Los descuidados peritos del «Catalangate»: el valor del informe de Citizen Lab

 

El informe CatalanGate; Extensive Mercenary Spyware Operation against Catalans Using Pegasus and Candiru publicado por Citizen Lab en la Universidad de Toronto ha causado gran revuelo mediático y político. Este informe ha tenido la virtud de interesar a la opinión pública en el riesgo que tenemos los ciudadanos de ser espiados por gobiernos y corporaciones. También parece haber forzado al gobierno a hacer cierto análisis introspectivo sobre los protocolos y trabajos de vigilancia digital por parte de los servicios de seguridad del Estado, que ha causado el relevo en el puesto de la directora del Centro Nacional de Inteligencia. Es bien conocido como este informe ha sido instrumentalizado en una maniobra de desprestigio contra España por parte del independentismo y de ciertos sectores de la izquierda. Esta campaña de comunicación tuvo como punto de partida un artículo de Ronan Farrow en New Yorker y continuó con un editorial en Washington Post y un sinfín de entrevistas en las televisiones y prensa catalana. A esto se sumó una operación en redes sociales y las típicas comunicaciones y solicitudes de intervención a instituciones supranacionales.

Una parte menos conocida por la opinión pública de este caso es que los autores del informe y miembros de Citizen Lab, no solo aparecen en medios de comunicación nacionales e internacionales, sino que también son invitados a ofrecer opinión experta en comisiones parlamentarias y hasta en procedimientos judiciales. Por ejemplo, varios de los miembros de Citizen Lab han sido ya consultados por Comité de Investigación sobre Pegasus constituido en el Parlamento Europeo el 19 de abril. También el conocido abogado, Gonzalo Boye -una de las presuntas victimas según el informe de Citizen Lab- interpuso el pasado 3 de mayo una querella contra la empresa Q Cyber Technologies Ltd así como contra sus subsidiarias NSO Group Technologies Ltd. y OSY Technologies y algunos de sus directivos y fundadores por el caso de espionaje con el software Pegasus. En esta querella no solo se incluía el estudio de CatalanGate y varios artículos periodísticos en el índice documental, sino que también solicitaba que se tomase declaración en calidad de peritos a siete de los ocho autores del informe, y que se llamase a declarar a uno de ellos Bill Marczak en calidad de testigo.

No es la primera vez que los miembros de este centro interdisciplinar son invitados a aportar testimonio en diferentes comisiones parlamentarias o en sede judicial —lo han hecho por ejemplo en Estados Unidos, Polonia y Reino Unido—. Sin embargo, algunos académicos y periodistas hemos ido mostrando en las últimas semanas que la investigación de Citizen Lab contiene demasiadas anomalías como para que el informe CatalanGate o sus autores sean considerados como fuentes periciales neutrales. Resumo a continuación algunas de los problemas más importantes detectados tanto desde el punto de vista metodológico como de deontología. Estos problemas han sido puestos de manifiesto en un documento enviado a la Universidad de Toronto junto a una solicitud para que se abriese una investigación independiente por posibles infracciones del código de integridad profesional de esta institución.

En primer lugar, llama la atención la falta de transparencia en algunas cuestiones metodológicas muy relevantes. Del informe no se puede deducir ni cuando, ni cómo ni dónde, ni por quien fueron llevados a cabo los análisis forenses. Esto es algo curioso no solo porque este tipo de datos se suelen aportar en cualquier artículo o informe científico, sino porque la literatura académica especializada en este tema argumenta que los análisis exclusivamente digitales en remoto presentan limitaciones. Citizen Lab no ha querido detallar los criterios de muestreo usados para seleccionar a los participantes en el estudio,  ni tampoco el número total de casos estudiados y el porcentaje de casos positivos, lo que es relevante para poder sacar conclusiones sobre la incidencia relativa del problema en una población.

El informe no ha sido sometido a una revisión de pares («peer review») y no pone a disposición los datos necesarios para poder replicar los resultados. Extrañan más aún las reticencias que Ronald Deibert, el director de Citizen Lab, mostró frente a los Europarlamentarios del Grupo Renew Europe y a la prensa cuando se le solicitaron detalles sobre la investigación. Este rechazo  es llamativo dado que él tiende a criticar los estudios que no son transparentes. Por ejemplo, en una reciente entrevista en El País cuando los entrevistadores le recordaron que “El CNI solo ha reconocido haber espiado a 18 de los 65 casos que ustedes mencionan”. Deiber respondía: “¿Cómo podemos verificar eso? ¿Qué han enseñado en la comisión de secretos oficiales? ¿Lo creen?”. Igualmente, en 2017 el mismo Deibert publicó un artículo en el foro online Just Security donde criticaba un informe del FBI sobre las operaciones de ciberespionaje ruso en Estados Unidos precisamente por la falta de verificación externa, la ausencia de pruebas sólidas en la atribución de la autoría a Rusia y por no aclarar el grado de confianza atribuido a cada indicador utilizado.

