Aunque la Proposición de Ley Integral de Lucha contra la Corrupción y Protección de los Denunciantes es la primera iniciativa legislativa de relieve a nivel nacional que incluye medidas de protección de denunciantes, a nivel autonómico ya existen leyes con objetivos similares en Castilla y León, en la Comunidad Valenciana, en las Islas Baleares y en Aragón. En Hay Derecho las hemos analizado en base a las recomendaciones internacionales sobre protección de denunciantes para comprobar si son textos completos o si, por el contrario, presentan carencias importantes.
| Recomendaciones internacionales | Castilla y León | Comunidad Valenciana | Islas Baleares | Aragón | |
|---|---|---|---|---|---|
| LIMITADO | MEJORABLE | LIMITADO | MEJORABLE | ||
| Norma específica | Sí | Sí | No (lucha contra la corrupción) | No (lucha contra la corrupción) | No (lucha contra la corrupción) |
| Objeto | Público y privado | Público | Público en sentido amplio | Público | Público |
| Objeto de la denuncia | Lo más amplio posible, no solo corrupción | Delitos o infracciones administrativas | Hechos que puedan dar lugar a la exigencia de responsabilidades legales | Corrupción, prácticas fraudulentas o conductas ilegales | Hechos que puedan dar lugar a la exigencia de responsabilidades por alcance o penales por delitos contra la Administración |
| Método de denuncia | Protección a todos los denunciantes, independientemente del canal de denuncia | Protección al canal oficial establecido y denuncias administidas a trámite ante autoridad judicial o Ministerio Fiscal | Cualquier canal (internos y externos) | La Oficina de Prevencón y Lucha contra la Corrupción establecerá los métodos denuncia | Cualquier canal (internos y externos) |
| Establece un canal de denuncias específico | Sí, la Inspección de Servicios | La Agencia de Prevención y Lucha contra el fraude deberá establecer procedimienos y canales propios | La Oficina de Prevencón y Lucha contra la Corrupción establecerá los canales de denuncia | Sí, a través de la Agencia de Integridad y Ética Públicas | |
| Uso obligatorio del canal de denuncias establecido | Sí | No para ser considerado denunciante, pero sí para activar la protección | La Oficina de Prevencón y Lucha contra la Corrupción establecerá los canales de denuncia | No para ser considerado denunciante, pero sí para activar la protección | |
| Canales de denuncia protegidos | Solo se otorga protección a los denunciantes que usen el canal establecido y denuncias administidas a trámite ante autoridad judicial o Ministerio Fiscal | Se otorga protección a los denunciantes que usen el canal establecido para denunciar las represalias | En principio, solo los que establezca la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción | Se otorga protección a los denunciantes que usen el canal establecido para denunciar las represalias | |
| Denuncias que contengan información clasificada | Canales específicos | No se contemplan mecanismos | No se contemplan mecanismos | No se contemplan mecanismos | No se contemplan mecanismos |
| Regulación específica de denuncias FCSE | La mayoría no lo contempla, pero el CdE y la ONU argumentan que deben poder denunciar | No | No | No | No |
| MUY LIMITADO | AMPLIO | MEJORABLE | MEJORABLE | ||
| Definición de denunciante/alertador | Cualquier persona siempre que exista relación entre el denunciante y el denunciado | Personal de la administración | Cualquier persona física o jurídica | Cualquier ciudadano | Empleados del sector público o de las instituciones y órganos estatutarios |
| Anonimato | Sí | No | No | No | No |
| Confidencialidad | Sí | Sí | Sí | Sí | Sí |
| Se tienen en cuenta los motivos del denunciante | Creencia razonable | No | No | No | Se exige buena fe |
| Exigencia de prueba / aportación de información | No se contempla | Debe aportarse información | No | No | No |
| Penalización denuncia falsa o imprecisa | Solo privación de protección | Sí, privación de derechos y sanciones por denuncias infundadas y sin requerimiento de mala fe | Sí, privación de protección y sanciones si mala fe | Sí, sanciones si mala fe | Sí, sanciones si se hace pública una denuncia previamente archivada |
| Incentivos para denunciar | Sí | No se contempla | No se contempla | No se contempla | No se contempla |
| MUY LIMITADO | MEJORABLE | INEXISTENTES | MEJORABLE | ||
| Límite temporal para solicitar protección | No se contempla | No | No | No | No |
| Protección extensiva contra todo tipo de represalias | Sí | Protección muy limitada | Protección limitada | Se detallará en un protocolo de actuación | Protección amplia |
