El Senado debe desaparecer

Según el artículo 69 de la Constitución Española, el Senado es la Cámara de representación territorial. Tiene varias funciones que están subordinadas a las funciones del Congreso de los Diputados. Hay una excepción a esta regla, que se encuentra consagrada en el artículo 155 de la Carta Magna española, que regula la compulsión o coerción estatal y que señala en su primer apartado que “Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general”.

El Senado es inútil a nivel jurídico, como dice Francesc de Carreras. Xose Manuel Pérez Bouza, senador del BNG, ya señaló en una entrevista que el Senado no sirve para nada relacionado con la satisfacción de los intereses generales y Carolina Punset ha indicado que “no se puede ahorrar en un sistema que funciona y que era envidiado, sino en senados y diputaciones”. Todo el mundo sabe que el Senado hace pocas cosas según el ordenamiento jurídico español.

Realmente, el Senado, que, ciertamente, no es un órgano legislativo de representación territorial, solo está sirviendo para derrochar fondos públicos y para poder otorgarle plazas de trabajo a dirigentes políticos que, sin el desconcertante bicameralismo estatal, no tendrían un buen puesto al que aferrarse. Como bien destaca José Ortega, se ha intentado “buscar para el Senado una función que lo personalice y lo diferencie del Congreso”, pero no tiene sentido que se le otorguen más funciones, ya que, en caso de que se ejecutara esa propuesta, los procedimientos en los que intervendría serían más lentos e ineficaces, siendo suficiente la existencia del Congreso de los Diputados. Albert Rivera ya ha dicho sobre el Senado que hay que reformarlo o cerrarlo, siendo mejor opción la segunda.
Los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas están formadas por una sola cámara y funcionan perfectamente. De momento, lo único que es posible celebrar es que a nadie se le haya ocurrido que los Parlamentos autonómicos también sean bicamerales para poder colocar a más políticos en las Comunidades Autónomas. Esta medida sería desastrosa para los presupuestos públicos.

Existen dos buenas opciones en lo que se refiere a la existencia del Senado:

  1. Suprimir el Senado, de modo que el Parlamento nacional dejaría de ser bicameral para pasar a ser monocameral. Roberto Blanco defiende esta idea.
  1. Sustituir el Senado por un órgano en el que estuvieran representados verdaderamente las Comunidades Autónomas, que asumiría la forma de Consejo estatal, que debería estar constituido por alguno de los dos siguientes colectivos:
    1. Por los Presidentes de los Parlamentos autonómicos.
    2. Por un representante de cada uno de los Parlamentos autonómicos, que sería nombrado en cada Comunidad Autónoma por la mayoría absoluta del órgano legislativo.

La aplicación de cualquiera de las dos medidas serviría para lograr una clara reducción de los costes económicos del Parlamento. Además, cualquiera de ellas haría que el sistema parlamentario fuera más coherente, ya que:

  • Si se optara por suprimir el Senado, se conseguiría reducir el tiempo de duración de la tramitación de las leyes ordinarias y de las leyes orgánicas. En cuanto al mecanismo del articulo 155 de la Constitución Española, hay que decir que podría sustituirse la intervención del Senado por la intervención de los Parlamentos autonómicos, representados por sus respectivos Presidentes, o por la intervención del Congreso de los Diputados.
  • Si se optara por sustituir el Senado por un órgano constituido por los Presidentes o representantes de los Parlamentos autonómicos, dicho órgano podría tener cierta relevancia en el procedimiento legislativo y la función de intervenir en el procedimiento del articulo 155 de la Constitución.

Es verdad que no sería un problema para los ciudadanos realizar modificaciones de la Carta Magna española si con ellas se consigue reducir una institución costosa que poco beneficia a la sociedad, pero también es cierto que sería necesario reformar la Constitución Española de 1978 para alterar o suprimir el Senado y que, como dice Juan José Laborda, “cerrarlo sería igual de difícil que reformarlo”. Es posible que algún día se estudie cambiar o eliminar el Senado con cierta seriedad y que pueda ser verdad lo que establece la Sentencia de Tribunal Constitucional 24/1990, que dice que el sistema legislativo logra que “los sujetos a las normas sean, por vía de la representación parlamentaria, los autores de las normas, o dicho de otro modo, que los ciudadanos sean actores y autores del ordenamiento jurídico”.

