Dinero e impuestos en la lucha contra la corrupción

Éste es el contenido, convertido a artículo con algún enlace, de mi intervención en las jornadas de  www.accors.es con mi agradecimiento a su Junta Directiva, presidida por Elena de Vicente, por invitarme, a los brillantes juristas con los que compartía mesa, Elisa de la Nuez, Andrés Martínez Arrieta, Esteban Mestre, María Victoria Romero y la periodista, y presidenta de FAPE, Elsa González; pero sobre todo a un público numeroso y muy preocupado por la lacra de la corrupción.

 Cuando se abordan los delitos relacionados con la corrupción, que tanto preocupan, y con razón, a los españoles, es bueno no olvidar una cuestión básica: estos delitos se relacionan siempre con el dinero. Evidentemente, la corrupción es voluntaria. Esto quiere decir que hay personas que, en un momento dado, deciden ser corruptas. En este sentido, la educación es una cuestión clave para prevenir la corrupción. Por otra parte, además de la cuestión moral está la legalidad. Una leyes que se cumplan y que dificulten los comportamientos deshonestos son otro de los pilares básicos en la lucha contra la corrupción. Sin embargo, otra evidencia es que los corruptos no quieren recibir su sanción, y como todos los delincuentes procuran no ser descubiertos.
Todas estas cuestiones son muy evidentes, pero no siempre se sacan las conclusiones. La más importante y directa de todas es que un punto clave para disminuir la impunidad de los corruptos es seguir el rastro del dinero. Esto no siempre es sencillo; de hecho, a menudo es muy complicado. En España, todos los pequeños casos de corrupción, e incluso alguna de las grandes tramas, están ligadas a los famosos “Bin Laden” o billetes de 500 Euros. Cuando en los años de la “Burbuja” nos sorprendíamos de la cantidad de billetes de 500 que estaban circulando por España, muchos lo asociaron con el fraude fiscal. Esta implicación es probablemente cierta, pero también está claro que esta anormal demanda de billetes de alta denominación tenía mucho que ver con la corrupción: lógicamente, los corruptos no querían dejar rastro.
En los grandes casos de corrupción siempre aparecen “paraísos fiscales”, es decir territorios donde existe secreto bancario blindado y opacidad. A menudo estos territorios tienen también bajos impuestos pero esto no es lo más relevante. De hecho, el término “paraíso fiscal” proviene de una mala traducción del inglés tax haven, refugio fiscal. Como expliqué en un reciente artículo en El Mundo  no estamos ante un paraíso en materia de impuestos (lo que sería un tax heaven) sino ante un refugio de los delitos. En este sentido, que Accors haya defendido, como una de sus propuestas clave para lucha contra la corrupción, la eliminación de los paraísos fiscales es un gran acierto.
Por otra parte, como señalaba un fiscal anti-corrupción: “los paraísos fiscales no están lejanas islas con cocoteros, sino en el Paseo de la Castellana”. El dinero no se traslada a los paraísos fiscales en maletines sino a través del sistema financiero. Esto quiere decir que un mayor control de las entidades financieras, obligando a que las mismas informen de la actividad de sus filiales en paraísos fiscales, es otra medida indispensable en una estrategia global contra la corrupción.
Incluso, aunque el efectivo es muy difícil de rastrear, finalmente se acaba ingresando en un banco. Por otra parte, cuando se quiere disponer de efectivo para hacer operaciones ilegales, a menudo el dinero también se saca del banco. Esto quiere decir que un seguimiento de las operaciones de entrega y retirada de efectivo en los bancos es muy relevante para descubrir casos de corrupción. Por ejemplo, éste fue el sistema para descubrir el famoso caso “Palau”: ¿Qué hacían fundaciones supuestamente benéficas con ese trasiego de billetes de alta denominación? Ésta es la parte positiva que poca gente conoce. Sin embargo, aún menos gente conoce que en este caso ha habido muchos corruptos que han quedado impunes porque varias entidades financieras habían perdido la documentación. Un amigo asesor fiscal, Esaú Alarcón y yo lo contamos hace unos meses, también en El Mundo:  Por cierto, para más inri a estas entidades financieras las habíamos rescatado con dinero público.
Esto demuestra que poder seguir el rastro del dinero es clave para obtener pruebas. Por cierto, otra perogrullada es que para poder condenar en un Estado de Derecho se necesitan pruebas. A menudo, conseguir pruebas de la corrupción es muy complicado; pero si no se investiga, no se obtendrán pruebas. En este sentido, que pese a las reiteradas demandas de la Organización de Inspectores de Hacienda  (medida 1, página 4) no se incluyese como colectivos de riesgo dentro de los sucesivos planes de control tributario a determinados colectivos como concejales o gerentes de urbanismo, para que fuesen objeto, por lo menos en algunos casos, de inspecciones en profundidad.
En este sentido, el establecimiento de un tipo penal de enriquecimiento injustificado de los cargos públicos es una buena idea. Sin embargo, aún mejor es simplemente un programa de inspección obligatoria de la situación patrimonial de algunos cargos públicos; porque como señala reiteradamente una de las editoras de este blog, Elisa de la Nuez, tener buenas leyes es importante, pero aún más es que estas leyes se cumplan.
Todo esto no es precisamente novedoso. La lucha contra la mafia, que no deja de ser una forma extrema de corrupción, ha seguido en los países avanzados esta estrategia. De hecho, uno de los grandes golpes fue el encarcelamiento de Al Capone, por delito fiscal. No es que el famoso gánster no hubiese cometido muchos más delitos, es que fue lo que Elliott Ness, que no era un policía sino un inspector del IRS (Agencia Tributaria estadounidense), y su equipo consiguieron probar.
Esto sigue siendo así. Una de las preguntas más inteligentes que me han formulado es: ¿Por qué en todos los casos de corrupción los imputados sólo admiten haber cometido delito fiscal? Por supuesto, hay un menor reproche social al delito fiscal que a otros delitos. Sin embargo, también es cierto que los imputados sólo admiten aquello que consideran que les van a poder probar sin ninguna duda. Esto quiere decir que el delito fiscal es, o más bien debería ser, un instrumento clave no sólo en la lucha contra el fraude fiscal, sino contra toda la corrupción económica. Por esa razón, la amnistía fiscal ha sido tan negativa y desmoralizadora, porque se ha asociado con la situación fiscal de muchos presuntos corruptos. De todos estos temas trato en mi libro “¿Hacienda somos todos? Impuestos y fraude en España (editorial Debate), porque los impuestos y el fraude no sólo tienen que ver con la economía, sino también y mucho con la política y la corrupción.
 
 

¿Podrá el Gobierno actual cuadrar el círculo de la financiación regional?

“…El corazón humano está siempre pluralmente solicitado. ¿Es acaso posible unificar esa variedad de llamadas, incitaciones, deseos, o sería justamente intentar cuadrar el círculo?”.
Alvaro Pombo. La  Cuadratura del Circulo
Con el telón de fondo de la actual situación de crisis en la Unión Europea y en España, aludo brevemente a continuación a los parámetros relevantes en un  proceso de  revisión del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en España y cuestiono su viabilidad inmediata. Esta revisión, además de resultar obligatoria conforme a la legislación actual (LOFCA y  normativa de desarrollo) que establecen su revisión  quinquenal  (el actual sistema data del año 2009), forma parte del conjunto de medidas ya comprometido por el Gobierno de España.
Adelanto ya aquí que en todos estos parámetros concurren las mismas circunstancias de incertidumbre y de expectación, que aunque puedan resultar  estimulantes desde una perspectiva meramente intelectual, ofrecen inconvenientes serios desde el punto de vista de la previsibilidad económica y de la seguridad jurídica.
 
