Traspaso de las competencias (por la puerta de atrás) sobre Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local

Los Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local (SITAL), que prestan servicios en las Entidades Locales son funcionarios con habilitación de carácter nacional, así denominados por ser seleccionados mediante procesos selectivos convocados y resueltos por órganos de la Administración General del Estado, que también tiene la competencia para la provisión de puestos, oferta de empleo público y situaciones administrativas y por su posibilidad de acceder a puestos de entidades locales en todo el territorio del Estado, salvo Navarra, comunidad respecto de la cual nunca las ha tenido históricamente.

Tienen a su cargo funciones públicas de clara relevancia constitucional, que cumplen un papel central en los entes locales y son la columna vertebral de la función pública local en términos del propio TC (SSTC 235/2000 y 76/2003): la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo, el control de la gestión económica y financiera de los fondos públicos y el manejo y custodia de los mismos, respectivamente.

Este régimen jurídico existente en España desde hace un siglo, acaba de romperse mediante la aprobación de una enmienda presentada por el PNV de adición de una Disposición Final a la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022. Esta cuestión formaba parte, al parecer, de las condiciones planteadas para el apoyo a los presupuestos por parte de dicha formación política.

Se trata de la disposición final primera, que modifica el apartado 7 de la disposición adicional segunda de la Ley de Bases de Régimen Local, que queda redactado en los siguientes términos:

En el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco, la normativa reguladora de los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional prevista en el artículo 92 bis y concordantes de esta Ley, se aplicará de conformidad con la disposición adicional primera de la Constitución, con el artículo 149.1.18.ª de la misma y con la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía para el País Vasco, teniendo en cuenta que todas las facultades previstas en el citado artículo 92.bis respecto a dicho personal serán asumidas en los términos que establezca la normativa autonómica, incluyendo entre las mismas la facultad de selección, la aprobación de la oferta pública de empleo para cubrir las vacantes existentes de las plazas correspondientes a las mismas en su ámbito territorial, convocar exclusivamente para su territorio los procesos de provisión para las plazas vacantes en el mismo, la facultad de nombramiento del personal funcionario en dichos procesos de provisión, la asignación del primer destino y las situaciones administrativas.

Personalmente, en lo que se refiere a esta medida que trocea el régimen jurídico de los SITAL, no estoy en absoluto de acuerdo con ella; pienso incluso que el camino debería ser el contrario, es decir comenzar a hablar de una habilitación no ya estatal sino europea,  como se planteó por la Unión de Directivos Territoriales de Europa (UDITE) en los comienzos de su andadura en los años 90, algo que ya sólo es un sueño del que la cruda realidad nos ha despertado.

Qué casualidad que después de un siglo de vigencia del actual régimen jurídico, con bastantes cesiones de facultades que ya se hallaban en el acervo competencial de la Comunidad Autónoma del País Vasco, se hayan dado cuenta ahora de que las facultades que se traspasan forman parte de los derechos históricos de los territorios forales reconocidos por la Disposición Adicional Primera de la Constitución; justo en el momento de la aprobación de los presupuestos del Estado y se necesitan unos cuantos votos al precio que sea para su aprobación.

No tiene por qué incidir necesariamente de manera negativa en ello, pero en un momento en que la gestión de los fondos europeos Next Generation exige la creación en cada administración de un plan antifraude para prevenir comportamientos de corrupción en la gestión de los fondos no parece la mejor ocasión para acometer estas reformas de calado. Por cierto que sigue sin transponerse la directiva que protege a los ciudadanos que denuncian casos de corrupción, a pesar de haber transcurrido el plazo para ello con creces.

Pero, con independencia de la cuestión sustantiva, que es importante y respecto de la cual no parece haber razones de peso, lo que no se sostiene es la forma en que esta medida se ha llevado a cabo, sin previo aviso siquiera a los trabajadores públicos afectados por las medidas adoptadas. Hemos sido obviados, ninguneados y preteridos, no ya los SITAL en general, que también, sino incluso los propios SITAL del País Vasco, que tampoco han sido informados ni  consultados.

