Veinte poemas de amor y una canción desesperada (a cuenta del nuevo estatuto del directivo público)

En 1924, un joven de diecinueve años, Pablo Neruda, publicó una obra que le lanzó a la fama y acabaría siendo una de sus creaciones más emblemáticas: “Veinte poemas de amor y una canción desesperada”.
Tomo su título de pretexto para comentar la desesperación que, como profesional de la administración pública del Estado, me entra al ver en el BOE el pretendido “Estatuto del Directivo Público” (EDP) aprobado con nocturnidad vía real decreto ley por el gobierno y convalidado luego por el pleno del Congreso de los diputados.
Hemos estado esperando más de quince años (el artículo 13 del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP- que preveía su regulación es de 2007) y durante esta espera, da igual el color político, ningún gobierno quiso meter mano a esa patata caliente. Y ahora, el actual gobierno, aprisa y corriendo, nos ha impuesto una regulación pobre, insuficiente y, lo peor, inútil. Una reforma gatopardiana, otra más, de la administración pública: que todo cambie para que todo siga igual.
Sin debate público alguno, o peor, con el más absoluto desinterés, sepultado por el ruido de la amnistía, la bronca Diaz-Iglesias, el morbo de la derrota del gobierno, la pura casquería política, el pleno del miércoles 10 de enero aprobó convalidar el Real decreto ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo (BOE del 20), que reforma varios aspectos de la llamada “función pública” (selección, carrera administrativa, valoración del desempeño…) y regula también, y a ello dedico estos comentarios, las líneas maestras del famoso Estatuto del Directivo Público.
Y había que hacerlo por decreto ley por extraordinaria y urgente necesidad… No porque España corriese peligro de despeñarse si no se regulaba, que en lo de la urgencia el listón va por el subsuelo tras trescientos decretos ley en las últimas legislaturas (cada vez que no hay mayorías claras en el Congreso), sino porque el propio Gobierno se había comprometido ante Bruselas a tenerlo en diciembre para que entregasen 10.000m€ de los fondos prometidos Y eso que mientras se estaba armando la investidura, desde Moncloa se estaba negociando una adenda, una prórroga, para tener más tiempo de ejecutar algunos proyectos, algunos hasta diciembre de 2026.
¿Este entre ellos? Pues no. Desde julio de 2023 ya se le decía a Bruselas que se haría por decreto ley y, de paso, se aprovechó para descafeinar el compromiso de regular un estatuto del directivo público, quitando el compromiso de que incluyese a los directores generales. El resultado es que por decreto ley se ha aprobado lo que podríamos llamar mejor el Estatuto del Subdirector General. Una vez más, la montaña parió un ratón. Para este viaje…
Desde que en 1984 se liquida la Función Pública franquista (UCD apenas la tocó), estaba pendiente la relación entre el gobierno surgidos de las elecciones y la Administración pública que dirige hasta su relevo por el siguiente gobierno. Y me preocupa que, con lo que se acaba de aprobar, se dé por cumplido el compromiso de regularlo.
En el lejano año de 2007 tuve la oportunidad de trabajar un año y medio en la Direccion General de Modernización Administrativa del Ministerio para las Administraciones Públicas para el ministro Jordi Sevilla. Uno de mis trabajos fue preparar un proyecto de Estatuto del Directivo Público. Entregué dicho texto poco antes de que el ministro fuese cesado por perder el pulso contra el de Economía, Pedro Solbes. Ese borrador duerme el sueño de los justos en algún cajón del ministerio.
Diez años después, en 2017, en un interesante trabajo coordinado por la recién nombrada Secretaria de Estado de Función Pública (para entendernos, la máxima responsable del estatuto funcionarial debajo del ministro), Clara Mapelli y editada por el Instituto Nacional de Administración Pública, se dice sin ambages (pág. 194):
“El gobernante que afronte esta tarea debe ser consciente de que un cambio de paradigma siempre implica vencer resistencias del propio estamento político, acostumbrado a una Administración sumamente politizada y dócil, de los es¬tratos funcionariales que han accedido a puestos de responsabilidad por esta vía y de los grupos de presión que obtienen ventajas de esta situación de debi¬lidad institucional”

