¿Por qué es tan difícil pactar un Gobierno en España? Reproducción de la Tribuna en EM de nuestros coeditores Elisa de la Nuez y Rodrigo Tena

En España todos los días se cierran miles de pactos. Públicos y privados. Entre personas y empresas. En Comunidades Autónomas, ayuntamientos, notarías y hasta en gasolineras. Todas las partes ceden en algo y así terminan ganando. De esta forma están mejor al final que al principio. Pero desde diciembre de 2015, los cuatro principales partidos están demostrando su incapacidad para alcanzar un acuerdo de Gobierno. ¿Por qué?

Dado que alguna explicación racional habrá que buscar, podemos empezar con la denominada“teoría de la agencia” que explica que en ocasiones los representantes (Agentes) pueden tener intereses propios no perfectamente alineados con los intereses de los representados (Principales). De esta manera, puede que un determinado pacto favorezca claramente a los últimos, pero si no beneficia también a los Agentes no se cerrará nunca. Pues bien, en el caso de un pacto de Gobierno existe no ya uno sino dos problemas de agencia: el del líder con relación a su partido, y el del partido con relación a sus electores. Esto quiere decir que el pacto mejor es el que beneficia a la vez al líder del partido, garantizando su permanencia, al futuro del partido, garantizando que no va a perder votos y a los intereses generales de sus electores, garantizando que se va a aplicar el programa que han votado. Si los tres intereses se encuentran razonablemente alineados la solución resultará sencilla. En caso contrario puede tender a lo imposible, porque habría que poner de acuerdo (al multiplicar los tres sujetos citados por los dos o tres partidos necesarios para llegar a un acuerdo) unos cuantos intereses concurrentes potencialmente contradictorios.

Pues bien, en nuestra opinión el problema en España es que hay tres factores que complican el alineamiento entre Agente y Principal: la irrupción de dos partidos que no solo compiten en el eje derecha- izquierda sino también en el eje nuevo-viejo (con ambición de sustituir a los anteriores), la falta de una cultura de pactos políticos”institucionales” y el carácter clientelar de nuestra democracia.

Para ilustrar el factor nuevo-viejo a la luz de la teoría de la agencia podemos referirnos al caso del PP y Cs. Es obvio que a los electores del PP les interesa que se plasmen en la práctica sus ideas liberales y conservadoras, pero les debería importar poco que las defienda el PP o Ciudadanos, que puede llegar a competir en el mismo espacio. Pero al PP como partido le interesa mucho más su futuro como organización que el triunfo de sus ideas o el destino de su líder actual (salvo a sus más fieles) por lo que preferirá no dar ni agua a un partido afín pero que compite con él. Al líder sólo le interesa su presente, que pasa por ser Presidente del Gobierno y para eso necesita apoyos como sea y de quien sea. Este enrevesado problema de agencia supone que Rajoy, para mantenerse en el poder, estaría dispuesto a ceder mucho más de su programa (por ejemplo, en una negociación con el PSOE) de lo que lo haría cualquier otro candidato, en detrimento de los intereses de sus electores. Correlativamente, para Cs (o incluso para el PSOE) parece que cobrarse la cabeza de Rajoy -símbolo de la vieja política- puede ser más importante que imponer algunas de las medidas clave de sus programas, también en detrimento de los intereses de sus electores. Algo parecido ocurre entre el PSOE y Podemos: A Sánchez como líder le hubiera interesado gobernar con el apoyo de Podemos, pero a su partido le parecía demasiado peligroso. Para los electores de Podemos apoyar el pacto PSOE-Cs podía ser un mal menor frente a la continuidad de Rajoy, pero para su líder esa posibilidad era impensable. Y así podríamos seguir un buen rato.

