El pasado 20 de noviembre diez prestigiosos catedráticos publicaron un documento unitario bajo el título Ideas para una reforma de la Constitución. Su motivación principal, como se reconoce desde el primer momento, habría sido la crisis de Estado provocada por el intento frustrado de secesión de Cataluña en los últimos meses y que desembocaría en la aplicación del artículo 155 de la Constitución. Y su propósito residiría en lograr un reencuentro, o sea, a lo que parece, una pacificación de la cuestión catalana.
El presente comentario busca analizar y comentar someramente su contenido.
Para empezar, y vista la premisa de la que se parte, no puede extrañar que las reformas propuestas se dirijan a buscar una solución para el problema catalán, orillando otros posibles ámbitos de reforma, como los que se suscitaron por el Consejo de Estado en su informe de 2006 (sucesión a la Corona, mención de las Comunidades Autónomas y cláusula europea). No obstante, la mayoría de las reformas que se defienden tendrían, como luego se verá, un alcance general.
No faltan consideraciones prudentes a dicho documento, como que la cuestión catalana es un problema político, la apelación a la moderación, la llamada al Gobierno para liderar el proceso de reforma, y que el consenso debe ser referirse más a la apertura de un diálogo sincero a partir de la propia Constitución que al resultado final, siempre incierto.
Lo que en cambio suscita menos aplauso son las medidas concretas que se proponen (apartados III y IV). Ninguna de ellas es realmente novedosa, pues en mayor o menor grado, con una u otra presentación, han sido defendidas en los últimos años por diversos pensadores. Ítem más, algunas de estas ideas aparecieron en anteriores trabajos de concretos miembros del equipo proponente.
Así, es un lugar común decir que las deficiencias del sistema autonómico son las que han atraído hacia el independentismo a una parte de la sociedad catalana. Por tanto, siguiendo esta argumentación, habría que reformar la organización territorial para erradicar o neutralizar esta amenaza. Para ello se defiende la aplicación de las técnicas del federalismo.
Es aquí donde surgen nuestras dudas. Pues, sin duda, la organización territorial es muy deficiente, merecedora de reformas apropiadas, como las que brindaría la importación de fórmulas federales. Pero pensar que con ello se va desmontar la amenaza separatista es un tanto arriesgado.
El problema catalán (como tal vez el vasco) es un problema esencialmente político, como se reconoce por los autores, por lo que la aplicación de unas técnicas, federales u otras, podría suponer alguna mejora para el funcionamiento del conjunto, pero probablemente se quedaría corta en lo que importa. Ojalá todo fuese un problema técnico.
Así, una de las ideas que plantea el documento es constitucionalizar el reparto de las competencias, de tal modo que sea la propia Constitución la que fije lo que se reserva al Estado, en la inteligencia de que las restantes pasarían a manos de las Comunidades Autónomas. Punto tan importante habría necesitado mayor desarrollo, aclarando si este reparto sería general, igual para todos, o si habría matizaciones. No obstante lo anterior, el propósito resulta plausible, pues de este modo se establecería de una sola vez lo que quedaría para los poderes centrales y lo que correspondería para los territoriales, evitando así negociaciones y manipulaciones posteriores sobre lo que debía corresponder a los segundos, que es la principal fuente de la ingobernable heterogeneidad competencial.
Se aboga por la vigencia de cláusulas generales, como la de prevalencia del derecho estatal, punto este en el que también habría sido deseable una mayor concreción.
En conexión con lo anterior, el documento defiende hacer de los estatutos de autonomía un equivalente de las constituciones, que quedarían despojados de su carácter de ley orgánica. Serían los parlamentos autonómicos los que libremente los aprobarían sin más sometimiento que el respeto a la Constitución como norma superior. Se ocuparían de las cuestiones organizativas de la correspondiente comunidad, pero sin regular las competencias asumidas, pues lo mismo vendría dado por la propia Constitución.
Ambas medidas, ciertamente, nos acercarían más a lo propio de un Estado federal (en lo sustantivo ya lo somos), según lo observado en EE UU, Alemania y, tras su reforma constitucional, Italia. El sistema resultaría más coherente, y evitaría la rigidez de la situación actual, donde la dificultad para reformar o actualizar tales estatutos supera a la de la propia Constitución, lo que conduce a buscar soluciones por cauces inapropiados.
Por su carácter primario el documento Ideas deja sin aclarar aspectos importantes, como cuándo y el cómo de la derogación de la vigente distribución competencial. Pero se entiende que su respuesta quede aplazada, si es que ahora solo se trata de lanzar ideas muy básicas.
Pero lo que no se plantea el documento es la cuestión clave de si la reforma serviría para conjurar la amenaza secesionista. Esto es ¿satisfaría este modelo federalizante a los independentistas hasta el punto de disuadirles de su empeño rupturista? La verdad es que, vistos los antecedentes de tantos años, se hace difícil contestar afirmativamente.
Es más, el nuevo modelo, más lógico y justo, privaría a las comunidades con fuerte presencia nacionalista de las ventajas que el sistema de 1978 las ha deparado, por la vía de soluciones estatutarias a medida. Lo que también conduce a una impresión pesimista.
De otra parte, aunque los estatutos dejasen de ser la fuente de las competencias propias, ello no impediría la búsqueda de estatutos radicalizados en otros aspectos. Si el estatuto catalán de 2006 amenazó principios constitucionales (reconocimiento como nación, relación bilateral con el Estado, monolingüismo oficial, administración judicial, etc.), tras su criba por el Congreso de los Diputados, cabe pensar que sin ese filtro se derivarían medidas igual o más peligrosas. Ciertamente, siempre cabría su impugnación ante el Tribunal Constitucional. Pero, aparte de que el precedente de la STC 31/2010 no trae precisamente buenos recuerdos, ello sería la prueba de que la cuestión seguiría sin pacificar.