Democracia y votaciones

El pasado 12 de enero, tuvimos la oportunidad de asistir a una de esas “tormentas” en las redes sociales que con cierta frecuencia origina Podemos. En este caso, la causante del revuelo fue Begoña Gutierrez, secretaria general de Podemos en Sevilla. Al final de una entrevista concedida a El Mundo, el periodista le preguntó: “Dígame por último si es verdad eso de que si Podemos gobierna prohibirá la Semana Santa.” a lo que Dña. Begoña contestó “En Podemos todo lo decidimos los ciudadanos y los ciudadanas. Si se llegara a plantear esa cuestión, serían ellos quienes lo decidirían.” (Ver el contenido completo de la entrevista aquí)
La polémica estaba servida: desde los años previos a la Guerra Civil, nunca se había cuestionado en Sevilla la Semana Santa, fiesta enormemente arraigada en la ciudad: aproximadamente la mitad de la población pertenece a alguna hermandad, y más de 100.000 personas hacen estación de penitencia esa Semana (los comúnmente conocidos como “nazarenos”).
No tardó en desdecirse la entrevistada, que al día siguiente poco le faltó para manifestarse más cofrade que cualquier Hermano Mayor: “La Semana Santa es patrimonio cultural de Sevilla y @PodemosSevilla no se cuestiona su celebración porque también somos Sevilla.” escribió en Twitter, intentando (sin mucho éxito) zanjar la polémica.
Me gustaría, más que entrar en el tema concreto de este “desliz” de Dña. Begoña, detenerme un poco en el espíritu de su afirmación: “En Podemos todo lo decidimos los ciudadanos y las ciudadanas”. De la declaración se deduce que Dña. Begoña cree que todo es susceptible de ser votado. No es la primera vez que se deja caer esa idea desde Podemos (y no sólo desde Podemos: ciertos nacionalismos periféricos suelen insistir en que cualquier cosa puede votarse y, si se aprueba en votación, tiene que ser aceptada). Y sin embargo, esto está muy lejos de ser cierto.
Cualquier democracia que merezca ese nombre, garantiza los derechos y libertades de las minorías, así como de la minoría más minoritaria, que es el individuo. Esa idea está desde luego presente en nuestra Constitución, de modo que, para casos como el que da pie a este artículo, tenemos el Artículo 16: “Se garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley.” Es decir, parece que las manifestaciones religiosas están garantizadas por la Constitución y los ciudadanos no pueden simplemente suprimirlas por más que voten mayoritariamente en su contra.
Es bien sabido que a los ideólogos de Podemos no les gusta nuestra Constitución, y querrían cambiarla. Tal vez estén pensando en una nueva Carta Magna donde cualquier cosa pueda ser permitida o prohibida como consecuencia de una votación. Sin embargo, esto podría acarrear consecuencias imprevistas y no siempre deseables para esos mismos ideólogos. Por ejemplo, los ciudadanos podrían votar en contra de las frecuentes manifestaciones por el centro de las grandes ciudades, cercenando de este modo el derecho de manifestación. Si preguntasen a los sufridos vecinos del centro de Madrid al respecto, sospecho cual sería la respuesta.
Otras manifestaciones festivas de diversa índole, como la cabalgata del Orgullo Gay, podrían también verse afectadas. En muchas ciudades, es más que probable que los homosexuales se quedasen sin su fiesta si hubiera que someterla a votación. Es más, podrían verse obligados incluso a ocultarse allí donde los homófobos fuesen mayoría.
Si la democracia consistiese, como parece creer Podemos, solamente en votar, se convertiría en una dictadura de la mayoría, y cualquier minoría, ya fuera elitista o marginal, correría siempre el riesgo de ser reprimida, silenciada o incluso erradicada, dependiendo su suerte tan solo de la buena voluntad de esa mayoría.
Por eso las democracias que merecen ese nombre, se dotan de leyes que aplican tanto a las mayorías como a las minorías, que deben ser acatadas por todos los ciudadanos y que garantizan derechos y libertades, creando un contexto seguro en el que la sociedad y el individuo pueden desarrollarse.
Los populismos no suelen ser muy aficionados a leyes largamente maduradas en parlamentos: prefieren más bien la acción concreta e inmediata, porque es más irreflexiva. Si nos preguntan si queremos suspender el derecho de manifestación, probablemente diremos que no, pero si llevamos una hora en un atasco y nos ofrecen prohibir esa manifestación que la ha causado, la tentación del sí sería mucho más fuerte. La mayoría de los ciudadanos puede estar contra la pena de muerte, pero si nos preguntan por ese asesino de niños, tal vez estemos dispuestos a hacer una excepción.
Usada con habilidad, la votación puede convertirse en una herramienta represiva revestida de prestigio democrático, utilizando mayorías convenientemente motivadas contra minorías molestas, o incluso contra la propia mayoría, que no percibe en toda su extensión las consecuencias de aquello que vota.
Si a esto le sumamos sistemas electorales “creativos” (de los que Podemos también hace gala), podemos fácilmente hacernos una idea de hacia dónde puede conducirnos el “derecho a decidir”.