El segundo factor es el de la falta de una cultura de pactos políticos institucionales (transversales o sobre programas) entre la ciudadanía. En estas últimas elecciones los electores no hemos favorecido –o penalizado- en las urnas a los partidos atendiendo a sus mayores o menores esfuerzos de cara a lograr un pacto de gobierno.Quizás porque el electorado tiende a pensar siempre que el partido al que vota no es el responsable; la culpa siempre es de los otros. En todo caso, esa sensación también revela falta de cultura política. Lo mismo cabe decir de la mayoría de los medios de comunicación, más enfrascados en hacer de altavoces de los políticos, poniendo el foco en el quién o con quién y casi nunca en el cómo y en el para qué. También para ellos resulta mucho más relevante hablar de líderes que del contenido detallado de cualquier pacto y de sus implicaciones. De esta forma consiguen más audiencia, pero contribuyen más bien poco a la implantación de una auténtica cultura democrática.

Efectivamente, en las democracias representativas las elecciones son un medio para alcanzar un fin: gobernar. Si se pierde esta idea de vista, no hay manera de salir del círculo. Lo que nos devuelve al punto de partida:lo importante es el programa que se quiere poner en marcha desde el Gobierno o, “second best”, si se pueden condicionar las decisiones de un Gobierno en minoría. Sobre estos programas o medidas es sobre lo que debe versar el debate: todo lo demás, siendo muy interesante para los partidos, sus líderes y muchos periodistas es accesorio para los electores.Y si no es así, entonces los ciudadanos no podemos criticar a los políticos que anteponen las consideraciones personales a cualquier otra, porque perciben que sus electores también lo hacen.

El tercer factor es el carácter fuertemente clientelar de nuestra democracia. En nuestro pasado reciente han existido otros Gobiernos en minoría, pero han podido gobernar como si tuvieran mayoría absoluta alcanzando un acuerdo con los partidos nacionalistas, que han apoyado indistintamente al PP o al PSOE. El esquema de estas negociaciones ha sido sencillo y cómodo para el partido que aspiraba a gobernar: cesiones concretas siempre en clave autonómica (más competencias, más dinero, retirada de recursos ante el Tribunal Constitucional, cuota de reparto en órganos constitucionales, reguladores, etc) a cambio de estabilidad gubernamental. Dicho de otra manera, cada uno dejaba actuar al otro en libertad en su respectivo territorio durante una temporada. La negociación que podríamos llamar “institucional” sobre políticas concretas (educación, sanidad, fiscalidad, Justicia, etc.) ha sido siempre la excepción. Por eso, más que un pacto se trataba de un reparto, con la consiguiente delimitación de las áreas de influencia, al modo en que todavía se reparten el territorio algunas organizaciones mafiosas.

En conclusión, ahora el reto es alcanzar un pacto de muy distinta naturaleza: un pacto institucional sobre políticas concretas –y eventualmente cargos- con rivales que aspiran a competir en el propio territorio, con el tremendo coste que esto puede suponer para partidos y líderes acostumbrados a otra forma de funcionar.Por poner un ejemplo: mientras que para una democracia poco clientelar como la británica, la sustitución de Cameron no es una tragedia para los próximos (sino más bien una oportunidad) en España la sustitución del líder del partido que ocupa el poder en cada momento tiene muchas otras implicaciones. Lo esencial no parece ser el programa -que otro también podría llevar a cabo- sino la capacidad de atender a la clientela, lo que agudiza las contradicciones internas.

Nos encontramos sin duda ante una coyuntura crítica que deberíamos intentar aprovechar para mejorar nuestra democracia. Para ello sería necesario utilizar las debilidades del sistema para reorientarlo en la buena dirección. Es decir, aprovechar la disponibilidad del PP a pactar cargos y políticas a cambio de mantener a su líder para avanzar decididamente en la reforma de las instituciones y en el desmantelamiento del clientelismo político que tanto daño hace a nuestra democracia. Pero solo podremos transmitir a nuestros políticos los incentivos necesarios para hacerlo si empezamos por interesarnos más por las políticas que por las personas que las vayan a desarrollar. Y por el momento no lo estamos haciendo.

 

Los programas electorales: entre la realidad y la ciencia ficción

Los ciudadanos decidimos nuestro voto en unas elecciones generales como las que acabamos de vivir en función de múltiples factores. Simplificando, podemos diferenciar dos grandes grupos: aquellos ciudadanos que votan siguiendo unos criterios estrictamente “racionales” y el resto, que tiene en cuenta además factores de carácter “emocional”. Dentro de ese (gran) resto, estarían aquellos que votan por un sentimiento de pertenencia a un partido o ideología, o los que votan por castigar al que ha gobernado en los últimos años, o aquellos que votan por miedo a que salga una determinada opción política, o por puro hartazgo, etc, etc.