Otra idea, bastante tópica, es la abrir cauces de participación de las CC AA en el Estado, proponiendo para ello otro lugar común, como es hacer del Senado una auténtica cámara de representación territorial, según el modelo del Bundesrat alemán. Esta cámara intervendría en la aprobación de leyes básicas del Estado, que luego desarrollarían las comunidades, conectaría a las mismas con la Unión Europea, coordinaría las conferencias sectoriales, y codecidiría la financiación territorial. Siguiendo el modelo alemán, el nuevo Senado estaría integrado preferentemente por miembros de los gobiernos territoriales, que actuarían como representantes territoriales y no del pueblo español en su conjunto. De este modo, se alcanzaría una colaboración y coordinación territorial que hoy no existe en grado suficiente.
Tal propuesta, bastante extendida en los últimos años, puede ser interesante, pero desde luego no puede presentarse como algo inherente al federalismo. Fuera del caso alemán, no se encuentra en Estados federales tan reconocidos como los EE UU y Canadá, por ejemplo. Y en Alemania se explica en buena parte por la historia remota y próxima de dicho país, ya que surgió como parte de una confederación de estados (Confederación Germánica o Deutscher Bund) y la cuatripartición del país tras la segunda guerra mundial, o sea, por unas circunstancias difícilmente trasplantables a otras latitudes.
Pero en la Alemania actual el Bundesrat ha derivado en un órgano que obedece más a la dinámica de los partidos políticos (oposición tradicional entre CDU-CSU y SPD) que a la puramente territorial que se deduce de su enunciado formal. O sea, que aunque no puede despreciarse su aportación a la integración territorial, tampoco puede mitificarse como cauce único o decisivo.
De este modo, los autores de Ideas deberían haberse planteado si la reforma según el modelo Bundesrat no se acabaría saldando en una situación como la alemana, de tal modo que la dinámica del Senado se acabase asemejando a la del Congreso. Esto supondría que no habría sensibles diferencias con la situación actual. En ese caso, su aportación a desmontar la amenaza secesionista sería muy escasa.
Es más, probablemente la mutación alemana sea incluso deseable, pues en caso contrario, esto es, si los territorios persiguiesen su interés particular en ese órgano al margen de consideraciones ideológicas o de partido, el mismo podría convertirse en serio contrapeso al órgano de representación de la voluntad popular, la cámara baja. Y con ello, sería la propia democracia la que quedaría debilitada. Si la democracia tiene su epicentro en la voluntad de un conjunto de ciudadanos libres e iguales, residenciada en la Cámara baja, toda restricción de esa voluntad sería una restricción de la propia democracia.
En el capítulo de la financiación el documento se limita a demandar que la Constitución incluya normas y principios básicos y que las comunidades participen en su concreción. Tampoco es decir mucho, pues al margen de lo que se piense sobre algunos de los principios defendidos (igualdad social y ordinalidad, por ejemplo), lo cierto es que como tales principios la intervención de la LOFCA seguirá siendo imprescindible para su desarrollo. Por lo demás, esta ley aporta más flexibilidad y adaptabilidad que lo pueda aportar la Constitución, por lo que no debería recibir tan baja consideración.
La parte IV, reformas en relación a Cataluña, es desde luego la menos técnica y la más política y, por tanto, la que más se presta a contestación desde este punto de vista. Aquí no se encuentran referencias al Derecho comparado, sin duda porque no las hay.
Así, se defiende el reconocimiento de la singularidad y la presencia de órganos de colaboración bilateral. Creemos que los autores deberían meditar sobre lo que significa que tales medidas sean desconocidas en las democracias más reconocidas y si su introducción no supondría paradójicamente otro paso en la desarticulación del Estado.
Algunos miembros del grupo abogan por la incorporación de una disposición adicional para Cataluña, sin reparar si lo mismo no llevaría a una carrera de agravios comparativos.
Se postula la presencia de elementos simbólicos e identitarios, como si la única identidad legítima en una democracia no fuese la de ciudadano sin más. También que el estatuto puede incluir la denominación de esta comunidad que mejor responda a su identidad histórica, sin aclarar si esto se refiere a un término tal vez legítimo, pero desde luego con una fuerte potencialidad política, como es el de nación.
La parte V y última se reduce a un apunte sobre el método.
Aquí se parte de que no se pueden abordar todas las reformas a la vez o con un objeto demasiado amplio. Por eso, muy prudentemente se aconseja realizar la reforma por fases o acudir a reformas sucesivas. En el aspecto orgánico se sugiere la creación de comisiones o ponencias mixtas, integradas por políticos y expertos, aspecto en el que no se puede estar más de acuerdo.
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En definitiva se trata de un documento oportuno, por cuanto defiende la reforma de la Constitución para buscar su mejora y evitar la petrificación de su texto, aspecto que se refuerza por la firma de destacados especialistas de muy diversos orígenes y escuelas. No deja de ser encomiable el serio esfuerzo que se adivina en los mismos para lograr unas conclusiones comunes.
Pero en cuanto al contenido, el documento dista de ser convincente. Algunas de sus propuestas pueden ser positivas, pero mucho nos tememos que en general y en lo principal son inadecuadas para afrontar el embate del secesionismo y nacionalismo.
Letrado de las Cortes Generales y Profesor Titular de Derecho Constitucional
