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Las Administraciones públicas: un laberinto de ineficiencia

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En los recovecos de la Administración, se esconde un fenómeno que contrasta con sus principios de actuación que se proclaman en la Constitución y la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público: la ineficiencia. Un funcionamiento desorganizado que no solo consume recursos, sino que también frustra a los empleados públicos y, en última instancia, perjudica a los ciudadanos. 

El enigma de los órganos administrativos estancos

En el corazón de este laberinto administrativo, donde los diferentes órganos administrativos se multiplican, se esconde un enigma: estos operan como islas aisladas, desconectadas del flujo de conocimiento. Aunque existe comunicación, esta no facilita el reaprovechamiento de la información y en muchos casos se limita a correos electrónicos o reuniones. ¿Acaso hemos vuelto a los tiempos del año 2000? Sí, en ocasiones se usan aplicaciones de mensajería instantánea o de reuniones a distancia, pero la dinámica de trabajo continúa siendo la misma.

Imaginemos a un funcionario público de una subdirección cualquiera que resuelve un problema complejo. Ese conocimiento podría ser valioso para otros, pero queda atrapado en la isla. La falta de interacción y colaboración perpetúa esta desconexión. Este aislamiento conlleva un despilfarro de esfuerzos y una pérdida de conocimiento. Las sinergias, que podrían surgir de compartir buenas prácticas y evitar errores repetidos, se desvanecen en el aire.

Sorprende que, en 2024, cuando un funcionario público se dispone, por ejemplo, a elaborar la convocatoria de una subvención o redactar un convenio, en ocasiones recurra a modelos predeterminados, que sirven a modo de guía mínima, cuando no se limita simplemente a copiar y pegar documentos similares realizados por sus compañeros.

La resistencia al cambio: desafíos y avances en la Administración General del Estado

En lugar de avanzar hacia la innovación, la realidad es que las Administraciones Públicas, salvo excepciones puntuales, parece que continúan ancladas en prácticas arcaicas. La Administración General del Estado (AGE) se asemeja, en numerosas ocasiones, a cientos de PYMES que, con mérito, buscan cumplir con sus responsabilidades en beneficio del ciudadano.

Efectivamente, existen desde hace años los Servicios Comunes, los cuales incluso se mencionan en la Ley 40/2015 de hace ya casi 9 años. Estos facilitan el trabajo en actividades muy concretas como control horario de los empleados públicos, gestión de nóminas, de registro etc. 

Igualmente, la AGE emprende actuaciones como el Servicio de Automatización Inteligente (SAI) cuyo objetivo es mejorar la eficiencia de los servicios y procesos de gestión administrativa mediante el uso de tecnologías de automatización inteligente generando sinergias, reduciendo tiempos de tramitación y ahorrando costes de desarrollo y operación. Este servicio se ofrece a los diversos organismos mediante una plataforma de tecnología RPA (Automatización Robótica de Procesos) que abarca todas las etapas de los proyectos, desde la identificación de procesos hasta su implementación y mantenimiento. Todo ello impulsado por la licitación en 2022 del contrato de prestación de servicios de apoyo para el Centro de Excelencia de la Secretaría General de la Administración Digital encargado de la gestión, desarrollo y operación del SAI.

Por otra parte, existen herramientas destinadas a proporcionar publicidad de los diferentes instrumentos jurídicos que adopta la Administración General del Estado como pueden ser la Base de Datos Nacional de Subvenciones, con sus propias limitaciones o la Plataforma de Contratación del Sector Público que también sirve de mecanismo de comunicación con los licitadores y que en el marco de la Estrategia Nacional de Contratación Pública (ENCP) y el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) se prevé mejorar.

Sin lugar a duda existe un esfuerzo de la AGE en revertir esta situación a través de diferentes políticas públicas como el Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025 o incluso por medio de las inversiones en el marco del PRTR. El componente 11 «Modernización de las Administraciones Públicas», recoge un conjunto de actuaciones en el ámbito de la administración digital.

Entre sus retos se incluye el de la digitalización de la Administración y procesos señalando que «Este componente debe permitir dar un paso más allá en la mejora, maximizando la automatización de la gestión e impulsando la cooperación entre los distintos niveles administrativos mediante la digitalización, liberando con ello a los empleados públicos de tareas de bajo valor añadido, para poder dedicar ese tiempo a actividades de mayor valor añadido, desarrollar mejores políticas y prestar un mejor servicio a la ciudadanía.» 

Y entre sus objetivos el 161 «Adjudicación de proyectos de apoyo a la transformación digital de la Administración General del Estado» que comprende la publicación en el BOE o en la Plataforma de Contratación Pública de la adjudicación de al menos 960 millones de euros en proyectos que abarquen los siguientes ámbitos: Transformación digital en términos de proactividad, movilidad, experiencia del usuario; transformación digital en términos de automatización y Administración Pública centrada en los datos; transformación digital en términos de infraestructuras físicas y lógicas y programas informáticos; transformación digital en términos de ciberseguridad.

Sin embargo, la realidad es que, a pesar de estos esfuerzos, a la fecha actual, en el trabajo diario de la AGE, aún persisten métodos más propios de una pequeña empresa al momento de elaborar diversos documentos requeridos para las distintas actuaciones (tales como convenios, pliegos de contratos, convocatorias de subvenciones, entre otros).

En plena era digital, resulta desconcertante persistir en el uso de procedimientos y herramientas obsoletas, lo cual conduce a la repetición de tareas en distintas unidades una y otra vez, desperdiciando así recursos y conocimientos valiosos. 

La resistencia al cambio y la falta de visión estratégica en el pasado ha mantenido esta situación de ineficiencia, mientras las promesas eternas de transformación de las Administraciones Públicas, de momento, al menos, se han desvanecido con el tiempo. 

La llave para desbloquear el laberinto

Para desentrañar este enigma, se necesita construir mecanismos para compartir y usar la información de una manera eficiente. Y uno de los cimientos fundamentales es la creación de repositorios de conocimiento. ¿Qué implica esto?

La creación de espacios dinámicos y actualizados de la diferente documentación generada por la Administración.

Y esta clave podría residir en el desarrollo de un data lakehouse. Una arquitectura de datos que crea una plataforma mediante la combinación de los beneficios clave de los data lakes (grandes repositorios de datos sin procesar en su forma original) y los almacenes de datos (conjuntos organizados de datos estructurados).