La negociación y el diálogo, lo normal en un estado de derecho que se precia de democrático, era preceptiva además en este caso, pues el artículo 37 del Estatuto Básico del Empleado Público la exige para las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión de puestos o movilidad funcional y geográfica. Pero no sólo no ha habido negociación ni nada que se le parezca, sino que no  se ha dirigido nadie a los órganos de representación de estos funcionarios ni siquiera para informar de la  posible aprobación de la medida. Más allá de cualquier cuestión ideológica están las formas de hacer las cosas en democracia. El fin no justifica los medios.

Aproximadamente el 90% de los cerca de 5.000 Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local existentes en España pertenecemos a los Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local (COSITAL), institución cuya forma jurídica sigue siendo la de Colegio Profesional, de colegiación voluntaria, regulada por el Real Decreto 353/2011, de 11 de marzo, por el que se aprueban los Estatutos generales de la Organización Colegial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local.

La primera noticia que tuvo COSITAL sobre este asunto fue a través del Boletín Oficial de las Cortes Generales, cuando aparece publicada una enmienda del PNV a la Ley de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, en el mismo sentido. COSITAL, además de oponerse a dicha Ley por considerarla contraria al principio de igualdad en el acceso al empleo público, se moviliza. Las primeras informaciones que recibe son que, al parecer, se iba a retirar la misma. Sea como fuere, no apareció recogida en el Informe de la Ponencia ni el Dictamen de la Comisión, así que, en principio, problema resuelto. La segunda noticia nos llega igualmente por el Boletín Oficial de las Cortes Generales, donde aparece publicada la enmienda citada, esta vez a la LPGE de 2022.

No se trata de una cuestión menor. Rompe una regulación ya secular. Si el Gobierno considera que ha llegado el momento de cambiar ese sistema, lo que hay que hacer, como la lógica y el ordenamiento jurídico prescriben, es elaborar los estudios e informes pertinentes sobre este asunto, examinar si los pretendidos derechos históricos lo son o no, si aun no siéndolos existen razones para arbitrar la medida, cuales son los pros y los contras, solicitar la opinión y la participación en la negociación de las partes afectadas directamente: COSITAL, la FEMP, EUDEL, los Colegios Territoriales De SITAL vascos, el Dictamen del Consejo de Estado y del resto de instituciones que procedan, y acometer la reforma que hubiera sido pertinente. Estas instituciones, al menos oficialmente, que se sepa, no han sido consultadas.

COSITAL podrá tener su opinión al respecto pero nunca ha estado cerrado a la negociación, sino todo lo contrario. A lo que no hay derecho es a que tengamos que ser los peones cuya cabeza se entrega a cambio del alfil, en una negociación totalmente ajena a la cuestión.

COSITAL, ante el conocimiento de la enmienda, adoptó los pertinentes acuerdos de rechazo de la medida[1] arguyendo sus razones, que fueron remitidos, junto con un dossier completo sobre el asunto, entre otros, al Ministerio de Hacienda y Función Pública, que hasta la fecha no ha contestado, así como a los grupos parlamentarios, sin que haya sido posible entrar en negociación alguna sobre la cuestión de fondo.

Esperemos que por algún grupo parlamentario de los que no han votado a favor de la medida se presente el oportuno recurso de inconstitucionalidad y que el Tribunal Constitucional vuelva a decir lo que ya ha dicho en muchos casos similares: que esta medida nada tiene que ver con los presupuestos y que por tanto es inconstitucional su inclusión en la LPGE de 2022.

