Recuperar lo pagado cuando la liquidación de plusvalía municipal es firme.

A la hora de declarar y pagar el impuesto de plusvalía municipal, la regla general es el sistema de declaración con liquidación. En estos casos, el contribuyente presenta una declaración informando de la transmisión realizada, y es el Ayuntamiento el que debe cuantificar y liquidar el tributo. El problema es que, una vez notificada la liquidación, el contribuyente tan sólo cuenta con el plazo de un mes para recurrirla. Y si no lo hace, ésta deviene firme. ¿Significa esto que ya nunca podrá recuperar el impuesto pagado?

LA DISTINTA OBLIGACIÓN DE DECLARAR O AUTOLIQUIDAR LA PLUSVALÍA MUNICIPAL, GERMEN DE LA DESIGUALDAD

He comentado que la regla general es la de declaración con liquidación. Pero, cuando la Ordenanza municipal lo prevea expresamente, podrá imponerse a los contribuyentes la obligación de autoliquidar el impuesto. En este caso, son ellos los que deben declarar la transmisión y a la vez cuantificar el tributo, ingresando en la Hacienda municipal el importe que resulte. Este es el sistema que suelen utilizar los grandes municipios (Madrid, Barcelona, Valencia…).

La diferencia es que, en este caso, el contribuyente tendrá cuatro años para solicitar la rectificación de la autoliquidación presentada. Dicho plazo se cuenta desde el último día que había para presentar dicha autoliquidación.Pues bien, la elección de un método u otro para la gestión del impuesto no es baladí, y ha generado evidentes desigualdades entre los contribuyentes que tuvieron que declarar el impuesto, y los que tuvieron que autoliquidarlo. Y ello porque los primeros, sin comerlo ni beberlo, tan sólo tuvieron el plazo de un mes para recurrir la liquidación que les notificó el Ayuntamiento. Los segundos, sin embargo, han tenido cuatro años para solicitar la rectificación de la autoliquidación presentada, y la devolución de ingresos indebidos.

Muchos contribuyentes se han visto atrapados en dicha madriguera en los últimos años. Es decir, han tenido conocimiento de la posibilidad de recuperar el impuesto indebidamente pagado, con motivo de una transmisión en la que no hubo incremento de valor, y no han podido reclamar. Y ello, porque en su día se les notificó una liquidación, y tan sólo tenían un mes para presentar su recurso. Otros, más afortunados, han podido recuperar lo pagado solicitando la rectificación de la autoliquidación presentada en su día. Y ello, gracias a que tenían cuatro años para hacerlo.

Y para muestra un botón. Mientras los contribuyentes que transmitieron inmuebles en la ciudad de Valencia han tenido cuatro años para reclamar la devolución del impuesto de plusvalía municipal pagado, los que transmitieron inmuebles en la mayoría de los municipios de la provincia de Valencia, sólo tuvieron un mes para hacerlo.

VÍAS PARA RECUPERAR LO PAGADO EN CASO DE QUE LA LIQUIDACIÓN SEA FIRME

Cuando la liquidación es firme, ya no es posible interponer el recurso de reposición. Y es que dicho recurso debió interponerse en el plazo de un mes desde que se dictó la liquidación. Y si se hace con posterioridad, la Administración lo declarará extemporáneo, y ni siquiera entrará a discutir si procedía el pago o no del impuesto.

Tampoco es posible solicitar en estos casos, la devolución de ingresos indebidos. Y ello porque, según dispone el artículo 221.3 de la Ley General Tributaria, “Cuando el acto de aplicación de los tributos o de imposición de sanciones en virtud del cual se realizó el ingreso indebido hubiera adquirido firmeza, únicamente se podrá solicitar la devolución del mismo instando o promoviendo la revisión del acto mediante alguno de los procedimientos especiales de revisión establecidos en los párrafos a), c) y d) del artículo 216 y mediante el recurso extraordinario de revisión regulado en el artículo 244 de esta ley”.

Y es que la devolución de ingresos indebidos requiere que, previamente, se haya obtenido la revisión de la liquidación firme. Y los únicos procedimientos que pueden iniciarse para lograr dicha revisión son el de actos nulos de pleno derecho, el de revocación, y el de rectificación de errores (artículo 219 y 220 de la Ley General Tributaria, respectivamente), además del recurso extraordinario de revisión (artículo 244 de la misma norma).

De los anteriores procedimientos, ni el de rectificación de errores ni el recurso extraordinario de revisión, pueden utilizarse para recuperar la plusvalía municipal en caso de que la liquidación firme, ya que no se cumplen los requisitos previstos, respectivamente, en los artículos 220 y 244 de la Ley General Tributaria. Quedan, por tanto, el procedimiento de revocación y el de revisión de actos nulos de pleno derecho.

¿POR QUÉ ES DIFÍCIL RECUPERAR LA PLUSVALÍA MUNICIPAL MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO DE REVOCACIÓN?