Estas tecnologías son cruciales en proyectos que involucran conjuntos enormes de datos flexibles facilitando la identificación de patrones y relaciones difíciles de detectar.

Aquí es donde la Inteligencia Artificial (IA) revela su potencial transformador. Su introducción no solo representa una oportunidad única, sino también un catalizador para la eficiencia y la innovación. La IA posibilita el desarrollo de un sistema de data lakehouse capaz de aprender de experiencias previas y optimizar el uso de los datos disponibles.

Por ejemplo, cuando un funcionario público se embarque en la elaboración del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares de un contrato administrativo, podrá hacer uso de este data lakehouse y la IA como asistentes. Estos recursos le proporcionarán apoyo durante todo el proceso, basándose en actuaciones similares anteriores e incluso extrayendo información relevante de resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales y jurisprudencia aplicable. Este avance tecnológico permite una mayor eficiencia y precisión en las tareas administrativas, ofreciendo un enfoque más informado y ágil para la gestión y toma de decisiones.

A modo ilustrativo, también en el contexto del PRTR, específicamente en su componente 18, “Renovación y Ampliación de las Capacidades del Sistema Nacional de Salud”, la AGE colaborará estrechamente con las Comunidades Autónomas para establecer un repositorio centralizado de datos (Data Lake sanitario) en el ámbito de la salud. Este repositorio integrará información proveniente de los distintos sistemas de información sanitaria existentes, facilitando así el análisis y procesamiento exhaustivo de datos empleando algoritmos de inteligencia artificial. Como resultado, se espera una capacidad de respuesta en tiempo real que permita mejorar el diagnóstico y tratamiento, identificar factores de riesgo, analizar tendencias, detectar patrones, prever situaciones de riesgo sanitario y planificar recursos para su atención. La Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial es la responsable del proyecto y se llevará a cabo en colaboración con el Ministerio de Sanidad.

En cualquier caso, aunque la tecnología juega un papel crucial, la verdadera clave para desentrañar este complejo laberinto no reside únicamente en ella, sino en un cambio más profundo de mentalidad y enfoque. Se requiere fomentar la colaboración, derribar barreras y promover una cultura de intercambio de conocimientos. Es esencial que los empleados públicos se conviertan en agentes activos en esta transformación, asumiendo un papel principal en la implementación de soluciones innovadoras.

Una buena señal es el Real Decreto 210/2024, por el que se establece la estructura orgánica básica del recién creado Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública en el que se determina que la Secretaría General de Administración Digital estará bajo la dependencia de la Secretaría de Estado de Función Pública. La tecnología y la administración de los recursos humanos de la Administración deben ir de la mano.

Asimismo, el reciente documento marco «Consenso por una Administración Abierta», destaca que hay que «Preparar a las administraciones públicas para obtener el pleno potencial de la IA generativa a partir de la estructuración y ordenación de datos, la definición de un modelo de gobernanza orientado a generar sinergias».

Es momento de abandonar este laberinto y construir una Administración más eficiente, transparente y orientada al ciudadano, donde la tecnología y el compromiso humano se combinen para alcanzar un servicio público de calidad. La ineficiencia no es inevitable.

Juego político vs. respeto institucional

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Las instituciones garantizan la estabilidad de las democracias. Solo si la gran mayoría de la población confía en que las instituciones del Estado son «reflexivas e imparciales» (Pierre Rosanvallon) estarán dispuestos a obedecer las reglas que establezcan el Parlamento y el Gobierno. Para que una sociedad funcione, el poder político tiene que respetar esta neutralidad y profesionalidad de las instituciones. 

Los partidos políticos llevan años en España tratando de destruir esa imparcialidad a través de la ocupación de las instituciones por personas afectas. Como señala Jiménez Asensio en su libro Instituciones rotas, la ocupación guiada por el partidismo y el clientelismo se extiende no sólo a las instituciones representativas y gubernamentales, que es su espacio natural de despliegue, sino a los altos cargos judiciales y fiscales y de organismos independientes de control. Como si eso no fuera suficiente para su desprestigio, asistimos cada vez más a su instrumentalización en la lucha política, que es de lo que hablamos hoy.

En esa carrera descendente a la que no vemos fondo, señalamos dos ejemplos recientes. 

El primero es muy conocido. Se trata del comunicado de la Fiscalía de Madrid sobre las comunicaciones entre el abogado de Alberto Gonzalez (pareja de Ayuso) y el fiscal del caso, que incluía la cronología de las conversaciones e incluso textos entrecomillados. Esto ha provocado la reacción del Consejo General de la Abogacía en defensa del respeto del secreto de las comunicaciones, e incluso una denuncia del Colegio de Abogados de Madrid contra el Ministerio Fiscal por revelación de secretos. Las explicaciones ofrecidas por el fiscal General del Estado, que se ampara en que no se había publicado completa la concreta propuesta de conformidad, parecen más bien confirmar lo incorrecto de publicar parcialmente esas negociaciones. El problema es que no parece un error del Gabinete de prensa de la fiscalía, sino más bien que se utiliza la Fiscalía para la lucha política, en un momento en que interesa que en los medios se hable de la pareja de Ayuso, cuando colea el lamentable caso Koldo. La desafortunada intervención de la Ministra de Hacienda sobre el mismo tema, haciendo referencia a unas noticias que en realidad no se habían publicado aún, parece confirmar esta sospecha de utilización de las instituciones para crear noticias con finalidad política. El daño que esto supone para la confianza en instituciones básicas es enorme. En el caso de la Fiscalía, que tiene encomendada la defensa de la legalidad, la gravedad es extrema.

En el segundo caso, UGT pedía el cese inmediato de un Abogado del Estado por hacer su trabajo, es decir, defender al Estado. Tanto UGT como Yolanda Diaz consideran que es una «interferencia» que el Abogado del Estado, Agente del Reino de España ante el Comité Europeo de Derechos Sociales (órgano del Consejo de Europa), haya pedido la recusación de un miembro del Comité que ha de resolver la reclamación de UGT. Este sindicato considera que la indemnización por despido en España es incompatible con la Carta Social revisada en 2021, por ser automática en su cálculo. Los abogados del Estado pidieron, como se hace ante cualquier órgano judicial o parajudicial que resuelve controversias, que apartasen de conocer este caso a una persona que había mostrado públicamente su posición sobre la materia que se dirime ahora ante el Comité, antes de su nombramiento. El derecho fundamental de defensa consagrado en el artículo 24 de la CE incluye el derecho a un juez imparcial, y por eso la institución de la recusación es algo conocido y habitual. Nada extraño, por lo que la «interferencia» sería más bien las de UGT y la Vicepresidenta acusando a un funcionario por cumplir su función. De hecho, de lo que ha avanzado El País antes de que la resolución se haga pública, la recusacion fue aceptada por el Comité. 