Esta crítica, perfectamente lógica y válida, choca frontalmente con la forma de proceder en el informe CatalanGate donde tampoco se pueden verificar los resultados, donde las pruebas para incriminar a España son “circunstanciales” (como el mismo informe admite), donde no se reportan grados de confianza de ningún indicador, ni se consideran falsos positivos o explicaciones alternativas. Es más, en la misma entrevista en El País, Deibert, que es un politólogo de formación, alega que los métodos de Citizen Lab son 100% fiables y que no es posible que haya falsos positivos. Estas afirmaciones contradicen la práctica científica comúnmente aceptada (donde se considera la posibilidad de errores instrumentales) y la opinión de algunos expertos en ciber-espionaje que argumentan que no solo es posible que haya falsos positivos de Pegasus, sino que es posible fabricarlos. Esta tesis es bastante conveniente si como refleja el libro de Roger Torrent Pegasus: L’Estat que ens espía (2021), existía un aparente interés por parte de los autores y participantes en el estudio en maximizar el número de resultados positivos encontrados. Igualmente parece plausible que esta sea una de las razones por las que no parecen haberse establecido controles para evitar la manipulación de la evidencia por parte de las presuntas víctimas, algunas con conocimientos informáticos muy avanzados.

Otro aspecto digno de mención es que ningún conflicto de interés fue reconocido explícitamente, algo que es básico en cualquier investigación científica. Entre ellos quizás el más llamativo es que uno de los autores, Elies Campo, un activista independentista que colaboró en la organización del referéndum de 2017 y que  aparece como victima en el informe fue quien se encargó de coordinar el trabajo de campo en Cataluña. Es también irregular que se le encargase en julio de 2020 una tarea tan importante cuando él no tenía experiencia previa en investigaciones científicas ni tenía titulación académica al efecto. Hasta enero de 2022 no fue nombrado Fellow en Citizen Lab y aunque no dijo la verdad sobre su situación laboral, en teoría trabajaba para Telegram, por lo que no deja de ser sorprendente su participación en un proyecto que supuestamente se había iniciado por un encargo de WhatsApp a Citizen Lab.

No se hace referencia tampoco al interés de Citizen Lab por conseguir “munición” a WhatsApp, Apple y a los independentistas para que tuvieran material sólido que presentar en procesos judiciales, tal y como declaraba Torrent en su libro. Ciertamente existen investigaciones motivadas por intereses corporativos o de otro tipo, pero los protocolos éticos científicos exigen que entonces que estos intereses sean puestos de manifiesto. Torrent llega a referirse a que uno de los autores trabajaba en nombre de Apple, lo que puede tener conexión con que después de los primeros cinco casos supuestamente identificados en la lista de WhatsApp, la investigación se centrase en dispositivos iPhone.

En cualquier caso, resulta curioso que se invite como peritos y testigos a un  procedimiento judicial contra una compañía a unas personas que presuntamente trabajaban para otra compañía que planeaba demandar a la primera.  Efectivamente, Apple acabó demandando a NSO Group en noviembre de 2021 y en la comunicación oficial llegó a mencionar explícitamente el agradecimiento a Citizen Lab y Amnesty  anunciando una contribución de 10 millones de dólares para apoyar a organizaciones que investiguen este tema.

El informe también omite que la Agència de Cibertseguretat trabajó en el análisis de los móviles con Citizen Lab y que los partidos políticos y asociaciones independentistas, jugaron un papel clave en la identificación de potenciales casos sospechosos de infección. Torrent incluso indica que Gonzalo Boye hacía un inventario, ya el 24 de julio de 2020. Es decir, el demandante incluye como prueba un informe que ha ayudado a elaborar. Tampoco se explica el motivo teórico o científico que les hizo ceñirse a analizar solo a personas ligadas al independentismo. La elección como título de “CatalanGate” que era una referencia propagandística que ideo Ernest Maragall y que era el nombre de una web que se había registrado en enero 2022 por la ANC y que pertenece a Omnium también resulta indicador de la falta de neutralidad del informe.

Por otra parte, las contradicciones entre los autores, periodistas y el mismo Torrent en el relato de cómo se inició la investigación en Cataluña resultan  notables. Si Citizen Lab tenía la lista de víctimas de la brecha de seguridad de WhatsApp desde 2019, ¿por qué Torrent se enteró que su teléfono había sido atacado cuando fue contactado por unos periodistas de El País y The Guardian? ¿Por qué habiendo 1400 nombres en la lista, muchos de dictaduras y países con importantes vulneraciones de derechos humanos, decidieron  emprender una investigación sobre el caso de los independentistas, donde el hecho de que hubiese vigilancia policial no podía sorprender demasiado?

Pero quizás lo más llamativo es que el informe no haga ninguna referencia a las precauciones que normalmente se toman cuando una investigación académica presenta riesgos para los intereses de terceros. En este caso Citizen Lab estaba alertando a ciudadanos de que podían estar siendo objeto de vigilancia por alguna agencia gubernamental española. Es preciso recordar que era razonable pensar que muchos de estas  personas estaban siendo investigadas por orden judicial, otras estaban fugadas y algunas incluso encarceladas. Por ejemplo, tres de los espiados se habían reunido con emisarios del Kremlin y seis trabajaban en el área de la tecnología blockchain y criptomonedas y se sospechaba que habían participado en la organización de la plataforma Tsunami Democratic. Como se ha revelado posteriormente los servicios de inteligencia españoles estaban vigilando a 18 líderes independentistas. No sabemos si sus escuchas fueron afectadas por la investigación de Citizen Lab. Ni los autores ni el comité ético de la Universidad de Toronto han dicho cómo se aseguraron de que con su investigación no se interfería el curso de la justicia española.