El abanico es verdaderamente amplio, pero volviendo a los criterios racionales decisivos en la intención de voto, hay tres factores que cobran especial relevancia: el candidato, el partido político y el programa electoral. Este post lo vamos a centrar en este último factor, el programa electoral, con el que un partido político se presenta a unas elecciones y donde se declaran los valores que defiende, sus propuestas y sus planes de acción política o de gobierno, en el caso de llegar a él.

La Fundación Transforma España ha realizado un decálogo sobre los programas electorales que aporta una visión sobre los elementos que deben ser considerados en su elaboración para incrementar la credibilidad, solvencia, calidad y comprensión de los mismos. En el marco de ese proyecto, llevaron a cabo un sondeo de opinión ciudadana sobre los programas electorales que arroja unas conclusiones interesantes.

La encuesta promovida por la Fundación Transforma España confirma que existe un bajo porcentaje de lectura de programas electorales, ya que únicamente 4 de cada 10 ciudadanos afirma leerlos antes de ejercer su derecho a voto. No obstante, más del 80% de los encuestados considera los programas muy importantes o bastante importantes, siendo el elemento decisorio de voto en el 50,3% de los casos.Además, solo el 0,2% de los encuestados cree que las promesas electorales se cumplen, a pesar de que el incumplimiento de los proyectos de gobierno merma la confianza de los ciudadanos en el sistema político, valoración en la que coincide más del 93% de los encuestados.

Incurrimos por tanto en una aparente contradicción: la mayor parte de los ciudadanos otorga importancia a los programas electorales y de hecho la mitad los considera un elemento decisorio en su intención de voto. Sin embargo, menos de la mitad los lee y para rematar, prácticamente nadie se los cree. Damos por descontado que los partidos políticos van a incluir en sus programas electorales medidas más propias de la ciencia ficción que de la realidad…Parece por tanto que damos más importancia al “continente” que al “contenido” y la repercusión mediática del programa electoral de Podemos en las últimas elecciones generales lo refleja a la perfección: se habló más del formato del programa, por su estilo a lo catálogo de Ikea, que de las propias medidas incluidas en el documento.

¿Se puede revertir esta situación de la alguna forma? El 80% de los ciudadanos encuestados en el marco del estudio de la Fundación Transforma España afirma que los programas electorales deberían ser auditados por entidades independientes. La evaluación, por parte de organizaciones independientes, del coste que supondría las medidas propuestas por los diferentes partidos políticos contribuye a la transparencia y viabilidad de los proyectos de gobierno.

Se trata de una medida que ya se pone en práctica en un país europeo y no es Dinamarca, que es la referencia habitual en buenas prácticas de regeneración democrática. En este caso hablamos de Holanda.

La Oficina Holandesa para Análisis de Política Económica (CPB), es un organismo público independiente que está adscrito al Ministerio de Asuntos Económicos. Desde 1986, antes de la celebración de elecciones generales, el organismo elabora una publicación (se denomina “CharteredChoices”) en la que se analiza la viabilidad económica de las diferentes medidas que incluyen los programas electorales. Para poder elaborar su estudio (realizan un análisis exhaustivo de los ingresos e impactos económicos de las medidas que incluyen los programas electorales), los partidos políticos holandeses remiten voluntariamente a la CPB toda la información que necesitan(de forma extremadamente detallada por cierto).

En la última publicación, que analiza las propuestas de la legislatura 2013-2017, se analizaron los programas electorales de casi todos los partidos políticos (de diez en concreto) que concurrieron a las elecciones. Por si tienen curiosidad, el capítulo de conclusiones está traducido al inglés y se puede descargar en su página web.

El análisis de la Oficina Holandesa juega un doble papel muy relevante: antes de las urnas, evita que los partidos políticos caigan en la tentación de incluir en sus promesas electorales propuestas irrealizables (desde un punto de vista económico, teniendo en cuenta la situación del país y sus perspectivas de crecimiento) y después de las urnas, sirve de base para las negociaciones de los partidos de cara a formar una coalición de gobierno. Este organismo desempeña este papel clave porque ciudadanos, partidos políticos y los propios medios de comunicación reconocen su independencia y su elevado nivel de especialización en la materia.