Es perfectamente lícito que UGT defienda que la legislación española no cumple los estándares europeos, y es posible que su reclamación sea aceptada (El País también ha avanzado que así ha sido). Lo que no es lógico es que consideren una interferencia que el Estado utilice los medios ordinarios de defensa. Y lo que es inadmisible es que se pida el cese de un funcionario por hacer su trabajo. Más grave aún es que en la nota de prensa UGT acuse implícitamente al funcionario (con nombre y apellido) de defender intereses políticos porque fue nombrado para ese puesto (que es técnico, no político) por el PP. Parece que queremos volver a épocas pasadas, retratadas magistralmente por Galdós en la novela Miau, cuando todos los funcionarios cambiaban con cada Gobierno. Quizás les parecen pocos los puestos que ahora reparte la partitocracia y quieran extenderlos a funcionarios, con esa concepción patrimonial del poder que también ha denunciado Jiménez Asensio (gran especialista en Galdós, por cierto). 

Probablemente sea todo un juego para los medios. La resolución del Comité es meramente consultiva, es decir que no afecta a la legislación. Si UGT (sindicato del PSOE) y Sumar (su socio de Gobierno) querían cambiar la norma sobre indemnizaciones por despido, deberían pedir que el PSOE y sus socios la modifiquen. Pero en lugar de que cada cual asuma su responsabilidad, mejor echar la culpa al PP, atacando a un funcionario que no ha hecho más que seguir las instrucciones del Gobierno de defender al Estado. 

Este tipo de actuaciones son un paso más en la demolición del Estado de Derecho. Revelan la convicción de que el fin justifica los medios, y en concreto que no importa instrumentalizar a las instituciones ni atacar la profesionalidad e independencia de la administración si sirve para la lucha política. Recordemos que estas instituciones nos protegen a todos, y que si hoy, porque gobiernan «los nuestros», permitimos que se conviertan en meros instrumentos del poder, mañana quedaremos indefensos cuando gobiernen «los otros». 

Escándalo mayúsculo en el mercado de contratos públicos

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La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ha impuesto una sanción de 203,6 millones a 6 de las principales constructoras de nuestro país por alterar durante más de 25 años el proceso competitivo en las licitaciones de construcción de infraestructuras.

Según la CNMV, “las conductas constituyen una infracción muy grave de los artículos 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Se trata de prácticas cuyos efectos han sido especialmente dañinos para la sociedad, ya que afectaron a miles de concursos convocados por Administraciones Públicas españolas para la construcción y edificación de infraestructuras como hospitales, puertos y aeropuertos, carreteras, etc.

Entre las Administraciones Públicas afectadas figuran fundamentalmente las pertenecientes al ámbito de fomento, incluyendo al Ministerio de Fomento (actual Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana) junto con sus organismos y entidades públicas empresariales dependientes”.

Esto habría que sumarlo a las denominadas por Jaime Gómez-Obregón (autor en este blog) contrataciones sospechosas, quien en 2020 se planteó la posibilidad de cruzar los datos de las adjudicaciones de contratos públicos con las listas electorales desde 1979. Para ello descargó casi dos millones de contratos de la Plataforma de Contratación del Sector Público y los datos de un millón de candidatos electorales desde 1979 hasta 2020. El cruce de esos datos puso de manifiesto un elevado número de contrataciones sospechosas, lo que le llevó a solicitar una excedencia laboral para dedicarse en exclusiva a ese proyecto.

El mercado de contratos públicos no es un mercado abierto y sano y a este mal contribuye la Administración Pública y las normas de contratación, sobre todo en lo relativo a la clasificación de contratistas del Estado, otorgada por la Administración, a través de un conjunto de normas y prácticas administrativas, que clasifica a las empresas y que sirve para que estas puedan acreditar su solvencia económica y su solvencia técnica. A través de este procedimiento se “examina” a las empresas y se las clasifica, y en función de la “nota” que obtienen pueden acreditar la solvencia para unos trabajos determinados, por unos importes determinados. El sistema actualmente vigente perjudica a las pequeñas y medianas empresas, sirviendo de barrera de entrada a contratos de cierto nivel, como expuse en un artículo, que bajo el título “Subcontratación y Derecho de la UE”, publiqué en Cinco Días el 7 de noviembre de 2016. Este asunto debería ser objeto de estudio por la CNMC:

El fenómeno de la subcontratación en la construcción atiende a una evidente necesidad económica. Puede decirse que restringir la subcontratación en este sector sería una medida antieconómica y ajena a la realidad de las cosas. Hoy, las empresas que contratan obras completas –sea para las Administraciones públicas o para particulares– son empresas que coordinan la ejecución de una obra –bajo su absoluta responsabilidad ante el cliente contratante– a través de su capacidad económica y de sus cualificados equipos técnicos y de otro tipo.

No puede pensarse, por ejemplo, en una obra de edificación, que la empresa contratista principal realice directamente y con sus propios medios materiales y personales los movimientos de tierra, la estructura, las instalaciones –eléctrica, de fontanería, ascensores, calefacción y climatización, contra incendios, etc–. Esto no es viable desde el punto de vista económico y pretenderlo significaría, entre otras cosas, ir contra la especialización –que se obtiene a través de la subcontratación– y contra cientos de pequeñas y medianas empresas que están especializadas en dichos oficios.

En la exposición de motivos de la Ley 32/2006, reguladora de la Subcontratación en el Sector de la Construcción, se dijo que “hay que tener en cuenta que la contratación y subcontratación de obras o servicios es una expresión de la libertad de empresa que reconoce la Constitución española en su artículo 38 y que, en el marco de una economía de mercado, cualquier forma de organización empresarial es lícita, siempre que no contraríe el ordenamiento jurídico. La subcontratación permite en muchos casos un mayor grado de especialización, de cualificación de los trabajadores y una más frecuente utilización de los medios técnicos que se emplean, lo que influye positivamente en la inversión en nueva tecnología. Además, esta forma de organización facilita la participación de las pequeñas y medianas empresas en la actividad de la construcción, lo que contribuye a la creación de empleo. Estos aspectos determinan una mayor eficiencia empresarial”.