En definitiva, más allá de las implicaciones que este estudio pueda tener a nivel político y de reputación para el país, lo cierto es que existen una serie de aspectos técnicos que hay que tener muy presentes a la hora de determinar su  auténtico valor tanto como prueba documental en comisiones parlamentarias  como, sobre todo, en sede judicial.  Estas anomalías (y otras ya puestas de relieve en prensa y redes sociales) apuntan a cuestiones e inconsistencias que pueden ser de mucho interés a la hora de tenerlos en cuenta en otros procesos e investigaciones donde los participantes están implicados.

 

Transparencia, Participación y Lobbies: la ley más transformadora de la legislatura en la Comunidad de Madrid

En los últimos minutos del descuento. Así ha sido aprobada en esta legislatura la Ley de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid tras casi tres años de trabajo legislativo en la Asamblea regional, verdadero trabajo legislativo de los grupos representados en la ponencia de la Ley, si entendemos por ello el análisis comparado, la elaboración, reescritura y reformulación de un texto, bastante obsoleto y deslavazado, que presentó el Grupo Socialista de la Asamblea de Madrid a principios de 2016.

Pero, ante todo, el trabajo parlamentario es negociación. Solo así puede entenderse que con aquel texto base, una mera toma en consideración para decir: “legislemos sobre esto”, hayamos finalmente aprobado un Dictamen de Ley que en nada se parece a aquel texto original, por abrumadora mayoría de toda la cámara salvo el Partido Popular, que lleva casi 30 años en el poder en la Comunidad de Madrid. Han sido más de 500 enmiendas y 50 horas de animadas –en ocasiones demasiado animadas- negociaciones en las que sabíamos que el diablo se escondía en los detalles de cada uno de sus más de 85 artículos.

Un primer acierto del enfoque de esta Ley es no abordar la regulación de la Transparencia y la Participación ciudadana como mera solución a situaciones de opacidad, corrupción y desconexión de los políticos respecto del resto de la sociedad. Es cierto que así se ha justificado en otras CCAA y es cierto que la Comunidad de Madrid ha sido una región especialmente castigada por la corrupción, siempre resultante de la impunidad y el abuso de poder de quienes sabían era difícil que les vieran o, simplemente, controlaban cualquier contrapeso de poder efectivo. Pero no necesitábamos una ley de transparencia como reacción, queríamos una ley que reconociese que la transparencia en la actividad y en la gestión pública es un derecho de los ciudadanos y nunca una prerrogativa con la que el que gobierna juega, reparte caritativamente o dosifica según percibe su popularidad en los sondeos. Necesitábamos una Ley de Transparencia porque tampoco podíamos confiar en que el fin de las mayorías absolutas, por sí solo, fuese a devolver un poder de control a la cámara sobre el Ejecutivo que propiciase una mayor transparencia y una mejor rendición de cuentas de la Administración.

Madrid necesitaba una Ley de Transparencia porque la regulación nacional que trajo el Gobierno de Rajoy -impelido desde la Unión Europea, este Mariano siempre a rastras- era insuficiente e indefinida, y es nuestra competencia desde las CCAA desarrollar legislación básica estatal siempre que respete el marco y ayude a mejorarla. Conviene no olvidar que Madrid era la última autonomía en hacerlo, y la única sin texto en tramitación parlamentaria hasta esta X legislatura que termina. El PP nunca lo vio necesario desde sus mayorías absolutas y presumía de “grandes avances en Transparencia” en los pocos rankings publicados. Simplemente demostraban el enorme retraso de Madrid en la materia: los “grandes avances” era cumplir los mínimos de una deficiente ley nacional. Así estábamos.

Los legisladores de los cuatro grupos de la cámara regional abordamos el reto con desigual interés, de las 268 enmiendas que presentó Ciudadanos Cs, incorporadas al 90% y que reescriben o añaden capítulos enteros como la regulación del lobby, a las 73 enmiendas de Podemos. Incluso el propio Grupo Socialista se autoenmendó, reconociendo que el texto base tenía graves carencias y algún que otro gazapo.

Desde la perspectiva de Ciudadanos Cs, con la corrección de este texto asumimos que el reto era doble: de un lado, mejorar al máximo posible las obligaciones de publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública que la ley nacional dejaba por detrás de China, Angola o Marruecos y, por otro lado, reformular todo el planteamiento que hacía el texto socialista de la Participación Ciudadana para garantizar la calidad de la labor de la democracia representativa, sin atajos de supuesta “democracia directa” que acaba siendo dictadura de minorías, y, además, dotar de transparencia, derechos y obligaciones a las actividades de influencia que comúnmente realizan los llamados “lobbies” o Grupos de Interés, algo prácticamente ausente en el texto base socialista salvo por un par de artículos farragosos, inconexos de la Participación, y que los dejaba sin eficacia.