En nuestro país, el organismo más parecido a la CPB Holandesa sería la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Llama la atención que el organismo que dirige José Luis Escrivá hayapresentado recientemente ante la Audiencia Nacional un recurso contencioso-administrativo contra la Orden Ministerial del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas del 1 de julio de 2015, por la que considera que el Ministerio vulnera su autonomía e independencia.Este tipo de noticias escasean bastante en España, donde de entrada, nos cuesta pensar en un organismo público independiente del poder político.

Como conclusión, pensamos que la evaluación de la viabilidad económica de las propuestas electorales merece cuanto menos una reflexión y  quizás podamos encontrar un ente independiente no necesariamente público o dar una oportunidad a la propia Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, que ha dado muestras de su independencia tras su conflicto con el Ministerio al que está adscrita. Desde luego, cosas más irreales hemos leído en los programas electorales….

Lealtad a los votantes y sistema electoral

Un hecho en principio positivo puede volverse negativo en función de las circunstancias. Esto es lo que ocurre con los actuales partidos políticos que no quieren renunciar a sus promesas y compromisos electorales. Esta reacción resulta saludable, en cuanto implica lealtad y respeto.

El problema surge por su difícil compatibilidad con nuestro sistema electoral. Definido constitucionalmente como de representación proporcional, debería significar que cada candidatura recibe un número de escaños proporcional a los votos obtenidos. Sin embargo, en la práctica tal definición ha funcionado deficientemente, con primas importantes para los primeros partidos y sanciones para los demás. Por eso, nuestro sistema electoral se acerca mucho en su resultado final al sistema mayoritario, como el implantado en el  Reino Unido, pero –todo hay que decirlo- sin las ventajas de este último.

El resultado mayoritario de nuestro sistema ha generado el conocido bipartidismo o cuasi bipartidismo, también parecido al del Reino Unido. Hasta las elecciones del 20 de diciembre de 2015 siempre surgió un partido claramente vencedor en las elecciones, incluso en numerosas legislaturas con mayorías absolutas. En tales circunstancias naturalmente era ocioso hablar de negociaciones y pactos para formar gobierno: el primer partido en escaños recibía la investidura y todo lo más negociaba algún apoyo expreso o tácito con otro partido pequeño.

La vigencia de este sistema durante cuarenta años ha impedido una cultura del pacto, de la negociación para formar mayorías estables. Nos hemos acostumbrados a posturas tajantes, de blancos y negros, por lo demás muy españolas.

Sin embargo, las elecciones del 20-D y las recientes del 26-J han alterado profundamente este panorama. Aun manteniéndose el trato desigual, el caso es que por primera vez se presenta un claro pluripartidismo que es propio de la representación proporcional que ordena la Constitución. La presencia de cuatro fuerzas políticas en el conjunto nacional ha acabado con esas mayorías claras de los cuarenta años anteriores, haciendo imposible que cualquiera de ellas pueda formar gobierno por sí misma.

Se impone entonces una nueva actitud, una nueva cultura acorde con el sistema de representación proporcional. Los partidos políticos deberían renunciar a su pureza electoral, a la fidelidad sin fisuras a sus electores, para acercarse y formar mayorías estables. Lo cual significa naturalmente negociación, transacción y pacto, por muy ingratas que resulten estas operaciones. Lo contrario –el encastillamiento en las propias posiciones- podrá ser saludable desde algún punto de vista, pero desde luego es contradictorio con el sistema de  representación proporcional que nos hemos dado.

Los partidos políticos no solo deberían asumir de forma realista el nuevo marco representativo sino, lo que es más importante, hacérselo ver a sus votantes. Hay que educar a los ciudadanos en que la transacción y las renuncias recíprocas son indispensables para que el sistema funcione, según ocurre en los países nórdicos, en Alemania y en tantos otros. No proceder así podría conducir a la frustración y a la deslegitimación del sistema.