La realidad de las cosas demuestra que incluso las grandes empresas constructoras acuden a la subcontratación, al menos en la misma medida que las pequeñas y medianas. Basta ver las grandes obras de infraestructura –por ejemplo, ejecución de autovías, carreteras, líneas férreas, etc.– que se han construido y que se están construyendo en nuestro país: ¿de quién son las máquinas? ¿Quién ejecuta los trabajos? Y es evidente que no puede ser de otra forma.

La normativa europea sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios es consciente y favorable al fenómeno de la subcontratación. El Tribunal de Justicia de la UE (asunto C-406/14) ha dictado una reciente sentencia en la que declara que “un poder adjudicador no puede exigir, mediante una cláusula del pliego de condiciones de un contrato público de obras, que el futuro adjudicatario de dicho contrato ejecute con sus propios recursos un determinado porcentaje de las obras objeto del mismo”.

Para el tribunal, el artículo 48, apartado 3, de la Directiva 2004/18, “en la medida en que establece la posibilidad de que los licitadores demuestren que reúnen unos niveles mínimos de capacidades técnicas y profesionales fijados por el poder adjudicador recurriendo a las capacidades de terceros –siempre que acrediten que, si el contrato se les adjudica, dispondrán efectivamente de los recursos necesarios para la ejecución del contrato que no son propios suyos– consagra la posibilidad de que los licitadores recurran a la subcontratación para la ejecución de un contrato, y ello, en principio, de manera ilimitada”.

La sentencia considera que una cláusula contractual que imponga limitaciones al recurso a la subcontratación para una parte del contrato fijada de manera abstracta como un determinado porcentaje del mismo, al margen de la posibilidad de verificar las capacidades de los posibles subcontratistas y sin mención alguna sobre el carácter esencial de las tareas a las que afectaría resulta incompatible con la Directiva 2004/18.

En España, para poder contratar con las Administraciones públicas contratos de obras por importe igual o superior a 500.000 euros es necesario estar clasificado como contratista de obras. La clasificación la otorga la Administración pública en base a la experiencia previa y a la acreditación de la solvencia económica, técnica y profesional del contratista, que ha de justificarse de forma periódica.

Las pequeñas y medianas empresas desde siempre han estado en desventaja respecto de las grandes a la hora de clasificarse, por las exigencias de acreditar la posesión de determinada maquinaria y de determinados títulos habilitantes para la ejecución de determinadas instalaciones (eléctricas, climatización, gas, contra incendios, telecomunicaciones). Cuando la realidad demuestra que normalmente tanto las grandes como las pequeñas y medianas recurren a la subcontratación para la ejecución de dichos trabajos o servicios. Es muy fácil para una gran empresa que realiza anualmente muchas obras y de importes significativos “cubrir el expediente” en cuanto a maquinara y títulos habilitantes, cuando en realidad luego subcontrata. Para las pequeñas y medianas supone una auténtica barrera de entrada a la contratación pública.

La sentencia del Tribunal de Justicia de la UE debería motivar un replanteamiento de los requisitos de carácter técnico que se requieren para otorgar la clasificación de contratistas, atendiendo realistamente al fenómeno de la subcontratación y con la finalidad de suprimir o aligerar las barreras de entrada actualmente existentes; pues de la misma forma que no se puede limitar el recurso a la subcontratación en un contrato concreto no debería exigirse en abstracto (a la hora de otorgar la clasificación) que el contratista esté en disposición de ejecutar con sus propios medios las obras públicas, que, en definitiva, es lo que se infiere de la exigencia de dichos títulos habilitantes y propiedad de maquinaria.

Parece evidente que, por las razones expuestas, no se puede prescindir de la subcontratación en un sector tan especializado como el de la construcción, pues sería antieconómico. La realidad de las cosas no debe llevar a adoptar criterios formales –ajenos a la realidad económica– respecto a la clasificación de contratistas que, de hecho, supongan ventajas competitivas a favor de las grandes empresas y que, de hecho también, conviertan la clasificación en una barrera de entrada insalvable al mercado de los contratos públicos para las pequeñas y medianas empresas.

Como puede verse, el sistema vigente favorece a las grandes empresas que, además, parece que después se reparten la tarta.

Sobre Mónica Oltra y el término «imputada»

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Podemos bautizar el auto n° 41/2022, notificado este jueves a las partes y por el que la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana cita en calidad de investigada a Mónica Oltra, como el nuevo foco de atención del panorama político actual. La noticia ha causado estupor en la sociedad y ocupado posición central en las portadas de todos los grandes medios de tirada nacional. Por si es del interés del lector, procedemos a resumir el contexto del caso que nos ocupa, pero lo haremos de forma breve y resumida, pues no es este el objeto de análisis de la presente publicación.

Luis Eduardo Ramírez, exmarido de la vicepresidenta de la Generalitat Valenciana, Mónica Oltra, era educador de un centro privado de acogida con plazas concertadas con el Gobierno valenciano. Ramírez fue condenado a cinco años de prisión por un delito continuado de abuso sexual a una menor de 13 años tutelada por la Conselleria de Igualdad y Políticas Inclusivas, de la que Oltra es titular. A continuación, el Juzgado de Instrucción número 15 de Valencia presentó una exposición razonada al TSJCV, asegurando que la vicepresidenta del Gobierno valenciano “debe ser oída como investigada en la presente causa para que la Sala adopte la resolución que estime procedente”. Los motivos esgrimidos por el magistrado giran en torno a la idea de que existen “indicios racionales y sólidos” de su participación en los hechos.

Finalmente, la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia valenciano ha determinado que dicha exposición razonada relata “una serie de indicios plurales que en su conjunto hacen sospechar la posible existencia de un concierto entre la señora Oltra y diversos funcionarios a su cargo, con la finalidad, o bien de proteger a su entonces pareja (…) o bien de proteger la carrera política de la aforada”. En el auto notificado este jueves a las partes, el Tribunal ha asumido su competencia en la investigación del caso y acordado la incoación de diligencias previas. Asimismo, ha notificado una providencia por la que cita a declarar a Oltra, en calidad de investigada, el próximo 6 de julio.

