El Dedómetro

En nuestro reciente estudio del índice de gobernanza de las instituciones españolas en la AIReF defendíamos la relevancia que tiene para la calidad de nuestro Estado de derecho el buen funcionamiento de las instituciones. El tener malas o buenas instituciones tienen un efecto directo sobre nuestro bienestar social y sobre la salud de nuestra economía. Y si queremos buenas instituciones necesitamos que estén dirigidas por buenos profesionales. Los mejores disponibles en cada momento, con un profundo conocimiento y experiencia sobre el tema correspondiente, con reconocida capacidad de gestión, con amplitud de miras y con independencia para tomar las mejores decisiones al servicio de los intereses generales. Profesionales formados y conocedores de sus materias y alejados de los, normalmente egoístas y cortos de mira, intereses partidistas. Es la meritocracia frente a la politización y el amiguismo, la búsqueda del bien común frente a la extracción de rentas con fines interesados. Un asunto que hemos tratado de forma recurrente en nuestro blog, y del que existe evidencia empírica que muestra que “contar con una burocracia meritocrática —no politizada— tiene un efecto positivo y significativo sobre la calidad de gobierno en democracias avanzadas” como la española (Lapuente, 2010, párr. 1).

Pero medir el nivel de ocupación partidista de las instituciones no es tarea sencilla. Tradicionalmente se ha hecho por países o regiones usando encuestas a expertos o análisis de percepciones (Charron, Dahlström, & Lapuente, 2016). Un buen ejemplo son los análisis basados en los datos —del año 2013— proporcionados por The Quality of Government Institute (University of Gothenburg, Sweden, 2019) sobre la percepción que tienen 85.000 ciudadanos de 24 países europeos sobre si el éxito en el sector público se debe al trabajo duro (meritocracia) o a los contactos y la suerte (sistema politizado) [1. Para ello usan una escala de 1 a 10, donde 1 indica meritocracia perfecta y 10 relevancia exclusiva de los contactos y la suerte]. Esta encuesta es interesante porque, además, permite analizar la visión de los empleados públicos por un lado y del resto de la sociedad por otro.

Y España está, como es habitual, en una posición intermedia poco reconfortante, especialmente en cuanto a la percepción de los ciudadanos que se sitúa en un 6,55 (recordemos que la escala va de 1 —mejor— a 10 —peor—). Estamos peor que los países considerados tradicionalmente más “avanzados” como los nórdicos, Reino Unido, Alemania, pero mejor que otros países mediterráneos como Italia, Portugal o Grecia. Lo habitual. Todo ello se ve en el siguiente gráfico:

En España también llama la atención la diferencia tan acusada entre la percepción de los empleados públicos y los ciudadanos (mayor cuanto más se aleja el valor de la diagonal). Si entramos en el detalle por comunidades autónomas y empezando por la percepción de los ciudadanos, vemos que en la cola se encuentra Cataluña con un 6,88. Los ciudadanos catalanes perciben que su administración está fuertemente politizada y es poco meritocrática. Una revelación poco sorprendente con todo lo que estamos viendo. Llaman la atención las proclamas de algunos líderes catalanes manifestando que quieren convertirse en la Dinamarca del sur de Europa. De momento parece que les queda un camino bastante largo por recorrer, mejor harían en ventilar un poco su administración. Le siguen de cerca Andalucía y Galicia, resultados esperables. En cualquier caso, todas las comunidades se mueven en un estrecho margen de 1 punto.

Si analizamos la percepción de los empleados públicos la peor situada es Andalucía. Los funcionarios de Andalucía son los que consideran que su administración es la menos meritocrática, lo cual después de varias décadas de gobierno del mismo color no resulta nada sorprendente. En cualquier caso, también aquí todas las comunidades se mueven en un estrecho margen.

Pero lo que resulta más curioso que los empleados públicos tienen una percepción de su administración más meritocrática que el resto de los ciudadanos. En algunas comunidades, como Baleares, esa diferencia se acerca a los 2 puntos. Es un asunto relevante y que denota cierto alejamiento entre la burocracia y la ciudadanía y que pide ser investigado. Puede que los empleados públicos ya se hayan acostumbrado a ese entorno politizado y lo consideren normal (o incluso saquen rédito de él), mientras que los ciudadanos, que lo ven con cierta distancia, tengan una percepción menos sesgada de la realidad; pero también podría ser que los ciudadanos, como clientes del sistema, sean más críticos y tengan una opinión con un sesgo demasiado negativo sobre la situación real.

En cualquier caso, malos resultados. Solo 3 comunidades consiguen bajar del 5 en la percepción de los empleados públicos y todas se encuentran por encima del 6 en la percepción de los ciudadanos [2. Para ser justos, Murcia baja del 6 con un 5,98].

Efectivamente, ya sabemos que, en nuestro país, el cambio de Gobierno lleva aparejada la rotación de cientos o miles de puestos de responsabilidad en las instituciones, puestos en la mayor parte de las veces de perfil técnico, pero que nuestra clase política se ha acostumbrado a manejar a su antojo para colocar a amigos, acólitos y “leales”. En definitiva, para saldar las deudas de nuestro sistema clientelar. Y los ciudadanos, así lo perciben.

Esta “ocupación” institucional tiene varios efectos muy perversos. El primero, en nuestra opinión el más visible pero menos grave, es el despilfarro de fondos públicos para “financiar” a toda esa grasa del sistema, gente que aporta muy poco, sin preparación ni experiencia para desempeñar los puestos asignados. Y decimos que es el menos grave porque, aunque tiene un impacto económico, este es conocido y acotado. El segundo, menos aparente en el corto plazo, pero mucho más dañino, es el progresivo deterioro y el desprestigio de nuestras instituciones. Instituciones tan relevantes como correos, RENFE, la CNMV, el CIS, RTVE, sin una estrategia firme, que se ven sujetas a los intereses partidistas sin que se les deje desempeñar de forma eficaz las relevantes misiones que tienen encomendadas y que conducen irremediablemente a la pérdida de calidad de nuestro sistema democrático y nuestro estado de derecho con todas las consecuencias sobre el conjunto de la sociedad y la economía. Y finalmente, la eliminación de contrapoderes entre los políticos y los gestores públicos en un sistema clientelar fomenta un entorno mucho más proclive a la corrupción [3. Hay evidencia empírica del efecto de la falta de meritocracia en la corrupción e ineficiencia de las administraciones (Charron, Dahlström, Fazekas, & Lapuente, 2016; Charron, Dahlström, & Lapuente, 2016; Mueller Hannes, 2015).] con todos los efectos perversos que eso conlleva, entre otros la merma de confianza en el sistema y el auge de peligrosos movimientos populistas. Seguramente sería más rentable para nuestro país mantener a toda esa panda de allegados pagándoles un sueldo en sus casas, pero permitiendo que se pudieran contratar a buenos e independientes profesionales al frente de las instituciones.

Datos como los analizados en este post nos permiten llegar a conclusiones muy interesantes. Pero tienen una importante carencia; solo nos permiten hacer análisis agregados sin entrar en el detalle de cada institución. De hecho, ni siquiera sabemos si los resultados se refieren a la administración central, la autonómica o la local.

Por eso, desde Hay Derecho hemos decidido poner en marcha el “dedómetro”.

Queremos entrar en el detalle de cada institución, conocer quienes las dirigen y qué perfil tienen, tanto en la actualidad como su evolución histórica, para poder reconocer a aquellas instituciones que se han esforzado por contar con los mejores profesionales y señalar con claridad aquellas otras que han dejado de estar al servicio del bien común para ponerse al servicio de los partidos. Queremos, en definitiva, poder sacar conclusiones que faciliten la rendición de cuentas y la toma de decisiones en cada una de las instituciones.