Romper el “candado” constitucional

En los últimos tiempos no son pocas las voces que desde los púlpitos mediáticos reclaman una reforma, cuando no una ruptura total, de la Constitución de 1978: la crisis económica padecida en los últimos años y el desafío soberanista en Cataluña han alimentado un debate cuyo objeto, por demás, no termina de estar definido. La “opinión publicada”, incluyendo especialmente la expresada en tertulias televisivas, ha pasado a ser oficialmente “opinión pública”, con resultado de que no es extraño oír a parroquianos de mentideros y covachuelas plantearse si un hipotético gobierno rupturista podría materializar sus promesas y dar un giro copernicano a nuestra norma suprema.
El Título X de la Constitución prevé dos procedimientos de reforma constitucional: uno “ordinario”, en el artículo 167, y otro “cualificado”, en el 168. Este último requiere aprobación de la reforma por mayoría de dos tercios de cada Cámara, celebración de elecciones, aprobación del texto de la reforma por las nuevas Cámaras y ratificación del mismo en referéndum. Para hacernos una idea, la Constitución solo se ha modificado en dos ocasiones, y en ambas se siguió la vía del 167 (la última en 2011 con la tan loable como huera limitación al endeudamiento de las Administraciones Públicas que supuso la reforma del artículo 135). El procedimiento cualificado del 168 es preceptivo para una reforma total de la Constitución, y también para cualquier modificación de: elTítulo Preliminar (que establece, entre otras cosas, la indisolubilidad de la Nación); la Sección I del Capítulo II del Título I (Derechos Fundamentales); o el Título II (la Corona). La extrema complejidad de este cauce procedimental ha llevado a muchos a plantearse si la Constitución no es un texto inmodificable en su esencia (un “candado”, como algunos recientemente se han referido a ella). Y es que en la práctica ninguna propuesta de reforma podría recabar el consenso necesario entre grupos parlamentarios y ciudadanos.
¿Pero y el propio Título X? El artículo 168 no lo incluye entre sus materias reservadas. ¿Significa eso que podrían reformarse los artículos reguladores del propio procedimiento de reforma, y más concretamente el 168, por la vía del 167? Autores como De Otto afirman que sería contradictorio que el 168 garantizase la pervivencia de ciertos contenidos constitucionales a través de su procedimiento hiperrígido y que, sin embargo, no se protegiera a sí mismo. A este argumento  se añade una interpretación de la voluntas legislatoris, arguyendo que la intención del constituyente fue garantizar la salvaguarda de instituciones básicas del Estado y Derechos Fundamentales más allá del plano formal, sin que quepa esquivar el procedimiento de reforma de una manera tan burda, calificada de “fraude de Constitución”.
En mi opinión, los razonamientos anteriores carecen de consistencia. El argumento teleológico cae por su propio peso cuando se examinan los diarios de sesiones de las Cortes constituyentes: todas las fuerzas políticas rechazaron introducir “cláusulas de intangibilidad” que impidiesen reformas (al estilo de la Ley Fundamental de Bonn respecto de la forma política del Estado, o las constituciones italiana o francesa respecto de la Jefatura del Estado). De modo que no puede sostenerse que el artículo 168 sea una cláusula de intangibilidad de facto pretendida por los padres fundadores de nuestra democracia. Respecto del “fraude de Constitución” que supondría reformar el 168 por la vía del 167 para acto seguido acometer una reforma en bloque de la Carta Magna, me remito a la opinión expresada por Francisco J. Laporta, catedrático de Filosofía del Derecho de la UAM, en su artículo Rigor Mortis (El País, 19 de mayo de 2004): “la reforma del Título X mediante el art. 167 no supone un fraude a la Constitución ni una argucia de rábula. En tanto que disposición excepcional, el art. 168 debe ser interpretado restrictivamente, y si no se menciona a sí mismo como objeto de una posible revisión parcial por el procedimiento rígido, ello significa literalmente que no tiene vocación de aplicarse a sí mismo”. Siguiendo esta línea, es preciso acudir a las reglas generales del artículo 3 CC sobre interpretación de las normas: siempre que pueda darse a las palabras un sentido propio, no es necesario buscar la “intención del legislador” o entrar en consideraciones metajurídicas. El 168 contiene un numerus clausus de supuestos en los que se prevé un procedimiento más oneroso, y no existe razón para convertirlo en numerus apertus en sede doctrinal. De igual modo resulta poco convincente la figura del “fraude de Constitución” construida sobre el “fraude de ley” del artículo 6.4 CC. El fraude de ley sólo es predicable de actos y negocios jurídicos entre particulares (o entre particulares y la Administración, en caso de fraude de ley tributaria), y busca evitar que los particulares/administrados burlen una norma imperativa escudándose en otra “de cobertura”. El Título X de la Constitución no es un mandato dirigido a los ciudadanos, sino al propio legislador. Sería por tanto absurdo concebir que el creador de las normas pudiera “defraudarse a sí mismo”, en un ejercicio de esquizofrenia jurídica.
Con todo esto presente, muchos convendrán en que algunos deberían actuar como estadistas (esos que, según Freeman Clarke, piensan en la próxima generación, por contraposición al político, que piensa en la próxima elección), y plantear la conveniencia de blindar el artículo 168 como cláusula de intangibilidad expresa. De lo contrario, es probable que, llegado el momento, quienes buscan romper el candado encuentren para su regocijo las llaves puestas y el pasador descorrido.

 

 

Artículo de nuestro coeditor Ignacio Gomá en Libertad Digital: ¿Una Constitución zombi?

