Estado de derecho y amnistía: esto solo acaba de empezar

Después de varios meses ocupando espacios en debates académicos, medios de comunicación y las charlas informales con amigos, por fin el pasado martes 11 de junio de 2024 fue publicada en el Boletín Oficial del Estado la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Durante todo el tiempo que concurre desde el verano pasado hasta la publicación de la ley hemos sido espectadores y partícipes de un intenso debate en torno a la ley, discusiones que han girado siempre entre lo jurídico y lo político y que nunca han desembocado en acuerdos unánimes

Si nos intentamos apartar de la contaminación que se ha venido apreciando en el foro político y que impregna las distintas esferas sociales, uno debe de acudir a la sede académica en búsqueda de una argumentación razonada a través de sujetos que se presuponen expertos en la materia o voces autorizadas para emitir reflexiones u opiniones. Claro está que, desde el momento que se puso sobre la mesa la posible aprobación de una ley de amnistía han sido incontables los juristas que han venido manifestando su valoración de esta en el marco jurídico del ordenamiento español. Y, al leer a unos y a otros, se puede observar que, por un lado, hay claramente una gran división doctrinal en torno al juicio de juridicidad de la norma y, por otro lado, que en la gran mayoría de casos se analiza la legitimidad para la aprobación de una ley de amnistía. 

Uno de esos encuentros académicos destinados a aportar una perspectiva enriquecedora tuvo lugar los días 6 y 7 de junio en la Facultad de Derecho de la Universidad de Sevilla. Allí, se celebraron unas jornadas tituladas «Estado de derecho y Amnistía» organizadas en el marco del proyecto de investigación La configuración europea del Estado de derecho: implicaciones en el ámbito nacional (PID2022-137789NB-I00) financiado por la Agencia Estatal de Investigación, cuyos corresponsables y organizadores de las jornadas son la profesora Ana Carmona y el profesor Fernando Álvarez-Ossorio. En este acto científico se ocuparon los ponentes del estudio del Derecho comparado, de aportar una mirada retrospectiva, de la jurisprudencia del espacio supranacional europeo y, por supuesto, del análisis constitucional y penal de la ley amnistía que estaba a punto de ser publicada. Al hilo del valioso y variado enfoque multidisciplinar sobre la amnistía que allí tuvo lugar comparto aquí algunas de las reflexiones obtenidas.

Cuando nos enfrentamos a los interrogantes que plantea la posibilidad de conceder una amnistía, debemos fijarnos en el cumplimiento de unas cláusulas o garantías para las que la visión comparada resulta significativamente ilustrativa. Más allá del posible acoplamiento en nuestro texto constitucional, la aprobación de una norma concreta de amnistía debe de atender a una serie de requisitos entre los que se encuentra el fin legítimo del interés general, la adecuación y la proporcionalidad de la medida y el procedimiento a seguir. Asimismo, debe intentar escapar de que la idea de autoamnistía sobrevuele el proceso de aprobación de la norma. Sirvan como ejemplo los casos de autoamnistías tras la comisión de graves delitos en regímenes autoritarios del pasado siglo en países latinoamericanos como Chile o Argentina y la rica jurisprudencia sobre la materia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, acogida en buena medida posteriormente por su homólogo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Cuando en un Estado se plantea la posible aprobación de una prerrogativa de gracia se coloca en entredicho la igualdad de trato ante la ley, pero también al mismo tiempo aparece la idea de que algo ha debido fallar en el Estado de derecho para que se presente el momento de debatir la concesión de una amnistía. Es de esta manera, la del fallo en la convivencia democrática y de Derecho y no la del abuso, por contraste con la experiencia al otro lado del Atlántico, como puede concluirse que se ha entendido en nuestro continente a la luz de lo que nos arrojan, en términos generales, las experiencias europeas del siglo pasado, donde la amnistía ha servido como instrumento de clemencia y de superación de experiencias autoritarias o situaciones de Derecho injusto.