| Protección seguridad personal y patrimonial del denunciante (y allegados) | No | No | No | ||
| Protección laboral | Sí | Sí | Sí | ||
| Protección jurídica | No | Sí | Sí | ||
| Protección psicológica | No | No | No | ||
| Protección económica | No | No | Sí | ||
| Duración de la protección | Hasta un año después del fin de las actuaciones | Puede prolongarse tras la investigación | Puede prolongarse tras la investigación | ||
| Inversión de la carga de prueba en caso de represalias | Sí | No | No | No | No |
| Excepción al deber de sigilo | Sí | No | Obligatoriedad de denunciar para trabajadores públicos | Obligatoriedad de denunciar para trabajadores públicos | No |
| Derecho a no ser partícipe en actos irregulares | Sí | No se contempla | No se contempla | No se contempla | No se contempla |
| MUY LIMITADO | AMPLIO | AMPLIO (formalmente) | MUY LIMITADO | ||
| Autoridad específica de protección | Sí | Sí | Sí | Sí | Sí |
| Nueva creación | No | Sí | Sí | Sí | |
| Labores exclusivas de protección de denunciantes | Sí | No | No | No | No |
| Individual o colegiada | N/A | Individual | Individual | Individual | |
| Independencia | No | Sí | Sí | Sí | |
| Método designación director | N/A | 3/5 parlamento con candidatos propuestos por grupos parlamentarios u organizaciones cívicas | 3/5 parlamento con candidatos propuestos por grupos parlamentarios | 3/5 parlamento | |
| Presupuesto propio | No | Sí | Sí | Sí | |
| Rendición de cuentas | N/A | Comisión parlamentaria | Comisión parlamentaria | Comisión parlamentaria | |
| Responsable de proteger al denunciante | Sí, pero la protección es exclusivamente laboral | Sí | Sí | Sí | |
| Sanciones por revelar identidad denunciantes | No | Se sancionará el filtrado de información que cause perjuicios al denunciante en general | Se sancionará la filtración de información en general | Sí | |
| Sanciones por represalias | No | Se sancionará el incumplimiento de las medidas de protección cuando la falta de colaboración haya acusado un perjuicio | Se sancionará la falta de colaboración en la protección del deunciante | No | |
| Tiene la autoridad la capacidad de sancionar | No | Sí | Sí | No, recae sobre el ejecutivo | |
| Autoridad específica de gestión de investigación | No se contempla | Sí, se designa a la Inspección General de Servicios | Sí | Sí | Sí |
| Nueva creación | No | Sí | Sí | Sí | |
| Labores exclusivas de investigación | No | No | No | No | |
| Capacidad de investigar | Sí | Sí | Sí | Sí | |
| Sanciones en el marco de la investigación | No | Sí | Sí | Sí, pero la competencia sancionadora es del Ejecutivo | |
| Procedimiento investigación específico | No | Sí | Sí | Sí | |
| LIMITADO | MEJORABLE | AMPLIO | AMPLIO | ||
| Actuaciones de comunicación y publicidad | Sí | No | Sí | Sí | Sí |
| Formación | Sí | No | No | Sí | Sí |
| Transparencia y seguimiento de la ley | Sí | Solo Transparencia | Solo Transparencia | Solo Transparencia | Solo Transparencia |
| Coordinación con otras Administraciones | Sí | No | No | Si | No (solo colaboración institucional a nivel autonómico) |
6.1 Comunidad Valenciana
La Ley 11/2016, de 28 de noviembre, de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunidad Valenciana fue aprobada el 10 de noviembre de 2016 en las Cortes Valencianas con el voto a favor de todos los grupos salvo el Partido Popular. El texto no está dedicado exclusivamente a la protección de los denunciantes, sino que su principal medida es la creación de una agencia que luche contra la corrupción y el fraude, a la vez que establece en su artículo catorce un Estatuto de la persona denunciante.
El ámbito de la ley está limitado al sector público en sentido amplio, incluyendo irregularidades que afecten a entidades que sean perceptoras de subvenciones, a contratistas y a partidos políticos y sindicatos. En cuanto al objeto de denuncia, es decir, las irregularidades susceptibles de ser denunciadas, la ley contempla los hechos que puedan dar lugar a la exigencia de responsabilidades legales, de cualquier tipo. Además se protegerá a los denunciantes independientemente del canal utilizado para denunciar, protegiendo por tanto a los denunciantes que haya utilizado tanto canales internos como externos. Si bien en este segundo caso el denunciante, para ser protegido, debe utilizar los canales previstos para informar de posibles represalias, y activar así la protección. Estos canales deberán ser definidos por la APLFC, que “deberá establecer procedimientos y canales confidenciales para la formulación de denuncias”.
