Los costes estatales de la “autofinanciación” de los territorios forales
La situación económica actual está suscitando un necesario debate sobre el modelo autonómico, mal que le pese a nuestro Presidente que declaró tajantemente que este tema no entraba en la agenda.
Protagoniza la controversia el lado del gasto, el del despilfarro, con los tópicos de las duplicidades administrativas ocasionadas por la descentralización de competencias. Sin embargo, nada se apunta en el lado del ingreso, en el tributario.
Las Comunidades Autónomas quisieron emanciparse, asumir competencias y, correlativamente, ingresos tributarios que les fueron cedidos por el Estado. Una mala gestión presupuestaria ha provocado la vuelta, cual hijo pródigo, a la casa del Estado, teniendo éste que asumir los déficit que unas y otras no pudieron o quisieron evitar.
Pero para hijos pródigos los regímenes forales, a los que se quiere sumar una Cataluña que ha entendido perfectamente el modelo vasco y navarro. Es el modelo foral un modelo insolidario, irresponsable y, sobre todo, desleal.
La autonomía tributaria se construye sobre una idea muy sencilla, lo producido en mi territorio es mío. Una idea perversa que ha dado lugar a una competencia entre territorios ofreciendo unos atractivos beneficios fiscales, en la caza de contribuyentes de otras autonomías.
Una competencia que empezó siendo desleal y que hoy bien podría tildarse de ilegal. No contentos los territorios forales con su parte del pastel, nutrido de sus propios residentes, pronto hincaron el diente a una tarta más grande, la de los ingresos de territorio común provenientes de residentes no forales.
Y así surgieron una importante red de beneficios fiscales en imposición directa que fue el germen de localizaciones artificiosas y pasajeras de contribuyentes en el País Vasco y Navarra. Las autoridades forales descubrieron muy pronto que el negocio no estaba tanto en la imposición directa, sino en la indirecta. Y así, se evidenció lo lucrativo de renunciar a un rígido control sobre los impuestos directos a cambio de usurpar al territorio común una gran parte de los impuestos indirectos de rendimientos producidos en este territorio.
Para que este fraude funcionase hacían falta dos ingredientes: una red de incentivos fiscales en la imposición directa que sirviera de reclamo a contribuyentes del territorio común; y un, podríamos decir, no importante celo de las autoridades forales en combatir la artificiosidad de las localizaciones aludidas.
Esos beneficios fiscales nacidos al amparo de normas forales no sólo dañan en materia de imposición indirecta. Los incentivos que queden pendientes de aplicación también se hacen valer cuando los contribuyentes retornan al territorio común. Es lo que en el argot se ha denominado como mochilas de deducciones, que nacidas bajo norma foral y sin parangón en norma estatal, se hacen valer cuando se retorna, poniendo fin a la deslocalización. Unas mochilas contra las que intentó reaccionar la agencia tributaria estatal pero que encontraron respaldo en el criterio vertido por el propio TEAC.
En cuanto a las localizaciones, éstas no pueden ser combatidas ágilmente por el Estado. Allí donde haya conflictos entre autoridades estatales y forales sobre el domicilio de un contribuyente, tendrá que actuar la Junta Arbitral, lo que conduce a un pleito entre administraciones que amén de lento no garantiza el éxito del Estado.
Un conflicto entre Administraciones propiciado porque la localización de contribuyentes movidos por los estímulos a la imposición directa, nutre o atrae para los territorios forales una cuantía importante de imposición indirecta, que antes pertenecía al Estado. Y saliendo así beneficiado el territorio foral de turno, ¿confían ustedes en un férreo control tributario de las autoridades vascas en evitar los abusos de contribuyentes pre-estatales? Al contrario, se defenderá la nueva nacionalidad fiscal de estos transeúntes.
Además, tampoco el articulado de los regímenes de Concierto Económico vasco y Convenio Económico navarro ofrece al Estado las herramientas necesarias para corregir los abusos de contribuyentes, en ausencia del férreo control de las autoridades forales.
Sirva como botón de muestra el caso de las fusiones de empresas canalizadas a través del País Vasco, que ha sido aprovechado por un gran número de empresas constructoras.
El fraude operaba (y opera) gracias a una normativa foral que permite revalorizar fiscalmente sin tributación los activos de una sociedad absorbida sin exigir que la participación adquirida hubiera tributado en manos del anterior transmitente, como hace la norma estatal. Esta normativa posibilitó que sociedades tenedoras de suelo en territorio común se localizaran en territorio foral para, previa transmisión de sus participaciones a otra entidad foral, fueran absorbidas por esta última logrando la revalorización fiscal de sus activos a coste cero.