Así pues, en Madrid tendremos, afortunadamente, la última legislación sobre estas materias, en sentido amplio: la última para aprender de los errores de otros y también la última más avanzada comparada con otros países de nuestro entorno y la propia normativa del Parlamento y la Comisión Europea.

Sobre el primer reto, desarrollar las obligaciones de Publicidad Activa de la gestión pública y también mejorar las garantías del Derecho de Acceso a la Información, hemos ido tan lejos como la Constitución Española y los límites de la Ley Nacional de Transparencia lo hacen posible. La reforma de la Ley de Contratos del Sector Público ha sido una ayuda inmensa que ha avalado en esta Ley la publicación de los expedientes completos y también quiénes participan en cada uno de los contratos, no solo de forma genérica conforme a jerarquía… Reforzar la publicidad de los informes previos, o de las motivaciones de los modificados, así como mejorar saber quiénes reciben subvenciones, qué hacen y cómo se financian era fundamental para evitar la financiación pública a dedo… ¡Ay las mamandurrias tan queridas en la época aguirrista…! Sabremos también de los principales indicadores de gestión de servicios públicos, como las listas de espera, de modo recurrente, sin caducidad y en formatos que permitan su análisis. ¿Cuál es el patrimonio de la Comunidad de Madrid, dónde y en qué estado se encuentra? También será posible porque es una obligación de la Administración poner estos datos a disposición de todos.

Con frecuencia se ha confundido hacer política con administrar bienes públicos. La Política es el arte de priorizar objetivos de interés social, de negociar para hacer posible lo más urgente o lo más importante para la mayoría. Cuando viene una crisis seria no es tan evidente que lo importante, que necesita tiempo para madurar soluciones, sea mejor que lo urgente. La apertura de datos públicos, por ejemplo, ayuda a que, desinteresadamente, muchos colaboren para llegar a las soluciones óptimas. Los políticos raramente se dedican con carácter científico a ello porque no es su función, y la mayoría de las veces tampoco es la función de los técnicos que trabajan para ellos. Confundir Política con gestión de la administración o, peor, confundir información sobre gestión o patrimonio público con cesión de poder –y la información puede ser un arma poderosa- no nos pone a la altura de los mejores, ni en gestión, ni en Administración, ni, mucho menos, en calidad política respecto a nuestro entorno. Cuántas veces habremos oído, con prevención, “¿a ver si esto de la Transparencia no me va a tocar aplicarlo a mi, si gobierno?” Nadie que aspire a regenerar la función pública puede caer en semejante mediocridad, la miseria de quien aspira a gestionar en lo mediocre.

No solo el núcleo central de la Administración estará obligada a publicar organigramas, retribuciones, funciones y personal eventual. También los ayuntamientos, universidades, partidos políticos y organizaciones empresariales y sindicales tendrán que ser más transparentes en su organización, patrimonio, contratos y financiación, especialmente detallada la de aquellos que reciban subvenciones públicas.

En todo aquello que no sea obligatorio publicar por defecto, pero que siendo público cualquiera tenga derecho a solicitar, hemos mejorado los plazos y hemos sido más precisos acerca de la responsabilidad que tiene la Administración en gestionar con agilidad y diligencia este derecho de acceso a la información. No puede recaer sobre el ciudadano entender la estructura burocrática sino que es la Administración la que tiene que ordenarse para dar mejor y más rápida respuesta. A lo largo de la negociación de la Ley se han escuchado excusas verdaderamente bochornosas de quien luego saca pecho con su “eficiencia en la gestión”. Si otro acierto traerá esta Ley, derivado de sus obligaciones, es la necesidad de modernizar los sistemas de gestión de la Comunidad de Madrid, verdaderamente obsoletos y a años luz de otras CCAA pese a casi 30 años de gobiernos del PP con mayorías absolutas, un legado verdaderamente “conservador”.

El segundo reto, articular la Participación Ciudadana y encajar en ella la regulación de los Grupos de Interés, ha sido la verdadera novedad que nos trae esta Ley. Mientras en otras CCAA, e incluso en la Ley Nacional, las leyes de transparencia lo son también de Buen Gobierno, es otro acierto de esta negociación no haber encallado en las siempre eternas discusiones morales sobre baremos y límites del Buen Gobierno. Desde Ciudadanos Cs entendimos que regular las actividades de influencia en las políticas públicas (lobbying) forma parte esencial de una ley integral de Transparencia y Participación, y no una cosa marciana separada de estas. La dificultad original estuvo en que el texto base del Grupo Socialista definía la Participación Ciudadana, y sus herramientas, de una manera muy difusa, poniendo incluso en riesgo la utilidad de la labor representativa y el margen de libertad operativa del Ejecutivo, y, además, no abordaba prácticamente nada de la actividad de lobby, que es un tipo específico de participación. Esto era un agujero evidente para prevenir la opacidad y la influencia de redes clientelares contra la libre competencia, y tampoco garantizaba la igualdad ante la Administración de quienes defienden –legítimamente- intereses propios o de terceros.

Desde Ciudadanos Cs hicimos un verdadero esfuerzo por reelaborar el planteamiento de la Participación Ciudadana, un derecho constitucional, y encajarlo con una regulación solvente de las actividades de los Grupos de Interés, contando con la experiencia de los profesionales de las relaciones institucionales (APRI) y también con la experiencia de intentos parciales en las normativas de la CNMC, otras CCAA y, por supuesto, la referencia de las instituciones europeas.