El sujeto protegido es muy amplio, ya que da cobertura a “cualquier persona física o jurídica que comunique hechos”, independientemente de que se trate o no de un trabajador público o de la relación que tenga con el denunciado. Por lo tanto, la ley reconoce que cualquier ciudadano incluso sin relación con el sector público pueda denunciar y acogerse a las medidas de protección previstas por la ley. Además se considera también que las personas jurídicas pueden ser denunciantes.
No se contemplan los canales de denuncia anónimos. La ley sí garantiza que se mantendrá la confidencialidad sobre la identidad del denunciante en todo momento.
El texto establece un paso previo a través del cual un potencial denunciante puede recibir asesoría por parte de la APLFC antes de denunciar, garantizando también la confidencialidad incluso antes de ser reconocido como denunciante. Esta medida puede ser positiva para animar a potenciales denunciantes y al mismo tiempo para evitar las denuncias infundadas o no susceptibles de protección.
Respecto de los motivos de los denunciantes, la ley exige buena fe en el momento de realizar la denuncia y no otorga protección a aquellos denunciantes que hayan presentado “información falsa, tergiversada u obtenida de manera ilícita”, a la vez que prevé sanciones para aquellos que presenten denuncias “manifiestamente falsas”.
La ley incluye medidas de protección desde el mismo momento en que interponen la denuncia ante la APLFC o, en el caso de utilizar otros canales, cuando informan de represalias. La responsabilidad de protegerles recae sobre la APLFC. Se incluyen derechos laborales como el traslado a otro puesto de trabajo o la concesión de un permiso con mantenimiento del sueldo. Además, se contempla el asesoramiento gratuito (hay que entender del propio organismo) y se faculta a la APLFC para que ejerza “las acciones correctoras o de restablecimiento que considere”.
Adicionalmente la ley reconoce como derechos, al menos, todos los que establezca la normativa estatal.
No se contempla expresamente la excepción al deber de sigilo pero la ley establece sanciones por “no comunicar los hechos que sean susceptibles de ser considerados constitutivos de corrupción o conductas fraudulentas o ilegales contrarias al interés general”.
De conformidad con la ley, la APLFC cumple una doble función en relación con los denunciantes: por un lado, encargarse de su protección y, por otro, recibir e investigar las denuncias. Esta agencia se constituye como un órgano individual cuyo Director tiene que ser elegido por las tres quintas partes de las Cortes Valencianas para garantizar que sea una persona de consenso. Los candidatos serán propuestos, además de por los grupos parlamentarios, por organizaciones sociales dedicadas a la lucha contra la corrupción y el fraude. Para dotar a la APLFC de independencia está previsto que elabore sus propios presupuestos y rinda cuentas ante una comisión parlamentaria.
La APLFC tiene un procedimiento de actuación detallado y es competente en la imposición de sanciones. En el régimen sancionador se detallan numerosas infracciones, algunas relacionadas con el proceso investigador de la APLFC, otras con la defensa del denunciante. Podemos destacar que el régimen sancionador incluye como infracción la filtración de informaciones que causen perjuicios a la investigación o al denunciante o el incumplimiento de las medidas de protección del denunciante.
En cuanto a las actuaciones complementarias que se mencionan hay que destacar las de los artículos 22 y 25. La APLFC tiene que elaborar una memoria anual en la que recoja el resumen del conjunto de actividades que ha llevado a cabo, entre ellas las relativas a las denuncias. Esta memoria debe tener carácter público y se remitirá a distintas Instituciones.
En definitiva, los aspectos más destacados de la ley son su amplia definición de denunciante –pese a estar orientada exclusivamente al sector público-, algunas garantías muy concretas de protección tales como los traslados a un nuevo puesto de trabajo o los permisos remunerados y la asesoría gratuita.
No obstante, la redacción de varios artículos resulta un tanto ambigua, especialmente en lo referido a los canales de denuncia, lo que puede dar lugar a problemas en su interpretación.
6.2 Castilla y León
La LEY 2/2016, de 11 de noviembre, por la que se regulan las actuaciones para dar curso a las informaciones que reciba la Administración Autonómica sobre hechos relacionados con delitos contra la Administración Pública y se establecen las garantías de los informantes es un texto muy breve dedicado en exclusividad a proteger a los denunciantes de corrupción y a regular el canal de denuncias. El objeto de la ley se limita al sector público y se aplicará exclusivamente a denuncias sobre posibles delitos o infracciones administrativas realizadas únicamente por el personal al servicio de las Administraciones Públicas.