La posterior transmisión de los terrenos, merced a la revalorización anterior, queda sin tributar en el Impuesto sobre Sociedades al no haber ya beneficio fiscal. Y dicha venta generaba cuantiosos recursos por razón del IVA, un IVA que va a parar en su totalidad al territorio foral, a pesar de que todo el suelo se encuentra en territorio común.
Ello se debe al hecho de que la atribución de la recaudación por IVA atiende al volumen de operaciones del año anterior a la venta, con lo que basta con que el año previo a la venta de terrenos se mantenga la sociedad con poca actividad para que, cuando se vendan, toda la recaudación por IVA pase a corresponder al territorio foral.
La inspección tributaria de estas empresas también es competencia exclusiva de las autoridades forales con lo que el fraude está bendecido. ¿Y por qué se preguntarán ustedes? Muy sencillo.
Porque en una constructora estatal con terrenos en territorio común nada hay para el territorio foral por lo que se entiende esta complicidad en la imposición directa si con ello logran atraer para sí la imposición indirecta. El contribuyente gana la no tributación en la imposición directa; el territorio foral gana la recaudación del IVA; y el Estado pierde la tributación directa y encima ha de devolver el IVA soportado. Es terrorífico.
Mas este “bocado” a los ingresos del Estado no proviene sólo de políticas con contribuyentes nacionales; también se extiende al tráfico mercantil transfronterizo.
Nótese que las autoridades forales son competentes para la exacción del Impuesto sobre la Renta de no Residentes cuando las rentas se obtengan a través de un establecimiento permanente radicado en el territorio foral. Por lo que, de nuevo, podría existir la tentación de relajar los controles sobre la existencia de establecimientos permanentes en territorios forales para promocionar la localización de almacenes cualificados desde los que luego repartir las mercancías al resto del territorio común, atrayendo así al territorio foral la imposición indirecta.
En este punto hay que tener en cuenta además que el reparto del IVA no está bien regulado en el articulado del Concierto y del Convenio.
El IVA es un tributo que merced al juego de la repercusión-deducción, ingresa en cada fase la parte correspondiente al valor añadido de esa fase concreta. Ahora bien, cuando hay operaciones transfronterizas, el impuesto correspondiente a todas las fases previas en el país de origen se traslada al país de destino (el IVA se grava en destino) con lo que, si el lugar de entrada de las mercancías fuera el territorio foral, atraerían todo el impuesto de las fases previas en el otro país. Más lógico sería que el territorio foral gravara el exclusivo valor añadido producido en su territorio y que el IVA correspondiente al valor añadido proveniente del otro país se atribuyera, para ser fieles al gravamen en destino que inspira al IVA intracomunitario, al lugar que corresponda al último empresario antes de su puesta a consumo.
Y a la inversa, cuando las mercancías salen a otro Estado Miembro de la UE, el IVA de todas las fases previas españolas se devuelve al exportador. Esas devoluciones son a cargo de la Administración correspondiente a la empresa que realice la entrega con destino al exterior con lo que si una productora foral en lugar de exportar desde el territorio foral hace previamente una entrega a una empresa del grupo radicada en territorio común, el IVA de la producción se ingresa al territorio foral y la devolución del IVA soportado corre a cargo del Estado.
Una simple localización de plantas y almacenes por motivos logísticos en unos u otros territorios puede alterar a conveniencia las reglas de reparto.
Tampoco ayuda la regulación en el IVA de los negocios de comisión en nombre propio y por cuenta ajena, que son tratados en el IVA como una doble entrega, en lugar de como una prestación de servicios, lo que permite alterar los criterios de reparto (puntos de conexión). Unos negocios de comisión muy extendidos últimamente en el seno de multinacionales que tratan de soslayar la concurrencia en España de un Establecimiento Permanente, cuyo control depende de las autoridades fiscales competentes.
Con estas lagunas y deficiencias no me sorprende que también los catalanes quieran participar de esta fiesta pagada por el Estado. Lo que sí me sorprende es que desde el Estado central no se ponga fin a esta situación.
Soy licenciado en Derecho y Administración y Dirección de Empresas por ICADE (E-3), e Inspector de Hacienda del Estado, actualmente en situación de excedencia voluntaria. He trabajado en la Agencia Tributaria durante ocho años, ocupando puestos de máxima responsabilidad en el área de Inspección, siendo mi último cargo, antes de pasar a la excedencia, el de Subdirector Adjunto de la Subdirección General de Ordenación Legal y Asistencia Jurídica, perteneciente al Departamento de Inspección Financiera y Tributaria de la AEAT. Actualmente soy abogado en ejercicio del ICAM y socio fundador del despacho RAMIREZ&SALTO ASESORES TRIBUTARIOS.