El reconocimiento de un derecho constitucional a la vivienda como reclamo

La nota publicada por el Tribunal Constitucional el 22 de mayo se titulaba: «El Pleno del TC reconoce como derecho constitucional el derecho a la vivienda y desestima la mayor parte de las quejas dirigidas contra la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda». La lectura de la Sentencia (STC 79/2024, de 21 de mayo), publicada en la página web (aún no en el BOE) casi un mes más tarde, matiza –en mi opinión– la parte más llamativa del titular. No hay un replanteamiento de la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda. La Sentencia se remite a su jurisprudencia previa para sostener que el art. 47 CE no reconoce un derecho fundamental a la vivienda, sino que enuncia un mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos en el ejercicio de sus respectivas competencias.

La Sentencia contiene la siguiente frase: «Los compromisos internacionales de España en materia de derechos humanos refrendan la existencia de un derecho a la vivienda, reconocido también en varios estatutos de autonomía y cuya efectividad es precisamente lo que se encomienda a todos los poderes públicos en el art. 47 CE». Y en varios de sus fundamentos alude a un derecho constitucional a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Pero ese reconocimiento se produce en la vertiente competencial. No hay rastro en la Sentencia de un replanteamiento de la clasificación entre derechos constitucionales y principios rectores que se deduce de los apartados 1º y 3º del artículo 53 CE. Lo único que se afirma en la Sentencia es que el Estado puede basarse en el título competencial del art. 149.1.1 CE para aprobar una ley sobre el derecho a la vivienda. Realmente la calificación de la vivienda como derecho constitucional es innecesario para alcanzar este resultado. La jurisprudencia constitucional previa ya reconoce la posibilidad de que el Estado invoque este título competencial de carácter transversal para promover la eficacia de los principios rectores de la política social y económica. En este sentido, tanto la Sentencia como el voto particular citan como referencia la STC 33/2014, de 27 de febrero (FJ 4).

Me parece que la Sentencia debe examinarse desde la perspectiva del reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y no desde la teoría de los derechos constitucionales. Desde la vertiente competencial, la Sentencia es continuista en la tendencia a admitir que el Estado intervenga en las competencias de las Comunidades Autónomas, sin importar su calificación como exclusivas en los Estatutos, a través de títulos que merecen la calificación de transversales, como son muy especialmente los previstos en las reglas 1ª y 13ª del artículo 149.1. La capacidad de estos títulos estatales de proyectarse sobre muy diversas políticas públicas compromete la capacidad de las Comunidades para sostener una dirección política verdaderamente autónoma. Se trata de un problema estructural de nuestro modelo territorial, como ya identificaba Mercé Barceló en su monografía Derechos y deberes constitucionales en el Estado Autonómico: un análisis sobre a relación entre la organización territorial del Estado y en regulación de los derechos y deberes constitucionales, Barcelona : Civitas, 1991.

La Sentencia respalda la mayor parte de la legislación estatal. Aplica el canon del exceso de detalle, muy usado en la jurisprudencia constitucional, para declarar la inconstitucionalidad de aquellos apartados de la Ley que establecen una regulación demasiado exhaustiva, que vacía la capacidad normativa autonómica. Se trata de los preceptos que establecen el régimen de la vivienda protegida (el art. 16 y la disposición transitoria primera), el contenido de la información que deben suministrar los grandes tenedores en las zonas de mercado residencial tensionado (el art. 19.3, a partir del inciso «que incluirá, con respecto a las viviendas de titularidad del gran tenedor en la zona de mercado residencial tensionado, al menos, los siguientes datos») y el concepto, finalidad y financiación de los parques públicos de vivienda ( los apartados 1, párrafo tercero, y 3 del art. 27). regulador del por incurrir en un exceso en la determinación de la composición de los parques públicos de vivienda sin encontrar cobertura en el art. 149.1.1 y 13 CE (apartado 1, párrafo tercero), y por resultar contrario al principio de autonomía financiera, al prever la afectación finalista de ingresos procedentes de las sanciones impuestas por el incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda y de la gestión de los bienes integrantes de los parques públicos de vivienda (apartado 3).

El voto particular propone realizar una interpretación más restrictiva del art. 149.1.1 CE. Adopta como punto de partida la idea de que la expresión «condiciones básicas» que emplea el art. 149.1.1 CE «no es sinónimo de ‘legislación básica’, ‘bases’ o ‘normas básicas’» que aparece en otros títulos competenciales. Sostiene que el art. 149.1.1 CE permite al Estado fijar «las condiciones básicas que garanticen la igualdad se predican de los derechos y deberes constitucionales en sí mismos considerados, no de los sectores materiales en los que estos se insertan». De este modo, el Estado podría regular las «posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos…)» de los derechos constitucionales (también de los principios rectores). El art. 149.1.1 CE solo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce. Se apoya en la STC 61/1997, de 20 de marzo. La propuesta que hace el voto particular implica distinguir entre las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y las bases de la política de vivienda. Los posibles límites a la interpretación del art. 149.1.1ª merecen un examen por parte de la doctrina. Finalizaré apuntando que tales límites solo pueden tener un impacto relevante en la descentralización territorial si van acompañados de una lectura también más restrictiva de la competencia del Estado sobre la planificación general de la actividad económica.

Ignacio Garcia Vitoria

Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid. Doctor en Derecho por la Universidad de Valladolid y Diploma de especialización en Derecho Constitucional y Ciencia Política del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Secretario de la Revista Española de Derecho Europeo. Miembro del Instituto de Derecho Parlamentario y del Instituto de Derecho Europeo e Integración Regional. Coordinador del Programa de Doctorado en Derecho de la Universidad Complutense. Las publicaciones pueden consultarse en: https://dialnet.unirioja.es/servlet/autor?codigo=1962562