El único canal designado para realizar las denuncias es la Inspección General de Servicios (en adelante IGS), un organismo dependiente de la Conserjería de Presidencia de la Junta de Castilla y León a la que la ley otorga nuevas funciones. La IGS es la encargada de gestionar la información que recibe a través de las denuncias y de realizar las investigaciones.
El texto prohíbe que los denunciantes sufran medidas desfavorecedoras exclusivamente en el ámbito laboral si estas son consecuencia de su denuncia. Incluye la garantía del traslado del denunciante a otro puesto de trabajo equivalente y la salvaguarda de la confidencialidad. Sin embargo, no contempla el anonimato ni la inversión de la carga de prueba.
En conjunto, la ley es muy limitada en todos sus aspectos, desde la definición de denunciante hasta el objeto de las denuncias pasando por los canales disponibles y apenas ofrece medidas de protección. Por otra parte, se confiere competencia investigadora de las denuncias a un organismo que depende directamente del Ejecutivo Autonómico, por lo que la independencia no está suficientemente garantizada.
Por último señala expresamente que “se considerará falta grave la presentación de informaciones infundadas”, , lo que puede desincentivar a potenciales denunciantes.
Se sitúa, por tanto, muy lejos de los estándares internacionales en cuanto a protección de denunciantes y algunas de sus medidas pueden resultar incluso contraproducentes, como la de establecer un canal de denuncia ante una autoridad no suficientemente independiente.
6.3 Islas Baleares
La Ley 16/2016, de 9 de diciembre, de creación de la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Baleares fue aprobada por el Parlamento de las Islas Baleares el 15 de diciembre de 2016. El principal objetivo del texto es la creación de una agencia anticorrupción, la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción (en adelante OPLC), entre cuyas múltiples funciones se encuentra la de dar protección a los denunciantes. El ámbito de la ley se limita al sector público y a entidades perceptoras de subvenciones públicas, pero la definición de denunciante se extiende a cualquier ciudadano que informe de un posible caso de prácticas fraudulentas, corrupción o conductas ilegales, no solo a funcionarios o personal al servicio de las Administraciones Públicas. El objeto de las denuncias incluye prácticas fraudulentas, corrupción o conductas ilegales.
La ley prevé la creación de canales que faciliten la denuncia telemática y garantiza la confidencialidad del denunciante, pero delega la regulación sobre el canal de denuncia a un reglamento posterior por lo que además de un problema de rango legal se plantea el de la indefinición y la imposibilidad de analizarlo.
Al igual que en el caso de la ley valenciana, la definición de denunciante que hace el texto es muy amplia, incluyendo a todos los ciudadanos.
La OPLC se crea como un organismo que tendrá la capacidad de defender a los denunciantes, de investigar las denuncias y de imponer sanciones. Las medidas para garantizar su independencia son muy similares a las establecidas por la ley valenciana: se trata de un organismo individual cuyo director será elegido por tres quintas partes del Parlamento Autonómico, que contará con un presupuesto propio y que rendirá cuentas a una comisión parlamentaria. Sin embargo, a diferencia de la ley valenciana no se prevé que las organizaciones civiles puedan proponer candidatos.
El principal problema de la ley es que no enumera los derechos de los denunciantes ni las garantías correspondientes, quedando todo pendiente de la aprobación de un protocolo de actuación de la OPLC. Hay que tener en cuenta que tanto los derechos como las garantías son el aspecto más relevante de estas normas por lo que parece imprescindible que los derechos de los denunciantes se especifiquen en el articulado de la ley. Este problema se extiende al canal de denuncia, como hemos visto.
En definitiva, estas importantes carencias determinan que otros aspectos positivos de la ley como la independencia de la OPLC y la existencia de un régimen sancionador pueden quedar vacíos de contenido.
6.4 Aragón
Al igual que en el caso de la Comunidad Valenciana y de las Islas Baleares, la LEY 5/2017, de 1 de junio, de Integridad y Ética Públicas aprobada en junio de 2017 por las Cortes de Aragón no es un texto dedicado específicamente a la protección de denunciantes, sino que crea un organismo para la lucha contra la corrupción que tiene, entre muchas otras, esa competencia. La ley, limitada al sector público y a entidades con participación pública, considera como denunciante solo a empleados públicos y estatutarios que denuncien hechos que puedan suponer delitos contra la administración o que den lugar a la exigencia de responsabilidades por alcance.