Política  de estabilidad. Difícil “lucha contra el déficit”  en España
El proyecto europeo de implantar una moneda única (el euro) fue precedido en 1997 por  un Plan de Estabilidad y Crecimiento (PEC)  del que se derivaba un compromiso de los Estados miembros de la Eurozona de limitar  los déficits públicos a un determinado porcentaje del PIB. Una vez implantado el euro (años1999/2000)  España adoptó su primera Ley de estabilidad presupuestaria (año 2001).
Al estallar posteriormente la crisis económica (2008) derivada más tarde en crisis financiera  y ante la perspectiva  de “rescates financieros”, Europa endureció sus  exigencias. Ello “obligó”  en España a una reforma del art. 135 de la Constitución(año 2011), seguida de la aprobación de una nueva “Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” (año 2012). Esta Ley   afecta a todo el sector público, fija una serie de objetivos en materia de  ingresos, gastos, deuda y déficit y establece un sistema de control del cumplimiento de los mismos.
En la actualidad los Estados de la Eurozona (salvo excepciones concretas) se han comprometido a respetar el límite máximo de déficit admisible del 3% de su  Producto Interior Bruto (PIB). El Estado español – dada la situación generada por el reciente rescate de la banca- ha pactado  con la UE un calendario específico de aproximación al objetivo final consistente en: año 2013 (6,5%), año 2014 (5,8%), año 2015 (4,2%) y año 2016 (2,8%). En  el año 2013 se ha alcanzado una cifra de déficit global  del 6,6%, esto es una décima más de lo permitido.
A su vez el objetivo global del Estado se desagrega en objetivos referentes a Administración Central, Comunidades Autónomas, Ayuntamientos y Seguridad Social. En el año 2013 el  Consejo de Política Fiscal y Financiera asignó por primera vez un objetivo de déficit asimétrico a las diferentes CCAA. De las 17 CCAA solamente 7 han incumplido el objetivo en 2013 son : Navarra, Cataluña, Aragón, Castilla la Mancha, Comunidad Valenciana y Murcia.
En el bienio 2014-2015 España habrá de  afrontar el mayor esfuerzo de reducción del déficit, Ofrece serias dudas de que pueda alcanzarse el objetivo propuesto si se tiene en cuenta   la continuada caída de la recaudación de los impuestos que se viene produciendo  desde el inicio de la crisis, y el mantenimiento (eventual incremento) del nivel de gasto, sin que se hayan adoptado por el Gobierno medidas estructurales de reducción / supresión de gastos superfluos.
En análogo sentido la Fundación de las Cajas de Ahorro (FUNCAS) en un reciente artículo publicado en  Cuadernos de Información Económica,  advierte que el cumplimiento del objetivo de reducción del déficit público requerirá medidas de ajuste adicionales para poder afrontar factores que dificultan el proceso de consolidación fiscal. Entre ellos contempla los siguientes: las elevadas previsiones de crecimiento económico para los años 2016 y 2017, la tendencia al alza de los gastos de pensiones, las dificultades para continuar reduciendo el gasto autonómico y el riesgo de que se aplace la realización de ajustes fiscales comprometidos por la administraciones autonómicas y locales ante la proximidad de las elecciones en  2015.
Por otra parte el citado estudio prevé que la deuda pública española alcanzará cotas máximas en 2017, situándose en el 104% del PIB, un 10% más que al cierre de 2013 en que  alcanzó el 94%  del PIB.
 
Reforma fiscal en España. Bajada de impuestos meramente “anunciada”.
Desde la llegada al Gobierno del Partido Popular (2111-12) se han adoptado medidas de incremento de los diferentes impuestos y sin embargo no se han traducido en un incremento de recaudación. Ante tal circunstancia se hace  inexcusable una reforma en profundidad del sistema tributario en su conjunto que además ha de acompasarse  con la revisión correspondiente del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas.
Diversas instituciones y organismos internacionales han expresado la conveniencia y/o necesidad de acometer esta tarea formulando recomendaciones concretas al respecto. El Gobierno español se comprometió con “la Troika” (Comisión UE, FMI y BCE) a presentar dicha reforma en  fecha Marzo 2014. Estamos ya en Junio  y tal compromiso no se ha cumplido todavía.
Es cierto que un “Comité de expertos” designado al efecto por el Gobierno ha rendido su informe siguiendo en gran medida las “recomendaciones” anteriores , sin embargo tanto el propio Ministro de Hacienda como un importante sector de opinión han manifestado su discrepancia en cuanto a aspectos concretos (“devaluación fiscal”) o su enfoque global (favorecer a las rentas del capital o grandes fortunas en detrimento de las rentas salariales, mantenimiento de las previas subidas de impuestos y aplazamiento de las  anunciadas rebajas) .
Más recientemente el FIM ha formulado recomendaciones en el sentido de rebajar el Impuesto de Sociedades e incrementar el IVA, a propósito de las cuales el Ministro de Economía ha manifestado su discrepancia.
En definitiva  la reforma anunciada se mantiene en la bruma de la indefinición en cuanto a contenidos (medidas concretas) y calendario de su efectiva implantación (sin duda condicionada ya por las pasadas  elecciones europeas y por las futuras  citas electorales previstas para 2015 y 2016).
 
Revisión del sistema de financiación de las CC.AA.  ¿Un “sudoku”político-fiscal ?
Fue el ex ministro Solbes quien utilizó esta expresión para referirse a la difícil combinación  de cálculos financieros y exigencias políticas que han venido concurriendo en el diseño del actual sistema y en el reparto de los recursos  asignados a tal fin. Si a ello se añade la puja de algunas CCAA para obtener más competencias y recursos (en algunos casos hasta al extremo de pretender “regímenes especiales de concierto” e incluso la “secesión”)  podemos dimensionar el volumen de ese quebradero de cabeza. Incluso en el terreno meramente técnico el actual sistema resulta de gran complejidad:

  • Plantea problemas el cálculo de las “necesidades de gasto” de las CC-AA. carente de rigor.
  • Plantea problemas la fijación del nivel suficiente de “cesión de tributos” del Estado a las CCAA” y los impuestos concretos y competencias tributarias en que debe concretarse la cesión.
  • Plantea problemas la profusión de “Fondos LOFCA” con cargo a los cuales se financian las transferencias que garanticen la cobertura igual  de los servicios prestados a los ciudadanos y la corrección de los desequilibrios entre las diferentes regiones, así como los criterios (indicadores) que se manejan para  su asignación.
  • Plantea problemas sus resultados, dando lugar a controversia las pretensiones de solidaridad u ordinalidad entre regiones  esgrimidos por unas y otras.

A todo ello hay que añadir la “discriminación” que ha supuesto tradicionalmente el mantenimiento fuera del sistema común  de financiación el “régimen foral concertado “ del País Vasco y Navarra y  el nuevo desafío planteado por el Presidente de la “Generalitat” de Cataluña en  favor de una Hacienda propia y de una eventual secesión.
 
Un nuevo Marco Regional y Financiero en la UE.
Desde 1986  año en que España  se adhirió a las Comunidades Europeas se ha venido beneficiando  de modo  sustancial de recursos financieros –Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión- de la hoy Unión Europea.
Dicha situación se ha visto afectada más tarde, por las recientes incorporaciones ala Uniónde países del Este europeo con  nivel de renta “per cápita” inferior a la media europea y por  las exigencias de austeridad derivadas de la actual crisis económica.
Ello se ha traducido, para el período 2014-2020, en una modificación de los criterios de selección de regiones susceptibles de beneficiarse (“mapas de elegibilidad”-) de los Fondos  de Cohesión (de los que quedan excluidas las regiones españolas) y de los Fondos Estructurales (en los que se prevé  van a participar Extremadura, Andalucía, Murcia y Castilla la Mancha). En ese mismo período la UE invertirá en las regiones españolas  un total de 28.560 millones de euros.
Por otra parte conforme a este Nuevo Marco  la inversión no atenderá principalmente a consideraciones geográficas o territoriales  como venía ocurriendo con anterioridad, sino que se concentrará en proyectos que atiendan a la creación de empleo, competitividad, crecimiento económico, calidad de vida y desarrollo sostenible. Todo ello en ejecución de la “Estrategia Europea2020”. Se trata pues de un cambio e enfoque de la política regional europea a cuyas nuevas reglas habrá que adaptarse.
 
CONCLUSIÓN. Todos los elementos y variables antes descritos están imbricados entre sí e implicados en un proceso de revisión del sistema de financiación de las CCAA, ya sea como términos de referencia, ya sea como parámetros determinantes, sin que pueda descartarse incluso que se precisen reformas en  la Constitución Española de diverso  alcance. Pues bien,  abordar un proceso de tal complejidad técnica y carga política es una tarea ardua, que requiere por parte del Gobierno central, que ha de pilotarlo en una situación actual de incertidumbre , un nivel de autoridad y de capacidad negociadora de la que quizás carece en estos momentos en estos momentos , desgastado como está por los  “recortes sociales” practicados ante la crisis, con un mermado apoyo electoral en las recientes elecciones europeas  y con nuevas citas electorales en ciernes . Por tanto , auque pueda resultar frustrante , no resulta aventurado prever un escenario en el que sea el propio Gobierno actual el que proponga una prórroga de la vigencia  del actual sistema común de financiación de las CCAA y el aplazamiento  del inicio del proceso para su  revisión , lo que exigiría ser aprobado mediante Ley.