Aunque nos gustaría abarcar todo el sector público español, tenemos necesariamente que reducir la muestra porque en España existen nada menos que 18.780 entes públicos, lo que da idea de la magnitud del trabajo. Una interesante reflexión que dejamos para otro momento es si de verdad se necesitan ese número de entes públicos para gestionar la administración pública en España. La siguiente gráfica muestra el número de entes públicos por nivel de la administración e España [4. Todos los datos de los entes públicos los hemos sacado del inventario de entes públicos del Ministerio de Hacienda (Hacienda, 2019).].

Si nos restringimos al sector público estatal, el número se reduce considerablemente hasta los 452. En cualquier caso, un número muy elevado que se distribuyen así según su forma jurídica:

En una primera fase nos vamos a centrar en aquellas instituciones de la AGE —después entraremos en comunidades autónomas y entidades locales— donde consideramos que la meritocracia es especialmente importante y exigible: empresas públicas y entes públicos empresariales por su propia naturaleza de carácter empresarial (suman un total de 117 sociedades mercantiles y 14 entes públicos empresariales) y aquellas entidades públicas de especial relevancia por sus cometidos (otras 20). Nuestro objetivo es hacer un análisis retrospectivo de los últimos 15 años con lo cual abarcaríamos gobiernos de distinto color (Zapatero, Rajoy y Sánchez).

Ya hemos comentado que tradicionalmente los análisis sobre la meritocracia se han hecho en base a encuestas a expertos o encuestas de percepción a la ciudadanía. Nosotros queremos ir un paso más allá y analizar directamente el perfil de cada uno de los directivos públicos para ver si los conocimientos, experiencia y formación se corresponde a lo esperado para el puesto que ocupan (indicador de meritocracia) o si, por el contrario, no se ve ninguna relación razonable. Por tanto, es un trabajo complejo y ambicioso y lo vamos a llevar a cabo utilizando crowd-tasking, es decir contar con voluntarios que se adjudiquen una institución y se encarguen de la búsqueda de datos y del análisis correspondiente a la misma. Para garantizar la calidad y homogeneidad de los resultados hemos definido una detallada metodología y plantilla de trabajo que tienen a su disposición —cualquier ayuda será bienvenida.

Aunque sabemos que los cambios son lentos y difíciles, creemos que este proyecto aportará un valioso granito de arena a la mejora de nuestro entramado institucional. Nuestro objetivo es mantener el dedómetro actualizado, proporcionar los resultados en formatos muy amigables y darle mucha difusión. Queremos que cualquier ciudadano, desde su ordenador o su móvil, pueda conocer de forma cómoda y precisa el nivel de ocupación de nuestras instituciones. Y todos los años haremos un “reconocimiento” a los dedos más gordos y feos. Por lo menos que los dedazos no queden impunes.

El «procés» y los ceses en la Abogacía del Estado, ¿cuestión de confianza profesional o de confianza política?

La noticia del cese del Abogado del Estado Edmundo Bal jefe del Departamento de Penal de la Abogacía General del Estado (un puesto de libre designación) ha generado una gran polémica, por lo que se supone, según algunos medios, de intromisión de criterios políticos en decisiones que deberían tener un contenido técnico, aunque se trate de un juicio tan mediático y tan relevante desde un punto de vista político como el de los dirigentes del “procés”. Como es sabido, existía una discrepancia entre la postura de Edmundo Bal, partidario de que la Abogacía del Estado como acusación particular sostuviese la acusación por los delitos de rebelión y de malversación y el criterio del Ministerio de Justicia y de la Abogada General, partidarios de acusar por sedición y rebelión.

Como ya explicamos en otro editorial de Hay Derecho (aquí), la postura del abogado del Estado es distinta de la del Ministerio Fiscal, en cuanto que es un abogado de parte, aunque su cliente no sea el Gobierno de turno sino la Administración del Estado. Pero desde el momento en que la Administración del Estado está dirigida por el Gobierno que es realmente quien determina en cada caso como se defienden mejor los intereses generales empiezan los problemas, especialmente si, como no es infrecuente, los intereses del Gobierno (o del partido en el Gobierno) no coinciden exactamente con los de la Administración del Estado. En estos momentos con un gobierno en minoría del PSOE apoyado –vía moción de censura- para llegar al poder por partidos independentistas, está claro que pueden aparecer tensiones entre intereses del partido del Gobierno (no ser demasiado duro con la acusación particular en el juicio del “procés”) y los intereses de la Administración del Estado (ser muy duro con la acusación particular para que no se vuelva a repetir algo parecido a un golpe secesionista). Máxime si desde un punto de vista técnico pueden sostenerse criterios distintos.

Siendo este el problema, como ya dijimos también en nuestro editorial, lo procedente es que cada palo aguante su vela y que si el Gobierno quiere, por razones de oportunidad, seguir un criterio técnico distinto al que se le recomienda, se haga de forma transparente y sin obligar a cambios en informes técnicos o a firmar a quien no quiere hacerlo. Y esto es básicamente lo que ha ocurrido de manera que el Gobierno ha tenido que soportar las críticas  (políticas) por una decisión que ha aparecido ante la opinión pública como una decisión política y no técnica, precisamente por la postura de Edmundo Bal al negarse a firmar la acusación por sedición en vez de por rebelión. Pero claro, el problema es que después ha venido el cese del funcionario disidente.

Es aquí donde nos encontramos con el problema básico de la alta función pública que no es otro que el de la libre designación que es el sistema por el que se accede a la mayoría de los puestos que pueden ocupar los altos funcionarios y en concreto los miembros del Cuerpo de Abogados del Estado (niveles 29 y 30). Porque la libre designación lleva aparejado el libre cese. Y el cese no suele estar vinculado a razones de confianza profesional –como sería lo lógico- sino sencillamente a falta de confianza sin más. Y la confianza se puede perder no porque el funcionario haya actuado mal desde un punto de vista profesional sino porque le ha llevado la contraria al jefe o le ha colocado en una situación incómoda. Que es lo que parece que ha ocurrido en este supuesto, dado la larga trayectoria de Edmundo Bal en el mismo puesto y que no parece que hasta el momento hubiera habido queja alguna sobre su actuación profesional.

En definitiva, la libre designación y su corolario, el libre cese, son otro problema clásico de nuestras débiles instituciones. Ni se accede siempre a un puesto relevante por los principios de mérito y capacidad ni se cesa siempre tampoco por razones vinculadas con el mérito y la capacidad.  Desde este blog y desde la Fundación Hay Derecho se ha defendido que la libre designación y el libre cese son demasiado golosos –valga la expresión- para los políticos que quieren tener controlados a los funcionarios que deberían controlarles a ellos, lo que es especialmente cierto en el caso de los funcionarios que realizan funciones de supervisión y control como los interventores. Piensen en la libertad que puede tener un interventor nombrado “a dedo” para criticar la gestión del superior que le ha dado ese puesto; pero es que resulta que su función consiste precisamente en evaluar y auditar esa gestión, es decir, es incómoda por definición.

El caso de los asesores o “controladores” legales quizás no es tan crítico como el de un interventor, pero sin duda la tentación de convertir una decisión política en una decisión técnica es también muy grande, máxime en un país en el que  a los responsables políticos les gusta arroparse en los criterios de sus técnicos…siempre que sean los que a ellos les convienen.