Al margen de los hechos aludidos, llama poderosamente la atención que, a la hora de relatar este episodio singular, la prensa española haya empleado – nueva y erróneamente – el término «imputada», en lugar del término «investigada». Por supuesto, se trata de un detalle que atiende a la necesidad periodística de emplear un vocabulario coloquial y accesible para todos los públicos, únicamente excéntrico para los maniáticos juristas. Sea como fuere, aprovecharemos la oportunidad para hacer hincapié en la sustitución terminológica derivada de la reforma introducida por la Ley Orgánica 13/2015, de 5 de octubre, de modificación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal para el fortalecimiento de las garantías procesales y la regulación de las medidas de investigación tecnológica.

En su preámbulo, la LO 13/2015 declara que la reforma que acomete “también tiene por objeto adaptar el lenguaje de la Ley de Enjuiciamiento Criminal a los tiempos actuales y, en particular, eliminar determinadas expresiones usadas de modo indiscriminado en la ley, sin ningún tipo de rigor conceptual, tales como imputado”. La sustitución terminológica incorporada encuentra sentido, por tanto, en la necesidad de implantar cierto rigor lingüístico que permita distinguir con claridad aquello que conceptualmente es distinto. A tal fin se convocó la Comisión para la Claridad del Lenguaje Jurídico, con conclusiones que la reforma hace suyas, como la necesidad de evitar las connotaciones negativas y estigmatizadoras del término «imputado». A ojos del legislador, se trata en definitiva de acomodar el lenguaje a la realidad de lo que acontece en cada una de las fases del proceso penal.

Con carácter general, la doctrina penalista distingue cuatro fases en el seno de este proceso: la instrucción (investigación), la llamada fase intermedia (o de preparación del juicio oral), el juicio oral y, por último, la fase de ejecución (de penas o medidas de seguridad). Las fuertes sanciones que impone esta rama del Ordenamiento, conocidas técnicamente como «penas», exigen la necesaria observancia del principio de legalidad y, junto a él, de toda una serie de derechos, principios y garantías procesales que deben ser en todo momento tenidas en cuenta durante el transcurso de las diversas fases. Destaca, entre ellos, el derecho a la presunción de inocencia y el llamado “derecho de defensa”, consagrado en el art. 118 LECRIM y reconocido como una de las causas más directas de la sustitución terminológica impulsada por la reforma.

Los defensores de emplear el término «investigado» sostienen que de la expresión «imputado» se desprende un choque indirecto con tales derechos, pues afirman que la connotación negativa que inevitablemente alberga el término elimina todo tipo de precisión a la hora de definir la realidad. Recuerdan estos impulsores que, tal y como recoge la LO modificadora de la LECRIM, el imputado (ahora investigado) no es más que aquel meramente sospechoso – y por ello investigado –, pero respecto del cual no existen suficientes indicios para que se le atribuya judicial y formalmente la comisión del hecho punible. No obstante, «investigado» no es el único término que la LO 3/2015 prevé como sustitutivo. Lo es también la expresión «encausado». La alternancia en el uso de un u otro concepto atiende, en líneas generales, al momento procesal en el que nos situemos. Más específicamente, precisa identificar si nos encontramos en un punto anterior o posterior al auto formal de acusación.

En conclusión, el término «imputado» forma parte indiscutible del lenguaje popular, pero su uso resulta técnicamente incorrecto, por lo que irremediablemente debemos suprimirlo. Por contra, parece que el término «investigado» evita connotaciones, imprecisión y, en resumidas cuentas, contaminación de la situación procesal real del sujeto. En este sentido, creo importante hacer un esfuerzo por despedirnos de aquel y, en aras de la precisión y corrección técnica, incorporar paulatinamente a nuestro vocabulario los términos sustitutivos previstos legalmente.

Por fin una salida al laberinto del NIF de extranjeros (pero solo para personas físicas)

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En este reciente post  expliqué el grave obstáculo que para los inversores y emprendedores extranjeros supone el proceso para la obtención del número de identificación de extranjero (NIE) o número de identificación fiscal (NIF). También la inutilidad de la reforma propuesta en la llamada Ley de Startups (Ley de Fomento del Ecosistema de las Empresas Emergentes.)

Solo unos días después  un convenio entre el Consejo General del Notariado y la AEAT ha abierto al menos una salida parcial a ese absurdo laberinto. Consiste en que se pueda solicitar el NIF a través de los notarios en determinados casos. Veamos en qué consiste y cómo funciona.

La primera cuestión es quién y cuándo puede utilizar este sistema. Se trata solo de la obtención de los NIF de  Persona Física letras K, L o M. Los NIF K se conceden a los menores de 14 años, residentes en España, que no tengan DNI; los L, a españoles no residentes de cualquier edad que no tenga DNI; y finalmente los M,  a los extranjeros que no tengan NIE por no estar obligados a ello pues no van a ser residentes en España. Este NIF M también se puede solicitar con carácter transitorio para los extranjeros que estando obligados a obtener NIE, lo han solicitado pero aún no lo han obtenido.

Este último caso es el más frecuente en la práctica: personas que van a realizar algún acto con trascendencia tributaria, como por ejemplo suscribir o adquirir acciones o participaciones sociales o ser administrador de una sociedad, pero que no van a residir en España. Si van a residir en España en principio tienen que solicitar un NIE en la policía (Ministerior del Interior, no AEAT), pero si no lo ha podido obtener todavía y se requiera su urgente identificación a efectos fiscales, se puede utilizar este sistema para obtener un NIF asignado por la Agencia Tributaria, que tendrá carácter carácter transitorio hasta que el titular obtenga el NIE. Cuando lo obtenga, tendrá un plazo de dos meses para comunicar ese DNI o NIE a la Agencia Tributaria y el NIF anterior perderá su validez. Por todo ello el solicitante está obligado a firmar una declaración responsable manifestando que no tiene previamente NIE o DNI y que conoce la regulación sobre la materia. Si ha solicitado un NIE y no lo ha obtenido, debe declarar que cuando lo obtenga lo comunicará a la administración tributaria en el plazo de dos meses. El notario debe preguntar en qué situación se encuentra y determinar cual es la declaración que debe realizar.     