¿Publicar balanzas fiscales? ¡No, por favor!

Una balanza fiscal es la diferencia (saldo positivo o negativo) entre los ingresos por los impuestos cobrados por el Estado en una Comunidad Autónoma y los gastos, transferencias e inversiones que el Estado realiza en esa Autonomía.

Hay diversos métodos para calcular este saldo; los más utilizados son el de “Flujo Monetario” que valoran el saldo en función del autonomía donde se realiza el gasto y el de “Coste-Beneficio”, que lo valora en función del bienestar de los ciudadanos de las distintas autonomías que les afecte ese gasto.

Para entenderlo, una inversión en un tren de velocidad alta entre Zaragoza y Bilbao la apuntamos en Aragón y en Vizcaya, ¿y por qué no en La Rioja?, pues pasa este tren por aquí también. ¿Y dónde apuntamos la pensión que cobra mi vecino del 6º, que ahora vive en Logroño pero que nació en Salamanca y estuvo media vida trabajando en San Sebastián? Y eI Impuesto de Sociedades, que grava los beneficios de las empresas, donde lo apuntamos, ¿dónde la empresa tiene su sede o en las autonomías dónde se han vendido los productos y generado los beneficios?

En función de quién lo calcule tendremos distintos saldos. Por lo que lo importante no es si estamos de acuerdo en el método, si no en lo que queremos medir. Discutir sobre los distintos métodos es un dialogo de sordos, es un debate torticero, de política rastrera. No es un debate ni técnica ni económicamente serio.

Cuando se realiza una investigación se tiene en cuenta que queremos medir y entonces buscamos el método adecuado. No se debe hacer al revés, pues la investigación saldrá siempre sesgada, !a favor de quien paga¡

Además este debate de las balanzas fiscales es una falsedad, una mentira, ya que la conclusión es siempre la misma: las Autonomías cuyas empresas y ciudadanos generan más riqueza siempre tienen un saldo negativo, es decir aportan más que lo que reciben, mientras que las autonomías cuyos ciudadanos generan menos riqueza tienen un saldo positivo, es decir reciben más de lo que aportan. Esta la base de una de las funciones más importantes de los Estados modernos: la distribución de la riqueza y la renta entre sus ciudadanos. Como ejemplo, en España se ha recibido de Europa en 25 años más dinero que toda Europa con el Plan Marshall. Y esta ingente cantidad de dinero la hemos recibido para que nos acercáramos a la renta media europea.

Ya puestos, ¿por qué no realizar una balanza fiscal entre Logroño y Alcalá de Henares, para saber qué ciudad aporta menos impuestos y cual recibe más inversiones.  Pero hacerla sería una enorme majadería y una gran estupidez.  Y esta es la trampa de las balanzas fiscales, que tan bien manejan los nacionalistas catalanes: No son los territorios los que pagan los impuestos, son las personas y las empresas. No merece la pena hacer balanzas fiscales.

En mi opinión el Gobierno meterá la pata si publica las balanzas fiscales o “sistema de cuentas públicas territorializadas” como eufemísticamente quiere llamarlas ahora. Les da bola a los nacionalistas y a los mini nacionalistas, cantonalistas o regionalistas.

Ya que yo pago mis impuestos como ciudadano, podría tener algún sentido económico que me calcularan una balanza fiscal a nivel personal.Para saber si lo que aporto es más que lo que recibo. En fin, que si cuantas veces fui al médico a curarme las malditas anginas, que cuántos Kms. de asfalto desgasto cuando voy a trabajar, que porqué subvencionar el autobús si yo no lo uso,… Así tendría motivo de conversación para ciscarme en el gobierno si el saldo me da negativo. Ah, pero si se la hacen al presidente de Mercadona, su saldo saldría muy negativo. Lógicamente, pues su renta es mucho mayor que la mía.

Pero la conclusión seria siendo la misma. Quien más tiene más paga. Ningún gobierno haría balanzas fiscales personalizadas, porque es una tontería. Una majadería supina. Se da por supuesto que los ciudadanos aportan en función de su capacidad, de manera progresiva, y reciben según su necesidad. ¡Es la solidaridad económica entre ciudadanos contribuyentes!

No podemos eliminar la función básica de cualquier estado moderno: la redistribución de la riqueza y la renta entre sus ciudadanos. Si el Gobierno del PP publica las balanzas fiscales les seguirá el juego a los secesionistas catalanes. No publiquen las balanzas fiscales. Porque que el mantra “Espanya ens roba” no es cierto.

Sobre sabios, expertos y…políticos

Ha venido ocupando un espacio importante en los medios de comunicación la entrega al Gobierno por la Comisión de Expertos, creada al efecto, de un Informe para la reforma del sistema tributario. Sin embargo, los resultados no han sido tan llamativos como la ocasión merecía. Para empezar, la palabra que designaba el objetivo de la Comisión, «reforma», aunque en sí misma sólo significa innovación o mejora, sin más especificaciones sobre su profundidad, unida a la palabra «sistema» parecía augurar una transformación bastante notable en los diferentes impuestos existentes o en su forma de cálculo. Pero nada de eso aparece en un Informe que está preso de un notorio afán continuista, especialmente en lo que respecta al rechazo de cualquier modificación que pueda ocasionar una disminución de los ingresos públicos.

El Informe no cuestiona el nivel del gasto público en España y, así, la suficiencia recaudatoria para subvenir a unos gastos públicos anquilosados se convierte en la clave de bóveda del sistema, todo ello al servicio de los objetivos de déficit público conforme a las exigencias de la UE; lo cual, evidentemente, no es ninguna novedad respecto del estado de cosas actual. Por otro lado, es cuestión también digna de mención que la Comisión se desentienda totalmente de cualquier objetivo en términos de mejora de la «equidad vertical» de la sociedad española, aduciendo que eso es cosa del gasto público y no de los ingresos; y ello a pesar de la evidencia de deterioro de los índices de desigualdad en España en los últimos años (aquí).

Los objetivos secundarios de la propuesta reformista, tras el principal de mantener a toda costa los ingresos del Tesoro, pasan a ser, por un lado, la neutralidad impositiva, bajo la convicción de que la economía será más competitiva cuanto menos sesgadas sean las decisiones de los agentes privados por motivos tributarios, y, por otro lado, el crecimiento económico, mediante la movilización de dos factores principales: el fomento del ahorro (y la atracción de capitales) y la activación de la mano de obra actualmente desempleada. La contribución del sistema tributario a la estabilización de la economía sólo se apunta muy de pasada mediante los objetivos prioritarios de «consolidación fiscal» (es decir, reducción del déficit público, en los términos de los compromisos con la UE) y la opción por los estabilizadores automáticos que deberían sustituir, según la Comisión, a la acción discrecional del Gobierno.

Habrá tiempo para ir comentando con detalle algunos aspectos destacables del Informe. En este post me limitaré a comentar las cuestiones generales a mi entender más llamativas. Y la más de todas, especialmente tratándose de un Informe que procede de «expertos», es que las propuestas del Informe no nacen de reflexiones teóricas sobre los tributos en el mundo de hoy, sino que las fuentes básicas de las que beben sus autores son las recomendaciones ya muy conocidas hechas por los Organismos internacionales (OCDE, Consejo Europeo, Comisión Europea y FMI), además de tomar acríticamente como modelo tributario lo que ocurre en el resto de países de la UE, diseñando la reforma más como una convergencia con esos estándares medios europeos que como un planteamiento novedoso en cuanto a sus fundamentos teóricos.

La Comisión ha apreciado dos diferencias fundamentales entre nuestro país y la media de la UE. La primera de ellas, que en España el peso recaudatorio del IVA e Impuestos Especiales es algo inferior a la media de la UE, por lo que en una primera proyección las propuestas del Informe van en la línea de incrementar un 1% del PIB el peso de los impuestos indirectos y disminuir el mismo 1% del PIB en los impuestos directos; como se ve, un trasvase realmente nimio en términos globales (aunque pueda llegar a ser relevante para algunos tipos de renta, los grandes beneficiarios de ese trasvase). En segundo lugar, se constata que en España hay un mayor peso de las cotizaciones sociales y, muy especialmente, la parte que va a cargo de la empresa; por ello, como segunda proyección, se propone una disminución de tres puntos en dichas cotizaciones (1% del PIB) y un correlativo incremento del 1% del PIB en imposición sobre el consumo. En ambos casos, con mantenimiento de la cuantía de los ingresos.