Cierto es que los tribunales de justicia han ido aquilatando los requisitos para nombrar y cesar a funcionarios para puestos de libre designación, y han ido estableciendo la necesidad de una conexión entre la confianza en sentido general (que, llevada al extremo, permitiría nombrar y cesar a cualquiera que la tenga o que la pierda siempre que tenga la condición de funcionario del cuerpo o categoría que se exija en la convocatoria) y la confianza en sentido profesional. De esta forma se intentan evitar nombramientos o ceses arbitrarios. Pero recordemos que para que eso ocurra hace falta impugnar en vía judicial los nombramientos o los ceses y eso no es todavía lo habitual dado el indudable coste que tiene para el funcionario que se atreve a hacerlo y no solo en términos económicos.

En conclusión, en España todavía nos queda un largo recorrido para profesionalizar y despolitizar nuestra función pública en sus más altos escalones. Es cierto que a un alto funcionario nombrado para un cargo de libre designación se le puede remover –faltaría más-, pero esa remoción debería tener algo que ver con su desempeño profesional o incluso con un periodo de tiempo preestablecido (tampoco es bueno que la gente se eternice en sus cargos) o, mejor todavía, con un proyecto profesional concreto que pudiera desempeñar en ese puesto y en base al cual se pudiera evaluar su desempeño. Es decir, se le debería nombrar y cesar por una cuestión de confianza profesional y no por otros motivos. Porque recordemos que los puestos de libre designación según el Estatuto Básico del Empleado Público son los puestos directivos o los asimilados a ellos, lo que debería ser una excepción si el puesto no es directivo como ocurre en la actualidad con muchos puestos que son de libre designación sencillamente porque así figuran en una relación de puestos de trabajo lo que facilita a los políticos la discrecionalidad en los nombramientos y los ceses.

¿Ciencia ficción? Pues esto es lo que ocurre en otros países. Hemos explicamos en este blog cómo funciona en el cercano caso de Portugal, pero en general es el modelo de función pública neutral y profesional que defendemos en Hay Derecho. Y nuestra concepción de los nombramientos y ceses de los cargos de libre designación no ayuda nada.  En definitiva, no es tan dramático que un abogado del Estado discrepe con su superior jerárquico. Es más, hasta puede ser enriquecedor y así se suele considerar en los casos normales donde estas discusiones son frecuentes y no llega la sangre al río. Lo que no quiere decir que, en última instancia, no prevalezcan las instrucciones del superior que, además, puede firmar directamente en su condición de Abogado del Estado, si el subordinado no está conforme. Pero lo que no parece razonable es que al subordinado que defiende un criterio técnico determinado esta defensa le cueste el puesto máxime cuando no hay ningún otro motivo –o por lo menos no se alega- que el disgusto que  alguien se ha llevado en términos políticos.   Ya advertimos en otro post de los riesgos (muy estudiados) que tienen la integración de carreras políticas y funcionariales. Ser conscientes de este problema nos ayudará a solucionarlo.

Polarización: reproducción de la tribuna publicada en El Mundo

Si alguien nos hubiera dicho después de la irrupción de los nuevos partidos en el panorama nacional allá por el 2014 o 2015 que casi cuatro años después el escenario político sería tan complejo probablemente pocos lo hubiéramos creído. A priori, más partidos políticos en liza supone una buena noticia para una democracia representativa liberal: hay más oferta democrática, más pluralismo, más diversidad y una necesidad mayor de llegar a acuerdos con unos y con otros e incluso de intentar gobiernos de coalición. Si además los nuevos partidos vienen con ganas de renovar el sistema político y de adaptarlo a las nuevas generaciones para atender las necesidades de nuestra sociedad lo lógico era pensar que su irrupción solo podía ser para bien.

Y sin embargo lo que estamos viendo estos días no invita demasiado al optimismo, al menos en términos políticos. En línea con lo que está ocurriendo en otras democracias de nuestro entorno, la polarización política y social no deja de crecer y las posturas de los partidos están cada vez más alejadas. Los viejos y los nuevos partidos compiten de nuevo en el eje derecha-izquierda que algunos quizás prematuramente pensábamos que estaba relativamente amortizado. Es más, esa competición a cuatro radicaliza las posturas hacia la izquierda y la derecha respectivamente vaciando el centro político. Nada por otra parte que no veamos en otras democracias liberales. Pero en España el problema añadido del nacionalismo y en particular la amenaza del independentismo catalán endurece particularmente las posiciones y suscita un nuevo eje de competición electoral de corte identitario que se superpone al anterior y que contribuye todavía más a la confusión en la medida en que algunos partidos situados a la izquierda se manifiestan como identitarios esencialistas (pero de identidades no españolas) y algunos situados más a la derechas como identitarios no esencialistas (pero de la identidad española) pasando por toda la escala de grises intermedia. El caos político resultante no es desdeñable, con partidos de izquierdas demostrando una gran comprensión hacia procesos de nacionalismo excluyente de corte xenófobo que son muy similares a los movimientos de ultraderecha de Italia o Francia, acusando a los partidos a su derecha que defienden la unidad nacional de crispar la convivencia o directamente de fascistas o fachas, en la versión castiza. Un panorama poco alentador.

El problema es que la polarización política y no digamos ya la social puede llevar a la ingobernabilidad y sobre todo a la imposibilidad de realizar las reformas estructurales que el país pide a gritos y que es difícil, por no decir imposible, que se puedan abordar desde políticas de bloques, suponiendo, que es mucho suponer, que alguno de los bloques alcance la mayoría suficiente para imponerse al otro. La presente legislatura es una buena prueba de ello; cuando termine podremos hacer el balance no tanto de lo que se ha hecho –poco- si no de lo que se ha dejado de hacer por falta de acuerdos transversales, que es casi todo. Ya se trate de pensiones, educación, desigualdad, reforma fiscal, lucha contra la corrupción, mercado de trabajo, regeneración institucional o solución del problema político catalán en poco hemos avanzado más allá del diagnóstico, cada día más afinado por los expertos y la sociedad civil y cada día más impotente. Cada uno puede escoger su problema favorito con la seguridad de que cuando termine esta legislatura seguirá en el mismo punto que cuando empezó.  Pero el tiempo se agota y con él la paciencia de los ciudadanos.

La pregunta es cuánto tiempo puede soportar una sociedad crecientemente polarizada una sucesión de gobiernos y de parlamentos inoperantes y gesticulantes, con los consiguientes costes de oportunidad. Y más una sociedad que ha hecho un curso acelerado de maduración cívica, de manera que se muestra mucho más exigente con sus élites que hace cuatro años. Lo que antes se toleraba (a veces por pura ignorancia y desconocimiento) ahora sencillamente no se aguanta. La entrada en la cárcel –que casi ha pasado inadvertida por descontada- de personajes como Rodrigo Rato, antaño todopoderoso Vicepresidente del Gobierno y Ministro de Economía además de Presidente del FMI nos da una idea de los cambios que hemos experimentado como sociedad. Pero precisamente cuando los españoles nos hemos despertado y demandamos neutralidad institucional, separación de poderes, luchar contra el clientelismo, ética pública, políticas basadas en evidencias o rendición de cuentas (demandas todas ellas propias de democracias avanzadas sin las cuales es difícil resolver los problemas que tenemos) resulta que nuestros principales partidos responden con una oferta donde estas cuestiones desaparecen o son escamoteadas tras una lluvia de descalificaciones e insultos. El adversario o competidor político o incluso el aliado de ayer -no está tan lejano el pacto fallido del PSOE y Cs que incorporaba una serie de reformas estructurales muy ambiciosas- se ha convertido en un enemigo mortal al que no se le reconoce ninguna legitimidad moral. No olvidemos que convertir el reproche político en reproche moral es un rasgo típico de intolerancia.