     ¿Qué debe aportar el interesado al notario para obtener el NIF? En principio se puede acudir a cualquier notario de España e identificarse ante él. El notario debe recabar y escanear los datos identificativos del solicitante. Es decir que el solicitante deberá exhibir su pasaporte o en el caso de nacionales de Estados miembros de la UE su documento nacional de identidad. Se deben hacer constar el nombre y apellidos, sexo, fecha de nacimiento, nacionalidad, país de nacimiento, país de residencia, pasaporte y DNI en su caso. Únicamente es necesario informar del estado civil como casado en el caso de que el cónyuge ya disponga de NIF y se desea solicitar la tarjeta del mismo. En ese caso se harán constar nombre y apellidos del cónyuge, su NIF y la fecha del estado civil. 

Es necesario también indicar el Domicilio fiscal  deberá informar de los datos completos del lugar de localización del titular en sus relaciones con la Administración tributaria, que siempre estará en territorio español si es residente fiscal en España (por ejemplo, NIF K). Si por el contrario, es residente fiscal en el extranjero (NIF L y M), el domicilio fiscal podrá estar en España o en el extranjero. Sin embargo, los extranjeros residentes que obtienen el NIF provisional tienen que indicar un domicilio en España.

Los extranjeros no residentes pueden además indicar además de su domicilio en el extranjero, señalar una dirección o un apartado de correos en territorio español como domicilio de notificaciones. Cuando el domicilio esté en España es necesario incluir la referencia catastral del inmueble.

Es posible la representación tanto legal como voluntaria. En el caso de menores sin DNI (NIF K) es necesario realizar una declaración responsable, y aportar el libro de familia o Partida de nacimiento que acredite la filiación. 

Cuando se trate de personas con discapacidad es necesario identificar a un representante y lógicamente acreditar la representación. El sistema previsto no parece tener en cuenta la nueva regulación de discapacidad pues sigue hablando de “incpacacidad en el ámbito tributario”. En todo caso, está claro que hay que aplicar la ley 8/2021: es decir que si la persona con discapacidad puede entender el trámite -en su caso con apoyos-, no será necesario hacer constar la representación. Solo si se trata de una actuación representativa, que como sabemos es la excepción en el nuevo régimen, será necesario aportar la documentación que acredite la representación. 

En el caso de la representación voluntaria, será necesario acreditarla con un documento público que contenga facultades para realizar este tipo de trámites. A mi juicio se trata de un acto de administración y no de disposición por lo que no será necesario que específicamente se haga referencia a la obtención del NIF si comprende facultades de actuación ante administraciones, o facultades amplias en el ámbito tributario. Entiendo que la declaración responsable también puede firmarse por el apoderado con facultades suficientes. Bien dentro del poder o en documento aparte deberá aportarse una fotocopia compulsada del pasaporte (de la página de identificación y no de la totalidad del mismo como se requiere para la obtención del NIE).

El resultado es la obtención de un NIF, y se genera también automáticamente el modelo 030 de la AEAT, que es necesario en la actualidad completar aparte para la obtención del NIF ante la AEAT. Una vez tramitada la solicitud se remite al notario por el sistema el CSV del 030 como el del NIF obtenido, de manera que el titular podrá acreditar de esta forma ambos documentos. Además , la Agencia Tributaria enviará la comunicación de la tarjeta acreditativa del NIF al domicilio fiscal del titular del NIF asignado o, en su caso, al domicilio preferente a efectos de notificaciones.

Esta nueva posibilidad es un paso importante: por una parte, se clarifica que los no residentes no tienen que obtener NIE y se permite la obtención del NIF de manera provisional; por otra, al permitir la solicitud ante notario abrevia y simplifica el proceso, pues en muchos casos será el acto que exige la obtención del NIF ( constitución de sociedad, nombramiento de administrador, etc..) se realizará ante el mismo notario. Pero debe ser solo el primer paso.  Es necesario que el sistema se extienda a la solicitud de NIF para sociedades extranjeras: los notarios ya solicitan  el NIF de las sociedades que se constituyen, y no tiene sentido que no puedan hacer lo mismo para las que van a actuar en España, una vez que  le acrediten fehacientemente su existencia y representación. El sistema que hemos explicado demuestra que para extenderlo a las sociedades no hace falta una Ley, y también que es absurdo que el proyecto de Ley de startups lo limite a las empresas emergentes. El paso siguiente debería ser no exigir ningún trámite para la asignación de NIF  a las personas físicas o jurídicas nacionales de un Estado de la UE. Para las sociedades extranjeras, es posible conocer sus datos a través del sistema de interconexión de registros, y ya tienen un número único de identificación (el EUID) que debería servir para la asignación automática de un NIF. Para las personas físicas, debería también preverse esa asignación automática a partir de su nº DNI de su nacionalidad. Eso sí que favorecería un mercado único de inversiones, bienes y servicios. 

De los becarios sin alma: a propósito de la propuesta de reforma de la Ley de Ciencia

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A propósito de la propuesta de reforma de la Ley de Ciencia que deja a más de 15.000 investigadores pre y postdoctorales sin indemnización por fin de contrato

 

Hace más de un siglo, en 1919, Max Weber afirmó en unas conferencias luego recogidas en La ciencia como vocación que, en Europa, «es sumamente arriesgado para un científico joven sin bienes ni fortuna personal exponerse a los azares de la profesión académica» mientras que, en los Estados Unidos, «impera el sistema burocrático [y] el muchacho recibe desde el comienzo un salario; aunque, desde luego, este es bajo, ya que su cuantía apenas corresponde, la mayoría de las veces, a lo que percibe un obrero medianamente cualificado». ¿Ha cambiado algo desde entonces?

Aprovechando la reciente publicación del anteproyecto de modificación de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (disponible aquí), me propongo recordar en estas líneas, brevemente, cuál ha sido el recorrido —en España— del actual modelo de investigación predoctoral y, en concreto, los distintos problemas relacionados con la figura sui generis del conocido como «contrato predoctoral». La actual propuesta sigue persistiendo en tales disfunciones, con un agravante añadido: discrimina negativamente a las personas actualmente contratadas al negárseles un derecho que sí recoge pro futuro, la indemnización por finalización de contrato. Pero vayamos por partes.