Una segunda cuestión llamativa del Informe es la tensión que se revela a lo largo de todo él entre la propugnada neutralidad impositiva y la cruda realidad de la necesidad de subvenir a la financiación del gasto público de la manera más cómoda y eficaz; y el pertinaz sesgo en resolver la tensión con medidas dirigidas recaudar la mayor cantidad de la manera más rápida y cómoda posible.

El juego combinado de los límites que imponen las posibles opciones de deslocalización de recursos económicos atraídos por los sistemas fiscales de nuestro entorno más benévolos y la mano de hierro de unos niveles intocables de gasto público y obligaciones de déficit, acaban por desviar la mayor parte del esfuerzo tributario hacia bienes y rentas «cautivos»: los inmuebles y las rentas del trabajo, de profesionales y de empresarios individuales, para liberar de carga tributaria a las rentas del capital y los beneficios empresariales.

Finalmente, el Informe parece que piensa ser aplicado por el Gobierno con la frivolidad con que se hace política en España: se usará como coartada para las medidas que interese tomar y se dejará en el cajón cuando las propuestas del Informe no convengan al momento político y a los intereses del grupo gobernante. Pongo un ejemplo clamoroso de lo que puede ser una práctica que me temo que va a ser habitual. En general, como he dicho, el Informe postula una mayor neutralidad fiscal. Así, en referencia a las cotizaciones sociales podemos leer: «De ahí que la Comisión proponga que, en lugar de continuar aplicándose bonificaciones poco discriminadas en las políticas de empleo, se deba establecer una definición muy estricta respecto a tales bonificaciones«.

Pues bien, pocos días antes de la presentación en sociedad del Informe, el Presidente del Gobierno, en un golpe sorpresa publicitario en el debate sobre el Estado de la Nación anunció una «tarifa plana» de cotizaciones sociales para nuevas contrataciones, claramente discriminatoria, pues distorsiona los costes de la mano de obra según un criterio tan arbitrario como es el momento de su contratación. ¿Tiene sentido implementar medidas en sentido contrario al que previsiblemente la Comisión va a proponer, en vez de esperar al Informe y seguir sus propuestas? La conclusión es evidente: el Gobierno va a seguir guiándose por la inmediatez del calendario político, en su provecho y beneficio electoral. Que es lo de siempre, pues la maraña de exenciones y bonificaciones distorsionadoras que la Comisión rechaza con tanto ahínco y propone desbrozar, no es producto tanto de un sistema tributario obsoleto que haya que reformar radicalmente, sino de las innumerables medidas discrecionales (y hasta muchas veces arbitrarias) a que tan aficionados son todos los Gobiernos que en el mundo han sido.

El IVA y la reforma fiscal. Instrucciones de uso

“…Todo esto fuera bien escusado, respondió Don Quijote, si a mí se me acordara de hacer una redoma del bálsamo de Fierabrás, que con sólo una gota se ahorraran tiempo y medicinasLuego me darás a beber solos dos tragos del bálsamo que he dicho, y verásme quedar más sano que una manzana…” El Quijote Cap. X.
  Los orígenes
En la situación actual de crisis y ante la perspectiva de una reforma fiscal hay dos preguntas de actualidad: La primera es si la subida del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) es suficiente para combatir el déficit en las cuentas públicas. La segunda si  tiene sentido compensar el  incremento del IVA con una correlativa disminución de las cargas sociales. Para responderlas conviene  hacer una breve referencia  histórica.
En el año 1986 España se adhirió a las Comunidades Europeas e implantó IVA. Las  autoridades comunitarias exigieron tal implantación por su  neutralidad en el comercio entre Estados miembros al no incorporarse al precio de los productos y por afectarse un 1% de su base imponible al presupuesto de ingresos  comunitario.
Hace tiempo sin embargo que el IVA rebasó el ámbito europeo y hoy es ya un “impuesto global” vigente en gran numero de países. Esto se explica por razones  técnicas y, sobre todo , por su gran capacidad recaudatoria dada la amplitud de su base imponible, así como por la simplicidad en su gestión. No es de extrañar pues que cualquier legislador tributario o Ministro de Hacienda recurran  a este impuesto en situaciones de importante y/o urgente necesidad financiera. En los países de la UE- se observa a lo largo del tiempo una tendencia al alza en el impuesto instrumentada  mediante incrementos en sus tipos de gravamen.
Nuestro país tampoco ha sido ajeno a este fenómeno. Desde que el IVA se estableció en España el “tipo general” se ha modificado al alza en cinco ocasiones, pasando desde el 12%  hasta el 21 %. , lo que ha supuesto a lo largo de todo el período un incremento del 75%.  En la actualidad el tipo medio español ha alcanzado ya el nivel medio europeo .
La situación es distinta en cuanto a los tipos reducidos. La normativa comunitaria  permite que, para determinados bienes y servicios incluidos en una  “lista cerrada“,  pueda aplicarse un “tipo reducido” de un mínimo del 5%. No obstante algunos países -caso de España, Francia o Italia- pueden aplicar además un “tipo superreducido” inferior que en el caso español es del 4%. Excepcionalmente algunos países – Irlanda, Malta y Reino Unido- pueden aplicar un tipo 0% a determinados productos.
Crisis y ajustes fiscales
Ofrecen especial interés las dos últimas subidas de IVA realizadas en España (en 2010 con gobierno del PSOE y en 2012 con gobierno del PP) por su proximidad en el tiempo,  por haberse producido en el contexto de “la crisis” y, finalmente por que quizás sean precedentes de medidas análogas en el futuro.
En la Ley de Presupuestos para 2010 el Gobierno socialista incrementó en dos puntos el tipo general del IVA, lo que dio lugar a un llamamiento a la rebelión fiscal por la militante del Partido Popular a la sazón Presidenta de la Comunidad de Madrid. Según el Gobierno socialista tal medida fue insoslayable, no para introducir mejoras de técnica tributaria, sino por exigencias perentorias de consolidación fiscal planteadas por la UE , el FMI y en general por los  mercados financieros.
En el año 2012 , con Gobierno del Partido Popular en el poder como resultado de las elecciones generales de Noviembre  2011 , se aprobó una subida generalizada de tipos de IVA y ello a pesar del compromiso de bajar los impuestos contenido en su programa electoral. Su resultado fue que el tipo “general” pasó del 18 al 21 %, el “reducido” pasó del 8 al 10%, mientras que el tipo “super-reducido “ se mantuvo en el 4%. Según el Gobierno tal medida fue indispensable, no por razones  técnicas, sino para afrontar una insostenible situación de déficit heredada del Gobierno socialista anterior. Ulteriormente se han aprobados medidas que han supuesto una resignación a tipos más altos para determinados  bienes y servicios.
Hacia una  reforma fiscal
Como  he indicado antes el recurso al IVA, en circunstancias de avidez de financiación, se explica por su potencia recaudatoria, y por ser fácil la instrumentación practica de las subidas. Por ello en tiempos difíciles el IVA suele ser el remedio al que a cualquiera se le ocurre acudir para abordar los problemas del momento. Nada hay en ello de especialmente original.
Sin embargo en el caso de España los problemas actuales son de mayor alcance, tras más de cinco años de severa crisis económico-financiera -con cifras de paro y endeudamiento insostenibles y con dificultad para cumplir los sucesivos objetivos de déficit público exigidos por la Unión Europea- ya nadie discute la necesidad  de reformar el sistema tributario español en su conjunto  A ello se ha comprometido el Gobierno ante la UE, y a tal efecto se nombró la comisión de expertos encargada de diseñar las grandes líneas de la reforma.
Las  consideraciones anteriores sirven para apreciar mejor las diferentes recomendaciones  –a veces perentorias y en la mayor parte de los casos arropadas bajo el manto de una necesaria “consolidación fiscal”–  formuladas tanto  por la UE, el BCE, el FMI, como por los mercados financieros.
Pues bien, me parecen explicables y lógicas las recomendaciones hechas a España de  reforma del sistema tributario en su conjunto para afrontar los problemas de financiación con perspectiva de futuro. Sin embargo, estimo que no lo son tanto las medidas referidas exclusivamente al IVA, ya consistan en incrementos de tipos de gravamen, o en combinar simultaneamente subida de IVA y correlativa bajada de cotizaciones a la Seguridad Social como medida de alcance coyuntural.
Creo que hacer pivotar básicamente en el IVA el esfuerzo de consolidación fiscal -, aunque sea a corto plazo  supone atribuirle un papel a la vez excesivo e insuficiente  convirtiéndolo en “panacea” o “bálsamo” que todo lo cura.
Aunque en el momento en que escribo la comisión de expertos designada por el Gobierno todavía no ha publicado integramente su informe, la prensa  ha avanzado ya algunas primicias al respecto. Se publica que “El comité de sabios plantea al Gobierno fórmulas para subir el IVA y bajar cotizaciones sociales y que la combinación de ambas medidas permitirá ganar competitividad exterior e impulsar el empleo”.
Parece que -al menos  por el momento- el Gobierno no se muestra receptivo a esta  propuesta. Según declaraciones del Ministro de Economía : “El Gobierno ya ha tomado medidas importantes en relación con el IVA, no se van a producir modificaciones sustanciales en absoluto del impuesto sobre el valor añadido«, y en relación con las cotizaciones sociales destacó que el Ejecutivo «acaba de aprobar una tarifa plana de 100 euros que supone una bajada de las cotizaciones», una medida que consideró que es muy importante». (El Mundo 12.03.14).
Comparto en buena medida este criterio ya que, aun estimando necesaria alguna reducción de las cotizaciones sociales (verdadero gravamen sobre el trabajo y empleo) considero que el coste de dicha reducción debe asumirse  por el conjunto de los ciudadanos -via Presupuesto- con cargo a lo recaudado por los diferentes conceptos de ingresos y no sólo por los consumidores -via IVA- con cargo a la recaudado por este sólo Impuesto. Considero que esta formula propuesta por los expertos, que algunos califican de “devaluación fiscal “, atenta además a un sólido principio de ortodoxia presupuestaria que exige que la totalidad del presupuesto de ingresos financie la totalidad del presupuesto de gastos y prohíbe afectaciones parciales de unos a otros.
Por otra parte es de temer que tanto las propuestas de reforma fiscal de los expertos como las que en su día sean asumidas por el Gobierno en sucesivas etapas (se prevé  un calendario de reforma  205/207) ignoren el problema básico de nuestras finanzas publicas que alguien ha calificado recientemente como “desaforado nivel de gasto publico” y la necesidad de una drástica reducción del mismo en los diferentes niveles de gobierno: central, regional y local.
Hay que reconocer que el diagnóstico inicial de este “mal nacional” y la propuesta de medidas para afrontarlo -en los que  ha sido pionero el partido político UPyD– hoy en día  es aceptado ya por la opinión publica en general y por los diferentes partidos políticos. Urge sin embargo llevarlo a la práctica adoptando medidas  concretas  de recorte de gastos que son siempre difíciles.
Dicho esto y volviendo al terreno de los ingresos, que es el campo propio de una reforma fiscal, estimo que, para garantizar la suficiencia financiera del sistema, son prioritarias las siguientes acciones:

