otra manera, sobre los partidos políticos. De mirar los errores cometidos y que se siguen cometiendo, nada de nada, de trasparencia, nada de nada. Veamos, ¿sabemos el número de empleados del TCU?, ¿se hacen públicas las retribuciones de los empleados del TCU?, ¿por qué se admite que el TCU actúe como órgano cuasi legislativo en materia electoral?, ¿por qué se tarda tanto tiempo en verificar la contabilidad de los partidos políticos?, ¿por qué el presidente del TCU en la época del Peer Review se permitió el lujo de emitir un dictamen, al que no le autoriza la Ley, sobre un proceso interno de un partido político?, ¿cuántos fiscalizadores, verificadores o supervisores debe tener el gasto público, ya no sirve la AIREF? Hasta ayer el TCU no era motivo de crítica, ¿por qué ahora sí?

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