Por cierto, en algunos foros se ha tachado de reaccionarios a los miembros de COSITAL por habernos opuesto a esta medida. Ni mucho menos. No se trata en nuestro caso de una cuestión política o ideológica, sino de la defensa de nuestros intereses como trabajadores públicos. En este colectivo no tenemos la asociación conservadora y la progresista. En COSITAL, por tanto, convivimos funcionarios de todas las ideologías, que trabajamos muy cerca de los políticos, especialmente de los alcaldes y concejales. Y ello porque lo que defendemos es la neutralidad política en el ejercicio de nuestras funciones, la defensa de los valores democráticos, el servicio al interés público, la lealtad, la honestidad, la imparcialidad, la eficacia, la eficiencia, la profesionalidad, la transparencia, el cumplimiento de la legalidad y el respeto a los derechos humanos, entre otros valores, como dicen nuestros Estatutos. En esos valores permanecemos unidos sea cual sea la ideología que como ciudadano o ciudadana cada miembro pueda libremente ostentar.

(El autor es Secretario e Interventor-Tesorero de Administración Local y ex Presidente de COSITAL y de UDITE)

[1] Se pueden consultar en www.cosital.es

Recuperar lo pagado cuando la liquidación de plusvalía municipal es firme.

A la hora de declarar y pagar el impuesto de plusvalía municipal, la regla general es el sistema de declaración con liquidación. En estos casos, el contribuyente presenta una declaración informando de la transmisión realizada, y es el Ayuntamiento el que debe cuantificar y liquidar el tributo. El problema es que, una vez notificada la liquidación, el contribuyente tan sólo cuenta con el plazo de un mes para recurrirla. Y si no lo hace, ésta deviene firme. ¿Significa esto que ya nunca podrá recuperar el impuesto pagado?

LA DISTINTA OBLIGACIÓN DE DECLARAR O AUTOLIQUIDAR LA PLUSVALÍA MUNICIPAL, GERMEN DE LA DESIGUALDAD

He comentado que la regla general es la de declaración con liquidación. Pero, cuando la Ordenanza municipal lo prevea expresamente, podrá imponerse a los contribuyentes la obligación de autoliquidar el impuesto. En este caso, son ellos los que deben declarar la transmisión y a la vez cuantificar el tributo, ingresando en la Hacienda municipal el importe que resulte. Este es el sistema que suelen utilizar los grandes municipios (Madrid, Barcelona, Valencia…).

La diferencia es que, en este caso, el contribuyente tendrá cuatro años para solicitar la rectificación de la autoliquidación presentada. Dicho plazo se cuenta desde el último día que había para presentar dicha autoliquidación.Pues bien, la elección de un método u otro para la gestión del impuesto no es baladí, y ha generado evidentes desigualdades entre los contribuyentes que tuvieron que declarar el impuesto, y los que tuvieron que autoliquidarlo. Y ello porque los primeros, sin comerlo ni beberlo, tan sólo tuvieron el plazo de un mes para recurrir la liquidación que les notificó el Ayuntamiento. Los segundos, sin embargo, han tenido cuatro años para solicitar la rectificación de la autoliquidación presentada, y la devolución de ingresos indebidos.

Muchos contribuyentes se han visto atrapados en dicha madriguera en los últimos años. Es decir, han tenido conocimiento de la posibilidad de recuperar el impuesto indebidamente pagado, con motivo de una transmisión en la que no hubo incremento de valor, y no han podido reclamar. Y ello, porque en su día se les notificó una liquidación, y tan sólo tenían un mes para presentar su recurso. Otros, más afortunados, han podido recuperar lo pagado solicitando la rectificación de la autoliquidación presentada en su día. Y ello, gracias a que tenían cuatro años para hacerlo.

Y para muestra un botón. Mientras los contribuyentes que transmitieron inmuebles en la ciudad de Valencia han tenido cuatro años para reclamar la devolución del impuesto de plusvalía municipal pagado, los que transmitieron inmuebles en la mayoría de los municipios de la provincia de Valencia, sólo tuvieron un mes para hacerlo.

VÍAS PARA RECUPERAR LO PAGADO EN CASO DE QUE LA LIQUIDACIÓN SEA FIRME

Cuando la liquidación es firme, ya no es posible interponer el recurso de reposición. Y es que dicho recurso debió interponerse en el plazo de un mes desde que se dictó la liquidación. Y si se hace con posterioridad, la Administración lo declarará extemporáneo, y ni siquiera entrará a discutir si procedía el pago o no del impuesto.