  • Lucha decidida contra el fraude fiscal.
  • Revisión a la baja de incentivos fiscales en los diferentes impuestos.
  • Reducción selectiva de las cotizaciones sociales , financiada con cargo a los PGE
  • Paulatina supresión de los regímenes de estimación objetiva de bases imponibles: módulos (en el IRPF) y  simplificado (en el  IVA).
  • Posible reasignación de tipos de IVA, aplicable  a  bienes y servicios concreto, al alza o a la baja.

 
No considero conveniente ahora una subida del tipo general del IVA, ya que ha sido objeto de incrementos sucesivos recientemente.
 
 
REFLEXIÓN FINAL. Un sistema tributario no es sólo un instrumento para recaudar, sino que -sobre todo- debe servir de  marco para la convivencia. La tarea de su reforma ha de extenderse al conjunto de los tributos que lo integran y afectar a todos los ciudadanos en función de sus diferentes capacidades contributivas. La carga fiscal ha de distribuirse equitativamente entre las distintas manifestaciones de capacidad contributiva: renta, riqueza, consumo y tráfico de de bienes. Todo ésto, aunque pueda parecer obvio y ya sabido, es preciso recordarlo aquí ya que suele olvidarse con frecuencia.

El informe sobre la reforma tributaria ¿mucho ruido y pocas nueces?

Seguramente que Joaquín Estefanía consideraría como parte del lenguaje de la “economía del miedo”  (La economía del miedo. Galaxia Gutemberg, 2012) la frase del profesor Manuel Lagares (Presidente de la Comisión de expertos para la reforma del sistema tributario español) dicha en la entrevista  de Jesús Sérvulo González para El País (16 de marzo de 2013): “Hay que ver si se quiere pagar dos puntos menos de IVA, y mantener el paro”. Como ha señalado Francisco de la Torre (“Una propuesta de sabor agridulce”. Expansión, 15 de marzo de 2014), “La denominada “reclasificación” de productos en el IVA es regresiva, mucho. Considero que aumentar la carga fiscal, de forma especial para los más desfavorecidos, elevando en un 11% los productos de primera necesidad debería ser el último cartucho recaudatorio, y no la primera medida para financiar una bajada de otros impuestos”.

Después de una primera lectura del Informe de la Comisión (`presentado el viernes 14 de marzo), de la referida entrevista y algunas otras opiniones ya publicadas, saco la impresión de que la reforma fiscal anunciada, si se siguen las recomendaciones de la Comisión, perjudicará, como siempre, a la depauperada clase media. Y menos mal que el Gobierno  se ha apresurado a decir que no aplicará el recomendado gravamen de la vivienda habitual, criticado con gran acierto por el vocal de la Comisión Pedro M. Herrera Molina en su interesante voto particular. La grosera medida propuesta supondría un verdadero ataque a las personas que ahorran.

Cuando leí el Acuerdo del Consejo de Ministros del 5 de julio de 2013 sobre la creación de la referida Comisión de expertos y, más concretamente, su composición, consideré que era una decisión equivocada: nueve miembros de los cuales exclusivamente uno es jurista (Catedrático de Derecho Financiero y Tributario). El resto son prestigiosos economistas y expertos en Hacienda Pública. El propio Lagares lo ha resaltado en la referida entrevista: “En la Comisión hemos sido ocho economistas y un abogado, todos catedráticos. Los economistas hemos pensado como economistas y hemos diseñado un esquema que puede ser duro y difícil de asumir…”

Cualquiera que conozca un poco el sistema tributario español y su falta de coherencia, acumulada por los desaguisados y despropósitos infligidos al mismo durante años, convendrá en que hacían falta más juristas en dicha Comisión. Esta presencia minoritaria de juristas se nota a lo largo de todo el Informe. Brillan por su ausencia las consideraciones relacionadas con la seguridad jurídica y la técnica normativa. “La reforma en ciernes es la ocasión para enmendar los errores y parches del marco actual”, decía el editorial de Expansión del 3 de febrero de 2014 (“Una reforma fiscal que dé más seguridad jurídica”).

A estas alturas pueden resultar irritantes algunas propuestas harto voluntaristas: “Suprimir la cuota gradual del Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados cuando lo permita la situación presupuestaria”. Pero resulta más irritante lo que se dice de este arcaico impuesto. Se sigue sosteniendo que su justificación es “la ventaja derivada de la protección que otorga la fe pública…” Argumento harto falaz como hemos intentado demostrar en otra ocasión : la referida ventaja la pagamos los ciudadanos y empresas cuando acudimos al notario y al registro público correspondiente.

Siguiendo con los ejemplos, se dice en el Informe, sobre la delimitación entre el IVA y el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, que “las normativas de ambos tributos delimitan perfectamente la asignación de operaciones a uno y otro impuesto”. Esta afirmación sobre la perfecta delimitación es más que discutible si observamos la doctrina administrativa y la jurisprudencia al respecto. La propia Comisión alude a operaciones que suelen crear mayores dificultades (la renuncia a la exención en el IVA; el concepto de segunda o ulteriores entregas de edificaciones, etc). Pero lo que es de lamentar es que la Comisión, en aras del principio de neutralidad que rige en el IVA, no haya propuesto una justa delimitación entre ambos impuestos, llevando al ámbito del IVA todas aquellas operaciones que vayan a ser incorporadas a actividades empresariales, aunque el transmitente sea un particular. Qué no decir de la necesaria abolición del incremento del gravamen de Actos Jurídicos Documentados impuesto por algunas Comunidades Autónomas cuando se renuncia a la exención en el IVA, lo que supone un verdadero dislate desde el punto de visto jurídico.

La práctica ausencia de juristas en la Comisión ha significado que no se tomen en consideración sugerencias tales como la eliminación de recargos e intereses en regularizaciones de IVA sin perjuicio económico para la Hacienda Pública; elevación el plazo máximo de repercusión del IVA, para hacerlo coincidir con el plazo para la deducción del soportado, la necesaria proporcionalidad de las sanciones que castigan el mero incumplimiento de obligaciones formales cuando se han cumplido las materiales, etc, etc.

