El Tribunal Supremo transgrede la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE, de 28 de junio de 2022, sobre responsabilidad patrimonial del Estado legislador
Esta es una de las consecuencias negativas de la falta de cumplimiento por el legislador español de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 28 de junio de 2022, en el asunto C-278/20 (Comisión Europea contra el Reino de España), que declaró contraria al Derecho de la UE la regulación nacional de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes contrarias al Derecho comunitario.
Se trata de la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 17 de abril de 2024 (STS, a 17 de abril de 2024 – ROJ: STS 2070/2024. ECLI:ES:TS:2024:2070. Sala de lo Contencioso. Nº de Resolución: 660/2024. Ponente: Carlos Lesmes Serrano. Nº Recurso: 651/2023)
En mi opinión, esta sentencia transgrede, de forma flagrante, lo establecido por el Tribunal de Justicia en la referida sentencia, incumpliendo el principio de efectividad.
Como puede observarse, el Tribunal Supremo desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador porque entiende que el contribuyente debería haber instado un procedimiento administrativo de rectificación de su autoliquidación tributaria que provocaría la adopción, por parte de la Administración tributaria, de un acto administrativo impugnable.
Para hacer lo que el Tribunal Supremo establece, el contribuyente debería haber instado la rectificación de su autoliquidación cuatro años antes de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la UE de 27 de enero de 2022 (Asunto C-788/19), cuando desconocía la vulneración por la norma nacional del Derecho de la UE. Sus declaraciones son de las siguientes fechas: la declaración extemporánea, de 27 de septiembre de 2017 y la declaración complementaria, de 29 de septiembre de 2017.
Esta sentencia es incomprensible, dada la claridad de la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE que determinó que «Por tanto, procede estimar la segunda parte del primer motivo en la medida en que el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 supedita la indemnización de los daños ocasionados a los particulares por el legislador español al requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin prever una excepción para los supuestos en los que el daño derive directamente de una acción u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, cuando no exista una actuación administrativa impugnable.»
Ha de recordarse que el «anteproyecto de Ley por la que se modifican la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador», del que tiene conocimiento la Comisión Europea, procedía a la modificación del apartado 5 del artículo 32 de la LRJSP por el apartado 1 del artículo 2 del Anteproyecto, concretando lo siguiente:
«Para que proceda la indemnización en este supuesto será necesario que el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. No será necesario haber obtenido sentencia firme desestimatoria en aquellos supuestos en que no exista una actividad administrativa impugnable».
El caso típico de inexistencia de actividad administrativa impugnable es el de las autoliquidaciones tributarias, por lo que exigir que el contribuyente despliegue una actividad tendente a la existencia de un acto administrativo impugnable ocasiona (apartado 124 de la STJUE de 28/06/2022) «dificultades excesivas al perjudicado o cuando pueda razonablemente exigirse a este dicho ejercicio (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de marzo de 2009, Danske Slagterier, C445/06, EU:C:2009:178, apartado 69)».
Abunda en lo incomprensible de dicha Sentencia su contradicción con lo dicho por el mismo tribunal en otra sentencia anterior (Sentencia núm. 629/2023. Fecha de sentencia: 17/05/2023. Número del procedimiento: 444/2022. Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy):
«Es cierto que exigir al ciudadano la cautela de impugnar una actividad administrativa ajustada a la Ley (en el caso de la STS de 17/04/2024, se exige al contribuyente provocar dicha actividad administrativa), con base en su previsible inconstitucionalidad, constituye una exigencia desmesurada, porque el éxito de su pretensión de que se anule dicha actividad es harto complejo. En efecto, en primer lugar y siendo preceptivos los previos recursos administrativos, la Administración no puede estimar la impugnación porque no hay mecanismos que lo habiliten, la actividad está ajustada a la Ley. Pero tampoco impugnada en vía jurisdiccional dicha declaración administrativa tiene asegurada el ciudadano la posibilidad de obtener un pronunciamiento de anulación de la concreta actividad aduciendo la declaración de inconstitucionalidad, porque la única vía para ello sería que el Tribunal que estuviera conociendo de tal impugnación decidiera suscitar cuestión de inconstitucionalidad, a lo que no está obligado. Demasiada incertidumbre para el ciudadano como para hacer recaer sobre su actuación la posibilidad o no de ser resarcido del daño ocasionado por una norma de rango de Ley que adolece de tal grado de infracción del ordenamiento».
En esta última sentencia se desestima, plausiblemente, la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador porque el contribuyente estaba en plazo (cuatro años) para solicitar la rectificación de las autoliquidaciones tributarias (pagos fraccionados), al amparo del procedimiento previsto en la Ley General Tributaria:
«…si la reclamación de los pagos a cuenta pudieron y debieron haberse realizado conforme a lo que habilitan las normas tributarias, no puede acudirse a la responsabilidad del Estado Legislador, porque, en palabras del acuerdo impugnado, «la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador no ampara la reclamación de un reintegro patrimonial cuando el mismo tenga un procedimiento o acción de restitución específico, como es el de la rectificación de la autoliquidación y la devolución del ingreso indebido, aplicable a los supuestos presentes…».