Podemos decir, sin lugar a dudas, que la Comunidad de Madrid tendrá la regulación más avanzada de las actividades de influencia en las políticas públicas: las agendas de altos cargos serán publicadas de forma íntegra y no como meras “agendas de actos públicos”. Reflejarán quiénes se reúnen, con qué objeto y qué tipo de documentación se aporta, debiendo ser actualizadas con posterioridad también a la reunión. La responsabilidad de la veracidad de dichas agendas recaerá en los responsables políticos, mientras que los grupos de interés deberán acreditar estar inscritos en un Registro de Transparencia obligatorio para reunirse y ejercer esta y otras actividades de influencia directa o indirecta que marca la Ley, y conllevará el cumplimiento de un Código Ético, también detallado. Además, de forma análoga a la Comisión y Parlamento Europeo, se establece qué tipo de información han de facilitar para su inscripción en el Registro, y esta información ha de ser pública, de forma ordenada y estructurada, en el Portal de Transparencia de la Comunidad de Madrid.

Todo ello facilitará la comprensión y ordenará de modo transparente la participación de la sociedad civil en las políticas públicas, además de reconocer su contribución directa en leyes y normativas de las que sean expertos o formen parte de su interés declarado. Regeneración también es conocer si una norma está inspirada por todos los afectados representados o solo por una parte, y, además, incentiva a los legisladores a hablar con todas las partes afectadas y ser transparentes también en las prioridades que escogen defender por vía legislativa, dando a esta selección un sentido político. Se dota así de verdadero contenido a la función de representación pública, que va mucho más allá de ser mero transmisor de los intereses de unos pocos mejor o peor conectados con el poder.

Este doble reto que abordamos, garantizar la disponibilidad de la información pública y articular la participación ciudadana, no hubiera servido de nada si la Ley no tuviese un régimen sancionador detallado para incumplimientos y si no se hubiese establecido un procedimiento claro para aplicarlo. La Ley crea un Consejo de Transparencia regional colegiado pero austero, nombrado por la Asamblea de Madrid por mayoría reforzada y, por tanto, independiente del Ejecutivo. Este Consejo será el encargado de iniciar los expedientes ante cualquier denuncia o reclamación de incumplimiento, así como de instruir y señalar la sanción que corresponde. La aplicación definitiva de la sanción señalada será, sin embargo, competencia del responsable máximo de aquel que haya cometido la infracción.

Esta última cuestión sobre la potestad sancionadora del Consejo de Transparencia, plena o no hasta su aplicación definitiva, ha sido el punto de mayor debate en la negociación de la Ley. Para Ciudadanos Cs era fundamental evitar cualquier atisbo de impunidad que dejase la norma en papel mojado, como ya sucede con la ley nacional que trajo el PP en 2013. El propio Consejo Nacional de Transparencia y Buen Gobierno ha pedido para sí una reforma en este sentido. Por ello, en Ciudadanos Cs fuimos los únicos que llevamos la potestad sancionadora plena en nuestras enmiendas, detallando cómo una Oficina de Conflictos, adscrita al Consejo, instruiría los expedientes, resolviendo la presidencia del Consejo la sanción. Esto solo hubiese sido posible con un Consejo constituido como Autoridad Administrativa Independiente, gracias a la nueva legislación de 2015 que permite este tipo de órganos en las CCAA. Por desgracia, estas enmiendas no fueron aceptadas por PP ni PSOE quedando el Consejo adscrito a la Asamblea dentro del Legislativo, y, por tanto, incapacitado desde la separación de poderes para resolver sanciones contra funcionarios, miembros del Ejecutivo, alcaldes y personal de entes locales ni de otros organismos como universidades. La aplicación final de la sanción que señale el Consejo recaerá en los propios responsables de estos organismos. En nuestra opinión, este es un punto de mejora urgente que quedará pendiente en la Ley, y en este sentido será interesante ver la evolución de la doctrina del Consejo Nacional de Transparencia, toda vez que este sí es una Autoridad Administrativa Independiente y ya existen antecedentes de resoluciones y sanción de este tipo de árbitro a terceros.

Queda pendiente también, para futuros legisladores, mayor ambición de transparencia para los diputados del Legislativo a través del Reglamento de la Cámara, y aterrizar en el reglamento de la propia Ley la gestión de los dos registros que propone – el de solicitudes de Acceso a la Información y el de Transparencia obligatorio para actividades de lobby-, así como el funcionamiento y custodia de los Ficheros de Participación, que son aquellos que la Administración necesita para activar las herramientas de participación que detalla la Ley, diferentes de la actividad de lobby, y, en todo caso, de carácter voluntario. Terminando la elaboración de la Ley dimos marcha atrás con la inclusión de enmiendas que prescribían el silencio administrativo positivo, ya que una reciente sentencia del TC lo inadmitía. Garantizar la plena constitucionalidad de la norma ha sido también una de nuestras prioridades junto al respeto de la privacidad, también queremos incentivar que se compartan los máximos recursos posibles con un único Registro de Transparencia para lobbies o un acceso único a través del Portal de Transparencia de la Comunidad para todas las obligaciones de publicidad activa que marca la Ley.