Tampoco es posible solicitar en estos casos, la devolución de ingresos indebidos. Y ello porque, según dispone el artículo 221.3 de la Ley General Tributaria, “Cuando el acto de aplicación de los tributos o de imposición de sanciones en virtud del cual se realizó el ingreso indebido hubiera adquirido firmeza, únicamente se podrá solicitar la devolución del mismo instando o promoviendo la revisión del acto mediante alguno de los procedimientos especiales de revisión establecidos en los párrafos a), c) y d) del artículo 216 y mediante el recurso extraordinario de revisión regulado en el artículo 244 de esta ley”.

Y es que la devolución de ingresos indebidos requiere que, previamente, se haya obtenido la revisión de la liquidación firme. Y los únicos procedimientos que pueden iniciarse para lograr dicha revisión son el de actos nulos de pleno derecho, el de revocación, y el de rectificación de errores (artículo 219 y 220 de la Ley General Tributaria, respectivamente), además del recurso extraordinario de revisión (artículo 244 de la misma norma).

De los anteriores procedimientos, ni el de rectificación de errores ni el recurso extraordinario de revisión, pueden utilizarse para recuperar la plusvalía municipal en caso de que la liquidación firme, ya que no se cumplen los requisitos previstos, respectivamente, en los artículos 220 y 244 de la Ley General Tributaria. Quedan, por tanto, el procedimiento de revocación y el de revisión de actos nulos de pleno derecho.

¿POR QUÉ ES DIFÍCIL RECUPERAR LA PLUSVALÍA MUNICIPAL MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO DE REVOCACIÓN?

Mediante el procedimiento de revocación, y tal y como dispone el artículo 219.1 de la Ley General Tributaria, “La Administración tributaria podrá revocar sus actos en beneficio de los interesados cuando se estime que infringen manifiestamente la ley, cuando circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica particular pongan de manifiesto la improcedencia del acto dictado, o cuando en la tramitación del procedimiento se haya producido indefensión a los interesados”.

Sin embargo, sólo la Administración puede iniciar este procedimiento. Así de claro lo deja el artículo 10 del Real Decreto 520/2005: “El procedimiento de revocación se iniciará exclusivamente de oficio, sin perjuicio de que los interesados puedan promover su iniciación por la Administración competente mediante un escrito que dirigirán al órgano que dictó el acto. En este caso, la Administración quedará exclusivamente obligada a acusar recibo del escrito. El inicio será notificado al interesado”.

Y éste es el principal problema. Los contribuyentes solo pueden promover la iniciación del procedimiento, y los Ayuntamientos pueden permitirse el lujo de ni contestar al escrito presentado. Cumplen, lisa y llanamente, con acusar recibo de dicho escrito.

Cierto es que algún Tribunal Superior de Justicia ha considerado, en supuestos similares, que la negativa de la Administración a iniciar este procedimiento, cuando se cumplan los requisitos para ello, puede suponer pura arbitrariedad, y vulnerar el artículo 9.3 de la Constitución.

En esta línea, el Tribunal Supremo ha admitido, mediante Auto de 11-4-2019 (Recurso 126/2019) un recurso de casación en el que la cuestión casacional es la de determinar “si el órgano judicial puede sustituir a la Administración competente, en sentencia, acordando la procedencia de una solicitud de revocación -y accediendo a ésta-, presentada por un particular contra un acto de aplicación de un tributo, o si por el contrario debe limitarse, caso de considerar disconforme a derecho la decisión recurrida, por ser atribución exclusiva de aquella la incoación de oficio y decisión del procedimiento de revocación”.

En definitiva, si ante la pasividad de la Administración, puede un Juzgado entrar a conocer sobre la procedencia o no de la revocación. Por tanto, en poco tiempo está cuestión será aclarada por el Tribunal Supremo, y podremos saber si la revocación es una vía apta para obtener la revocación de las liquidaciones firmes de plusvalía municipal.