Y más adelante (pág. 198):
“Pero no cabe desconocer que la situación actual ha generado amplias zonas de fricción entre la política y la Administración8 que se han saldado con un doble fenómeno disfuncional de politización de la alta función pública y funcionariza¬ción de la política9. De una parte, la imparcialidad que la Constitución exige como garantía del régimen de función pública se ve seriamente comprometida por la existencia de cuadros profesionales a los que se supone, de forma inicial o sobrevenida, una adscripción política determinada y que cesan con cada cambio de gobierno. En el estrato superior de la función pública, que es precisamente aquel que, en atención a la especial responsabilidad de las funciones asignadas, debería disponer de garantías de imparcialidad y profesionalidad reforzadas, se produce un fenómeno de colonización política mediante el funcionamiento de este spoil system de circuito cerrado. La contrapartida se presenta bajo la posi¬bilidad de que los funcionarios que han accedido a estos puestos directivos pue¬dan continuar su carrera directamente bajo las estructuras del partido hasta alcanzar los puestos políticos de mayor responsabilidad, quebrando de ese modo de forma definitiva la apariencia de neutralidad de la Administración”

Y así seguimos, exactamente así o peor, cinco años después.

Y, ¿Por qué creo que esto trasciende los intereses corporativos, que interesa a la sociedad y no sólo a los funcionarios?
Desde hace ya décadas (no descubro américa), donde se sitúa el conflicto, la crisis de la venerable separación de poderes, no es en el mutuo control de ejecutivo, legislativo y judicial. No. Es en la imparable ocupación de todas las instituciones públicas por la lógica de las elecciones como única fuente de legitimidad y los partidos políticos como los sumos sacerdotes de esta nueva liturgia.
Cada vez que se intentan generar nuevos contrapesos (casi siempre desde Bruselas o por recomendación de organismos como la OCDE , no por reacciones del cuerpo político nacional) como los reguladores y supervisores independientes, los “tribunales de la contratación”, las autoridades administrativas independientes y todos los independientes que se nos pongan por delante, los gobiernos, las cúpulas de los partidos que los dirigen, da igual el color políticos, todos, intentan intensamente controlarlos, controlar los nombramientos de sus máximos responsables para colocar a los suyos.
Cuando se decía por Clara Mapelli et al. que “los grupos de presión obtienen ventajas de esta situación de debi¬lidad institucional” evidentemente se está refiriendo a que los directivos públicos no necesitan financiación para sus campañas, ni tienen más obligaciones corporativas que el correcto desempeño de su puesto…
Y es precisamente su inamovilidad como funcionarios de carrera (art. 14.a EBEP) la que garantiza su independencia frente a los posibles abusos de los políticos y grupos de presión.
Esta inamovilidad en el empleo no es un privilegio personal sino una garantía que el sistema de función pública profesional tiene para que los funcionarios ejerzan sus tareas con imparcialidad y objetividad, es decir, en una posición de neutralidad respecto de quien ejerza la dirección política de la Administración Pública, como consecuencia de los procesos electorales. No es ninguna minucia que nuestra denominación sea “funcionarios del Estado” en vez de “funcionarios del Gobierno”.
Esta función pública profesional e inamovible supuso en el siglo XX un paso de gigante al superar el viejo sistema del “spoil system” o sistema de despojos que se basaba en el hecho de que el partido político que ganaba las elecciones despedía a los funcionarios que hasta ese momento trabajaban en la Administración y los sustituía por otros afines a sus planteamientos políticos para llevar a cabo su programa político y, obviamente, para pagar antiguos servicios prestados y comprar anticipados servicios futuros.
¿Alguien se imagina a un empleado público, que se sabe temporal, negándose a orientar en el sentido que le sugiera su superior, un informe del que dependen un contrato o una subvención a una empresa, cuando su continuidad en el puesto pueda depender de ello?
¿El parche aprobado por Real Decreto Ley y convalidado sin ni un solo comentario o debate público, arregla, corrige o va a mejorar esta situación? En mi opinión claramente NO.
En la documentada publicación que mencionamos (Nuevos tiempos…), se analizan las experiencias inglesa, francesa, italiana y, sobre todo, portuguesa. Se habla de su éxito basado en la creación de una entidad independiente : “fruto del “Memorán¬dum de Entendimiento impuesto por los ministros del Eurogrupo y del Ecofin, fue un replanteamiento de la forma de selección y nombramiento de los direc¬tivos públicos portugueses, dado que se percibía en ellos un insoportable nivel endogámico y clientelar”.

Esta institución, sigue: “es una entidad independiente cuya misión es la de reclutar y seleccionar los candidatos de la dirección superior de la Administración estatal portuguesa y de los puestos directivos de las empre¬sas públicas, con arreglo a los criterios de mérito, equidad y transparencia. Posee total autonomía frente al Ejecutivo, del que no puede recibir orientacio¬nes y rinde cuentas únicamente al Parlamento”.