Una vez más llega el 6 de diciembre, trigésimo sexto aniversario de la Constitución, y hemos de disponernos a oír los tópicos característicos de la ocasión. Aunque, en realidad, este año tenemos algunas novedades: resulta que ahora Pedro Sánchez considera oportuno negociar sobre la Constitución, mientras que el presidente del Gobierno entiende que no es el momento porque hemos de centrarnos en la economía, que es la prioridad.
Desde luego, esta efemérides no debería ser ocasión para vacuas generalidades sino para reflexionar sobre si realmente ha llegado el momento de plantearse una reforma constitucional, a la vista de la crisis no sólo económica sino institucional que nos atenaza. Vaya por delante que para mí el origen del problema no es jurídico. No debemos caer en el vicio de nuestros dirigentes, que identifican hacer política con rellenar unas cuantas páginas más del BOE, aunque esas páginas sean verdadero papel mojado hecho sin pensar y para no ser aplicado. Pero que, eso sí, sirven para que ellos se pongan la medalla. Por eso las proposiciones de Sánchez son simples acciones para la galería: sólo pretenden una salida airosa a sus propias contradicciones internas. La cuestión no es reformar la Constitución, sino saber en qué sentido debe reformarse el sistema político. Lo contrario es tanto como decir que como un edificio tiene goteras hay que reformar los estatutos de la comunidad.
Claro que la posición de Rajoy tampoco es muy consistente. Sin duda, como dice Michel Ignatieff, la cualidad principal de un político es saber cuándo ha llegado el momento de una idea; y el presidente entiende que todavía no ha llegado el de tocar el sistema político. Claro que si se refiere al tema territorial quizá tenga razón, porque para entrar en ese tema es preciso que se haya rebajado en muchos grados la temperatura emocional y que prevalezcan los datos objetivos y los hechos sobre las consignas. Pero, lamentablemente, la actitud excesivamente pasiva del Gobierno en el 9-N y su incapacidad para defender lo que ya está escrito hoy en la ley no hace pronosticar que en una futura fuera a prevalecer el bien común sobre el oportunismo político.
Pero es que nuestro problema político no puede quedar limitado a Cataluña o, en general, al indudable mal diseño del Título VIII, que no ha favorecido, con su incoherencia y poca claridad, la convivencia regional. No, el problema es que incluso lo que está bien diseñado y sobre el papel responde a una democracia avanzada, en la realidad languidece porque modificaciones posteriores o la simple práctica partitocrática han conducido a que pilares esenciales de la democracia se conviertan en papel mojado. Esta es la verdadera cuestión: el mandato representativo ha fenecido a manos de los partidos, que son los que ostentan el verdadero poder de decisión, sustituyendo la voluntad del representante; el Parlamento, en teoría depositario de la soberanía nacional, pierde su primacía a favor del Poder Ejecutivo y a través de él de los partidos. Se sabe de antemano y con total precisión qué proyectos van a salir y cuáles no, por lo que los debates parlamentarios son hueros, simples comparsas de lo inevitable. La voluntad del Parlamento no es ya la voluntad general, sino simplemente la voluntad de la mayoría, con lo que se degrada la esencia de la misma democracia e impide un adecuado control del Poder Ejecutivo; el dogma de la separación de poderes es una simple indicación vacía, cuando el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional se encuentran politizados en sus órganos rectores, como ocurre en otras agencias de control del poder público.
El Leviatán que se consiguió trocear con la modernidad vuelve ahora recompuesto bajo otra apariencia, representada en la oligarquización de los intermediarios del poder. Cabría decir, pues, que la Constitución, forjada al fuego de El espíritu de las leyes de Montesquieu es más bien hoy un personaje de la serie televisiva Walking Dead, un zombi, más muerto que vivo, en metáfora ya utilizada por el conocido sociólogo Ulrich Beck a propósito de la familia moderna y que viene aquí muy a cuento debido a que formalmente los textos legales siguen respondiendo a un paradigma liberal que ya no existe porque la realidad política ha destrozado ese sistema de contrapesos, aunque a la cúpula dominante interese mantener la apariencia de que todo sigue igual, exacerbando el ritual parlamentario vacuo y escenificando artificiales contiendas ideológicas que en realidad responden a puras tácticas electorales enfocadas simplemente al reparto del pastel y nunca al interés general, que, por la propia dinámica del sistema, queda apartado.
Por eso, volviendo al principio, decir que no es el momento de plantearnos una reforma constitucional engloba dos engaños: primero, porque se pone en la mira la cuestión territorial, cuando el verdadero problema es el institucional, sin cuya resolución difícilmente se va a poder encarar aquel; segundo, porque ampararse en la economía para no cambiar nada es ignorar que un verdadero desarrollo económico a medio o largo plazo no se da sin unas instituciones que funcionen debidamente y que permitan que prevalezcan la verdadera justicia, la competencia, la meritocracia, la eficiencia y el sentido común. Sin ellas continuará el amiguismo, la corrupción, la ineficacia, el dispendio de recursos públicos y la mediocridad que tenemos ahora, aunque circunstancias coyunturales nos permitan respirar económicamente en un futuro.
No se puede uno escudar en la coyuntura para no hacer cosas que son imprescindibles. Al contrario, es el momento de hacerlas porque, de mejorar la economía, se perderá el impulso reformador. Pero, cuidado, es difícil que quienes manden lo hagan voluntariamente, porque ello significará que pierdan parte de su poder. Ha de ser la sociedad civil la que lo exija presionando sin desmayo para que se introduzcan las reformas necesarias para que el poder gire su mirada de las cúpulas de los partidos hacia el ciudadano, al menos en la parte necesaria para lograr el deseado equilibrio. Para eso puede que no sea imprescindible una gran reforma constitucional, y mucho menos destrozar el sistema desde fuera, como nuevos cantos de sirena que se nos ofrecen. Quizá baste con liberar al zombi de su maldición.

Cataluña tras el referéndum (II). Una perspectiva canadiense en el análisis de su resultado.

Para analizar el referendum hay que partir de una clara limitación: los resultados anunciados distan de ser fiables. Falta un censo con garantías, y los procesos de administración de las votaciones y del recuento quedó en manos de voluntarios claramente sesgados hacia el secesionismo. Parece que hubo quien votó varias veces, y no podemos saber si esta anomalía estuvo o no extendida. En todo caso, y con esas premisas, lo que suponemos es que los votos reales en favor de la secesión pudieron ser menos, pero difícilmente más.

Pero aún con esa limitación el resultado no puede entusiasmar a los secesionistas. A pesar de que lo hayan celebrado con un entusiasmo, al menos aparente, como si fuera un triunfo.

En Canadá tuvieron también a finales del siglo pasado un problema semejante, con dos consultas refrendarias soberanistas unilateralmente convocadas por el Gobierno de Quebec sin contar con el Gobierno federal de Canadá. Menos problemáticas que la consulta catalana, por cierto, pues allí no había expresas prohibiciones constitucionales al respecto. El gobierno federal reaccionó entonces planteando una consulta a su Tribunal Supremo (allí con funciones de constitucional) sobre las condiciones en que un proceso de secesión podría ser admitido. En base a su dictamen se promulgó entonces la Ley federal canadiense “de Claridad” de 29 de junio de 2000, que dispone los requisitos que tendrían que cumplirse para que cualquier provincia canadiense (aunque el problema existiera sólo respecto de la francófona Quebec) pudiera separarse de Canadá y constituirse como un Estado independiente. De esta forma, Canadá es quizá el único país del mundo que prevé y regula la posibilidad de su partición, con un aperturismo al respecto muy avanzado.

Es interesante comparar los requisitos y exigencias de esa Ley con las condiciones que se han dado de hecho en el ilegal referendum que ha tenido lugar en Cataluña. Vamos a ello.

No existe un derecho a la separación unilateral.

Es evidente que en ese proceso de ruptura no sólo están implicados los habitantes de Quebec (u otra provincia), sino todos los canadienses. Por eso el proceso tendría que ser negociado, partiendo siempre de que los quebequeses expresaran una voluntad clara, y por una mayoría cualificada, de separarse.