Pues bien, si hay algo preocupante en una democracia liberal que pretende seguir siéndolo es la intolerancia frente al adversario, máxime cuando el voto está muy fragmentado y es imprescindible llegar a acuerdos para poder gobernar. Si además hay que reformar aspectos esenciales de un sistema político e institucional que se está quedando obsoleto a ojos vistas para enfrentarse con los retos de una sociedad muy distinta a aquella para la que fueron diseñados lo deseable es que estos acuerdos sean lo más amplios posibles. Algo parecido a lo que España pudo conseguir –no sin mucho esfuerzo y generosidad por parte de todos- en 1978 cuando desmontó una dictadura nacida de los movimientos fascistas de los años 30 del pasado siglo convirtiéndola en una democracia moderna que, con todos sus problemas, era y es perfectamente homologable con la de otros países avanzados.  Por eso la crisis que padece es también muy parecida a la que están sufriendo nuestros vecinos.

En todo caso no debemos olvidar que los datos objetivos nos demuestran que España es un buen sitio para vivir. Los estudios nos dicen que nuestra esperanza de vida será la más alta del planeta en 2040 cuando superaremos a Japón, o que nuestro sistema sanitario es el tercero más eficiente del mundo. También que somos el quinto país más seguro para vivir, y, lo que es muy interesante, que los españoles en conjunto no tenemos sentimientos de superioridad sobre los vecinos ni padecemos de la fiebre del supremacismo, al menos por ahora. Afortunadamente los brotes de supremacismo catalán no nos han contagiado al resto. Los estudios sociológicos muestran que nuestra tolerancia hacia la diversidad y la inmigración es también muy alta mientras que nuestra conciencia nacional relativamente débil, lo que es también una ventaja para organizar la convivencia en torno a un patriotismo cívico o a la coexistencia de varias identidades no esencialistas o excluyentes. En este sentido, nuestra historia reciente puede ser una ventaja frente a la de otros países con un proceso de construcción nacional que siempre se ha considerado más exitoso, como Francia.

También es cierto que,  pese a todo lo anterior, tenemos una autoestima más bien baja al menos en términos comparativos: nos creemos peores de lo que somos, quizás porque somos conscientes de que podríamos hacerlo mucho mejor. No parecen malos mimbres para conseguir encauzar las cosas y resolver nuestros problemas que, después de todo, parecen menos graves y amenazantes que los que teníamos cuando murió Franco y que compartimos con todas las democracias liberales por lo que también es posible aprender de sus errores y cooperar con ellas para buscar posibles soluciones, especialmente en el ámbito de la Unión Europea.

Pero conviene no ser tampoco demasiado complacientes con nuestras indudables fortalezas. No podemos permitirnos otra legislatura perdida con gobiernos monocolores inoperantes y débiles y una polarización extrema que impida llegar a acuerdos transversales porque nos jugamos mucho, quizás el propio futuro de nuestra democracia liberal. Porque incluso una sociedad tan tolerante, abierta y resistente como la española puede ser incapaz de soportar mucho tiempo más una situación política que está tensando hasta el límite todas las costuras del sistema y unos políticos que no son capaces de detener la degeneración creciente de nuestra vida pública. Ya hemos visto en otros países lo que puede ocurrir cuando una parte importante de la ciudadanía se desentiende de sus instituciones democráticas porque piensa que sus opiniones y sus votos no sirven para nada y llega a la conclusión de que es mejor romper el tablero poniéndose en manos de un hombre fuerte, es decir, de un caudillo por emplear un término que lamentablemente no es familiar. Y es que, para bien o para mal, no somos tan distintos de nuestros vecinos.

Por ese motivo convendría que desde la sociedad civil marquemos el paso y no caigamos en los cantos de sirena que nos lanzan nuestros partidos porque aunque quizás les puedan suponer importantes réditos electorales a corto plazo también pueden poner en riesgo a medio plazo lo que tanto nos ha costado conseguir: nuestra democracia representativa liberal que, con todos sus fallos y sus necesidades de reforma, sigue siendo el mejor sistema de gobierno conocido y también el más adecuado para enfrentarnos a los retos del futuro.

 

 

 

 

 

Urdangarín en prisión: el Estado de Derecho funciona

La trepidante actualidad de los últimos días ha dejado muy en segundo lugar la noticia de que el cuñado del Rey (hay que repetirlo, porque esto no se ha visto todavía en ninguna monarquía parlamentaria o de las otras) ha ingresado en una prisión de Ávila después de haber confirmado el Tribunal Supremo que había cometido una serie de delitos (malversación, prevaricación, fraude a la Administración, delito fiscal y tráfico de influencias) confirmando en lo esencial la sentencia de la Audiencia Provincial de Palma de 17 de febrero de 2017, con la  única salvedad de absolverle del delito de falsedad en documento público que la Audiencia entendía también había quedado acreditado, único punto en lo que discrepa el Tribunal Supremo.

Muchas cosas han pasado en España en estos últimos años que han permitido que finalmente se haya aplicado la Ley también al cuñado del Rey, demostrando que al final (aunque cueste más en unos casos que en otros) todos somos iguales ante la Ley. Allá por 2011 escribí esta tribuna en El Mundo sobre los negocios del yerno del Rey que me costó alguna llamada de atención por mi falta de prudencia.  Porque estas cosas, que más o menos se sabían, no se podían entonces decir en público y menos por alguien que firmaba como Abogada del Estado. Afortunadamente, la instrucción del Juez Castro, un juez de base sin otras aspiraciones que aplicar la Ley y la seriedad y la profesionalidad de la Audiencia Provincial de Palma junto con el dato muy relevante de que ni Urdangarín ni la infanta Cristina estuviesen aforados permitió que finalmente se juzgara toda una forma de hacer negocios en España a la sombra del Poder (y de la casa real) y a costa de los contribuyentes.

Claro que esto no hubiera sido posible si las Administraciones autonómicas -gobernadas por el Partido Popular- hubieran funcionado adecuadamente y hubieran respetado los procedimientos administrativos vigentes. Esto no ocurrió y finalmente Urdangarín va a pagar las consecuencias de un trato de favor ilegal que se debía no a sus capacidades como gestor si no, simplemente, a su matrimonio con la hija del Rey.  Pero conviene no olvidar el papanatismo de algunos políticos regionales que estaban deseosos de hacerse fotos con la familia real a costa del erario público.

Cierto es que ha habido muchas sombras en este proceso, de forma muy destacada la actuación del fiscal Horrach, que actuaba más como abogado defensor de la Infanta que como acusador. Esta actuación muy probablemente derivada de las conversaciones de «alto nivel» mantenidas en la Zarzuela -entre el entonces Ministro de Justicia, Alberto Ruiz-Gallardón, el entonces Fiscal General del Estado, Eduardo Torres-Dulce y el rey emérito- con la finalidad de salvar a la Infanta a cambio de no poner trabas a la condena de su marido, todo ello según esta versión del periódico El Mundo.

Pero siendo eso cierto (una conversación de ese tipo no procede, no hay cuestiones de Estado por encima del Estado de Derecho) no lo es menos que al final hay una condena y un ingreso en prisión que muchos no esperaban. Y es que, como decimos siempre en este blog, el Estado de Derecho y la igualdad ante la Ley se ponen a prueba cuando se enfrentan a los poderosos y no a los ciudadanos de a pie. Entre los poderosos no solo están los miembros de la familia real, sino también los políticos en activo o los ex políticos tutelados por sus compañeros en activo y, por supuesto, los miembros de la élite social y económica. No en vano la «doctrina Botín» que limitaba la acusación popular en algunos delitos se llama así por algo.