¡Qué envidia, esta imposición bruselense a Portugal!

Desde hace décadas, la doctrina ha identificado perfectamente los requisitos mínimos de un Estatuto del Directivo Público que merezca este nombre , conocemos el tema perfectamente todos los funcionarios de este país. Por modelos y conocimiento no será.
Es más, en 2017 también, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) elaboró un Informe titulado “Liderazgo para un servicio público de alto rendimiento”, fruto del que se adoptó una Recomenda¬ción de su Consejo sobre “Liderazgo y Capacidad en la Función Pública”, que constituye el instru¬mento jurídico más avanzado en la materia .
En esta Recomendación, adoptada posteriormente (enero de 2019) se destaca que una función pública profesional, competente y eficaz es un factor fundamental para fomentar la confianza de los ciudada¬nos en las instituciones públicas y enuncia catorce principios para lograr esa «Administración con un alto nivel de profesionalidad que se base en la objetividad, la imparcialidad y el Estado de Derecho como condiciones fundamentales para garantizar la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas y la gobernanza».
Entre esos principios se detallan:

– El establecimiento de estándares o indicadores com¬petenciales basados en los méritos y la formación directiva específica, que aseguren la imparciali¬dad, la integridad y la capacidad de liderazgo de los directivos públicos profesionales.
– Un sistema de selección transparente y abierto, en el que se fijen estándares de evaluación del desempeño a partir del cumplimiento de objetivos prefijados para cada puesto mediante la fijación de valores de servicio público que guíen la relación y la toma de decisiones y permitan la rendición de cuentas por el desempeño.
– Cumplimiento de los objetivos del mandato emparejado con niveles adecuados de autonomía y responsabilidad para alcanzarlos sin temor a represalias políticas, como resultado de un asesoramiento imparcial basado en el conocimiento experto y la libertad de decir la verdad (speech the truth). Ello pudiera hacer aconsejable incluso –en algunos casos al menos–, establecer un mandato temporal desligado de la esfera política, así como el establecimiento de un sistema de cese por causas objetivas.
– Se recomienda, asimismo, regular los conflictos de interés.
– Establecer un sistema de supervisión eficaz y mecanismos ágiles y efectivos de presentación y tramitación de las reclamaciones que puedan formularse.
– Finalmente, definir la autoridad institu¬cional responsable del sistema de selección en cada Administración pública y dotarla de un estatus de independencia a tal efecto.