EL PROCEDIMIENTO DE REVISIÓN DE ACTOS NULOS DE PLENO DERECHO, VÍA MÁS FIABLE PARA OBTENER LA REVISIÓN DE UNA LIQUIDACIÓN FIRME

Por tanto, la vía más factible que existe en la actualidad, para obtener la revisión de una liquidación firme de la plusvalía municipal, es la del procedimiento especial de revisión de actos nulos de pleno derecho, previsto en el artículo 217 de la Ley General Tributaria.

Pero la nulidad de una liquidación firme de plusvalía municipal no puede declararse por cualquier motivo, y no basta con alegar la existencia de una pérdida clara y manifiesta en la transmisión del terreno. Por el contrario, la nulidad sólo procederá cuando se dé alguno de los motivos tasados previstos en el artículo 217.1 de la Ley General Tributaria.

La simple lectura de los motivos previstos en dicho artículo, confirma que el hecho de que la liquidación haya sido dictada en base a preceptos declarados inconstitucionales no constituye, a priori, causa de nulidad. Por ello, es necesario que los contribuyentes busquen acomodo a dicha nulidad, en alguno de los motivos contemplados en el citado artículo 217.1 de la Ley General Tributaria.

Uno de los motivos más utilizados por los contribuyentes es el de la letra g) del citado artículo: “Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal”. Y ello, teniendo en cuenta que el artículo 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional dispone que “Cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad, declarará igualmente la nulidad de los preceptos impugnados, así como, en su caso, la de aquellos otros de la misma Ley, disposición o acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por conexión o consecuencia”.

Sin embargo, el hecho de que el artículo 40.1 de la misma Ley Orgánica impida revisar situaciones de firmeza judicial, y también administrativa (STC 45/1989, de 20 de febrero), y la existencia de algunos pronunciamientos del Tribunal Supremo desfavorables (aunque también alguno favorable) a la declaración de nulidad en casos similares, complica la viabilidad de este motivo, en el caso que nos ocupa. Estamos, en cualquier caso, ante una cuestión que todavía no tiene una respuesta judicial definitiva.

También se ha invocado en algún caso, el motivo previsto en la letra f) del artículo 217.1 de la Ley General Tributaria: “Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición”. No obstante, no parece que en el presente caso estemos en un caso similar, en el que el contribuyente pretende la nulidad de una liquidación firme, y no la de un derecho adquirido.

Considero, por último, que también podría alegarse la causa prevista en la letra e) del citado artículo de la Ley General Tributaria: “Que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad en los órganos colegiados”. Y ello, considerando que, cuando esté acreditada la inexistencia de incremento de valor del terreno, para dictar la liquidación se habrán aplicado artículos declarados inconstitucionales y nulos, y expulsados del ordenamiento jurídico “ex origine” (STC 59/2017, de 11 de mayo). Es decir, la liquidación se habrá dictado operando en el vacío, sin norma jurídica en que basarse.

Y es que, tal y como ha declaró en su día la sentencia del Juzgado de lo Contencioso nº 2 de Zaragoza de 23-6-2017 (Ordinario 320/2016), “Eliminado el 107.1 y 107.2.a, ha desaparecido la definición de la base imponible del tributo, y con ello, no tenemos la limitación de los veinte años, no tenemos la indicación de que lo que debe tenerse en cuenta es el valor del terreno en el momento del devengo y que éste se determina conforme a los apartados 2 y 3; y tampoco se puede aplicar el porcentaje del apartado 4, aplicable en virtud del 107.1, declarado inconstitucional, pues van unidos el 107.1 y el 107.4. En definitiva, operaríamos en el vacío, violaríamos el principio de reserva de ley en materia tributaria, al fijar los elementos determinantes de la base imponible, los periodos y los porcentajes y crearíamos una total inseguridad jurídica, con una aplicación diferente en cada municipio o incluso en cada órgano judicial”.