Pues bien, hay que reconocer en España últimamente hay muchas buenas noticias para la independencia judicial y para el Estado de Derecho. Hemos tenido la sentencia Gürtel con el PP todavía en el Gobierno. Probablemente tengamos la de los ERE con el PSOE también en el Gobierno. Vamos un poco más retrasados en Cataluña con la corrupción del pujolismo y todavía nos faltan algunos miembros conspicuos de la élite económica que solo muy recientemente han empezado a desfilar por los juzgados, como Villar Mir y su yerno. Pero no cabe duda de que la Justicia española ha demostrado en estos últimos meses que como su imagen proclama, puede ser ciega frente a los privilegios del Poder. Y les aseguro que no es nada fácil.  Y tampoco es de chiripa, como ha dicho nuestra admirada Elisa Beni en las redes sociales.

Se lo debemos en primer lugar a los jueces y fiscales que cumplieron con su deber, pero también a todos los españoles que confiaron en nuestras instituciones y en su capacidad de funcionar adecuadamente cuando se ponen a prueba. Y menuda prueba.

Lo que no quita que, como hemos dicho muchas veces, nuestras instituciones sean muy mejorables. El Poder Judicial tiene muchas carencias que en este blog hemos comentado muchas veces. Conocemos muy bien lo que dicen los informes GRECO y  suscribimos enteramente sus conclusiones. Las críticas que hacemos intentamos que sean constructivas, precisamente  porque pensamos que podemos aspirar a tener mejores instituciones y que, sobre todo, tenemos los mimbres necesarios para alcanzarlas si nos esforzamos. Los mimbres son, sobre todo, los profesionales serios que trabajan en ellas.

En definitiva, nuestras instituciones -como demuestran el ingreso de Urdangarín en prisión, la sentencia del caso Gürtel y tantas otras decisiones adoptadas en procedimientos muy complejos y bajo muchas presiones- tienen la capacidad de estar a la altura de lo que sus conciudadanos esperan de ellas. Por eso hay motivos para ser optimistas. La regeneración y la reforma institucional vendrán desde dentro de las propias instituciones porque en ellas hay muchos hombres y mujeres que creen que merecen la pena y porque tienen el apoyo de la sociedad. Muchas gracias a todos ellos.

La responsabilidad contable de los cargos públicos y la politización del Tribunal de Cuentas

Hace unos días la prensa nacional publicó una noticia  referente a que el Tribunal de Cuentas había declarado responsables contables directos de un perjuicio a los fondos públicos del Ayuntamiento de Vitoria a Alfonso Alonso, Javier Maroto y al resto del equipo del gobierno municipal en 2007 por pagar, en un contrato de alquiler de local para oficinas, una renta superior a la que correspondería, condenándoles al pago de 393.862 euros.

Señalaba igualmente la prensa que el Partido Popular tenía decidido recurrir la Sentencia por cuanto veía una intencionalidad política en el fallo dado que la Consejera de Cuentas ponente “fue designada en este caso directamente por el PSOE a propuesta de IU” según una nota de los populares, recurso que habría de ventilarse igualmente ante la Sala del Tribunal de Cuentas y de la que forman parte otros Consejeros que no han sido designados a propuesta de IU, sino del PP (que eligió a siete Consejeros) o del PSOE (que propuso cuatro Consejeros). Dado que la página web del Tribunal no publica la composición de la Sala no nos atrevemos a pronunciarnos acerca de si mayoritariamente estará compuesta por Consejeros propuestos por el PP (cuestión ésta que también sería interesante desde el punto de vista del derecho fundamental al juez ordinario predeterminado por la Ley aunque sea en el enjuiciamiento contable).
Entra dentro del juego político el hecho de que los dirigentes populares condenados se defiendan tachando de «política» tanto la sentencia como a la Consejera que la firma, olvidándose de la clásica muletilla de que acatan, aunque no las compartan, las decisiones judiciales.
Dado que la sentencia en cuestión, a día de hoy, no ha sido publicada en la web del Tribunal de Cuentas, preferimos -por razones de elemental prudencia al estar en juego el honor y buena fama de las personas- abstenernos de comentar lo que la prensa dice que dice la Sentencia, ciñéndonos eso sí a los hechos notorios que destaca la prensa local vitoriana:
El local fue adquirido por un empresario en el año 2006 por un precio algo superior a los 2 millones de euros, y un año después el Ayuntamiento, después de acometer a su costa las obras de acondicionamiento, lo alquiló a dedo a ese mismo empresario en unas condiciones muy beneficiosas para éste, pues según el contrato el beneficio total para el empresario por la duración del arrendamiento sería cercano a los 8 millones.
El contrato fue aprobado en su día por Alfonso Alonso, apenas unos meses de las elecciones en las que perdió la alcaldía. La Comisión de Investigación que se celebró en el Ayuntamiento concluyó con que el precio del alquiler era muy superior al valor de mercado de ese tipo de inmuebles, tal y como anteriormente puso de manifiesto un Informe municipal del que se hizo caso omiso, beneficiando al empresario con unas cuotas por encima de mercado y unas cláusulas de actualización de la renta que en algunos ejercicios suponían el incremento del IPC más 5, 6, 7 o 9 puntos. Igualmente se pactó un blindaje excepcional que impedía al Ayuntamiento romper cualquier acuerdo, pues el mismo se obligaba a permanecer como arrendatario del local por veinte años, y en caso de rescindirse el contrato antes de que transcurriera dicho plazo, se obligaba a pagar al arrendatario una cantidad equivalente al importe correspondiente al periodo que quedara por cumplir.
A la vista de tales hechos, que reiteramos no sabemos si son los considerados como probados por la sentencia, no parece que la misma responda a intereses políticos, sino más bien todo lo contrario, esto es, que se ha quedado corta en la condena a los Sres. Alonso y Maroto.

Pero lo que constituye una verdadera noticia, por su excepcionalidad, es que el Tribunal de Cuentas declare a un político –particularmente del partido gobernante- responsable de un perjuicio a los fondos públicos. Y eso que oportunidades para declarar responsabilidades de políticos gestores seguro que se le han presentado durante los últimos años, dado que precisamente la jurisdicción del Tribunal de Cuentas es una jurisdicción especializada –esto es, separada o desgajada de la considerada ordinaria, sea esta la civil o la contencioso-administrativa- para enjuiciar exclusivamente supuestos de perjuicios a los fondos públicos causados u ocasionados por los gestores públicos.

Lo que nos lleva a hacernos otra pregunta: ¿cuántas veces el Tribunal de Cuentas ha declarado a personas relevantes por la responsabilidad política que desempeñan como causantes, por su mala gestión, de daños a los fondos públicos?
La respuesta es fácil y sencilla, muy pocas veces por no decir casi nunca y eso que a la vista del espectáculo de los numerosos episodios de corrupción que nos han aquejado durante los últimos lustros no parece que le hayan faltado las ocasiones. Desde un punto de vista retrospectivo, parece que declarar la responsabilidad contable de políticos metidos a gestores públicos debiera haber sido algo habitual y sin embargo no ha sido así: no sólo apenas se han recuperado los perjuicios económicos provocados por gestores corruptos o que han usado sus poderes al margen de las normas de legalidad, sino que la jurisdicción del Tribunal de Cuentas ha sido incluso percibida al contrario: como una especie de coraza o garantía, que proporcionaría un status de seguridad a los gestores públicos del dinero de los contribuyentes, privando con ello de un elemento ejemplificador y disuasorio de malas prácticas. De ahí que la percepción ciudadana sobre la utilidad del Tribunal de Cuentas sea tan penosa.
Y hay que hacerse inmediatamente otra pregunta: ¿cuáles es la razón? Lamentablemente, la percepción ciudadana sobre la escasa utilidad del Tribunal de Cuentas para castigar de forma personalizada a cargos políticos relevantes por una gestión económica perjudicial para el erario público está ratificada por la cruda realidad estadística. El Tribunal de Cuentas apenas (por no decir casi nunca) ha castigado estas conductas