Soy de los que piensan que con el desaforado nivel de gasto improductivo de nuestro país, cuyo principal beneficiario es buena parte de la parasitaria casta política, es el verdadero problema, y que no existe sistema tributario eficiente que lo financie. El “impuesto justo” al que se refirió Luigi Vittorio Berliri hace tiempo provoca risa y algazara en cualquier reunión de gente con cierta altura intelectual. De ahí las referidas propuestas voluntaristas: “para cuando se pueda”.

Lo que  parece claro es que un Informe de estas características no puede digerirse en un par de meses y que debería abrirse un cierto debate público. Una pretendida reforma fiscal global apresurada podría ser insoportable. Dice el profesor Lagares en la entrevista que no está seguro de las propuestas que le van a admitir, señalando que el eminente Hacendista Richard Musgrave le comentó en cierta ocasión que él era feliz cuando le habían admitido el 10% de lo propuesto. Esta reflexión es peligrosa, pues se supone que el Informe es coherente y no dado a la fragmentación. Es decir, el conjunto de propuestas del mismo no son las estanterías de un supermercado para que el Gobierno vaya llevando al carrito las que le apetezca. Sería desastroso, por ejemplo, que se llevara al carrito la supresión de beneficios fiscales en el Impuesto sobre Sociedades pero no la bajada de los tipos impositivos actualmente vigentes. Una medida es complementaria de la otra.

Hacia la buena gobernanza fiscal en España

A modo de presentación en este foro, debo reconocer que formo parte del colectivo de los optimistas bien informados que, ante los cambios normativos, vislumbran con mayor facilidad las objeciones críticas que los hechos laudatorios. No obstante, en este caso trataré de destacar las bondades de las nuevas normas de reforma administrativa en el camino hacia la renovación y mejora de la gobernanza fiscal en España.
Como es tónica habitual en nuestro Derecho público actual, el impulso reformista ha venido impuesto por las exigencias de la Unión Europea y en concreto por las recomendaciones derivadas del procedimiento de déficit excesivo abierto por la Comisión al Estado español en 2009. Haciendo de la necesidad virtud, el nuevo gobierno popular aprobó la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera que ha establecido un marco de gobernanza fiscal adaptado a las exigencias de apertura promovidas por el Código de transparencia fiscal de 2007 del Fondo Monetario Internacional. Así, se ha pasado de la casi ausencia de publicidad de los mecanismos de estabilidad a la publicación periódica de la evolución del déficit público; y se ha establecido un conjunto de medidas preventivas, correctivas y coercitivas para corregir sus desviaciones, cuyo instrumento estrella son los planes públicos de reequilibrio. Este seguimiento transparente ha conseguido, contra todo pronóstico, ajustar los déficits autonómicos en los dos últimos años e incluso que las entidades locales lograran superávits presupuestarios. Paradójicamente, a la par que el Ministro de finanzas embridaba las cuentas territoriales, no ha ocurrido así con las estatales, que, bajo el régimen de gobernanza fiscal tradicional, se han mantenido por encima de los límites autorizados. Ya se sabe que siempre lo más difícil es controlar al controlador.
Este esfuerzo reformador se ha reforzado a finales de 2013  con la aprobación de una serie de leyes que inciden en la transparencia fiscal. Como cabecera de este nuevo impulso, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, recoge la penalización disciplinaria de las responsabilidades contables y de estabilidad presupuestaria por parte de todas las autoridades y funcionarios públicos. Esta sanciones personales tratan de alcanzar a infracciones menos groseras que la delictiva malversación de fondos, tales como la autorización de gastos sin créditos presupuestarios, la ocultación de gastos en los cajones departamentales o la ausencia de justificación de la inversión de los fondos. Con ello, se responde a una reivindicación histórica de nuestra doctrina hacendística, que ha denunciado la insuficiente protección del erario público con la tradicional responsabilidad patrimonial recogida en la Ley General Presupuestaria aplicada de forma restrictiva por el Tribunal de Cuentas. En todo caso, hubiese sido plausible otorgar esta potestad disciplinaria al Tribunal de Cuentas, recordando la jurisdicción penal que ostentaba en el siglo XIX, en lugar de atribuirse a los ejecutivos estatales, autonómicos y locales. Con ello, se hubiese evitado la posibilidad no descartable de que en algunas infracciones el órgano controlador y controlado se identifiquen incluso personalmente.
Complementariamente, se han dictado cuatro disposiciones vinculadas a la sostenibilidad de la Administración Local, la normativa antimorosidad del sector público y la creación de una Autoridad fiscal independiente. En virtud de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local se trata de evitar duplicidades administrativas bajo el principio de una “Administración una competencia”, se limita la creación de unidades instrumentales, se refuerza el papel de la función interventora local y se adoptan medidas que podríamos considerar profilácticas para proteger a los funcionarios de habilitación nacional, restringir la contratación de personal eventual o limitar las retribuciones de concejales y directivos de empresas públicas. Desde el aspecto financiero, la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público y la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público han de contribuir, con instrumentos como el periodo medio de pago a proveedores, el plan de tesorería o el punto general de facturas electrónicas, a acabar con la perniciosa costumbre de las facturas en el cajón y cumplir con el plazo de pago de 30 días exigido por la normativa nacional y comunitaria. Y para terminar este panorama de buenas noticias de gobernanza, la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal ha respondido a una reiterada reclamación de las autoridades europeas y, aunque el Ejecutivo ha incumplido el compromiso de materializar su creación en 2013, es de esperar que contribuya a que las autoridades públicas elaboren planes realistas, evitando la costumbre de aprobar presupuestos que reflejaban ingresos inalcanzables y obviaban gastos ineludibles. Eso sí sorprende la adscripción de este organismo al Ministerio de finanzas estatal, pues en este caso la respuesta al famoso dilema del control del controlador se resuelve de forma paradójica cuando se fiscalice la actividad presupuestaria estatal, pues resulta que el propio Gobierno controlado se reserva la facultad de ejercer la autoridad disciplinaria contra la autoridad controladora.
Hasta aquí la crónica de las buenas nuevas en materia de gobernanza fiscal, y esperemos que cuando todas ellas estén en pleno funcionamiento podamos expresar con rotundidad que los hechos se han correspondido con los dichos, y que por esta vez si podamos responder ¡Sí hay Derecho!
 

Flash Derecho: modelo de instancia para que la AEAT informe si se han hecho ingresos indebidos o duplicados

Hace unos días publicamos un post titulado Historias de la delegación especial de Cataluña de la AEAT: la caja negra de los ingresos excesivos o duplicados en el que se contaba entre otras cosas cómo en la Agencia Tributaria en Cataluña se dictó una lamentable e ilegal instrucción prohibiendo devolver de oficio los ingresos que el contribuyente hubiera efectuado de manera duplicada o indebida. En el post se alertaba de que el gran problema era que el contribuyente no tenía ningún medio para saber si tenía derecho a devolución por ingresos indebidos, es decir, que tenía que fiarse de la buena fe de la AEAT para que de oficio le devolviera lo indebidamente pagado.

Y continuaba el post diciendo: «Ahora bien, si la Administración no actúa correctamente y no devuelve estos ingresos pendientes antes de que transcurra el plazo de prescripción, el interesado es difícil que se entere al no poder acceder a esta información obrante en las bases de datos de la AEAT por lo que la indefensión que le ocasiona es manifiesta e irremediable.

Los listados de ingresos excesivos pendientes deben verificarse uno a uno y determinar la procedencia, la liquidación a aplicar si la hubiera, el importe correcto, la compensación si el contribuyente tuviera en ese momento deudas pendientes de pago o proceder a la devolución de oficio si se constatara que la cantidad está en poder de la Hacienda Pública de forma improcedente. Como hemos señalado, pocos interesados pueden pedir la devolución puesto que desconocen que la Hacienda Pública les debe dinero. Por eso debería establecerse un sistema por el que cada uno de los contribuyentes pudiera saber si tiene pendientes de depurar ingresos excesivos y en qué importe.»

A estos efectos, y para facilitar que los contribuyentes puedan obtener la devolución de lo indebidamente pagado, en su caso, hemos solicitado a una persona experta que nos facilite un modelo de Solicitud de comprobación/devolución de ingresos excesivos o duplicados, que seguramente le será de utilidad.