En 2018 FEDECA (la Federación española de Asociaciones de los Cuerpos Superiores de la Administración Civil del Estado, que representa a cuarenta y tres asociaciones profesionales y sindicatos de funcionarios públicos de carrera), presentó a todos los grupos políticos y a la opinión pública su propuesta de EDP incorporando muchos de estos principios. Desde el gobierno, oídos sordos.
En los últimos tiempos como señala Hay derecho, se asiste a una politización de los puestos directivos. El TS señala que se trata de una excepción a una regla general establecida por la ley; y, como excepción que es, no debe ser interpretada de manera laxa y extensiva. Desde FEDECA se lleva tiempo impugnando la creciente deriva de eximir la cobertura por funcionarios de los puestos de Director General, que ha llegado a su máximo histórico en esta legislatura. Si a esto sumamos la práctica de crear divisiones con “rango de” pero “sin los requisitos de”, se puede afirmar que estamos ante una vuelta del spoil system o lo que es lo mismo una invasión de los partidos políticos de los puestos de la alta dirección pública con los riesgos que eso conlleva.
En la regulación recién aprobada, ni institución independiente, ni ternas de candidatos, ni afecta al estamento más relevante de los directivos públicos (los Directores Generales), ni garantías reales frente a ceses arbitrarios.
Junto a misterios como la urgencia de aprobar que ahora se pueda nombrar a Directores Generales o Subsecretarios a personas en situación de jubilación, en el Estatuto del Subdirector General, que ahora comenzará a tramitarse como proyecto de ley, se consigue algo que parecía difícil: empeorar su actual estatus.
Alguna cosa se avanza, sí, para ser justos:
• Se prevé que el nombramiento de los directivos se haga por un período de tiempo limitado (máximo por cinco años, prorrogables con determinadas exigencias) y, sobre todo, que su cese se aplicará solo por causas tasadas, entre ellas el no alcanzar los objetivos marcados.
Sin embargo, el sistema se empaña con la cláusula final que prevé expresamente el cese discrecional, aunque lo revista con la expresión “de forma excepcional”. Sabemos perfectamente cómo lo excepcional se transforma en ordinario en este país, más aún cuando hay razones de poder por en medio. Así las cosas, lo que iba a ser una mejora cualitativa del actual sistema de nombramiento y cese de las Subdirecciones Generales, se oscurece por completo, hasta arruinar el intento.
• Se intenta definir qué sea eso del directivo público (en el borrador anterior se hablaba de “ejercer con autonomía sus funciones” y ahora “con margen de autonomía…”, de acuerdo con criterios e instrucciones directas de sus superiores… (todo el mundo sabe que la disputa para que te den instrucciones directas, claras, sin margen de ambigüedad cuando te juegas el cese si nos las ejecutas, es una pura pesadilla: o hay confianza, o no funciona)
• También se intenta con aclarar qué sea la “función directiva”, pero con variado acierto: la que desempeña alguna de las siguientes actuaciones de relevancia…a) Establecer objetivos e impulsar decisiones adoptadas por los órganos superiores y directivos ¿? (hay que recordar que las Subdirecciones Generales son órganos directivos… En fin
• Para aclararse, se tira la toalla un poco más adelante: son directivos los subdirectores generales y asimilados… y los que figurarán en un “repertorio” que aprobará el ministerio que lleve función pública. Punto.
• Al parecer se crean dos “repertorios” (según la RAE bien un conjunto de obras teatrales o musicales –esta no debe ser- bien un registro metódico de informaciones sobre una o diversas materias –quizás sea esto- o bien un libro abreviado, índice o registro en el que sucintamente se hace mención a cosas notables y otras informaciones –no sé si esto…): uno obligatorio para relacionar los puestos de personal directivo, que describirá competencias, cualificaciones, formación requerida… que gestionará y acabará de definir Función Pública y otro, de inscripción voluntaria (y que también gestionará Función Pública) para identificar las necesidades de formación…
El EBEP, en 2007, dejaba en manos del Gobierno desarrollar el EDP. La reciente nueva ley de función pública (que no modifica el EBEP sino se le superpone) vuelve a delegar, ahora en el ministerio que lleve los temas de función pública, dictar las normas necesarias para el nombramiento de personal directivo ¿Hay quien dé más? Quizás haya que releer aquella sentencia del Tribunal Constitucional que anuló la deslegalización de fijar determinados requisitos de funcionarios y laborales mediante las Relaciones de Puesto de Trabajo que se aprobaban por orden ministerial…
No se trata de una tecnocracia descontrolada. No se trata de políticos que llegan al gobierno y no pueden hacer nada por el boicot de funcionarios intocables. Se trata de equilibrar lo que ahora y cada vez más, está funcionando mal y va a peor.
En fin, un despropósito de difícil arreglo vía enmiendas, que va a dejar todo como estaba o peor. ¡Menudo legado se encuentra la nueva Secretaria de Estado de Función Pública que conoce y escribió, no hace tanto, lo que había que hacer… y no tiene nada que ver con lo aprobado!
¿Será capaz de arreglar este desaguisado? Su crédito profesional, ahora mismo muy alto, lo merece y está en juego. ¿La dejarán? Toda nuestra colaboración, si la pide. Toda nuestra crítica si mira para otro lado. ¿El resto de partidos políticos trabajarán enmiendas en este sentido?
Las respuestas a estas preguntas, las veremos pronto.

2 comentarios
  1. Alfonso
    Alfonso Dice:

    Estimado sr. Cueto,
    suscribo todo lo escrito por usted.
    Aventuro que cualquier intento de crear una función pública directiva profesional e independiente está destinada al fracaso, porque los partidos políticos son actores que han preservado el espíritu caciquil, que es la versión hispana del sistema de expolio. Todos ellos quieren la administración pública para disponer de ella a su antojo, es decir, como botín.

    Cuando de vez en cuando impartía clases a los funcionarios de nuevo ingreso del Grupo A, recomendaba la lectura de “Miau”, de Benito Pérez Galdós. El único cambio respecto a lo que allí se describe es que los funcionarios ya no quedan cesantes. Por lo demás, el caciquismo es el mismo. Todo un logro en un más de un siglo. Por supuesto, como yo hablaba de ética pública en esas clases, ya no ha lugar. Pueden ustedes reírse, clases de ética pública; algo muy poco útil. Mucho mejor lo de ahora: clases de tecnologías de la información y comunicación. Informática, vamos.