Sin duda, la principal causa es la que tantas veces hemos puesto de manifiesto en este blog y también resulta del estudio sobre el Tribunal de Cuentas realizado por la Fundación ¿Hay Derecho? y que se puede consultar aquí : La politización de este fundamental órgano de control. En efecto, si bien el Tribunal de Cuentas ha tenido que salir al paso de la acusación de politización manifestada por el Sr. Alonso, señalando que la designación política de sus miembros es lo habitual en instituciones análogas, lo cierto es que el modelo español es una excepción en el Derecho Comparado en relación con otras entidades de fiscalización similares, tal y como pone de relieve el estudio de la Fundación ¿Hay Derecho?. Efectivamente, el ejercicio de la función jurisdiccional propia del Tribunal de Cuentas para enjuiciar supuestos de gestión económica irregular por parte de gestores públicos (en muchos casos designados políticamente) en España se ejerce exclusivamente por personas designadas por el Parlamento por un periodo de nueve años (sólo Dios, los partidos y los agraciados saben con arreglo a qué criterios son nominados y cuales son las deudas que asumen y los favores que tienen que devolver).
Esta situación no responde ni a criterios lógicos (evitar en lo posible la designación política de quienes ejercen funciones jurisdiccionales o de contenido fundamentalmente técnico) ni, contradiciendo al propio Tribunal de Cuentas, a lo que sucede en otros países (a título de ejemplo, Francia, Italia o Portugal) en los que la función jurisdiccional es ejercida por magistrados -bien pertenecientes al Poder Judicial o bien funcionarios de los propios órganos- independientes e inamovibles, reservándose la designación política por el Parlamento al cargo de Presidente de la Institución, encargado de su representación y de la superior dirección de dichos órganos. Del mismo modo la función fiscalizadora o auditora es desempeñada por funcionarios independientes e inamovibles, siendo el Parlamento ajeno a su nombramiento.
Una buena medida para la regeneración democrática sería que un órgano esencial en la estructura institucional del Estado, como el Tribunal de Cuentas, se adaptase a lo que constituye la norma general en instituciones análogas, esto es, que las funciones técnicas y jurisdiccionales se desempeñen por personal funcionario, dotado de las necesarias garantías frente a eventuales intromisiones políticas que son poco o nada comprensibles si se trata de juzgar la responsabilidad que puede surgir de una mala gestión. Con esta adaptación la crítica de politización formulada por el sr. Alonso carecería de sentido y, lo más importante, sería mucho más frecuente la exigencias de responsabilidades a los políticos cuando su gestión económica resulta perjudicial para los intereses generales a los que deben servir.

Cumplimiento normativo: estado de la cuestión

¿Cuando toma relevancia el cumplimiento de la ley? Inicialmente la ley divina y la ley humana caminaban de la mano y el cumplimiento era propio de la divinidad o del príncipe. Pero el desarrollo segrega la ley divina y la ley humana quedando en el príncipe el poder terrenal. El siguiente paso fue la división de poderes. Es entonces cuando el cumplimiento de la norma adquiere carta de naturaleza. La división de poderes concibe el cumplimiento normativo bajo el principio rogatorio, ex post, con una importante carga de solemnidad. El cumplimiento se asigna a un gran órgano, la administración de justicia.

Pero este modelo ex post queda superado en la sociedad contemporánea. Así, hay sectores que no pueden esperar a que el poder judicial dictamine. De ahí que existan mecanismos de detección previa como los inspectores tributarios, de trabajo o las auditorías.

Por otra parte, existen una serie de factores de gran actualidad que han fomentado el cumplimento normativo tales como:

(i) La complejidad de la sociedad actual que ha generado nuevas ramas del derecho y la consecuente multiplicación exponencial del derecho positivo.

(ii) La jurisprudencia que ha llenado vacíos como en el emblemático caso de los laboratorios Abbot en E.E.U.U. En este caso, la Federal Drug Administration (autoridad farmacéutica de los EEUU) sancionó gravemente a la sociedad por ignorar repetidamente las alertas de incumplimiento de los procedimientos de estándares de calidad. Las multas, el inventario retirado y los efectos reputacionales generaron una enorme pérdida a Abbot. Los accionistas demandaron al consejo de administración por no disponer de procedimientos eficaces que alerten del incumplimiento de los estándares de calidad y los tribunales aceptaron ese petitum.

(iii) La inversión institucional es otro factor. Así, CALPERS, (California Public Employees Retirement System), un gran fondo de pensiones, en su día publicó que el fondo tiene como política la existencia de un sólido departamento de cumplimiento normativo en las sociedades en las que invierten sumas importantes.

La función del cumplimiento normativo moderno tiene un primer precedente en la Comisión Packard en 1985. Esta fue una comisión creada como respuesta a los escándalos en la contratación de material de defensa en los EEUU. La Comisión crea una función de auto policía ex ante. En Europa El Comité de Supervisión Bancario de Basilea en 2003 ya aludía a la función de cumplimiento en entidades de crédito haciendo referencia a las materias más necesitadas: normas de conducta, conflictos de interés, prevención de blanqueo o privacidad.

Paralelamente, en 1989 se constituyó la organización internacional Grupo de Acción Financiera o GAFI a requerimiento del G7. En respuesta a esta iniciativa, España aprobó en 1993 la primera Ley de Prevención de Blanqueo de Capitales. Esta norma, sucedida por la Ley 10/2010 obliga a determinados sujetos a realizar tareas policiacas propias del estado. En cierto modo, es una concesión administrativa negativa ex lege.

Por otra parte, en su día, la Agenda de Lisboa, sucedida por la iniciativa Europa 2020, establecióía el denominado Plan de Acción de Servicios Financieros con 42 medidas de reforma de los mercados financieros. Pues bien, una de las principales medidas fue la MiFID I. Con MiFID I se crea la función de cumplimiento normativo junto con la de riesgos y de auditoría interna dentro de las entidades prestadoras de servicios de inversión. Recuérdese también que la MiFID I impone una serie de obligaciones a las entidades, como: obligación de mantenimiento de unos registros mínimos, obligaciones de segregación de activos propios y de clientes, obligaciones de adopción de medidas que garanticen la continuidad de la empresa, obligaciones de preservar y recuperar en caso de desastres. Anticipándose a situaciones de crisis los prestadores de servicios de inversión están obligados a tener una estructura de negocio que posibilite el traspaso de los activos de clientes a otras entidades para que ese tercero pueda continuar la prestación de los servicios sin mayor incidentes. Otra obligación relevante es la obligación de evaluación de terceros proveedores de actividades críticas antes de delegar ellos y la supervisión continuada.

Además, y como se ha escrito en este blog, las reformas del Código Penal de 2010 y 2015 rompen en principio de societas delinquere non potest siendo el eximente de responsabilidad criminal: la existencia de si cuenta con políticas y procedimientos para evitar la comisión del delito.

Finalmente, es oportuno mencionar las recientes normas sobre resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión bajo el principio bail in, pérdidas sufragadas internamente, y no bail out pérdidas sufragadas por los contribuyentes. En este sentido, recientemente la autoridad de los Estados Unidos de América rechazó los planes de resolución ordenada o living wills presentados por las mayores entidades de ese país y obligando a su reconsideración.

De esta forma, hemos pasado de un principio reactivo a un principio proactivo en el cumplimiento. Y ello genera interesantes consideraciones, una primera es el alcance del fenómeno. Y para ello un ejemplo práctico: si la Corona Española hubiera tenido un pequeño departamento de cumplimiento normativo, seguramente el caso Noos no tendría las proporciones que tiene hoy.