El “céntimo sanitario”: el Estado como defraudador fiscal

Hay dos tipos de fraude fiscal. El primero consiste en que el contribuyente incumple sus obligaciones con Hacienda y no declara e ingresa las cantidades a las que está obligado según sus actividades y las leyes vigentes. El segundo es aquel por medio del cual el Estado obliga a los ciudadanos a pagar un impuesto ilegal, a sabiendas de que lo es, durante varios años, y con la pretensión de, cuando le descubren y sancionan, intentar devolver lo menos posible a los perjudicados. Es el caso del llamado céntimo sanitario.

Recordemos la historia. En la llamada coloquialmente ley de acompañamiento de los presupuestos para 2002, la ley 24/2001, se crea en su artículo 9 un nuevo impuesto, llamado oficialmente impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos. Y consistía lisa y llanamente en pagar una determinada cantidad cada vez que echábamos un litro de combustible al vehículo. Tenía dos tramos, uno estatal y otro autonómico, y por tanto la cuantía del mismo podía variar entre comunidades autónomas, como así ocurrió: al principio oscilaba entre 1 y 2,4 céntimos pero ha llegado a alcanzar los 4,8. Se implantó en todas las comunidades, salvo País Vasco, Rioja y Canarias, ésta por tener un régimen especial. (PS: tampoco se instauró en Aragón)

El impuesto tenía una finalidad específica, como dice la ley: “Los rendimientos que se deriven del presente Impuesto quedarán afectados en su totalidad a la financiación de gastos de naturaleza sanitaria orientados por criterios objetivos fijados en el ámbito nacional”. La parte autonómica podía dedicarse también a “financiar actuaciones medioambientales”.

Nos trasladamos ahora a 2014. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en sentencia de 27 de febrero de 2014 y respondiendo a una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, lo declara ilegal. Bueno, en realidad no hace solamente eso, sino que pone a caer de un burro al Estado español por su vergonzoso comportamiento durante todos estos años. Declara, nada menos, que el Estado no obró de buena fe porque ya estaba avisado desde hace mucho tiempo de la posible ilegalidad. En 2000, el tribunal ya se había pronunciado sobre la ilegalidad de un impuesto similar, en 2001 la Comisión Europea avisó a España de que el impuesto podría ser contrario a Derecho y en 2003 (el año siguiente a su entrada en vigor), la Comisión inició un procedimiento de incumplimiento contra España en relación con dicho impuesto.

La razón que aduce para ello el TJUE es que este tipo de tributos es que, como dice Ignacio Martín, han de tener lo que se llama una “finalidad específica”, de modo que la estructura del tributo debe fomentar o disuadir, según los casos, un determinado comportamiento de los contribuyentes. Es decir, que para que este tipo de impuestos específicos sean legales no basta que su finalidad sea simplemente recaudar, lo que deben pretender es que el ciudadano afectado se comporte de una determinada manera, a diferencia de los tributos ordinarios cuyo fin general sí puede ser el meramente contributivo.

El TJUE dice que el que el céntimo sanitario tenga por objeto atender gastos en materia sanitaria no es una finalidad específica, porque, si así se considerara, cualquier impuesto la tendría.  Lo que dice es que sería admisible este impuesto si por ejemplo lo recaudado por él se destinara a obligatoriamente a reducir los costes sanitarios y  medioambientales vinculados específicamente al consumo de hidrocarburos.  Pero no a otros costes que no tengan esta vinculación.

España pidió que los efectos de esta declaración judicial no fueran retroactivos y que se tuviera en cuenta la difícil situación económica de las arcas públicas y el impacto que una devolución de esa cuantía podría tener en ellas. Se habla de que el monto total cobrado podría rondar los 13.000 millones de euros.  Pero en la sentencia se asegura que la elevada cantidad que habría que devolver no puede servir como excusa para no ser reembolsada, porque lo contrario supondría que cuanto más grave es una infracción, más posibilidades habría de quedar absuelto de ella. Principio totalmente lógico y que se podría aplicar a otros casos sangrantes, como el de las preferentes.

Si es ilegal, por tanto, habrá de procederse a la devolución.  Las cifras son muy elevadas, tanto globales como individuales, en el sector profesional se habla de 15000 euros (son siempre cifras medias y muy aproximadas) por transportista. No obstante, no parece que vaya a ser fácil. La propia actitud del Estado ante el tribunal lo anuncia. Se aduce asimismo que gran parte de lo que se recaudó ilegalmente no se podría reclamar porque estaría prescrito, de modo que la cifra quedaría reducida a unos 4000 millones, que no está nada mal, ciertamente. No obstante, como indica Ignacio Martín en el blog de Luis Cazorla, aparte del expediente administrativo para la devolución de ingresos indebidos, cabe plantearse una acción de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, e incluso una responsabilidad del Estado Legislador, persiguiendo no tanto la devolución de unos ingresos indebidos, sino la reparación de unos daños y perjuicios ocasionados. Se trataría, en definitiva, de centrar el problema no en las normas y procesos tributarios, sino en la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y la flagrante vulneración de principios como la confianza legítima.  Y todo ello sería preciso, añado yo, porque sería impensable que el propio Estado reconociese su comportamiento improcedente y desleal con sus ciudadanos y rectificase de oficio. Es decir, sería impensable que el Estado se planteara dar ejemplo. Eso se llamaría liderar, pero no son tiempos de liderazgos.

En resumen:

Las autoridades españolas implantan un impuesto ilegal, que lo es por la razón fundamental de que está mal hecho, es decir, porque el legislador hace mal su trabajo y crea una “cosa” deforme que no cumple con la normativa sobre implantación de tributos de este tipo, la cual es perfectamente conocida: tienen técnicos y expertos de sobra para ello. Por cierto, el ministro de Hacienda de entonces era un tal… Cristóbal Montoro.

Desde Europa, y muy poco tiempo después, se les advierte por activa y por pasiva de que este impuesto no es conforme a la legislación, y que a ver qué pasa con él.

Y el Estado, efectivamente, pasa. Pasa completamente. Un aspecto que creo que no se ha resaltado lo suficiente en las informaciones sobre este tema y que me parece quizá lo peor de todo es que el Gobierno español, ni con Aznar ni con Zapatero, movió un solo dedo para solucionar este evidente atropello. Tuvo que ser una empresa de transportes catalana la que en 2008 acudiera al juzgado a pedir que le reembolsaran lo que había pagado, alegando que era ilegal su cobro. Es decir, que si no se hubiera reclamado, nada se habría hecho hasta el día del Juicio Final. El Estado se comporta pues, como un enemigo del ciudadano al que ha de servir, como alguien que si puede te quita hasta aquello a lo que no tiene derecho. Y no lo digo yo, sino que el Abogado General del TJUE le dedica estas durísimas palabras: «España parece haber asumido deliberadamente el riesgo de seguir adelante con la legislación controvertida y, en consecuencia, esa legislación se ha aplicado durante muchos años en perjuicio del consumidor final y del mercado interior».

Y cuando finalmente se le condena pide que no haya que devolver nada –recordemos, devolver a los ciudadanos españoles y no españoles a los que literalmente se les ha esquilmado, no a unos marcianos que pasaban por aquí-, porque «hay mucha crisis». Claro, habrán pensado, es mejor quedarnos con el dinero que hemos recaudado ilegalmente, durante muchos años y conociendo esa ilegalidad.  A fin de cuentas, como dijo aquella ministra, el dinero público no es de nadie ¿no es verdad?

Todos los ciudadanos debemos pagar los impuestos que nos corresponden. Eso no es negociable. Pero necesitamos que el Estado y los gobernantes den ejemplo ¿Con qué autoridad se puede censurar a los defraudadores fiscales si el Estado se comporta como uno de ellos? ¿Qué mensaje nos estan transmitiendo? El Estado debe educar a los ciudadanos para que estos se comporten conforme a las normas que permiten la adecuada convivencia, porque es mucho más sencillo y eficaz hacer que una persona cumpla con lo que debe por convencimiento, que por amenazas legales. Si queremos que el contribuyente cumpla y no defraude, lo primero es que el Estado no sea el que encabece la lista. Luego nos quejamos.