Se trata, en cualquier caso, de un debate que se prevé largo, existiendo hasta la fecha variedad de interpretaciones en los distintos Juzgados de lo Contencioso, y pocos pronunciamientos de Tribunales Superiores de Justicia. El más reciente, del Tribunal de la Comunidad Valenciana, ha declarado que no procede la nulidad por los motivos previstos en las letras a), c), f) y g) del artículo 217.1 de la Ley General Tributaria. Habrá que seguir peleando.

 

La reclamación del Impuesto de Plusvalía Municipal

El Impuesto de Plusvalía Municipal más conocido como plusvalía es un tributo que grava el incremento del precio de los bienes inmuebles tras la realización de una compraventa. Los ciudadanos que han vendido una vivienda habrán recibido una liquidación del Ayuntamiento para el pago del impuesto o bien es directamente  el Registro de la Propiedad el que para poder inscribir la venta requiere la realización de una autoliquidación.

El problema surge cuando la naturaleza del impuesto es contraria al ordenamiento jurídico y la Constitución en tanto y cuanto grava las ventas de inmueble incluso cuando el propietario ha experimentado una pérdida patrimonial, es decir, cuando el precio de venta ha sido inferior al de adquisición. Así, el Tribunal Constitucional en su mediática Sentencia de 11 de Mayo de 2017 acordó por unanimidad declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 107.1, 107.2 a) y 110.4 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

Desde entonces, los tribunales así como la doctrina han venido concluyendo que el establecimiento por el legislador de impuestos que graven el incremento del valor de los terrenos urbanos es constitucionalmente admisible siempre y cuando aquellos respeten el principio de capacidad económica (art. 31.1 CE). Para el TC, el legislador no puede establecer un impuesto tomando en consideración actos o hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial. Y añade que, en el caso de este impuesto, el mismo está siendo aplicado en supuestos en los que la riqueza no es siquiera potencial, sino directamente inexistente, virtual o ficticia.

Por lo expuesto, se podría mantener que el Impuesto de Plusvalía Municipal es legal siempre y cuando grave efectivamente el incremento de valor del inmueble cuando éste se venda. Sin embargo, esto tampoco es así. El TC declaró la nulidad de los artículos de los arts. 107.1, 107.2 a) y 110.4 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que son la  base que utilizan los Ayuntamientos para recaudar dicho tributo.

Así las cosas, entiendo que la nulidad de los preceptos de cobertura supone que no debe de aplicarse el Impuesto de Plusvalía Municipal, de lo contrario se estarían vulnerando por el Ayuntamiento los principios de Seguridad Jurídica y reserva de ley en materia tributaria.  En consecuencia, el impuesto es nulo de pleno derecho, ya se haya ganado o perdido dinero por la venta del inmueble.

La pregunta es ¿cómo y cuándo reclamar? Las vías disponibles son varias dependiendo de si el impuesto se ha autoliquidado por el contribuyente o si ha sido el Ayuntamiento el que lo ha liquidado.

En el primer caso, que con carácter general es el que se da en la Comunidad de Madrid (los registradores de la propiedad requieren el impreso de pago de este impuesto para proceder a la inscripción de la venta), los reclamantes lo tienen muy fácil pues disponen de un plazo de hasta 3 años para solicitar a la Administración que le devuelva el ingreso indebido, entendiendo éste como tal al haber autoliquidado cuando ello no debería haberse hecho.

En el segundo caso, la situación es muy complicada en tanto y cuanto que el reclamante dispone de únicamente de un mes desde que el Ayuntamiento le liquidó el impuesto de plusvalía lo que se deberá sustanciar por los cauces del recurso de reposición. Excepcionalmente, en el caso de que haya transcurrido este plazo se podría intentar la vía de un recurso administrativo extraordinario de revisión, pero hay que tener presente que los tribunales tienden a pensar que es un ardiz para recurrir el impuesto cuando al vendedor se le ha pasado el plazo.

En ambos casos si el Ayuntamiento no le da la razón al contribuyente, será necesario interponer el recurso contencioso-administrativo correspondiente.