Por otra parte, el cumplimiento normativo está para quedarse en las grandes organizaciones occidentales. El caso VW ha generado pérdidas de todo tipo y un coste de gestión legal enorme y todavía por determinarse. Las sanciones no compensan la infracción. Según se comentó en su día, el caso Enron fue posible por la complejidad legal y la multitud de jurisdicciones involucradas. La ley Sarbanes Oxley, reacción, entre otros a Enron, fue criticada por el coste de su aplicación. Efectivamente, el cumplimiento normativo tiene un coste. Un coste que se traslada a precio y, en definitiva, al consumidor. Creemos que la prevención no pasa solo por cumplimiento normativo. Pasa, entre otros, por la fórmula menos es más, por menos y mejor derecho, por better regulation cuyos principios son: necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficiencia.

En ciertas multinacionales, el cumplimiento normativo está difuminando el principio de presunción de la buena fe. El cumplimiento normativo parece no tener límites y es necesario fijar fronteras. ¿Y donde deben fijarse esas fronteras? Pues deben de estar en las actividades que generen mayor riesgo legal. En este sentido, la reforma del Código Penal antedicha es desproporcionada puede ser utilizada como arma arrojadiza en conflictos laborales u otros que nada tengan que ver con conductas penales.

El cumplimento dentro de las organizaciones nace con un conflicto latente: la organización selecciona y remunera al responsable de cumplimiento. Y en un momento dado las prioridades societarias estarán en conflicto con la visión del responsable de cumplimiento. Se dice que la asesoría jurídica es de parte y defenderá el negocio, mientras que cumplimiento normativo defenderá a la compañía.

Los partidos políticos, como se ha visto, son muy susceptibles de anidar corrupción y de institucionalizar el incumplimiento. Pues bien, ¿deberían tener una función de cumplimiento normativo? El responsable de cumplimiento normativo debe ser un insider más o un externo, independiente y rotatorio?

El cumplimiento normativo llega a sociedades con sistemas sociales y jurídicos muy diferentes al occidental. ¿Es un factor más en el denominado conflicto de civilizaciones?

Reproducción artículo en semanario Ahora: El funcionamiento de las instituciones españolas desde una perspectiva comparada: el Tribunal de Cuentas

La creciente preocupación de los ciudadanos españoles por el funcionamiento de nuestras instituciones es quizá uno de los aspectos más positivos de la Gran Recesión. Pero, ¿cómo sabemos realmente si nuestras instituciones son mejores o peores que las de otros países de nuestro entorno? Se trata de hacernos preguntas sencillas tales como: ¿en otros organismos de fiscalización europeos se designa personal “a dedo”? ¿Cuánto le cuesta al contribuyente cada informe? ¿Qué garantías de independencia tienen los auditores? ¿Cuánto se tarda en resolver un expediente? La contestación exige el análisis de los datos disponibles, y es curioso que nadie hasta ahora se haya preocupado de hacerlo. Para remediar este raro vacío la Fundación ¿Hay Derecho? ha iniciado en 2015 una serie de estudios comparativos sobre algunas instituciones clave de nuestro país, el primero de los cuales ha estado dedicado a nuestro Tribunal de Cuentas.

Recordemos que nuestro Tribunal de Cuentas pertenece a un tipo de organismos públicos (Entidades fiscalizadoras superiores) encargados de controlar que los fondos públicos se gestionan de forma eficiente y de acuerdo con la legalidad. Son un contrapeso esencial al Poder Ejecutivo, siendo por tanto esencial que sean independientes para hacerlo. Si funcionan correctamente estos órganos de control externo deberían descubrir y atajar la mala gestión, el despilfarro y la corrupción.

Sin embargo, en España no es habitual que los grandes escándalos de corrupción y de despilfarro sean detectados por el organismo encargado del control de las cuentas públicas. Las noticias en los medios sobre el Tribunal de Cuentas se refieren más a las acusaciones de nepotismo o de politización que al impacto de sus informes y a la relevancia de sus sanciones. ¿Es esto es lo habitual en otras instituciones similares? Para averiguarlo la Fundación realizó un análisis de los órganos de control externo de Reino Unido, Italia, Francia, Alemania y Finlandia y del Tribunal de Cuentas Europeo. Por supuesto estos órganos presentan diferencias entre sí, simplificando mucho podríamos decir que hay tres modelos: anglosajón y continental, y dentro del continental con o sin funciones de enjuiciamiento. Pero esto no impide llegar a algunas conclusiones interesantes.

El primer elemento llamativo es el peculiar diseño institucional de nuestro Tribunal de Cuentas que es un órgano colegiado formado por doce Consejeros de Cuentas elegidos por el Parlamento: seis elegidos por el Senado y seis por el Congreso de los Diputados entre profesionales de reconocido prestigio con más de 15 años de experiencia profesional. Su mandato dura 9 años, con posibilidad de reelección. Los doce Consejeros, junto con el Fiscal del Tribunal de Cuentas nombrado por el Gobierno, conforman el Pleno, que es el órgano responsable de todas las actuaciones. Los Consejeros no pueden ser destituidos y tienen un estatuto similar al de los jueces, garantizado por la Constitución con la finalidad de preservar su independencia.

¿Qué ocurre en otros lugares? En uno países hay órganos unipersonales (Reino Unido y Finlandia) donde el máximo poder de decisión lo ostenta el Auditor General y en otros existen órganos colegiados como el nuestro que están formados por una serie de magistrados (el equivalente a nuestros Consejeros) que son quienes toman las decisiones, firman los informes de auditoría y tienen un estatus especial similar al de los jueces, con el fin de garantizar su independencia, como ocurre en Alemania, Italia y Francia.

Pues bien, la peculiaridad española en relación con las instituciones alemanas, francesas o italianas reside en tres aspectos fundamentales: (1) los magistrados o consejeros, cargos inamovibles, son sólo unos pocos dentro de la institución y (2) son seleccionados exclusivamente por el poder legislativo (las Cortes Generales) y (3) ostentan, reunidos en el Pleno, tanto la capacidad decisoria en materias técnicas como de gestión y organización interna de la institución, incluidas las cuestiones de personal. Sólo el Tribunal de Cuentas Europeo tiene un diseño institucional similar al español, ya que cuenta con 28 magistrados elegidos por el Consejo Europeo tras consultar con el Parlamento.

Por ejemplo, en Francia hay 219 magistrados, en Italia 417 y 63 en Alemania. Los magistrados en estos países son funcionarios públicos con un estatuto especial con carácter inamovible, de por vida, y se encargan de las labores que podríamos llamar técnicas. Las decisiones se adoptan de forma colegiada a través de paneles o secciones, que suelen reunir al menos a tres de estos magistrados. La diferencia con España, además del número, reside en que no todos los magistrados son de designación política, sino que normalmente sólo lo son el Presidente y un número muy reducido de magistrados, que son nombrados por el Parlamento o el Consejo de Ministros. Los magistrados acceden al cargo por concurso público o son nombrados por comisiones mixtas en las que participan el Presidente y otros magistrados, aunque pueden también incluir a otros miembros elegidos por el Parlamento (como sucede en Italia). También están claramente diferenciados los órganos que se dedican a la gestión, incluyendo la gestión de recursos humanos, de los que toman las decisiones de tipo técnico, es decir, de quienes firman los informes de auditoría.