Mediante el procedimiento de revocación, y tal y como dispone el artículo 219.1 de la Ley General Tributaria, “La Administración tributaria podrá revocar sus actos en beneficio de los interesados cuando se estime que infringen manifiestamente la ley, cuando circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica particular pongan de manifiesto la improcedencia del acto dictado, o cuando en la tramitación del procedimiento se haya producido indefensión a los interesados”.

Sin embargo, sólo la Administración puede iniciar este procedimiento. Así de claro lo deja el artículo 10 del Real Decreto 520/2005: “El procedimiento de revocación se iniciará exclusivamente de oficio, sin perjuicio de que los interesados puedan promover su iniciación por la Administración competente mediante un escrito que dirigirán al órgano que dictó el acto. En este caso, la Administración quedará exclusivamente obligada a acusar recibo del escrito. El inicio será notificado al interesado”.

Y éste es el principal problema. Los contribuyentes solo pueden promover la iniciación del procedimiento, y los Ayuntamientos pueden permitirse el lujo de ni contestar al escrito presentado. Cumplen, lisa y llanamente, con acusar recibo de dicho escrito.

Cierto es que algún Tribunal Superior de Justicia ha considerado, en supuestos similares, que la negativa de la Administración a iniciar este procedimiento, cuando se cumplan los requisitos para ello, puede suponer pura arbitrariedad, y vulnerar el artículo 9.3 de la Constitución.

En esta línea, el Tribunal Supremo ha admitido, mediante Auto de 11-4-2019 (Recurso 126/2019) un recurso de casación en el que la cuestión casacional es la de determinar “si el órgano judicial puede sustituir a la Administración competente, en sentencia, acordando la procedencia de una solicitud de revocación -y accediendo a ésta-, presentada por un particular contra un acto de aplicación de un tributo, o si por el contrario debe limitarse, caso de considerar disconforme a derecho la decisión recurrida, por ser atribución exclusiva de aquella la incoación de oficio y decisión del procedimiento de revocación”.

En definitiva, si ante la pasividad de la Administración, puede un Juzgado entrar a conocer sobre la procedencia o no de la revocación. Por tanto, en poco tiempo está cuestión será aclarada por el Tribunal Supremo, y podremos saber si la revocación es una vía apta para obtener la revocación de las liquidaciones firmes de plusvalía municipal.

EL PROCEDIMIENTO DE REVISIÓN DE ACTOS NULOS DE PLENO DERECHO, VÍA MÁS FIABLE PARA OBTENER LA REVISIÓN DE UNA LIQUIDACIÓN FIRME

Por tanto, la vía más factible que existe en la actualidad, para obtener la revisión de una liquidación firme de la plusvalía municipal, es la del procedimiento especial de revisión de actos nulos de pleno derecho, previsto en el artículo 217 de la Ley General Tributaria.

Pero la nulidad de una liquidación firme de plusvalía municipal no puede declararse por cualquier motivo, y no basta con alegar la existencia de una pérdida clara y manifiesta en la transmisión del terreno. Por el contrario, la nulidad sólo procederá cuando se dé alguno de los motivos tasados previstos en el artículo 217.1 de la Ley General Tributaria.

La simple lectura de los motivos previstos en dicho artículo, confirma que el hecho de que la liquidación haya sido dictada en base a preceptos declarados inconstitucionales no constituye, a priori, causa de nulidad. Por ello, es necesario que los contribuyentes busquen acomodo a dicha nulidad, en alguno de los motivos contemplados en el citado artículo 217.1 de la Ley General Tributaria.

Uno de los motivos más utilizados por los contribuyentes es el de la letra g) del citado artículo: “Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal”. Y ello, teniendo en cuenta que el artículo 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional dispone que “Cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad, declarará igualmente la nulidad de los preceptos impugnados, así como, en su caso, la de aquellos otros de la misma Ley, disposición o acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por conexión o consecuencia”.

Sin embargo, el hecho de que el artículo 40.1 de la misma Ley Orgánica impida revisar situaciones de firmeza judicial, y también administrativa (STC 45/1989, de 20 de febrero), y la existencia de algunos pronunciamientos del Tribunal Supremo desfavorables (aunque también alguno favorable) a la declaración de nulidad en casos similares, complica la viabilidad de este motivo, en el caso que nos ocupa. Estamos, en cualquier caso, ante una cuestión que todavía no tiene una respuesta judicial definitiva.

También se ha invocado en algún caso, el motivo previsto en la letra f) del artículo 217.1 de la Ley General Tributaria: “Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición”. No obstante, no parece que en el presente caso estemos en un caso similar, en el que el contribuyente pretende la nulidad de una liquidación firme, y no la de un derecho adquirido.

Considero, por último, que también podría alegarse la causa prevista en la letra e) del citado artículo de la Ley General Tributaria: “Que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad en los órganos colegiados”. Y ello, considerando que, cuando esté acreditada la inexistencia de incremento de valor del terreno, para dictar la liquidación se habrán aplicado artículos declarados inconstitucionales y nulos, y expulsados del ordenamiento jurídico “ex origine” (STC 59/2017, de 11 de mayo). Es decir, la liquidación se habrá dictado operando en el vacío, sin norma jurídica en que basarse.