Dejamos, de modo destacado, nuestro agradecimiento a aquellas asociaciones que han participado codo con codo en la elaboración de enmiendas a la Ley, como la Fundación Civio y APRI, cuyas aportaciones han sido fundamentales y muy estimadas por su experiencia y trayectoria. También recibimos sugerencias y comentarios de la Federación Madrileña de Municipios, recogiéndose en las disposiciones adicionales de la Ley una asistencia especial a aquellos municipios más pequeños que pudieran tener dificultades de implantación.

Seguramente, la experiencia y rodaje de esta Ley, en vigor el 1 de enero de 2020 y, por tanto, necesitada de ser dotada presupuestariamente por el próximo nuevo gobierno de la Comunidad, aflorará ajustes y evidenciará carencias imposibles de prever por los legisladores. Ninguna ley es a priori la mejor posible pero sí podemos afirmar, sin lugar a dudas, que la Comunidad de Madrid tendrá por fin la Ley de Transparencia y Participación más avanzada en su categoría, verdaderamente necesaria para impulsar la transformación de la Administración madrileña y nacional.

El Dedómetro

En nuestro reciente estudio del índice de gobernanza de las instituciones españolas en la AIReF defendíamos la relevancia que tiene para la calidad de nuestro Estado de derecho el buen funcionamiento de las instituciones. El tener malas o buenas instituciones tienen un efecto directo sobre nuestro bienestar social y sobre la salud de nuestra economía. Y si queremos buenas instituciones necesitamos que estén dirigidas por buenos profesionales. Los mejores disponibles en cada momento, con un profundo conocimiento y experiencia sobre el tema correspondiente, con reconocida capacidad de gestión, con amplitud de miras y con independencia para tomar las mejores decisiones al servicio de los intereses generales. Profesionales formados y conocedores de sus materias y alejados de los, normalmente egoístas y cortos de mira, intereses partidistas. Es la meritocracia frente a la politización y el amiguismo, la búsqueda del bien común frente a la extracción de rentas con fines interesados. Un asunto que hemos tratado de forma recurrente en nuestro blog, y del que existe evidencia empírica que muestra que “contar con una burocracia meritocrática —no politizada— tiene un efecto positivo y significativo sobre la calidad de gobierno en democracias avanzadas” como la española (Lapuente, 2010, párr. 1).

Pero medir el nivel de ocupación partidista de las instituciones no es tarea sencilla. Tradicionalmente se ha hecho por países o regiones usando encuestas a expertos o análisis de percepciones (Charron, Dahlström, & Lapuente, 2016). Un buen ejemplo son los análisis basados en los datos —del año 2013— proporcionados por The Quality of Government Institute (University of Gothenburg, Sweden, 2019) sobre la percepción que tienen 85.000 ciudadanos de 24 países europeos sobre si el éxito en el sector público se debe al trabajo duro (meritocracia) o a los contactos y la suerte (sistema politizado) [1. Para ello usan una escala de 1 a 10, donde 1 indica meritocracia perfecta y 10 relevancia exclusiva de los contactos y la suerte]. Esta encuesta es interesante porque, además, permite analizar la visión de los empleados públicos por un lado y del resto de la sociedad por otro.

Y España está, como es habitual, en una posición intermedia poco reconfortante, especialmente en cuanto a la percepción de los ciudadanos que se sitúa en un 6,55 (recordemos que la escala va de 1 —mejor— a 10 —peor—). Estamos peor que los países considerados tradicionalmente más “avanzados” como los nórdicos, Reino Unido, Alemania, pero mejor que otros países mediterráneos como Italia, Portugal o Grecia. Lo habitual. Todo ello se ve en el siguiente gráfico:

En España también llama la atención la diferencia tan acusada entre la percepción de los empleados públicos y los ciudadanos (mayor cuanto más se aleja el valor de la diagonal). Si entramos en el detalle por comunidades autónomas y empezando por la percepción de los ciudadanos, vemos que en la cola se encuentra Cataluña con un 6,88. Los ciudadanos catalanes perciben que su administración está fuertemente politizada y es poco meritocrática. Una revelación poco sorprendente con todo lo que estamos viendo. Llaman la atención las proclamas de algunos líderes catalanes manifestando que quieren convertirse en la Dinamarca del sur de Europa. De momento parece que les queda un camino bastante largo por recorrer, mejor harían en ventilar un poco su administración. Le siguen de cerca Andalucía y Galicia, resultados esperables. En cualquier caso, todas las comunidades se mueven en un estrecho margen de 1 punto.

Si analizamos la percepción de los empleados públicos la peor situada es Andalucía. Los funcionarios de Andalucía son los que consideran que su administración es la menos meritocrática, lo cual después de varias décadas de gobierno del mismo color no resulta nada sorprendente. En cualquier caso, también aquí todas las comunidades se mueven en un estrecho margen.