Si no se desea lo anterior, si se opta incondicionalmente por la pureza y lealtad electorales, lo mínimo que se puede pedir es coherencia. En este sentido debería defenderse la implantación de un sistema electoral mayoritario, donde siempre hay un claro vencedor que forma gobierno sin necesidad de algo tan incómodo como la negociación y el pacto.  Pero sus inconvenientes (bipartidismo, penalización de las terceras opciones) también habría que asumirlas.

Más de lo mismo (Sobre el Estatuto del Personal Docente e Investigador de las Universidades Públicas)

El Gobierno y los sindicatos del ramo han elaborado un borrador de Estatuto del Personal Docente e Investigador de las Universidades Públicas. Dicho borrador tiene una importancia que trasciende los derechos laborales de los profesores e investigadores, puesto que, además de esos legítimos intereses, están en juego los de la sociedad española en su conjunto. El progreso de España, como el de cualquier país, está muy estrechamente vinculado a la calidad de su enseñanza superior y su sistema de investigación y las Universidades públicas son la columna vertebral de ambos|.

Es obvio que, si queremos buenas Universidades, necesitamos buenos profesores universitarios y que, si queremos buenos profesores, es preciso que esa profesión resulte atractiva para los titulados universitarios. Si la carrera universitaria no ofrece perspectivas razonables desde el punto de vista económico y de la estabilidad y promoción laboral, corremos el riesgo de nuestras universidades recluten su personal entre quienes no valen para otra cosa, más un puñado de románticos. Un escenario poco deseable, por lo que bienvenido sea un Estatuto que configure una carrera universitaria atractiva.

El problema es si el modelo que se diseña es atractivo para los actuales profesores o también y sobre todo para los posibles aspirantes. Y, lamentablemente, este borrador lo es, a lo sumo, solo para los primeros. Por ello, si sale adelante en su actual redacción, será una victoria del corporativismo, pero no un estímulo para la mejora de nuestras Universidades.

No voy a entrar en un análisis de detalle del borrador, sino que me limitaré a comentar los dos aspectos que me parecen más inquietantes.

El primero es que consolida el actual modelo de carrera universitaria basada en la promoción interna. Es decir, que se profundiza en la tan criticada endogamia, lo que impide la deseable competición de las Universidades por contratar a los mejores profesores y de los profesores por ser contratados por las mejores Universidades.

El segundo es que se profundiza en otra de las lacras de nuestras Universidades: la burocratización rampante. Este borrador es un paso más en esta dirección: los méritos particularmente relevantes para evaluar al profesorado, como la investigación, pierden peso relativo en beneficio de la antigüedad, la gestión y la actividad sindical. Lo cual contradice el objetivo de crear una carrera profesional universitaria que prime la excelencia.

Frente al modelo que diseña este borrador y que básicamente profundiza los defectos del actual, considero imprescindible un Estatuto del PDI de las Universidades que sirva de revulsivo para corregir algunas de las malas prácticas de nuestro sistema universitario, aunque ello implique la reforma de la actual legislación universitaria. Estas reformas deberían ir orientadas a favorecer la movilidad y la selección y promoción de los mejores profesionales, para lo que sería imprescindible, entre otras medidas:

1. Basar la evaluación de los profesores en su actividad docente e investigadora, no la de gestión o la sindical.

2. Incrementar las competencias en materia de gestión del personal de administración, descargando al máximo al profesorado de estas tareas.

3. Sustituir un sistema de evaluación de la calidad de la docencia basado en la antigüedad y en los modelos fracasados empleados en la enseñanza secundaria por una evaluación basada en los resultados, es decir, en la formación adquirida por los titulados de cada centro.

4. Restituir a los profesores universitarios el derecho al traslado mediante concurso de méritos, limitando la discrecionalidad de las Universidades y favoreciendo la movilidad frente al modelo vigente, basado casi exclusivamente en la promoción interna.

5. Fomentar los concursos que incluyan pruebas públicas frente a las evaluaciones basadas en baremos.

6. Desvincular las plantillas del personal docente e investigador de las necesidades docentes para fomentar la investigación y evitar distorsiones ad hoc de los planes de estudio.