La ley rechaza expresamente la posibilidad de recibir denuncias anónimas pero garantiza la confidencialidad.
Tal y como sucede con la ley valenciana, la ley prevé protección para cualquier denunciante que informe a la Agencia de represalias, independientemente del canal que haya utilizado para denunciar, así como para aquellos que denuncien a través de la propia Agencia.
Pese a no requerir que se aporten pruebas de los hechos denunciados, sí que se exige a los denunciantes actuar de buena fe. Además, se prevén sanciones cuando el denunciante decida hacer pública una denuncia que ha sido previamente desestimada por la Agencia.
En cuanto a las medidas de protección y los derechos de los denunciantes, se establece un Estatuto del denunciante que comprende la prohibición de las medidas que perjudiquen a los denunciantes en su ámbito laboral, a la vez que se establecen garantías de traslado de puesto de trabajo y excedencia con mantenimiento de sueldo e indemnizaciones. Asimismo, la Agencia prestará asesoría legal a los denunciantes.
La agencia establecida por la ley –denominada Agencia de Integridad y Ética Públicas (AIEP en adelante)- tendrá unas características similares a los organismos de la Comunidad Valenciana y las Islas Baleares en lo referente a las garantías de independencia: será un organismo individual que elaborará su propio presupuesto y cuyo director será nombrado por las tres quintas partes del parlamento autonómico. Además rinde cuentas a una comisión parlamentaria.
La AIEP tiene capacidad de investigar y de defender a los denunciantes. Sin embargo, la potestad de sancionar recae sobre el Consejero de Presidencia o dl propio Gobierno, no sobre la Agencia lo que limita bastante sus posibilidades de actuación.
En conjunto, la ley aragonesa es detallada en cuanto a derechos del denunciante e incluye varias actuaciones complementarias importantes relativas a la formación, la transparencia y la publicidad. Sin embargo, a diferencia de la ley de Valencia, la definición de denunciante que hace el texto aragonés esmás restrictiva, ya que sólo considera denunciantes al personal al servicio de las Administraciones Públicas. Y lo que es mucho más relevante, dejar en manos del ejecutivo la potestad sancionadora socava claramente la potencial efectividad real de la ley y de la acción de la agencia.
En general, las leyes autonómicas analizadas presentan algunas similitudes en su estructura, especialmente la valenciana, la balear y la aragonesa. Las tres tienen como objetivo principal la creación de un organismo de lucha contra la corrupción con una larga lista de funciones, donde proteger a los denunciantes es solo una de ellas. Recordemos que los organismos internacionales recomiendan que la autoridad encargada de la protección de los denunciantes se dedique exclusivamente a esta actividad. Además, en el caso de Castilla y León, la falta de independencia del organismo elegido para la presentación de denuncias choca frontalmente con las recomendaciones internacionales.
Otra carencia común a todas estas leyes es que ninguna contempla la posibilidad de recibir denuncias anónimas, una medida recomendada por la mayoría de los estándares internacionales.
De las normas analizadas la ley de la Comunidad Valenciana, es la más completa, y supone un primer paso importante para la protección de denunciantes a nivel autonómico. Cuenta con una definición muy amplia de denunciante, y ofrece protección frente a represalias independientemente del canal de denuncia utilizado. La entidad encargada de la investigación de denuncias y la protección presenta importantes garantías de independencia y cuenta con un potente régimen sancionador. La ley aragonesa es también detallada y relativamente completa desde el punto de vista de los derechos de los denunciantes, pero es más restrictiva en cuanto a su definición y, lo que es muy importante, no confiere competencias sancionadoras a la autoridad de protección e investigación sino al propio Ejecutivo autonómico, lo que va a limitar claramente su efectividad. El texto balear presenta una estructura similar en lo referido a la independencia de su agencia anticorrupción, y tiene una definición de denunciante muy amplia. Sin embargo, el hecho de dejar aspectos cruciales de la Ley como los derechos de los denunciantes, sus garantías y los canales de denuncia a una norma posterior de inferior rango limitan el valor real de la ley. Por último, la ley castellanoleonesa es la que presenta más deficiencias ya que su objeto es limitado, y el organismo que gestiona el canal de denuncias presenta una notoria falta de independencia lo que junto a la escasa protección que ofrece y la previsión de sanciones por denuncias infundadas, puede llegar a desincentivar a los potenciales denunciantes antes que contribuir a que pongan de manifiesto las irregularidades que conocen.