De la misma forma, no puede reconocerse a los catalanes ese pretendido “derecho unilateral a decidir”, que tanto alegan los nacionalistas como fundamento de su proyecto. Se trata de un falso mito que carece de base en cualquier ordenamiento democrático internacional. Lo mismo que no puede existir en cualquier ámbito de la vida en el que en la decisión estén involucrados los intereses de otras personas. Por pretender partir de ese fundamento ni siquiera los líderes soberanistas de Escocia y Quebec han apoyado la vía experimental de Mas. Esa unilateralidad es, incluso para ellos, un obstáculo insuperable.

La necesidad de una pregunta clara.

La oscuridad de las preguntas planteadas en los referenda en Quebec fue una de las principales causas de la reacción federal canadiense que culminó con su Ley, precisamente bautizada por ello como “de Claridad” (“Clarity Act” o “Loi de clarification”). La del último referéndum anterior a la Ley, el de 1995, había sido la siguiente:

“¿Está usted de acuerdo en que Quebec debería convertirse en soberano después de haber hecho una oferta formal a Canadá para una nueva asociación económica y política en el ámbito de aplicación del proyecto de ley sobre el futuro de Quebec y del acuerdo firmado el 12 de junio de 1995?”.

Para evitar que un proceso tan importante y trascendente como una secesión parta de un principio tan turbio, y en la misma vía de necesaria bilateralidad, el Parlamento canadiense tiene la facultad de determinar si la pregunta es suficientemente clara como para provocar las negociaciones que puedan conducir a la separación.

En nuestro caso, en el referendum catalán ni siquiera hubo una pregunta, sino dos. Cuya combinación podría haber dado lugar a la expresión del deseo de ser algo tan extraño como un nuevo Estado pero no independiente. Esa complejidad, y el hecho de que a la segunda pregunta sólo pudiera contestar quien hubiere contestado afirmativamente a la primera, a la opción de que Cataluña se constituyera como nuevo Estado, implican necesariamente el incumplimiento de este requisito de claridad.

Una mayoría cualificada.

La Ley canadiense considera, con bastante justificación, y siguiendo el criterio de Dion, uno de sus promotores, que una mayoría por diferencia escasa, que podría desaparecer rápidamente en medio de las dificultades, sería insuficiente para dar legitimidad política al proyecto soberanista, habida cuenta de los cambios trascendentales para la vida de los quebequenses que se derivarían de la secesión.

Este requisito de mayoría cualificada ha existido también en otras consultas internacionales de separación. Incluso autoimpuesto por sus promotores. En el referendum por el que Montenegro se separó de lo que quedaba de Yugoslavia (en realidad ya sólo Serbia), por ejemplo, se exigió una participación de, al menos, el 50 % del censo. Y un apoyo a la secesión de, al menos, un 55% de los votantes.

Estos requisitos de participación no se alcanzaron, por ejemplo, en el referéndum (legal) de la última reforma del Estatuto catalán (donde desgraciadamente no se exigió un requisito de quorum especial). Ni mucho menos se habrían alcanzado en esta última consulta, donde según los datos de los organizadores (insisto, poco fiables además) sólo votó alrededor de un 37% del censo. Y ello a pesar de incluir a los menores de edad mayores de 16 años, un sector de población que, dado el control de la educación por el nacionalismo, probablemente habrá reforzado la opción soberanista.

Con ese quorum tan bajo, el resultado de un 80% en favor de la secesión deja de ser tan significativo. Todo indica que el voto no nacionalista decidió no movilizarse. A lo que sin duda ayudó el carácter unilateral y no acordado del proceso y su manifiesta ilegalidad. Si el voto hubiera alcanzado los porcentajes de, por ejemplo, las elecciones generales el resultado final podría haber sido muy distinto.

El derecho de permanecer en el país de porciones del territorio con una mayoría cualificada que rechace la separación.

Este es otro principio fundamental de la Ley de Claridad. Quienes defienden el “derecho a decidir” no pueden negarlo a porciones de su propio territorio. No puede pretenderse que Canadá o España puedan dividirse pero Quebec o Cataluña no. La flexibilidad, si se predica, ha de ser en ambos sentidos. Por tanto, este punto tendría que estar necesariamente en la agenda de las negociaciones que se abrirían (no culminarían) con el referéndum.

Conforme a los resultados manifestados por los organizadores, de las 41 comarcas catalanas, sólo en 12 de ellas se superó el 50% de participación. Y no precisamente las más pobladas. Entre todas juntas apenas superarían los 390.000 votantes de los 6.290.000 aproximadamente en toda Cataluña. Y dentro de ellas, si en una votación definitiva se exigiera, por ejemplo, una mayoría cualificada de la totalidad del censo, ese requisito sólo habría sido alcanzado en cinco de ellas.

 

En gran parte de la costa, las grandes zonas industriales y en el area metropolitana de Barcelona, entre otros territorios, la participación fue sensiblemente menor. E incluso fue también menor el voto favorable a la independencia. No resulta difícil pensar que en un referéndum pactado que tuviera fuerza decisoria, los contrarios a la independencia se sentirían más concernidos y movilizados y podrían alcanzar mayorías cualificadas en, al menos, tales territorios. Esa es la mayor fragilidad del proyecto secesionista.

En este caso, ¿iban a estar dispuestos los líderes nacionalistas a admitir la partición de Cataluña para que esas porciones de territorio permanecieran en España? Porque España no debería estar dispuesta a renunciar a defender la voluntad mayoritaria de los habitantes de esos territorios. Y, aun si lo estuviera, el nuevo Estado nacería con una fractura interna terrible, que amenazaría su estabilidad. Los casos de Ucrania, y de otros países de la antigua Unión Soviética con zonas de mayoría prorrusa, y los conflictos que por ello se han producido, deberían ser al respecto un motivo de reflexión.

El proceso de secesión tendría que ser negociado.

En todo caso el referéndum positivo sería sólo el comienzo de un complejo proceso de negociación, en el que tendrían que considerarse entre otras muchas cosas la seguridad de los derechos individuales y el respeto a las minorías. Se descarta así la virtualidad de cualquier declaración unilateral de independencia, idea tan grata para algunos de nuestros nacionalistas catalanes.

