Tras el análisis realizado por la Fundación Hay Derecho en base a las recomendaciones de las principales organizaciones internacionales que han trabajado en esta materia se proponen las siguientes reformas para mejorar el texto de la Proposición de Ley Integral de Lucha contra la corrupción y protección de los denunciantes (en adelante PDL).
En primer lugar las recomendaciones internacionales sugieren que lo más deseable es que exista una legislación exclusivamente orientada a la protección de los denunciantes, de modo que esta protección no se incluya en otras leyes más amplias. Esta exclusividad puede facilitar, especialmente, las posibles reformas y mejoras posteriores de la ley.
La PDL es una ley integral de lucha contra la corrupción, y por lo tanto no incluye exclusivamente medidas de protección de denunciantes, sino que incluye otras medidas para combatir la corrupción. Aunque en este sentido la Proposición no cumple con este “ideal”, en Hay Derecho consideramos que el actual contexto aconseja no modificar la PDL en este sentido, ya que urge contar con una protección de los denunciantes, que podría demorarse muchos años si no se aprovecha el actual impulso social y político que favorece la aprobación de una ley de estas características. Sin embargo, sí existen importantes elementos que deben mejorarse para que contemos con una ley que verdaderamente proteja a los denunciantes, en línea con los estándares internacionales más exigentes.
Ámbito objetivo
En cuanto al ámbito objetivo de aplicación, una ley de estas características debería recoger tanto el ámbito público como el privado y proteger denunciantes en el sentido más amplio posible.
No obstante lo anterior, y dadas las características de la PDL, parece recomendable regular lo relativo al sector privado en una ley posterior. Se sugiere incluir en la propia PDL (en una disposición adicional, por ejemplo) una mención específica a la necesidad y al compromiso político de proteger la figura del denunciante en el ámbito privado presentando el correspondiente texto normativo transcurridos unos meses y una vez realizado una primera evaluación del impacto de esta primera Ley de protección de denunciantes. La Ley del sector privado debe recoger en los esencial los mismos derechos que los que se establezcan para loa denunciantes de corrupción e irregularidades en el sector público.
Objeto de las denuncias
En cuanto al objeto de las denuncias (ámbito objetivo) debe de tratarse del sector público en el sentido más amplio posible, incluyendo también las actuaciones fraudulentas que atenten contra el interés general. Se sugiere ampliar el objeto de la denuncia incluyendo cualesquiera infracciones del ordenamiento jurídico que supongan un perjuicio para el interés general.
Asimismo, debe de protegerse a los denunciantes independientemente del canal que utilicen para denunciar, incluyendo tanto canales de denuncia internos como externos. La protección de los canales debe ser explícita e incluir canales ya existentes conforme a la normativa vigente. Así, además de establecerse un canal específico, debe protegerse expresamente a aquellos que han denunciado siguiendo los canales ya establecidos dentro de su organización, a buzones de denuncia de entidades reconocidas o, por supuesto, a aquellos que realicen denuncias ante el poder judicial. Pero también debe protegerse a aquellos denunciantes que utilicen canales externos, como asociaciones, o incluso los medios de comunicación. En este sentido, puede darse una prioridad a ciertos canales sobre otros, por ejemplo estableciendo condiciones o requisitos especiales para algunos canales, en particular para los externos. Así, podría protegerse a los denunciantes que hayan realizado denuncias a medios de comunicación solo si hay un motivo de urgencia o bien si queda patente que no era posible acudir a los canales internos. Además:
- Debe de crearse un canal especial para denuncias que hagan referencia a información clasificada.
- Debe de garantizarse (en esta u otra norma) que los denunciantes pertenecientes a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado cuentan con las mismas garantías y derechos que el resto de los denunciantes.
En cuanto a la definición del denunciante debe de ampliarse a cualquier persona que mantenga cualquier tipo de relación (no necesariamente contractual) con los hechos denunciados.
En cuanto a la denuncia anónima, se recomienda incluir esta posibilidad si bien al mismo tiempo han de establecerse mecanismos para limitar el posible impacto de las denuncias falsas, como por ejemplo establecer sanciones por denuncias faltas si se demuestra la mala fe, un supuesto que no está actualmente contemplado en la PDL. Además podrían incluirse mecanismos que desincentiven la denuncia anónima exigiendo por ejemplo que si el denunciante anónimo es descubierto y solicita protección antes de recibirla debe demostrar no solo que fue él quien la realizó sino también justificar los motivos por los que la realizó anónimamente.
Se recomienda establecer un servicio de asesoramiento previo para potenciales denunciantes que garantice la confidencialidad. El asesoramiento previo puede contribuir a desincentivar las denuncias anónimas, proporcionando mayores garantías a los potenciales denunciantes.
En cuanto a la protección de los denunciantes se recomienda ampliarla:
- Incluyendo la posibilidad de recibir apoyo o asesoramiento psicológico por parte de la Agencia.
- Ampliando la cobertura económica no sólo con la posibilidad de reembolso de los gastos (como los médicos, jurídicos, etc.) y daños y perjuicios sufridos vía responsabilidad patrimonial sino incluso a través de otros mecanismos.
- Debe de permitirse que la Agencia pueda, con sus propios medios, establecer medidas de protección adicionales en casos justificados.
Procedimiento
En cuanto al procedimiento, se estima conveniente eliminar las referencias a la posibilidad de iniciar información reservada (art. 5.3 y 5.5).
Un elemento esencial para la efectividad de la Ley y que consideramos imprescindible es dotar de capacidad sancionadora a la Agencia, especialmente en dos aspectos:
- Estableciendo sanciones por revelar la identidad de los denunciantes
- Estableciendo sanciones contra los que cometan u ordenen represalias contra el denunciante
- Además debe de evitarse que las sanciones económicas recaigan en las entidades del sector público, lo que supone en la práctica que las sufren los contribuyentes. Hay que asegurarse de que entrañen la responsabilidad personal y patrimonial de los infractores.
En cuanto a las acciones complementarias se considera asimismo esencial intensificarlas con las siguientes herramientas:
- Debe incluirse la obligatoriedad de evaluar el funcionamiento de la ley en un plazo determinado y su revisión en caso necesario.
- Deben preverse acciones formativas y divulgativas más concretas.
- Debe mejorarse la transparencia de la ley y de su impacto.
En base a estas recomendaciones hemos elaborado una serie de propuestas de enmienda para la actual Proposición de Ley. Estas propuestas han sido enviadas a todos los partidos políticos, con el objetivo de conseguir una acuerdo que permita obtener la mejor ley posible para proteger a los denunciantes de corrupción.
Las enmiendas propuestas pueden descargarse en este enlace.
