A la hora de proteger a los alertadores, distintas instituciones internacionales emiten recomendaciones sobre cómo debieran ser las legislaciones al respecto. Por lo general, estos consejos tienen un carácter amplio y están pensados para servir de indicaciones a los países sobre cuáles deben ser los aspectos mínimos que una buena ley de protección de filtradores debiera presentar.
Necesidad de que esta protección se articule dentro de una ley
La necesidad de que esta protección se articule dentro de una ley diseñada exclusivamente para este fin viene señalada por organizaciones como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Transparencia Internacional o la Organización de Estados Americanos (OAS).
Estas instituciones apuntan que, mediante una ley dedicada, se aumenta la eficacia en la protección y la claridad de las directrices. Por su parte, si bien el Consejo de Europa no reclama la necesidad de una ley exclusiva, sí pide que todas las normativas que protegen a los filtradores funcionen como un conjunto coherente en lugar de como reglas aisladas.
Cobertura lo más amplia posible
Existe un consenso total en que la ley debe proporcionar una cobertura lo más amplia posible. Esta amplitud en la protección tiene varios enfoques: por una parte, las organizaciones coinciden en que la relación entre el denunciante y el denunciado no tiene por qué ser necesariamente la de empleador-empleado, sino que debe ser considerado como alertador y ser susceptible de recibir protección cualquier persona que tuviese relación con el denunciado y filtre información relevante.
Más allá todavía llega la OAS en su draft de ley, que incluye protección para cualquier ciudadano independientemente de si tiene relación o no con el denunciado. Por otra parte, también hay acuerdo en que las denuncias debieran cubrir los sectores público y privado.
Tipo de irregularidad
Otro aspecto clave de las leyes de protección de alertadores es el tipo de irregularidad cuya denuncia supone el derecho a recibir protección.
Las instituciones aquí se dividen principalmente en dos grupos. Por una parte, la OCDE, el Governmen Accountability Project (GAP) y Transparencia Internacional abogan por incluir dentro de la protección cualquier información que dé pistas sobre asuntos relacionados con violaciones de los Derechos Humanos, grandes malversaciones, peligros para el medio ambiente o la salud pública, y otros temas de gran amplitud. Aún más allá van el Consejo de Europa y Blueprint, que abogan por aplicar la definición de interés público al contenido de la denuncia para discernir cuándo un alertador es susceptible de ser protegido. Esto permite una interpretación tan amplia como se desee sobre qué denuncias recibirían protección. El único verso suelto a este respecto es la Organización de Estados Americanos, ya que en su draft de ley solo incluyen denuncias de corrupción en el sector público.
Intenciones del denunciante
Un aspecto delicado de cualquier legislación de protección de alertadores tiene que ver con las intenciones del denunciante. ¿Debe protegerse a cualquier persona que proporcione información, independientemente de cuáles sean sus motivaciones?
Las organizaciones muestran distintas perspectivas en este asunto, aunque todas coinciden en que, al menos, debe exigirse intención de veracidad al alertador en su denuncia. Algunas instituciones como el Consejo de Europa, la OCDE o la OAS van más allá y señalan como deseable que también se siga un principio de buena fe, lo que significa que el denunciante no solo debe ser veraz, sino que además no debe estar motivado por razones como la venganza incluso cuando la denuncia sea real.
Onus probandi, la carga de la prueba, recaiga sobre el denunciado, nunca sobre el denunciante
Otro punto sensible que sí genera un consenso total es el referente a la que el onus probandi, la carga de la prueba, recaiga sobre el denunciado, nunca sobre el denunciante.
Esto significa que, por ejemplo, en el caso de que un alertador comunicase a la autoridad que ha sido despedido por su empleador como represalia por su condición de denunciante, la responsabilidad de probar que el despido es una medida independiente de la denuncia recaería sobre el empleador. Este aspecto de la ley es señalado como necesario por todas las instituciones –con excepción de la OAS- ya que debiera ser una medida protectora de gran eficacia para prevenir represalias contra los alertadores.
Canales a través de los cuales se deben hacer las denuncias
Respecto a los canales a través de los cuales se deben hacer las denuncias, la posición de las organizaciones es relativamente heterogénea, aportando distintas soluciones. No obstante, exceptuando a la OAS, que señala que las denuncias deben hacerse ante la autoridad competente, el resto de instituciones señalan la necesidad de una suerte de criterio escalonado a la hora de elegir qué canal es el más adecuado para denunciar.
En este sentido, el canal prioritario debiera ser de carácter interno y diseñado específicamente para este tipo de denuncias. Sin embargo, las filtraciones a agentes externos tales como la prensa, asociaciones civiles o parlamentarios debieran gozar también de protección cuando exista una razón que justifique la elección de este sistema en lugar del canal interno. Los motivos que justifiquen esta decisión pueden ser tales como la sospecha razonada de que a través del canal interno podría producirse una destrucción de pruebas o, también, la existencia de un riesgo inminente para el medio ambiente o la salud pública. Por su parte, el GAP va más allá todavía reclamando que se dé protección a los alertadores independientemente del canal que empleen para denunciar o filtrar información.
Cómo se debe tratar los documentos con información sensible
Otro tema muy relacionado con los medios empleados para filtrar la información es cómo se debe tratar los documentos con información sensible o clasificada. Tanto el Consejo de Europa como la OCDE señalan como deseable que para estos casos exista una legislación y unos canales específicos, debido a la naturaleza sensible de la información.
Por su parte, Transparencia Internacional y Blueprint coinciden también en que deben existir canales específicos para el filtrado de información sensible o clasificada, pero añaden que, para casos en los que exista una justificación, las filtraciones a través de agentes externos tales como medios de comunicación también debieran gozar de protección legal.
Necesidad de garantizar la confidencialidad del alertador
Un aspecto que sí genera un consenso absoluto entre todas las organizaciones es el referente a la necesidad de garantizar la confidencialidad del alertador. Esta confidencialidad debe estar asegurada y se deben contemplar sanciones contra aquellas personas responsables de revelar la identidad del alertador o de datos que permitan localizarle.
Solo cuando los ciudadanos sientan que su confidencialidad será segura se existirá un clima de seguridad suficiente como para que más alertadores den un paso adelante y denuncien injusticias. También relacionado con la salvaguarda de la identidad del alertador es el tema de si deben permitirse o no las denuncias anónimas. La mayoría de las organizaciones coinciden en que la protección de la ley debe hacerse extensible a los denunciantes anónimos y se deben crear los canales necesarios para que puedan realizarse reportes garantizando el anonimato. No obstante su importancia, esta medida abre interrogantes importantes tales como la imposibilidad de dotar de protección a un alertador si su identidad es desconocida. En este punto el Consejo de Europa se desmarca del resto de organizaciones al señalar que el anonimato no es deseable, sino que la ley debe crear un ambiente donde la sensación de seguridad para el alertador sea tal que la confidencialidad sea un requisito suficiente.
Autoridad encargada de velar por la seguridad de los denunciantes
Salvo el GAP, que no incluye ninguna información al respecto, el resto de organizaciones considera conveniente la creación de algún tipo de organismo o autoridad encargada de velar por la seguridad de los denunciantes, así como de recibir y gestionar los reportes y, en algunos casos, también investigar.
En general, la descripción de esta autoridad es siempre muy somera y no hay acuerdo en cuáles debieran ser sus competencias específicas, pero del conjunto de recomendaciones se desprende la necesidad de su creación para defender con eficiencia a los alertadores. Concretamente, el Consejo de Europa y la Organización de Estados Americanos señalan que, como mínimo, esta autoridad debiera ser la encargada tanto de recibir las denuncias y gestionar como de garantizar la seguridad de los denunciantes y el cumplimiento de sus derechos.
Cuánto tiempo dispone un alertador para denunciar que ha recibido represalias
Un aspecto solo señalado por el GAP, pero que reviste mucha importancia es de cuánto tiempo dispone un alertador para denunciar que ha recibido represalias y recibir protección contra ellas.
La organización afirma que, en el momento de sufrir una venganza como consecuencia de sus denuncias, muchos alertadores no son ni siquiera sabedores de que hay una ley que los protege. Por ello debiera establecerse un plazo lo más amplio posible –un mínimo de seis meses- durante el cual el alertador puede denunciar a la autoridad que ha sufrido represalias.
Conclusiones
Finalmente, hay un punto que han incluido todas las organizaciones salvo el Consejo de Europa y el GAP –aunque en sus recomendaciones tampoco se han manifestado en contra- que es la posibilidad de recompensar de alguna forma a los denunciantes. Esta medida, contemplada como un aliciente a la denuncia, no implica que la recompensa sea necesariamente económica, sino que también podría consistir en otorgar algún tipo de reconocimiento público a los denunciantes como agradecimiento a su labor.