Historias de la delegación especial de Cataluña de la AEAT: la caja negra de los ingresos excesivos o duplicados

El ingreso excesivo o duplicado es aquel importe que no se ha podido aplicar por circunstancias varias a una liquidación de un contribuyente. Estas cuantías, que corresponden a personas físicas o jurídicas, quedan “colgadas” pendientes de aplicación hasta que la Administración (Agencia Estatal de la Administración Tributaria) las analiza y decide qué procede hacer en cada caso. En resumen y con carácter general, puede decidir aplicarlas a una deuda viva del contribuyente mediante la compensación (se genera la devolución pero no se devuelve la cantidad si el interesado tuviera deuda pendiente por otro motivo con la Hacienda Pública porque se compensa) o, caso de que no hubiera deuda o aquella fuera inferior a la cantidad del ingreso excesivo, se le debería devolver de oficio al contribuyente, según el mandato de la Ley General Tributaria
Las Dependencias de Recaudación de las Delegaciones y Administraciones de la AEAT tienen encomendada la depuración y tramitación de estas cantidades pendientes de su destino procedente. El gran problema que tiene esta bolsa de importes ligados a un NIF de un deudor (o, lo que también es posible, de un NIF de un tercero que realiza el ingreso ligado a una liquidación de un deudor) es que son opacos para los contribuyentes ya que estos no pueden verificarlos en sede electrónica de la AEAT ni pueden consultarlos de ninguna manera. Es decir, desconocen si se da o no el supuesto del ingreso excesivo o duplicado que les favorecería.
La consecuencia más grave de este sistema es que el contribuyente se debe fiar de la Administración y de que, atendiendo al principio de buena fe y de confianza depositada en la misma; esto es, en el supuesto de que tenga una cantidad a su favor, tiene que esperar que sea la AEAT la que se la devuelva correctamente de oficio en un plazo que impida la prescripción de la devolución.
Ahora bien, si la Administración no actúa correctamente y no devuelve estos ingresos pendientes antes de que transcurra el plazo de prescripción, el interesado es difícil que se entere al no poder acceder a esta información obrante en las bases de datos de la AEAT por lo que la indefensión que le ocasiona es manifiesta e irremediable.
Los listados de ingresos excesivos pendientes deben verificarse uno a uno y determinar la procedencia, la liquidación a aplicar si la hubiera, el importe correcto, la compensación si el contribuyente tuviera en ese momento deudas pendientes de pago o proceder a la devolución de oficio si se constatara que la cantidad está en poder de la Hacienda Pública de forma improcedente. Como hemos señalado, pocos interesados pueden pedir la devolución puesto que desconocen que la Hacienda Pública les debe dinero. Por eso debería establecerse un sistema por el que cada uno de los contribuyentes pudiera saber si tiene pendientes de depurar ingresos excesivos y en qué importe.
Esta sistema de caja negra de ingresos es lo que propició que el entonces Jefe de la Dependencia Regional de Recaudación de Cataluña (hoy Delegado Especial, nada menos)    Gonzalo David García de Castro con el auxilio de la entonces jefa adjunta de la dependencia regional de recaudación, Marta María Contreras Cabezas  dictara una Instrucción dirigida a los funcionarios del ámbito de la comunidad autónoma de Cataluña prohibiendo expresamente devolver de oficio estos ingresos a los contribuyentes. Es decir, conforme al texto de la Instrucción sólo se podía devolver este dinero de los contribuyentes si el interesado lo solicitaba expresamente (pero claro, el contribuyente no podía solicitarlo porque no tenía ni idea de que se le debía dinero). Esta conducta fue denunciada por una funcionaria de la AEAT que consiguió una sentencia favorable que pueden consultar aqui, que considera hecho probado tal afirmación y además califica la conducta de D. Gonzalo García de Castro de desviación de poder.
Lo peor del caso es que esta sentencia no ha tenido consecuencia negativa alguna para este funcionario, ni en su carrera ni en su patrimonio. Sólo favorables, ya que de Jefe de Dependencia de Recaudación ha sido ascendido por el PP a Delegado Especial de la AEAT en Cataluña: ahora es el jefe de personal de todos los funcionarios de la AEAT de esta Comunidad autónoma, les puede abrir expediente disciplinario (a él no se lo han abierto), sancionarles, determinar qué expedientes se remiten al fiscal por delito, denegar aplazamientos, compensaciones, adopta medidas cautelares o preventivas sobre el patrimonio de los contribuyentes, acepta hipotecas unilaterales para garantizar deudas en los Tribunales y dirige todas las Dependencias de su ámbito territorial. Este mismo funcionario es el que que una sentencia declara que ha obrado con temeridad probada, que ha perjudicado a los contribuyentes y a la funcionaria que le denunció y que por todo ello debe de pagar las costas a la funcionaria demandante. Costas que, lo habrán adivinado, vamos a pagar todos los contribuyentes.
Pero es que, más allá de esta historia, todavía hay unidades en la Dependencia de Recaudación en que siguen sin devolver los ingresos excesivos que corresponden a los interesados de oficio. Únicamente se devuelven aquellos importes que los contribuyentes piden expresamente mediante la presentación de una solicitud durante el periodo de prescripción.
Esta situación que se da en Cataluña así en concreto en la Unidad de menor cuantía de la Dependencia Regional de Recaudación y parece que también en las unidades de Recaudación de las Delegaciones/Administraciones de AEAT.
Son medidas de carácter urgente aquellas que blanqueen estos ingresos para que cualquier persona pueda acceder a consultarlos y pedirlos si no se los devuelven de oficio, habida cuenta de que la Administración no puede dar cobertura a conductas que vayan en contra de lo establecido en las leyes y normativa de aplicación. Tampoco puede dilatar la tramitación de cualquier devolución (fallecidos y otros) e incumplir con su obligación de dictar el acto administrativo expreso después de realizar las comprobaciones oportunas para que el destinatario tenga la seguridad jurídica de que se está aplicando la normativa en toda su extensión. Además, si la tendencia actual es tender a la transparencia y favorecer el acceso de los ciudadanos a los trámites con la Administración, qué menos que poder acceder a aquellas cantidades pendientes de aplicar/devolver para evitar el riesgo de la prescripción y los posibles abusos o perjuicios económicos derivados de conductas impropias de puestos de libre designación que incumplen los deberes y funciones propias de su cargo.
Junto a esta medida preventiva de poder conocer las cantidades pendientes de devolver o con incidencias a verificar debería establecerse un protocolo rápido de actuación para responsabilizar y apartar de sus funciones a los cargos o dirigentes que actúan al margen de legalidad o con desviación de poder frente a la costumbre institucionalizada y general de protegerles. Resulta primordial para la tutela de los funcionarios honrados y el colectivo de ciudadanos controlar de forma estricta el cumplimiento de la legalidad de los puestos directivos y realizar la comprobación directa en los sectores o áreas donde se ha puesto de manifiesto el problema.
Es curioso que en el caso destapado por la sentencia, del que se ha hecho eco hasta la prensa,  ni el Servicio de Auditoría Interno de la AEAT, primero, ni la Intervención General, después, han sido parte activa de la denuncia que puso la funcionaria de la AEAT sobre esta situación. El SAI se ha lavado las manosy la Intervención ha dicho (sin ningún decoro) que le pediría Informe al Delegado Especial (es decir, el mismo autor del acto).
Y ahora vienen las preguntas:  ¿Cómo alguien al que un Tribunal condena por desviación de poder puede ser mantenido en su puesto por la Dirección de la AEAT? ¿Es deseable que pueda iniciar expediente disciplinario a algún funcionario si a él no se lo han abierto por conductas seguramente más graves? ¿Puede admitirse que alguien que ha violado la buena fe de los contribuyentes pretendiéndose quedar con sus ingresos o pagos duplicados o indebidos sea el máximo responsable en denegar aplazamientos, realizar compensaciones, la imposición de sanciones o la remisión de los expedientes para tramitar delitos fiscales y remitirlos a la Fiscalía? ¿Cuáles son las razones de la AEAT para mantener en un puesto de libre designación de tal importancia a este funcionario después de conocer y estar probado que ha incurrido en desviación de poder a sabiendas? ¿Por qué el Servicio Jurídico de la AEAT ha defendido a costa del bolsillo de los contribuyentes a este funcionario por razón de su cargo y no en función de la legalidad e su actuación? Y ¿Por qué las costas de su actuación calificada como temeraria por el Tribunal tienen que pagarlas todos los contribuyentes?

¿Qué actuaciones inicia la AEAT para recuperar este dinero o es que no realiza ninguna y este tipo de conductas no tiene ninguna incidencia ni disciplinaria ni económica para su autor? ¿Qué decisión o instrucción verbal o escrita respalda esta manera de actuar?  ¿Pudiera pensarse que la Dirección de la AEAT pretende que prescriba la posibilidad de incoación de expediente disciplinario a este cargo, el Delegado Especial de Cataluña,  tan obediente en la emisión de informes de la Infanta y remisión de datos al Tribunal del caso Urdangarín ya que eso sucedería en mayo de 2014 si conforme a la sentencia se califica de muy graves? ¿Hay derecho?