Y es que, tal y como ha declaró en su día la sentencia del Juzgado de lo Contencioso nº 2 de Zaragoza de 23-6-2017 (Ordinario 320/2016), “Eliminado el 107.1 y 107.2.a, ha desaparecido la definición de la base imponible del tributo, y con ello, no tenemos la limitación de los veinte años, no tenemos la indicación de que lo que debe tenerse en cuenta es el valor del terreno en el momento del devengo y que éste se determina conforme a los apartados 2 y 3; y tampoco se puede aplicar el porcentaje del apartado 4, aplicable en virtud del 107.1, declarado inconstitucional, pues van unidos el 107.1 y el 107.4. En definitiva, operaríamos en el vacío, violaríamos el principio de reserva de ley en materia tributaria, al fijar los elementos determinantes de la base imponible, los periodos y los porcentajes y crearíamos una total inseguridad jurídica, con una aplicación diferente en cada municipio o incluso en cada órgano judicial”.

Se trata, en cualquier caso, de un debate que se prevé largo, existiendo hasta la fecha variedad de interpretaciones en los distintos Juzgados de lo Contencioso, y pocos pronunciamientos de Tribunales Superiores de Justicia. El más reciente, del Tribunal de la Comunidad Valenciana, ha declarado que no procede la nulidad por los motivos previstos en las letras a), c), f) y g) del artículo 217.1 de la Ley General Tributaria. Habrá que seguir peleando.

 

La reclamación del Impuesto de Plusvalía Municipal

El Impuesto de Plusvalía Municipal más conocido como plusvalía es un tributo que grava el incremento del precio de los bienes inmuebles tras la realización de una compraventa. Los ciudadanos que han vendido una vivienda habrán recibido una liquidación del Ayuntamiento para el pago del impuesto o bien es directamente  el Registro de la Propiedad el que para poder inscribir la venta requiere la realización de una autoliquidación.

El problema surge cuando la naturaleza del impuesto es contraria al ordenamiento jurídico y la Constitución en tanto y cuanto grava las ventas de inmueble incluso cuando el propietario ha experimentado una pérdida patrimonial, es decir, cuando el precio de venta ha sido inferior al de adquisición. Así, el Tribunal Constitucional en su mediática Sentencia de 11 de Mayo de 2017 acordó por unanimidad declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 107.1, 107.2 a) y 110.4 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

Desde entonces, los tribunales así como la doctrina han venido concluyendo que el establecimiento por el legislador de impuestos que graven el incremento del valor de los terrenos urbanos es constitucionalmente admisible siempre y cuando aquellos respeten el principio de capacidad económica (art. 31.1 CE). Para el TC, el legislador no puede establecer un impuesto tomando en consideración actos o hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial. Y añade que, en el caso de este impuesto, el mismo está siendo aplicado en supuestos en los que la riqueza no es siquiera potencial, sino directamente inexistente, virtual o ficticia.

Por lo expuesto, se podría mantener que el Impuesto de Plusvalía Municipal es legal siempre y cuando grave efectivamente el incremento de valor del inmueble cuando éste se venda. Sin embargo, esto tampoco es así. El TC declaró la nulidad de los artículos de los arts. 107.1, 107.2 a) y 110.4 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que son la  base que utilizan los Ayuntamientos para recaudar dicho tributo.

Así las cosas, entiendo que la nulidad de los preceptos de cobertura supone que no debe de aplicarse el Impuesto de Plusvalía Municipal, de lo contrario se estarían vulnerando por el Ayuntamiento los principios de Seguridad Jurídica y reserva de ley en materia tributaria.  En consecuencia, el impuesto es nulo de pleno derecho, ya se haya ganado o perdido dinero por la venta del inmueble.

La pregunta es ¿cómo y cuándo reclamar? Las vías disponibles son varias dependiendo de si el impuesto se ha autoliquidado por el contribuyente o si ha sido el Ayuntamiento el que lo ha liquidado.

En el primer caso, que con carácter general es el que se da en la Comunidad de Madrid (los registradores de la propiedad requieren el impreso de pago de este impuesto para proceder a la inscripción de la venta), los reclamantes lo tienen muy fácil pues disponen de un plazo de hasta 3 años para solicitar a la Administración que le devuelva el ingreso indebido, entendiendo éste como tal al haber autoliquidado cuando ello no debería haberse hecho.

En el segundo caso, la situación es muy complicada en tanto y cuanto que el reclamante dispone de únicamente de un mes desde que el Ayuntamiento le liquidó el impuesto de plusvalía lo que se deberá sustanciar por los cauces del recurso de reposición. Excepcionalmente, en el caso de que haya transcurrido este plazo se podría intentar la vía de un recurso administrativo extraordinario de revisión, pero hay que tener presente que los tribunales tienden a pensar que es un ardiz para recurrir el impuesto cuando al vendedor se le ha pasado el plazo.

En ambos casos si el Ayuntamiento no le da la razón al contribuyente, será necesario interponer el recurso contencioso-administrativo correspondiente.