El carácter inamovible de los magistrados en los sistemas continentales es uno de los principales elementos que garantizan la independencia, por ello su número y posición dentro de la estructura de la entidad tienen una enorme relevancia. El problema es que en España el único personal que goza de esta garantía son los propios Consejeros, que son 12 respecto a un total de 750 trabajadores. Los Consejeros son responsables de todo el trabajo del Tribunal, pero -como es lógico- no lo realizan directamente sino que son quienes revisan los informes de los que sí lo hacen, que no solo no tienen estatus de magistrado sino que dependen directamente del Pleno en cuanto a promociones, asignación de funciones e incluso a posibles ceses y sanciones. La carrera profesional de los técnicos está en manos de sus “jefes políticos”, los Consejeros. No está de más recordar que en la última década el 38% de todos los puestos de trabajo del TCu se han asignado por el sistema de libre designación, y que solo en el año 2014 este procedimiento se utilizó en el 86% de los nombramientos. Sólo dos personas se incorporaron al Tribunal de Cuentas dicho año por concurso público, sobre un total de 29.

Es decir todo el poder de control externo en España está en manos de doce Consejeros nombrados por el Parlamento, es decir, al menos hasta hace muy poco, mediante acuerdo entre los dos grandes partidos políticos, cuya renovación depende de sus buenos oficios…con los partidos. No es casualidad que ningún partido español haya sido sancionado nunca por el Tribunal de Cuentas aunque los escándalos en torno a su financiación han sido constantes. Todos los demás empleados públicos encargados de las tareas de fiscalización y enjuiciamiento dependen de ellos y su carrera profesional puede verse comprometida si existen desacuerdos.

Es muy importante destacar que en el resto de los países analizados con un modelo similar la garantía de inamovilidad se extiende mucho más allá de los cargos de designación política y los responsables del trabajo técnico tienen también esta consideración de magistrados aunque no hayan sido nombrados por el Poder Ejecutivo o Legislativo.

 

Ilustración. Comparativa entre el sistema de gobernanza de las ESF de España y Alemania

graf1

 

 

Fuente: elaboración propia

 

Además, otros países existe una voluntad de separar la toma de decisiones técnicas de la toma de decisiones de carácter administrativo o gerencial e incluir en los órganos de gestión a magistrados que no hayan sido designados políticamente.

Incluso en el Tribunal Europeo, que tiene un diseño institucional similar al español, el Pleno es solo responsable de la selección del personal directivo, pero todas las demás competencias en materia de recursos humanos (promociones, expedientes disciplinarios, etc.) han sido delegadas en el Comité Administrativo o en el Secretario General.

La politización de nuestro Tribunal de Cuentas quizá no es una sorpresa pero quizá lo sea más el descubrir que tampoco resulta muy barato.

Gráfica. COSTE MEDIO POR EMPLEADO (estatal/ESTATAL+regional)

graf2

Fuente: elaboración propia a partir de informes anuales de actividad de las ESF

*Nota: el dato de la Cour des Comptes incluye tanto presupuesto y personal de la Cámara Central como de las Regionales. El presupuesto y personal para las ESF de los Länder alemanes es una estimación basada en los datos disponibles

 

Porque si bien como puede verse en la gráfica el Tribunal se sitúa por debajo de la media en lo referente a su tamaño relativo y su coste medio, no sale tan bien parado en la comparativa si lo que analizamos es su eficiencia, es decir, si valoramos su presupuesto y su personal en relación con el trabajo que realizan. Efectivamente, si analizamos el coste medio por informe de auditoría publicado por cada Tribunal analizado (con la excepción de Italia, ya que la información disponible no permitía hacer una comparativa con suficientes garantías) resulta que nuestro Tribunal tiene el segundo coste más elevado, tras el Tribunal Europeo, que tiene costes específicos que encarecen significativamente el coste medio, como los gastos asociados a la labor de los traductores (los informes se traducen a todos los idiomas de la UE).

 

Gráfica. COSTE MEDIO POR INFORME DE FISCALIZACIÓN (miles de €)

graf3

 

Resulta que el coste medio de los informes en España es más del doble que el del siguiente, el Tribunal de Cuentas francés (Cour des Comptes).

Es verdad que no es fácil realizar comparaciones cuantitativas entre el trabajo realizado por las distintas instituciones, ya que el contenido de las auditorías varía mucho de unos países a otros. Este es un “ratio” que hemos calculado partiendo del dato de la totalidad de los informes emitidos (sin tener en cuenta el tipo de informe), pero se trata sin duda de un dato interesante, ya que todas las instituciones realizan varios tipos de informe, siendo los más complejos y caros los de gestión o “value for money”. Pero si tenemos en cuenta, por ejemplo, que en España en 2014 se realizaron 15 auditorías de gestión o desempeño mientras que en el Reino Unido se realizaron 49 y en Finlandia se realizaron 22, los datos son aún más clarificadores.

Nuestros informes además de mucho más caros son bastante menos útiles, no solo porque se entienden mal, son excesivamente largos y contienen poca información relevante para ejercer la función de control, sino porque nadie se preocupa de realizar un seguimiento exhaustivo sobre las recomendaciones que recogen. Y, por último, se retrasan mucho, lo que rebaja su utilidad de forma significativa. La publicación del informe anual sobre la Cuenta General del Estado se realiza un año más tarde que en otros países; los informes sobre los partidos políticos y sus fundaciones llevan una demora de 2 años – hasta hace poco eran 5, pero la presión de la opinión pública ha acelerado el proceso- mientras que en Finlandia, por ejemplo, se publican a los cinco meses del cierre del ejercicio.

 

Ilustración. Fecha de publicación del informe sobre la cuenta general del estado 2013

graf4

 

En cuanto a la labor de enjuiciamiento (que muchos autores consideran un anacronismo) parece que nuestro Tribunal tampoco es muy efectivo. Mientras que el importe total reintegrado a través de procedimientos de reintegro por alcance en 2014 en España fue de 14,69 millones de euros, en Italia ese mismo año se recuperaron sólo a través de la ejecución de sentencias del Tribunal 208 millones de euros y un total de 627 millones de euros a través del ejercicio de la función jurisdiccional.

En cuanto a la transparencia y a la relación con los ciudadanos solo el Tribunal italiano sale peor parado que el nuestro. Las instituciones del Reino Unido y Finlandia, que tienen órganos unipersonales y en las que no existe la figura inamovible del magistrado, son las que hacen un mayor esfuerzo por comunicar sus actividades y demostrar su eficiencia y eficacia, ya que su legitimidad deriva de su éxito a la hora de vigilar el gasto público y no tanto del origen del nombramiento o del estatus jurídico de sus miembros.

 

Tabla. resumen del impacto mediático e indicadores de relación con los ciudadanos

graf5

Fuente: elaboración propia

 

Por último ¿quién controla al controlador? Pues a nuestro controlador hasta hace unos meses se le controlaba poco. Es verdad que de nuevo la presión de la opinión pública ha llevado a la realización de un primer peer review (revisión por sus pares) en 2015, pero es indudable que el margen de mejora es muy grande, como revela la tabla siguiente. 

Tabla. Resumen por países de los elementos de control de calidad y control externo de las ESF

graf6

Fuente: elaboración propia

 

En definitiva, tenemos que ser mucho más exigentes con nuestro Tribunal de Cuentas con la finalidad de que cumpla adecuadamente su función de controlar el gasto público. Nos va mucho en ello y no necesitamos reinventar la rueda, bastaría con adoptar algunas de las mejores prácticas de los países de nuestro entorno.

El estudio íntegro está disponible en http://www.fundacionhayderecho.com/presentacion-del-analisis-del-funcionamiento-del-tribunal-de-cuentas-de-espana/

Este artículo de Elisa de la Nuez y Carlota Tarín ha sido publicado en Ahora Semanal.