Los estudios de doctorado y la consecuente obtención del título de Doctor son, en España (y, me atrevería a decir, en gran parte del mundo), la puerta de acceso a la docencia y la investigación autónoma y plena en la Universidad como institución de enseñanza superior. En los años 60 del pasado siglo, aparecen en España, por primera vez, las denominadas becas de «Formación del Profesorado Universitario», programa del Ministerio de Universidades (entonces de Educación) que ha sobrevivido hasta nuestros días, aunque ahora en forma de contrato predoctoral. Hasta la aparición de ese programa, solo distintas becas de otras entidades, o contratos realizados por las propias universidades, permitían a unos pocos la realización de la tesis doctoral de manera retribuida.

El inicio de la convergencia de todos estos programas llega con el Estatuto del becario de investigación, aprobado por Real Decreto 1326/2003, de 24 de octubre. Quizás la más relevante de las cuestiones previstas en este Estatuto fue la inclusión generalizada de los (entonces) becarios de investigación en el Régimen General de la Seguridad Social (por Real Decreto 1493/2011, de 24 de octubre, de manera retroactiva y por un periodo máximo de 2 años), con la condición de asimilados a trabajadores por cuenta ajena, y con la única exclusión de la protección por desempleo, a pesar de las críticas que esta medida recibió. Pero la investigación predoctoral seguía consistiendo en el disfrute de una beca, no de un contrato.

Tras la aprobación del Estatuto de 2003, el siguiente paso fue una «laboralización a medias», gracias al Estatuto del Personal Investigador en Formación (EPIF), aprobado por Real Decreto 63/2006, de 27 de enero. Digo que se produjo a medias porque, si el periodo de investigación predoctoral tiene una duración de 4 años en este EPIF de 2006, se viene a consagrar, sin embargo, el modelo 2+2: dos años de beca y dos años de contrato. El contrato previsto para estos investigadores era, entonces, el de un contrato en prácticas de los regulados en el (entonces y ahora) art. 11 del Estatuto de los Trabajadores, con las consiguientes consecuencias de tales contratos (por ejemplo, la no cotización por desempleo, al menos por aquel entonces).

Así las cosas, en el año 2011 (estando todavía vigente el EPIF de 2006), se aprueba la actual Ley de Ciencia, que recibió por fin en el ordenamiento español las exigencias de la Carta Europea del Investigador y el Código de Conducta en la contratación de investigadores. Esta carta recomienda que, desde el primer momento de la investigación, se produzca la contratación laboral, lo que se ha venido a denominar el «modelo 0+4». Los arts. 20 y 21 de la Ley de Ciencia configuran una nueva modalidad contractual: el ya citado contrato predoctoral. Las características de este contrato eran —y siguen siendo— las siguientes: i) tiene por objeto la realización de una investigación autónoma encuadrada en los estudios de doctorado, ii) es un contrato a tiempo completo de duración determinada, iii) tendrá una duración máxima de 4 años, y iv) las retribuciones mínimas, con respecto a la categoría equivalente, serán del 56% el primer y segundo año, del 60% el tercer año, y del 75% el cuarto año.

Pero, como he dicho, seguía vigente un EPIF ahora completamente desactualizado. La propia Ley de Ciencia exigía la aprobación por parte del Gobierno en el plazo de 2 años (Disposición Adicional 2.ª) de un nuevo EPIF (por lo tanto, en 2013). No fue hasta 2019 cuando se aprueba, por fin, el Real Decreto 103/2019, de 1 de marzo, que aprueba el nuevo EPIF. Gracias a este, y a las referencias que en él se hacen al Convenio Colectivo Único de la AGE se consigue, por fin, tener una referencia de «categoría equivalente» que permite determinar, ya con claridad, las retribuciones mínimas de este personal.

Tales retribuciones son estas, y hablan por sí solas. Téngase en cuenta que para conseguir uno de estos contratos debe ganarse un concurso de méritos donde la media de la titulación previa, las publicaciones y otros aspectos son evaluados por comisiones independientes en entornos de elevadísima competencia. ¿Cuánto percibe un obrero medianamente cualificado (en palabras de Weber)?

Año 2022 Referencia Anual (bruto) Mensual (bruto 14 pagas)
1º-2º 56% AGE M3 (art. 7 EPIF) 16.971,61 € 1.212,26 €
3º 60% AGE M3 (art. 7 EPIF) 18.183,87 € 1.298,85 €
4º 75% AGE M3 (art. 7 EPIF) 22.729,83 € 1.623,56 €

Pero el tema del salario, aunque importante, no es, a mi juicio, el más relevante. El pecado original, el problema de inicio de todo lo que ha sucedido después está en la propia Ley de Ciencia de 2011. Es cierto que esta laboraliza la etapa predoctoral de manera definitiva. Pero ¿cómo lo hace? Establece una categoría sui generis, el contrato predoctoral. Pero ¿acaso está la Ley de Ciencia estableciendo relaciones laborales de carácter especial, para separarse de lo dispuesto en el Estatuto de los Trabajadores? De facto, sí. De iure, no. Y con esto queda dicho todo. Si de iure la Ley de Ciencia no establece relaciones laborales de carácter especial (no lo dice en ningún precepto de su articulado), ¿a qué categoría laboral ordinaria debe reconducirse el contrato predoctoral?

Hasta la actual reforma laboral de 2021 (operada por el Real Decreto-ley 32/2021), el único contrato en que, por su duración (máximo 4 años), podría haber encajado esta modalidad era el de obra o servicio. Sin embargo, los tribunales no lo tenían tampoco tan claro. Ello dio lugar a un importante pronunciamiento en 2019 del TSJ de Galicia que aceptó, también por aplicación de la jurisprudencia europea, el derecho a percibir una indemnización por fin de contrato, igual que en los de obra o servicio. Esta sentencia fue, sin embargo, casada en 2020 por el Tribunal Supremo, al considerar que la analogía más cercana sería la del contrato en prácticas, y no así la del contrato por obra o servicio. Pero de aceptar esta argumentación, el Tribunal Supremo estaría dando carta de naturaleza al establecimiento, de facto, de relaciones laborales de carácter especial sin su expresa mención por la norma en cuestión. Y aceptar que el contrato predoctoral es un contrato en prácticas del art. 11 ET resulta también imposible dada la duración de este (un máximo de 2 años entonces, y 1 año ahora).