Pero lo que resulta más curioso que los empleados públicos tienen una percepción de su administración más meritocrática que el resto de los ciudadanos. En algunas comunidades, como Baleares, esa diferencia se acerca a los 2 puntos. Es un asunto relevante y que denota cierto alejamiento entre la burocracia y la ciudadanía y que pide ser investigado. Puede que los empleados públicos ya se hayan acostumbrado a ese entorno politizado y lo consideren normal (o incluso saquen rédito de él), mientras que los ciudadanos, que lo ven con cierta distancia, tengan una percepción menos sesgada de la realidad; pero también podría ser que los ciudadanos, como clientes del sistema, sean más críticos y tengan una opinión con un sesgo demasiado negativo sobre la situación real.

En cualquier caso, malos resultados. Solo 3 comunidades consiguen bajar del 5 en la percepción de los empleados públicos y todas se encuentran por encima del 6 en la percepción de los ciudadanos [2. Para ser justos, Murcia baja del 6 con un 5,98].

Efectivamente, ya sabemos que, en nuestro país, el cambio de Gobierno lleva aparejada la rotación de cientos o miles de puestos de responsabilidad en las instituciones, puestos en la mayor parte de las veces de perfil técnico, pero que nuestra clase política se ha acostumbrado a manejar a su antojo para colocar a amigos, acólitos y “leales”. En definitiva, para saldar las deudas de nuestro sistema clientelar. Y los ciudadanos, así lo perciben.

Esta “ocupación” institucional tiene varios efectos muy perversos. El primero, en nuestra opinión el más visible pero menos grave, es el despilfarro de fondos públicos para “financiar” a toda esa grasa del sistema, gente que aporta muy poco, sin preparación ni experiencia para desempeñar los puestos asignados. Y decimos que es el menos grave porque, aunque tiene un impacto económico, este es conocido y acotado. El segundo, menos aparente en el corto plazo, pero mucho más dañino, es el progresivo deterioro y el desprestigio de nuestras instituciones. Instituciones tan relevantes como correos, RENFE, la CNMV, el CIS, RTVE, sin una estrategia firme, que se ven sujetas a los intereses partidistas sin que se les deje desempeñar de forma eficaz las relevantes misiones que tienen encomendadas y que conducen irremediablemente a la pérdida de calidad de nuestro sistema democrático y nuestro estado de derecho con todas las consecuencias sobre el conjunto de la sociedad y la economía. Y finalmente, la eliminación de contrapoderes entre los políticos y los gestores públicos en un sistema clientelar fomenta un entorno mucho más proclive a la corrupción [3. Hay evidencia empírica del efecto de la falta de meritocracia en la corrupción e ineficiencia de las administraciones (Charron, Dahlström, Fazekas, & Lapuente, 2016; Charron, Dahlström, & Lapuente, 2016; Mueller Hannes, 2015).] con todos los efectos perversos que eso conlleva, entre otros la merma de confianza en el sistema y el auge de peligrosos movimientos populistas. Seguramente sería más rentable para nuestro país mantener a toda esa panda de allegados pagándoles un sueldo en sus casas, pero permitiendo que se pudieran contratar a buenos e independientes profesionales al frente de las instituciones.

Datos como los analizados en este post nos permiten llegar a conclusiones muy interesantes. Pero tienen una importante carencia; solo nos permiten hacer análisis agregados sin entrar en el detalle de cada institución. De hecho, ni siquiera sabemos si los resultados se refieren a la administración central, la autonómica o la local.

Por eso, desde Hay Derecho hemos decidido poner en marcha el “dedómetro”.

Queremos entrar en el detalle de cada institución, conocer quienes las dirigen y qué perfil tienen, tanto en la actualidad como su evolución histórica, para poder reconocer a aquellas instituciones que se han esforzado por contar con los mejores profesionales y señalar con claridad aquellas otras que han dejado de estar al servicio del bien común para ponerse al servicio de los partidos. Queremos, en definitiva, poder sacar conclusiones que faciliten la rendición de cuentas y la toma de decisiones en cada una de las instituciones.

Aunque nos gustaría abarcar todo el sector público español, tenemos necesariamente que reducir la muestra porque en España existen nada menos que 18.780 entes públicos, lo que da idea de la magnitud del trabajo. Una interesante reflexión que dejamos para otro momento es si de verdad se necesitan ese número de entes públicos para gestionar la administración pública en España. La siguiente gráfica muestra el número de entes públicos por nivel de la administración e España [4. Todos los datos de los entes públicos los hemos sacado del inventario de entes públicos del Ministerio de Hacienda (Hacienda, 2019).].

Si nos restringimos al sector público estatal, el número se reduce considerablemente hasta los 452. En cualquier caso, un número muy elevado que se distribuyen así según su forma jurídica:

En una primera fase nos vamos a centrar en aquellas instituciones de la AGE —después entraremos en comunidades autónomas y entidades locales— donde consideramos que la meritocracia es especialmente importante y exigible: empresas públicas y entes públicos empresariales por su propia naturaleza de carácter empresarial (suman un total de 117 sociedades mercantiles y 14 entes públicos empresariales) y aquellas entidades públicas de especial relevancia por sus cometidos (otras 20). Nuestro objetivo es hacer un análisis retrospectivo de los últimos 15 años con lo cual abarcaríamos gobiernos de distinto color (Zapatero, Rajoy y Sánchez).