Una independencia unilateral en un país democrático, donde se respetan los derechos individuales y las peculiaridades regionales de carácter cultural o lingüístico, no tendría, además, ninguna opción de poder ser internacionalmente reconocida.

Conclusión.

Un proceso de potencial separación planteado en estas coordenadas, que son perfectamente razonables, tendría enormes dificultades para quienes ahora estimulan la desafección a España desde el victimismo. Donde han tenido lugar consultas, incluso sin tales garantías, como en Quebec antes de la Ley de Claridad, o en Escocia, se recuerda la tensión, la división social y la frustración que el proceso causó. En esas coordenadas nuevas, las posibilidades de éxito en el empeño de los soberanistas para alcanzar sus objetivos finales serían muy remotas. Y el riesgo a afrontar, incluso para ellos, inmenso.

Tal vez por ello hoy ni la secesión de Quebec ni un proceso de consulta para conseguirlo están en la agenda de prioridades de la gran mayoría de los quebequeses. Ni los nacionalistas cuando han estado en el poder provincial se han atrevido a impulsarlo de nuevo. En la mayoría de los casos, las secesiones en países democráticos no tienen sentido.

Si nos planteamos una reforma constitucional, ese ejemplo puede ser tenido en cuenta. Pero no es solo esa cuestión la única que debe de ser abordada. Nuestro modelo territorial es ineficiente, ha generado administraciones regionales sobredimensionadas donde se han multiplicado las redes clientelares. La cesión de ciertas competencias, como en Justicia y Sanidad, no parece haberse hecho con el objetivo de conseguir el mejor servicio posible a los ciudadanos, sino para satisfacer otros intereses. La cesión de la educación ha sido utilizada en algunas regiones con claros propósitos de adoctrinamiento. Y de ninguna manera debería consentirse que cualquier Gobierno, nacional o regional, pudiera disponer de medios de comunicación públicos, o de capacidad de influencia en los privados, como para que pudiera utilizar ese poder con fines propagandísticos de cualquier proyecto político, sea el que sea.

Todas esas cuestiones, junto con otras esenciales, como una verdadera separación de poderes, la apertura democratizadora de los partidos o el restablecimiento de los controles y equilibrios frente al poder político, deben ser consideradas en el nuevo pacto constitucional que nos lleve a mejorar nuestra democracia, a conseguir una mejor clase política y a eludir los riesgos de la extensión de la corrupción y del populismo. No podemos resignarnos al actual deslizamiento hacia un Estado fallido. Necesitamos plantear un nuevo proyecto de España que sea capaz de ilusionar. El desafío secesionista catalán no tendría opciones en ese nuevo escenario.

Cataluña tras el referéndum secesionista (I). Lo que no sirve.