Al no solicitar en tiempo y forma la rectificación de la autoliquidación, la Sala entiende que el contribuyente no ha actuado con la debida diligencia.
Ha de tenerse en cuenta que en este último caso el contribuyente no debía tener dotes adivinatorias respecto a la inconstitucionalidad (o, en su caso, vulneración del Derecho de la UE) de la norma, pues dispone de una sentencia del Tribunal Constitucional (o, en su caso, del TJUE) que así lo declara y está en plazo para solicitar la rectificación de la autoliquidación.
Abogado. Tiene varios másteres oficiales y otros títulos de posgrado en Derecho Procesal Civil, Administración Concursal, Derecho Tributario y Derecho empresarial. Ha publicado varios libros jurídicos y ha participado en otros de carácter colectivo. Ha publicado más de 400 artículos en las principales revistas jurídicas y en los principales diarios de información económica.
Muy interesante tu post, Isaac, si bien (i) la mención que realizas al anteproyecto de ley de reforma de la responsabilidad patrimonial tras la sentencia omite que el precepto siguiente al que mencionas inhabilita esa aparentemente bondadosa cláusula, al fijar un límite en la prescripción, que volvería a dejar sin RPE a las autoliquidaciones prescritas (escribí un artículo para una revista científica sobre ello hace poco) y (ii) la STS aparentemente contradictoria que mencionas no es tal, pues sigue sin considerar las autoliquidaciones como objeto de RPE. La clave, a mi modo de ver, está en (i) ¿son las autoliquidaciones actuaciones administrativas? Depende de la sección del TS lo son para unas cosas, y para otras no; (ii) ¿es de una complejidad excesiva recurrirlas en un plazo tan dilatado como el de 4 años? Lo dejo al criterio del lector. Sigo apostando por la vía del 217 LGT. Afectuosamente. Esaú
Muchas gracias, Esaú, por tu comentario.
Sobre el anteproyecto, lo he mencionado con independencia de que considero que restringe lo dispuesto en la sentencia del TJUE. El CGPJ ha realizado importantes críticas en su Informe sobre el mismo.
En mi opinión, parece claro que las autoliquidaciones no son actuaciones administrativas.
Yo creo que, para tan grave asunto (que el contribuyente no soporte tributos inconstitucionales o contrarios al Derecho de la UE) existen varias vías, entre ellas la que tu citas de la nulidad de pleno Derecho; incluso, estimo que también la revocación, pero como ha pasado con este asunto de la responsabilidad, estamos al albur de la cambiante jurisprudencia del TS.
Lo que no es admisible es que el legislador esté libre de responsabilidad por dictar leyes inconstitucionales o contrarias al Derecho de la UE y al contribuyente se le exijan saberes exotéricos para, en su día, poder ser resarcido.
Un cordial saludo,
Isaac
Totalmente de acuerdo en tu apreciación final, Isaac. Un abrazo. Esaú
Lo que es incomprensible es que el Tribunal Supremo primero y el legislador después hayan consagrado una responsabilidad patrimonial del Estado por daños ocasionados por actuaciones firmes que no se admite en ningún país de la Unión Europea. En ningún otro ordenamiento jurídico de la Unión se da a las personas perjudicadas por la aplicación de una ley contraria a la Constitución o al Derecho de la Unión la posibilidad de obtener una indemnización por los perjuicios correspondientes cuando no utilizaron dentro de plazo o utilizaron sin éxito las vías de impugnación de los actos de aplicación.
¿Cómo es posible considerar antijurídica una transferencia patrimonial impuesta de manera explícita y directa por un acto administrativo, por una sentencia o por un acto jurídico privado que ha quedado firme y que es obligatorio y produce efectos jurídicos? Gran misterio.
Muchas gracias, Gabriel, por tu comentario.
Sigo con interés tus aportaciones doctrinales sobre este asunto y lamento que sobre el particular nos encontremos en orillas del río distintas.
Como he escrito en el comentario a Esaú entiendo que lo que no es admisible es que el legislador esté libre de responsabilidad por dictar leyes inconstitucionales o contrarias al Derecho de la UE y al contribuyente se le exijan saberes exotéricos para, en su día, poder ser resarcido. Es un riesgo moral que prima al legislador descuidado, incluso de mala fe. Más en los tiempos que corren, tal y como “se fabrican” las leyes.
Debería respetarse el principio de fiabilidad del sistema legal.
Un cordial saludo,
Isaac