En lo referente al contexto español, los puntos centrales del debate se han venido centrando en el posible encaje de la amnistía en la Constitución y la constitucionalidad del contenido de la ley de amnistía en cuestión. El constituyente español del 78 nada incluyó de manera explícita sobre la posibilidad de amnistiar delitos. Por su parte, sí que se pronuncia sobre la prohibición expresa de conceder indultos generales, pero esta hace un llamamiento a una facultad del poder ejecutivo, lo cual no es extrapolable a la posibilidad de una amnistía, que sería en todo caso labor de las Cortes Generales. Ahora bien, tampoco nuestra Constitución contiene una habilitación explícita para la amnistía, como sí lo hacen otros textos constitucionales. Entendemos, de este modo, que el silencio constitucional no tiene por qué ser suficiente para la exclusión de una ley de amnistía pero que, en aras de su legitimidad, deben analizarse una ristra de pautas a seguir que refuercen su posición. 

De esta manera, nos encontramos ante una actividad del parlamento particularísima, siendo una ley de amnistía un desarrollo atípico de la función legislativa de las Cortes que, como tal, requiere de una serie de fortalezas para dotarse de legitimidad. Es innegable la contestación social que ha tenido esta ley y es que sus debilidades son principalmente deficiencias de calidad democrática, anunciadas algunas de ellas en el informe de la Comisión de Venecia, con un impacto negativo en el Estado de derecho: riesgo de la seguridad jurídica, aprobación por el procedimiento de urgencia, recurso a la fórmula de proposición de ley en lugar de proyecto de ley, opacidad en las negociaciones políticas para la determinación del contenido y, sobre todo, una falta de consenso, pues una aprobación con una mayoría mucho más reforzada, incluso de rango constitucional, legitimaría la ley y sumaría a la teórica concordia deseada, manteniéndose fiel a la intención de superar unos hechos del pasado que justifique el poder excepcional de limitar al Derecho y se aleje de la figura de la autoamnistía.

Todo esto quiere decir que, en definitiva, más allá de las dudas que pueda plantear su constitucionalidad y de la idoneidad de la habilitación expresa a las Cortes Generales de esta facultad en la Constitución, lo que sí se observa es un impacto negativo en el Estado de derecho en cuestiones relativas a su forma de aprobación, el contenido, el amplio ámbito temporal, la mayoría con la que se aprueba y la finalidad. Asimismo, sienta un mal precedente en tiempos donde las fuerzas populistas iliberales despreocupadas por el cumplimiento de los cánones del Estado de erecho están en auge, tal y como pudimos ver en los resultados de las recientes elecciones europeas.

Precisamente, el curso natural del funcionamiento que exige el rigor y el acatamiento del Estado de derecho es el que tenemos ahora por descubrir (tal y como se apuntó previamente en este editorial de Hay Derecho), porque con la aprobación de la ley comienza la oportunidad del control judicial, tanto en el contexto interno como en el europeo, y es que la aprobación de la ley no es punto de llegada en el debate doctrinal sino punto de partida, por lo que esto solo acaba de empezar.

2 comentarios
  1. Lole
    Lole Dice:

    Si los indultos generales están prohibidos en la constitución, es obvio que las amnistías también. De lo contrario la prohibición de los indultos generales se convertiría en papel mojado.

    Del resto, totalmente de acuerdo.

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  2. O'farrill
    O'farrill Dice:

    Interesante tema de Derecho comparado e interesantes las jornadas celebradas en Sevilla sobre una cuestión que no deb estar sujeta a” interpretaciones” particulares.
    Hace un año tuvimos una mesa redonda en el CEU SAN PABLO sobre “Constitución y Derecho”, para debatir sobre la legislación inconstitucional que se venía sancionando y aplicando desde hace tiempo, sin que las instituciones del Estado parecieran enterarse.
    Un debate también importante donde las responsabilidades apuntan a varias de ellas. Unas por legislar lo inconstitucional o partidario a pesar de los órganos de control jurídico, otras por sancionar y difundir las normas, otras por aplicarlas a pesar de su nulidad.
    Hay mucho por hacer en nuestros peculiares sistemas políticos donde lo primero sería aclarar si estamos ante un pensamiento único global o ante soberanías de los estados y las naciones. Porque de ello devienen nuestros problemas actuales y futuros.
    Un saludo.

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