Tras el referéndum que, al margen de la Ley, se ha celebrado en Cataluña da la impresión que ha cundido un cierto desconcierto entre los partidarios de que esta región siga formando parte de España. No sólo porque haya podido celebrarse, en contra de lo que muchos, y en primer lugar muy probablemente el Presidente Rajoy, habían creído. El tancredismo, el obviar el problema que supone un potente movimiento de secesión apoyado por los grandes resortes de poder acumulados por el nacionalismo, ha resultado un tremendo error, y no sólo del actual Gobierno del PP. De ello todos, hasta el indolente Rajoy, parecen hoy ya conscientes. Sin embargo los resultados de la consulta deben propiciar una serena reflexión que evite cualquier respuesta visceral.
 Entre los partidarios de mantener a Cataluña en España las propuestas de reacción ante este desafío son muy variadas.
La propuesta federal.
 Algunos propugnan una reforma constitucional que instaure un tipo de federalismo que, para tener una oportunidad, a su juicio, tendría que ser asimétrico. Esa propuesta supone, en realidad, unas mayores cesiones competenciales a la administración autonómica catalana. Se habla al respecto de “blindajes” en políticas lingüísticas, culturales y educativas. Sin embargo tales blindajes supondrían la quiebra de, nada menos, la soberanía española. Si algo ha demostrado el proceso soberanista en marcha es que la Administración española y su poder real son ya  prácticamente residuales, o casi inexistentes, en Cataluña. El masivo proceso de cesión de competencias que ha tenido lugar durante las últimas décadas y hasta ahora se ha utilizado para montar unas sobredimensionadas y derrochadoras estructuras cuasi estatales y para estimular la desafección hacia el resto de España. Y si además, con ello no se ha conseguido aplacar los afanes soberanistas de los partidos nacionalistas, sino muy al contrario… Los defensores de estas propuestas deberían esforzarse en explicarnos por qué piensan que avanzar en la misma línea con nuevas cesiones iba a dar ahora otro resultado.
 En esa misma línea, otra propuesta es el establecimiento de un nuevo sistema fiscal que supusiera la cesión a la Administración catalana de la recaudación de los impuestos y la limitación de su contribución en favor de las regiones españolas más pobres. A mí, personalmente, no deja de sorprenderme el ver a personas que se declaran de izquierdas (y que probablemente se lo crean) el defender esta forma de limitar un mecanismo básico de solidaridad. Probablemente esto es un resultado más del naufragio ideológico que ha sufrido gran parte de esa izquierda. La que ha querido asumir el nacionalismo, o al menos una mirada comprensiva hacia el mismo, como uno de sus pilares ideológicos, como si pudiera ser compatible con los que tradicionalmente había venido defendiendo.
 Ese planteamiento de soberanía fiscal es cuestionable. Muy probablemente a España no le va a interesar más el mantener así, tan solo formalmente, una región en su seno que con tales blindajes en realidad sería una estructura parasitaria. Y el ejemplo, como ya ha ocurrido, muy probablemente cundiría al menos entre las regiones más ricas.
 Además de no ser deseable, es muy difícil que pudiera ser viable un país organizado conforme a esta estructura, que sería una reunión de entidades soberanas más confederal que federal. La Historia nos ha enseñado que esos intentos han fracasado, y que esas estructuras estatales o bien han acabado por estallar (como el Imperio Austro-húngaro) o bien han evolucionado hacia sistemas federales, con una progresiva asunción por la autoridad central de mayores competencias (caso de Suiza).
 La propuesta federal no es necesariamente solo una. Existen muchos modelos diferentes de federalismo. Y puede tener puntos interesantes. Un modelo federal implicaría el establecimiento a nivel constitucional de un sistema fijo de reparto de competencias que evite el permanente (y lamentable) regateo de transferencias que hemos contemplado estas últimas décadas, en el que lo que menos parecía importar era la eficacia y eficiencia de los servicios ofrecidos a los ciudadanos. Pero es claro que ese nuevo terreno de juego no iba a satisfacer a nuestros nacionalismos disgregadores.
La respuesta inmovilista.
Frente a tales propuestas de innovación la respuesta jurídica de otros, con Mariano Rajoy a la cabeza, parece ser el puro inmovilismo. La defensa a ultranza de nuestro modelo territorial constitucional. Sin embargo esa, en realidad, “no respuesta” también causa cierta perplejidad. Es evidente que ese modelo ha generado una creciente desafección, a mi juicio bien alimentada de victimismo desde el poder conseguido por los nacionalismos. Es evidente, también, que esa desafección ha desembocado en un potente movimiento secesionista que sigue creciendo y que, si ya es hegemónico en los medios de comunicación y en el ambiente político en Cataluña, podría en el futuro llegar a ser también mayoritario, o incluso muy mayoritario en la sociedad catalana.
 Los defensores de este “status quo” tan inestable deberían tratar de explicar si creen que un Estado podría sobrevivir a tal situación. Si podría ser posible el mantener como parte integrante a una región en la que no sólo el verdadero poder sea secesionista, sino también en la que una contundente mayoría compartiera ese proyecto y se sintiera, por tanto, como encerrada y prisionera en un país al que no deseara pertenecer.
 La respuesta ya no podría ser “la Constitución no lo permite”. Es evidente que nuestra norma suprema no puede convertirse en un argumento en este debate. Ni en un muro que pueda desactivar esa situación tan explosiva.
 El movimiento secesionista es el único organizado e intensamente movilizado en Cataluña, el que se escucha allí con más fuerza e insistencia. Ha conquistado la legitimidad esencial en el nuevo orden de corrección política impuesto por el nacionalismo en los medios públicos y privados que domina, que son casi todos. Sin embargo, con todo ello en contra, los resultados del Referéndum nos indican que aún el independentismo no es aún mayoritario en la sociedad catalana. Y ese deslizamiento no tendría que ser necesariamente imparable e irreversible.
Conclusión
Para ello es preciso plantear nuevas soluciones jurídicas a este grave problema. Y superar esa pavorosa falta de ideas que parece atenazar a los partidarios de mantener la integridad territorial española. Soluciones de verdad, no como las antes referidas, que tanto se vienen oyendo. Su planteamiento requiere una nueva posición política, mucho más valiente y abierta.
 No hemos sido el único país del mundo en enfrentar un problema de este tipo. La experiencia internacional nos puede ayudar para ello. Para empezar podemos analizar en el siguiente post las conclusiones que pueden deducirse del resultado del Referéndum a la vista de dicha experiencia internacional.
 
 

Artículo de nuestro coeditor Rodrigo Tena en El Mundo: Estado de Derecho vs deriva

EL PASADO día 9 de noviembre asistimos a un simulacro de referéndum de independencia en Cataluña, con el decidido apoyo de la Generalitat y de otras administraciones públicas dirigidas por partidos políticos favorables a la consulta, pese a la rotunda prohibición al respecto por parte de los órganos competentes de nuestro Estado de Derecho. «Lo peor que ocurrió el 9-N fue la visibilidad de la debilidad del Estado de Derecho, sobre todo en Cataluña», afirmaba en un tweetSociedad Civil Catalana. Tienen razón. Pero ese innegable dato ha suscitado entre los no partidarios básicamente dos tipos de reacciones: la de los que creen que el Estado ha pecado por inactividad al permitir una transgresión tan manifiesta de sus decisiones y exigen una respuesta contundente, y la de los que consideran que ahora hay que dejar al Derecho un poquito al margen y que éste es el momento de la política.