Ya hemos comentado que tradicionalmente los análisis sobre la meritocracia se han hecho en base a encuestas a expertos o encuestas de percepción a la ciudadanía. Nosotros queremos ir un paso más allá y analizar directamente el perfil de cada uno de los directivos públicos para ver si los conocimientos, experiencia y formación se corresponde a lo esperado para el puesto que ocupan (indicador de meritocracia) o si, por el contrario, no se ve ninguna relación razonable. Por tanto, es un trabajo complejo y ambicioso y lo vamos a llevar a cabo utilizando crowd-tasking, es decir contar con voluntarios que se adjudiquen una institución y se encarguen de la búsqueda de datos y del análisis correspondiente a la misma. Para garantizar la calidad y homogeneidad de los resultados hemos definido una detallada metodología y plantilla de trabajo que tienen a su disposición —cualquier ayuda será bienvenida.

Aunque sabemos que los cambios son lentos y difíciles, creemos que este proyecto aportará un valioso granito de arena a la mejora de nuestro entramado institucional. Nuestro objetivo es mantener el dedómetro actualizado, proporcionar los resultados en formatos muy amigables y darle mucha difusión. Queremos que cualquier ciudadano, desde su ordenador o su móvil, pueda conocer de forma cómoda y precisa el nivel de ocupación de nuestras instituciones. Y todos los años haremos un “reconocimiento” a los dedos más gordos y feos. Por lo menos que los dedazos no queden impunes.

Transparencia y «democracia avanzada»

 

En  las “Palabras de Su Majestad el Rey en la LXXI Asamblea General de las Naciones Unidas”, del pasado 20 de septiembre, Felipe VI, cataloga a España como una democracia avanzada con sólidas instituciones (“Todas las democracias avanzadas como España atraviesan en algún momento de su historia coyunturas complejas. Pero las superan por la fortaleza y cohesión de su sociedad, la solidez de sus instituciones, la vigencia de su sistema de libertades…”).

Me parece un acto de complacencia inapropiado, pues no se puede señalar de democracia avanzada a un país que tarda casi cuarenta años en dotarse de una ley de transparencia,  en el que “tras más de año y medio en vigor obtener información pública sigue siendo un reto” como recuerda  El País, 28-09-2016. y en el que su Parlamento deniega el acceso a datos referentes a los diputados sobre disposición de tarjeta taxi, teléfono móvil, tableta electrónica, línea de datos y ADSL en su hogar, así como facilitar las retribuciones de los asistentes o asesores nombrados por los diputados o los grupos parlamentarios.

Muchos diputados ocultan en su ficha de la página web del Congreso su dirección de correo electrónico, supongo que para que los ciudadanos no les aburran con sus misivas. Y eso que, con nuestro dinero, se les dota de los más avanzados artilugios (que algunos –a la vista de todos- utilizan para jugar al “Candy Crash” o a diseñar “memes” de sus adversarios políticos). Imagínense si esto lo hiciera un diputado británico que tiene la obligación de mantener una comunicación fluida con sus electores.

Según nuestro diccionario, la “complacencia” es la satisfacción, placer y contento que resulta de algo”. Con todos los respetos al Jefe del Estado, y dado lo que vemos y leemos a diario en los medios de comunicación, lo que se deduce claramente de ello es que nuestra democracia es de ínfima calidad, es decir, muy baja o inferior a las demás de nuestro entorno. Creo que la expresión, o al menos el adjetivo, estaban de sobra y los redactores de sus discursos deberían afilar más la pluma; pues el Rey, con sus palabras, debe contribuir a impulsar las necesarias mejoras institucionales y no a dar por bueno o puntero lo que claramente no lo es.

Parece evidente que no puede calificarse de avanzada  una democracia, como la nuestra, en la que el líder del principal partido de la oposición (que fue un importante partido de Gobierno durante años), a diferencia de lo que ocurre en las verdaderas democracias avanzadas, no dimita inmediatamente después de haber sometido a su partido a varias y clamorosas derrotas electorales.

Tampoco estamos ante una democracia avanzada cuando el líder del principal partido, y Presidente del Gobierno, resulta de un rancio talante y pensamiento paternalista o autoritario, que entiende la democracia exclusivamente como la posibilidad de que los ciudadanos, el cuerpo electoral, se manifieste a través de elecciones periódicas cada cierto tiempo y luego “deje hacer a los elegidos”, que parece que son los que entienden de la cosa (pública) y los que se dedican profesionalmente a ello durante años; cuando lo que se exige en estos tiempos es el gobierno abierto y la participación ciudadana.

El mandato inserto en el frontispicio (Título Preliminar) de nuestra Constitución, para que los poderes públicos faciliten la participación de todos los ciudadanos en la vida política es un verdadero sarcasmo. Parece que se ha puesto el acento en lo que expresa el artículo 6º de la Constitución, que los partidos políticos son instrumento fundamental para la participación política; cuando todo el mundo sabe que la democracia interna y la efectiva participación en los mismos brilla por su ausencia. Y alguna relación tendrá esto con la baja afiliación a los mismos.

Dado que tiene que ver con el asunto comentado, remito al lector a la siguiente petición que gestiona change.org: