La comparación de la
Aspectos generales
A pesar de ser un tema de relevancia mundial, en España no existe todavía ninguna legislación a nivel nacional que proporcione protección a los alertadores, por lo que organizaciones como Transparencia Internacional nos incluyen en sus informes dentro del grupo de países que “no proporcionan protección” o que lo hacen de forma “muy limitada”.
No obstante esta carencia, en los últimos meses algunas comunidades autónomas han aprobado por su cuenta leyes que, en mayor o menor medida, protegen a los alertadores de las represalias que sufren en la mayoría de las ocasiones. Estas comunidades son Castilla y León, la Comunidad Valenciana, las Islas Baleares y Aragón. Además, en la Comunidad de Madrid se aprobó el pasado mes de marzo el inicio de la tramitación de una ley con el mismo propósito.
De las cuatro leyes aprobadas hasta ahora, solo la de Castilla y León es un texto dedicado exclusivamente a la protección de los alertadores, si bien la propuesta de ley para la Comunidad de Madrid también está dedicada únicamente a este fin. Las otras tres son leyes para la lucha contra la corrupción en términos más generales y, entre sus distintas funciones, se encuentra también la de facilitar su labor a los filtradores y protegerles.
Todas las leyes autonómicas hasta ahora se limitan al ámbito público
La confidencialidad está garantizada, pero no las denuncias anónimas
Otro aspecto fundamental de este tipo de legislación son las exigencias respecto de las motivaciones del denunciante y de la información que revela. Una de estas exigencias es el principio de buena fe, que se cumple cuando una persona actúa por motivaciones honestas. Tanto la ley valenciana como la aragonesa contemplan la aplicación de este principio, lo que supone que, por ejemplo, si un alertador decide dar el paso de denunciar un caso de corrupción, no gozaría de protección si le motiva algún tipo de venganza personal aun siendo verídica su denuncia. Además, todos los textos contemplan penalizaciones contra los denunciantes que hagan una denuncia falsa. Esto no supondría un problema si se estableciese que es suficiente con tener intención de ser veraz en el contenido de la denuncia, pero en el caso de Castilla y León las penalizaciones se extienden también a “denuncias infundadas”, lo que supone un verdadero quebradero de cabeza para los alertadores por lo ambiguo de la definición, y probablemente los desincentive a la hora de hacer denuncias.
Uno de los principales puntos flacos de estas cuatro leyes está en relación a las medidas de protección que implementan. Todas ellas contemplan dotar de derechos a los denunciantes, pero apenas entran en detallar en qué consistirán estos derechos. Por ejemplo, la ley de las Islas Baleares no da ninguna información sobre cómo actuará para proteger a los alertadores, y la de Castilla y León solo contempla el traslado a otro puesto de trabajo de forma excepcional. Los textos de Valencia y Aragón amplían un poco más los detalles de esta protección, pero son todavía muy poco específicos y, en general, poco ambiciosos. Además, solo la ley de Valencia contempla otro aspecto muy importante: establecer sanciones contra aquellas personas que emprendan represalias contra los denunciantes.
Ninguna ley contempla la transferencia de la carga de prueba al denunciado
El aspecto que todas las leyes autonómicas contemplan es la creación de una autoridad encargada de velar por la protección de los denunciantes y de recibir y gestionar las denuncias. Sin embargo, en el caso de Castilla la Mancha no se contempla la creación de un organismo nuevo, sino que se dota de más competencias a la Inspección General de Servicios de la comunidad. Esto crea dudas respecto a la independencia de la que gozará dicho organismo en sus actuaciones, ya que la inspección depende directamente del ejecutivo, no del parlamento. Los otros tres textos sí prevén la creación de una nueva autoridad cuyas funciones son luchar contra la corrupción en un sentido más o menos amplio, denominándose “Agencia de Integridad y Ética Públicas” en Aragón, “Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción” en las Islas Baleares y “Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción” en la Comunidad Valenciana. Las medidas para garantizar la independencia de estos organismos son idénticas en todos los casos: sus directores serán designados por tres quintos de sus respectivos parlamentos autonómicos, contarán con una partida presupuestaria propia y rendirán cuentas a sendas comisiones parlamentarias. Además, las tres entidades tendrán las potestades de defender a los denunciantes, recibir e investigar las denuncias y de sancionar, quedando sus correspondientes reglamentos internos y sus procedimientos de actuación aún sin diseñar.
Un último punto que ninguna de los textos toma en consideración suficiente es la necesidad de promover un ambiente que cambie la percepción que la sociedad tiene de los filtradores, así como de dar a conocer a los trabajadores los derechos que les serán reconocidos en adelante si se deciden a denunciar la corrupción. Las leyes de Aragón, Valencia y Baleares contemplan dar publicidad a las actividades de sus respectivos organismos de lucha contra la corrupción, pero sería necesario que tuviesen un apartado específico referido a publicitar los derechos de los denunciantes, ya que esta es un área en la que nuestra sociedad precisa un cambio de actitud para el que alertador deje de ser visto como un chivato y pase a ser considerado alguien digno de reconocimiento.
La ley de la Comunidad Valenciana
La Ley de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunidad Valenciana fue aprobada el 10 de noviembre de 2016 en las Cortes Valencianas con el voto a favor de todos los partidos salvo el Partido Popular. El texto no está dedicado exclusivamente a la protección de los alertadores, sino que su principal medida es la creación de una agencia que luche contra la corrupción y el fraude, a la vez que establece en uno de sus artículos el “Estatuto de la persona denunciante”.
El ámbito de la ley se limita al sector público, aunque también se extiende a aquellas entidades que sean perceptoras de subvenciones, a contratistas y a partidos políticos. Por otra parte, el objeto la protección sí es muy amplio, ya que da cobertura a cualquier persona independientemente de que sea o no trabajador público o de la relación que tenga con el denunciado. La ley prevé la creación de canales preestablecidos para facilitar las denuncias, así como una “Oficina virtual del empleado público” a través de la cual se podrían realizar denuncias telemáticas, pero no aporta más detalle sobre las características de estos canales. Tampoco especifica si se permitirán las denuncias anónimas, aunque sí que garantiza la confidencialidad del denunciante -un principio básico para poder garantizar su protección- y prevé sanciones para aquellos que revelen la identidad del mismo.
Respecto del contenido de la denuncia, la ley exige al alertador que este actúe de buena fe, es decir, que no lo motiven sentimientos como venganzas personales. Por otra parte, no exige que se aporten pruebas con la denuncia, aunque si prevé sanciones en caso de que esta resulte ser manifiestamente falsa. Además, en caso de que la agencia archivase una denuncia por motivos como contener información tergiversada, falsa u obtenida de manera ilícita, se pondría en contacto con el denunciado y le comunicaría que, de hacer pública dicha denuncia, se enfrentaría a sanciones disciplinarias o incluso penales.
Dicha agencia será un órgano individual cuyo director resultará elegido por tres quintas partes de las Cortes para garantizar que sea una persona de consenso. Además, para dotar a la agencia de independencia esta elaborará sus propios presupuestos y rendirá cuentas ante una comisión parlamentaria. Sus competencias en relación con los denunciantes de corrupción serán recibir e investigar las denuncias, imponer sanciones y garantizar la protección de los alertadores.
Es en este aspecto donde la ley se presenta más débil, ya que especifica solo someramente de qué manera protegerá a los denunciantes. Contempla la protección laboral incluyendo la posibilidad de un traslado de puesto de trabajo, así como la protección en el ámbito privado y el jurídico, aunque sin entrar en más detalles. Por otra parte, sí que establece que la protección se prolongará incluso después de terminadas las actividades relativas a la investigación y que sancionará a aquellos que emprendan represalias contra los alertadores.
La ley de las Islas Baleares
La Ley de creación de la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Baleares fue aprobada por el Parlamento de las Islas Baleares el 15 de diciembre de 2016 y es, en bastantes aspectos, similar al texto de la Comunidad Valenciana. El principal objetivo de esta ley es la creación de una oficina anticorrupción, entre cuyas competencias se encuentra el dar protección a los denunciantes de corrupción. El ámbito se limita al sector público y a entidades perceptoras de subvenciones públicas, pero la cobertura se extiende a cualquier ciudadano que denuncie un posible caso de corrupción, no solo a funcionarios. Además, el régimen de denuncias es muy amplio, recogiendo desde denuncias relacionadas con prácticas fraudulentas hasta cualquier conducta que afecte al interés general.
La ley contempla la creación de canales que faciliten la denuncia telemática y garantiza la confidencialidad del denunciante, pero no contempla la posibilidad de recoger también denuncias anónimas. No obstante, es positivo que prevea sancionar con expedientes disciplinarios a aquellas personas que revelen la identidad de los denunciantes. Además, el texto no contempla el principio de buena como requerimiento ni exige expresamente que se aporten pruebas en la denuncia, lo que es positivo en el sentido de que incentiva a los alertadores a denunciar las irregularidades de las que tienen conocimiento. Sin embargo, sí que se contempla la penalización de las denuncias que se revelen como falsas si estas se han realizado aportando documentación falsificada.
La ley, como su propio nombre indica, prevé la creación de una autoridad para la lucha contra la corrupción, por lo que sus competencias no se limitarán exclusivamente a la gestión de denuncias y a la protección de los denunciantes. En lo tocante a este punto, el organismo tendrá las capacidades de defender a los alertadores, de investigar las denuncias y de emitir sanciones. Un aspecto fundamental en la creación de un organismo de estas características son las medidas que se tomen para garantizar su independencia. En este caso, las medidas son idénticas a las de la ley de la Comunidad Valenciana: se trata de un organismo individual cuyo director será elegido por tres quintos del parlamento autonómico, que contará con un presupuesto propio y que rendirá cuentas a una comisión parlamentaria.
El principal punto débil de la ley es el nulo espacio que dedica a detallar las medidas para proteger a los denunciantes de corrupción, quedando en blanco hasta la aprobación por parte de la oficina de un protocolo de actuación. Las medidas de protección son uno de los aspectos primordiales de todo texto de esta naturaleza, por lo que sería preferible que las medidas se especifiquen en el articulado de la ley.
La ley de Castilla y León
La ley castellanoleonesa aprobada en noviembre de 2016 está dedicada en exclusividad a proteger a los denunciantes de corrupción, aunque tiene la particularidad de que, en lugar de crear un nuevo organismo que se encargue de estas tareas, dota de más funciones a una institución ya existente como es la Inspección General de Servicios. El ámbito de la ley es exclusivamente público, y la cobertura de la misma solo se extiende al personal de la administración. Además, el régimen de denuncias solo incluye infracciones administrativas y delitos contra la administración.
Aunque la ley prevé la protección de la identidad del denunciante, tiene problemas como que ignora el concepto de confidencialidad ni contempla la posibilidad de permitir denuncias anónimas. Además, no establece ningún tipo de canal específico para recibir las denuncias. Un punto de la ley que podría resultar incluso contraproducente es el hecho de que considera como falta grave “la presentación de informaciones infundadas” cuando se realiza la denuncia. Existen otras leyes que incluyen medidas para evitar que se realicen denuncias falsas, pero sancionar a un alertador por el simple hecho de que presente información con falta de fundamento parece un factor capaz de desincentivar a potenciales denunciantes.
Otro punto débil de la ley es el relativo a la independencia de la autoridad. El texto atribuye las competencias en relación a los alertadores a la Inspección General de Servicios, una institución dependiente del ejecutivo, lo que siembra dudas sobre la independencia de su actuación. Además, sus responsabilidades serían proteger a los denunciantes e investigar las denuncias, para lo que dispondrían de solo 2 meses prorrogables hasta seis, plazo que se figura corto en exceso.
En el apartado de la protección, la ley es bastante ambigua. Solo contempla medidas de protección en el ámbito laboral, incluyendo la posibilidad de un traslado de puesto de trabajo. Esta protección se extendería como máximo hasta un año después del fin de las actuaciones.
La ley de Castilla y León tiene medidas que podrían resultar contraproducentes
Ley de Aragón
Al igual que en el caso de la Comunidad Valenciana y de las Islas Baleares, la Ley de Integridad y Ética Públicas aprobada en junio de 2017 por las Cortes de Aragón no es un texto dedicado específicamente a la protección de denunciantes, sino que crea un organismo para la lucha contra la corrupción que tiene, entre muchas otras, esa competencia. La ley, limitada al sector público y a entidades con participación pública, considera como alertador solo a empleados públicos y estatutarios que denuncien hechos que puedan suponer delitos contra la administración o dieran lugar a la exigencia de responsabilidades por alcance.
El texto garantiza la confidencialidad de los alertadores y prevé sanciones para aquellos responsables de revelar su identidad, pero rechaza la posibilidad de recibir denuncias anónimas. Por otra parte, también prevé la creación de canales específicos para realizar las denuncias, así como facilitar las denuncias telemáticas.
Pese a no requerir que se aporten pruebas de los hechos denunciados, sí que se rige por el principio de buena fe descrito anteriormente. Además, prevé sanciones cuando el denunciante decida hacer pública una denuncia que ha sido desestimada por la agencia con anterioridad.
Esta agencia tendrá unas características similares a los organismos de la Comunidad Valenciana y las Islas Baleares en lo referente a las garantías de independencia: será un organismo individual cuyo director será nombrado por tres quintos del parlamento autonómico y que elaborará su propio presupuesto. Además de rendir cuentas a una comisión parlamentaria, tendrá capacidad de investigar, sancionar y de defender a los denunciantes.
Precisamente en las estrategias de defensa de los denunciantes es donde el texto presenta más debilidades, ya que es bastante poco específico en las medidas que adoptará. Establece protección en el ámbito laboral, incluyendo la posibilidad de un traslado o una excedencia, asesoría legal gratuita y derecho a indemnización por daños y prejuicios. Además, la protección se extendería si es necesario más allá del periodo de tiempo que dure la investigación. Sin embargo, no detalla ninguna medida en un ámbito básico como es la protección en el ámbito privado.