Nosotros, la verdad, consideramos que lleva siendo el momento de la política desde hace muchos años, aunque algunos se caigan ahora del guindo, pero que entender que en un Estado de Derecho cabe la política sin Derecho es algo extraordinariamente peligroso. La política sin Derecho nos puede llevar a cualquier sitio, como dejó bien claro Clausewitz hace muchos años al afirmar que la guerra es la política por otros medios. Así que vamos a intentar hacer un esfuerzo de encauzar la imprescindible reacción política por la vía del Derecho, la única posible en un régimen que aspire a llamarse democrático.
Para recapitular un poco es necesario distinguir, siguiendo la terminología propia de los juristas, la lege data de la lege ferenda, aunque por lege deben entender ustedes Constitución. Es decir, lo que ahora es posible con nuestro actual marco constitucional, de lo que debería ser posible y respecto de lo cual cabría incluso llegar a un consenso bastante mayoritario.
Con el Derecho vigente las posibilidades reales de resolver este conflicto son remotas, por no decir prácticamente nulas. Los partidos soberanistas piden un referéndum «legal» y, en caso contrario, amenazan con unas elecciones plebiscitarias que conducirían a la independencia por la vía de los hechos consumados. Por su parte, el Gobierno, aunque quisiera (que no quiere) no puede consensuar un referéndum de independencia respecto de ningún territorio sin modificar la Constitución. Si la amenaza se consuma y el Parlament, después de unas elecciones victoriosas, declara la independencia sin más, entraríamos en un caos monumental caracterizado por la ausencia práctica de Derecho y de seguridad jurídica en el que todos perderíamos y cuya solución final sería impredecible. La intervención directa del Gobierno por la vía del art. 155 de la CE no garantiza ninguna solución sencilla frente a un caso de desobediencia generalizada, aparte de que no haría otra cosa que aplazar el problema. Por otro lado, la actuación meramente judicial de tipo penal por parte del Estado no tiene peso suficiente como para desactivar esa amenaza. No decimos que no haya que ejercitar las acciones pertinentes, al contrario –la decisión de hacerlo no es optativa ni puede ser matizada por criterios de oportunidad si efectivamente se está infringiendo la ley– sino, simplemente, que no va a ser suficiente, teniendo en cuenta además los plazos que maneja nuestra judicatura.
De Constitución data, la única solución fácil (y ojo, probable, si entendemos que a los políticos les tira extraordinariamente lo fácil) es conceder a Cataluña un pacto fiscal parecido (cosméticas aparte) al vasco, ya sea por la vía de permitir una recaudación total propia con cesión al Estado de una parte testimonial por «servicios comunes», o pactando un cupo directamente. Convergència podría vender ese pacto como una solución provisional sin renunciar en el futuro a nada (para salir del atolladero en que ellos solitos se han metido) y el Gobierno del PP podría también intentarlo como una solución provisional sin renunciar en el futuro a casi nada (para salir del tremendo lío que su incuria de años ha permitido).
Pero se trataría de una salida en falso, porque los que con ello renunciaríamos a mucho seríamos el conjunto de los españoles. Sumar a Cataluña al grupo de los ricos insolidarios, en el que ahora se encuentran cómodamente instalados el País Vasco y Navarra, sería renunciar definitivamente a llamar a esto simplemente un Estado viable, todavía menos uno de Derecho. El mantra de que el cupo o las cesiones se pueden calcular correctamente para no generar agravios comparativos es un cuento chino que la experiencia ha refutado y que no se lo creen ni quienes lo proponen. Si se busca la justicia y la proporción hay soluciones más simples que acudir a estos subterfugios. Por ese motivo, ceder a estas demandas sería quebrar por la puerta de atrás los propios fundamentos de nuestro orden constitucional (fundamentalmente el art. 1.1 en referencia a la «igualdad», hoy ya bastante maltrecha). Esta decisión sería inasumible y la conservación de la integridad territorial no la compensa desde ningún punto de vista, especialmente desde el punto de vista de los ciudadanos españoles, que es el prioritario.
La solución, por tanto, pasa por una reforma de la Constitución. El Gobierno no quiere ni plantearla porque dice que todos quieren reformarla, sí, pero en sentidos radicalmente divergentes y que el fracaso está asegurado. Nosotros no estamos de acuerdo. Pensamos que es posible llegar a un acuerdo de reforma constitucional que involucre a todos (o al menos a una gran mayoría) sobre las siguientes bases:
1.– La reforma no puede limitarse al tema territorial. Es necesario aprovecharla para regenerar nuestro maltrecho Estado de Derecho, adoptando las cautelas que aconseja la experiencia de derribo de nuestras instituciones durante estos años de hojalata. Es necesario garantizar un Tribunal Constitucional prestigioso y una judicatura responsable e independiente, una Administración profesional, y unos órganos de control que –milagro– controlen efectivamente. Por supuesto, todo ello pasa por una reforma del funcionamiento de nuestros partidos y del régimen electoral que acabe con nuestra partitocracia cleptocrática, tanto en Cataluña como en el resto de España. Mucho está escrito en nuestra actual Constitución, pero está visto que no ha sido suficiente.
2.– Es imprescindible suprimir los regímenes fiscales privilegiados del País Vasco y Navarra. No es de recibo que las Comunidades más ricas del país no sólo no contribuyan sino que sean perceptoras netas. Invocar a estas alturas «la historia» o «los fueros» causa simplemente sonrojo. Es necesario diseñar un régimen de financiación justo y equilibrado, conforme al cual aporten más (dentro de lo razonable) quienes más tienen.
3.– Debe crearse un Estado de tipo federal mucho más ordenado que el actual. Con competencias claramente definidas entre el Estado federal y los Estados federados (o entre el Estado y las comunidades autónomas), que pueda permitir, incluso, en función de la población de cada comunidad y de su capacidad de gestión (no de su pasado «histórico», que sospechamos que todos tenemos el mismo) que unas asuman más competencias que otras.
4.– Ello implica un nuevo pacto constitucional, por lo que –por una sola vez– habría que dar la oportunidad de secesión a aquellas comunidades que piensen que estarán mejor solas, estableciendo al efecto un procedimiento claro –en los términos de la Ley de Claridad canadiense– en el que con unas mayorías reforzadas (porque para romper un país para siempre no vale la mitad más uno) puedan ejercitar su opción de salida.
5.– Para diseñar este proyecto en detalle debería formarse una comisión integrada por personalidades de prestigio que empezase a trabajar al respecto desde este instante. Los políticos de este país han ya dado demasiadas muestras de incompetencia como para escribir la letra de esta canción. Por supuesto que deben marcar los principios, tutelar el proceso y asumir sus consecuencias –faltaría más, esto es una democracia– pero no tienen por qué descender al detalle desde el minuto uno. Es imprescindible seguir el ejemplo de otras democracias avanzadas que no han dudado en crear comisiones de expertos para casos parecidos.
Esto es política conforme al Derecho. Y, mientras tanto, que los órganos competentes del Estado se limiten a aplicar el Derecho vigente y a ejercer su monopolio de la violencia. No pueden hacer otra cosa.