    Incluso voy a ir más allá de su artículo: cualquier nombramiento no profesional por debajo del ministro es inconstitucional por vulneración del artículo 103 de la Constitución. El principio democrático, según la Constitución, se termina en el gobierno, que es elegido por el legislativo.
    El gobierno dirige la administración, pero no puede disponer de ella. Por tanto, cualquier nombramiento no sujeto a los principios de publicidad, mérito, capacidad y neutralidad, en la administración pública, es inconstitucional.
    Con las normas aprobadas en el Real Decreto-ley 6/2023 se profundiza en la colonización caciquil o partidista (me niego a llamar a eso política, que es algo digno). Los subdirectores generales conforman la función pública directiva profesional, según esa disposición. Por tanto, los directores generales, secretarios de Estado, subsecretarios, no son directivos públicos profesionales. Y, entonces, si no forman parte de la dirección pública profesional, ¿qué son? La respuesta sólo puede ser órganos políticos. ¿Dónde autoriza la Constitución la existencia de órganos al margen de la Función Pública profesional en el seno de la administración pública? En ninguna parte. ¿Entonces? Entonces, caciquismo. Sin fundamento (ah, sí, se me olvidaba, la confianza….¿qué confianza? Las lealtades al partido y las personales, por supuesto. Todo muy mérito, capacidad y objetividad).

    Y, sr. Cueto, ¿no se ha reído cuando ha leído esta disposición: “Para cada puesto de trabajo deberá determinarse en dicho repertorio el perfil requerido para su desempeño, referenciando los requerimientos de competencias y cualificaciones profesionales, entre ellas, la de dirección de personas, la experiencia profesional aplicable y la formación requerida” (artículo 25.3)?

    Porque, verán, al subdirector general se le exige todo esto, pero a su jefe, el director general, lo que se le exige es nada. Así, como digo: no es que no se le exija nada, es que se le exige nada (perdón, lealtad personal y partidista, mira yo que decir nada, con lo importante que es eso para una buena gestión de los asuntos públicos).
    En fin, sr. Cueto, creo que será mejor que usted y yo nos dediquemos a leer a Pablo Neruda.
    Un cordial saludo.

    Responder
  2. O'farrill
    O'farrill Dice:

    La función pública ha sido una de las correas de transmisión de las ideologías de cada momento pero, lo más importante, es el caudal clientelar que representa en millones de personas que…. ¿de quien dependen? pues eso….
    Asimismo ha sido la vía de infiltración política en asuntos públicos, bien porque se contamine de las ideologías personales de los empleados públicos, bien porque se contamine gregariamente de las actitudes del colectivo.
    Como muy bien se indica en el artículo, la confusión surge de la confusión interesada entre el Estado y uno de los poderes “emanados de la soberanía nacional”: el gobierno que, en el imaginario popular e incluso en el profesional e institucional, es quien manda. Y no se equivoca.
    La subversión funcional de tales “poderes” permite que “quien manda” en realidad establezca su estrategia de cara a ocupar a los otros dos. Al legislativo mediante las listas cerradas de docilidad partidaria que incumplen la prohibición de mandato imperativo constitucional y la autonomía de los elegidos. Al judicial mediante la imposición a través de los mecanismos parlamentarios o abusando de ellos en normas ilegítimas, estrafalarias o caprichosas de quienes ocupan a su vez las cúpulas de los partidos. Un sistema antidemocrático y “cesarista” que es el que parece tener apluso público.
    Nos tendríamos que preguntar qué pasaría si todos los cuerpos del Estado, asumieran a quien corresponde su lealtad o fidelidad públicas y, tal como está establecido implícita o explícitamente, se negaran a cooperar en muchas de las tareas abiertamente ilegales o inconstitucionales que se les transmitieran. Si los altos cuerpos de las AA.PP. controlaran en lugar de facilitar despropósitos de toda índole. Si los verdaderos órganos de control de la función y el gasto público se fijaran en sus operadores naturales más que en los sufridos ciudadanos que son el Estado. Si el mundo de la Justicia se rebelara contra imposiciones ideológicas ajenas a “dar a cada uno lo que merece”. Si la Fiscalía actuara contra el propio gobierno (al parecer nunca lo ha hecho)….
    Pero…. también ¿qué pasaría si la Jefatura del Estado se negase a sancionar leyes que no se ajustasen a la constitucionalidad requerida…?
    Ahí está el “quid” de todo este sistema complejo de convivencia política que llamamos democracia, con sus derivados en cuanto a verdadera representación política electoral en lugar de la inconstitucional “ley D’Hont”.
    Un saludo.

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