Lo cierto es que el actual contrato predoctoral se ha quedado huérfano de cualquier modalidad contractual laboral ordinaria en la que encajarse. El legislador bien debería solucionar el desatino del 2011 (aunque no parece que vaya a hacerlo, según el borrador presentado al principio) y establecer expresamente una relación laboral de carácter especial. Pero debería, además: i) mejorar las irrisorias retribuciones salariales de la primera etapa investigadora y universitaria (que no igualan ni a lo que percibe un maestro de Primaria), ii) equiparar en igualdad de derechos al resto del personal de las Universidades y centros de investigación (en particular, en materia de complemento por antigüedad o trienios, para evitar que sean los tribunales los que tengan que hacerlo, como sucedió en Aragón con tal complemento), y iii) reconocer el derecho a una indemnización por finalización de contrato a todos los investigadores pre y postdoctorales, no solamente a los que se contraten en el futuro, como pretende el actual borrador (Disposición Transitoria 2.ª).

Distintos colectivos de investigadores están recogiendo firmas en esta campaña para acabar con una injusta discriminación que pretende dejar atrás a quienes hacen Ciencia a día de hoy: más de 10.000 investigadores predoctorales y 5.000 postdoctorales (según datos de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo de la propuesta de reforma). El Gobierno incluye ahora, aunque solo a medias, un derecho reconocido al resto de trabajadores, aunque lo rechazara en los años 2020 y 2021 durante la tramitación de los PGE de 2021 y 2022, respectivamente (todo por ser una propuesta de la oposición…).

Los pretendidos eternos becarios sin alma ni derechos han llamado también a una concentración en distintos puntos de España el próximo lunes 7 de febrero de 2022. Porque sin Ciencia no hay futuro, pero sin derechos tampoco.

Las Administraciones Públicas ante el Plan de Recuperación. ¿Aguantarán las costuras?

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Introducción

Recién obtenido el plácet de la Comisión Europea al denominado Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, presentado por el Gobierno el día 30 de abril de 2021, y una vez que, después de las elecciones a la Comunidad de Madrid, se hicieron públicos los Anexos con los treinta Componentes, se puede decir que se inaugura la hora de la verdad. En tales Anexos se describen las reformas y los diferentes proyectos de inversión, y aparecen algunos datos importantes relativos a su cuantificación financiera, objeto y pretensiones, así como las administraciones ejecutoras. A partir de este escenario, la pregunta es obligada: ¿serán capaces las Administraciones públicas, particularmente la Administración General del Estado (AGE), de actuar en el papel de tractoras del Plan que, en buena medida, se les asigna?

No es mi pretensión hacer de aguafiestas antes de que el banquete del reparto del maná europeo comience, pero sí me gustaría llamar la atención sobre ciertas debilidades (por lo demás, muy aireadas) del sistema político-administrativo para acometer tales exigencias, así como poner el acento en algunas cuestiones del modelo de Plan de Recuperación pergeñado en clave predominante centrípeta. La “absorción” y correcta gestión de los fondos es el reto mayúsculo que tienen las Administraciones públicas en los próximos años. Más aún la AGE, por lo que se dirá.

Las debilidades del sistema político-administrativo

Ningún mínimo conocedor del estado actual del sistema político-administrativo español podrá negar que, junto a sus fortalezas, tal sistema tiene debilidades intrínsecas; pero quizás se perciba menos el gradual deterioro en el que el modelo tradicional organizativo-burocrático se encuentra. La politización de las estructuras superiores e intermedias de la Administración (y no digamos nada de su sector público empresarial) es sencillamente brutal en términos comparativos; la planificación estratégica brilla por su ausencia; las estructuras están obsoletas (dominio absoluto del modelo divisional/funcional: no hay transversalidad ni trabajo por proyectos); la digitalización es muy desigual; los procedimientos están altamente formalizados con un modelo aparentemente garantista (que protege más la propia desidia administrativa que los derechos de la ciudadanía), proliferando las cargas burocráticas ante el reinado impotente de la siempre retórica de la simplificación administrativa.

Asimismo, disponemos de una burocracia envejecida, desmotivada, vicarial por la intensa penetración de la política, plagada de personal tramitador (que tiene los años contados), digitalizada con dificultades, con baja capacidad de creatividad y de innovación, y siempre muy resistente al cambio. Esta burocracia pública se va descomponiendo cada día que pasa hasta difuminar totalmente lo que fue en su día la institución de función pública, hoy en día en riesgo evidente de pérdida de su identidad.

En fin, no siempre es así, me dirán. Y, en efecto, hay y habrá excepciones. Círculos de relativa excelencia coinciden con una organización en buena medida inadaptada. Pero la regla esa esta. Con esos mimbres, habrá dificultades evidentes para construir el cesto de la pomposamente denominada “recuperación/transformación”. Y de ello comenzaron a ser conscientes desde el principio los altos cocineros que prepararon el horno donde se debía elaborar el socorrido Plan de Recuperación. La solución es por todos conocida. Sacaron su dotes culinarias, con el apoyo de grandes despachos y consultoras, y pretendieron poner en marcha una (falsa) “revolución administrativa”, que se consagró formalmente por el Decreto-Ley 36/2020, ya muy comentado en diferentes entradas de este y otros blogs.

La solución salomónica que se buscó para que las Administraciones Públicas (especialmente, la AGE) hicieran bien la digestión de los fondos extraordinarios NGEU fue, en primer lugar, articular un sistema de Gobernanza Pública del Plan de Recuperación marcadamente centralizado, dirigido por y desde Moncloa, fuertemente departamentalizado en la asignación presupuestaria, coordinación y gestión de los componentes (reformas y proyectos de inversión). La oportunidad política se vio clara desde el principio: alguien tenía que aparecer a ojos de la ciudadanía como el benefactor de la por todos querida recuperación/transformación del país.

En segundo lugar, se apostó por la construcción acelerada de una Administración paralela, pretendidamente VIP, que sería la encargada de impulsar, coordinar y gestionar una parte importante de los fondos europeos extraordinarios, así como llevar a cabo la ingente labor de supervisión económico-financiera de un volumen importantísimo de recursos financieros, desplegando sus funciones de control, al ser “fondos europeos”, también sobre las administraciones territoriales. Los riesgos de fraude o corrupción en una gestión financiera con tantas prisas y tantos recursos han obligado a la última versión del Plan de Recuperación a engordar las medidas de detección y control del fraude. Pero apenas nada en prevención.

En tercer lugar, se regularon una serie de medidas de “agilización” y “simplificación de trámites”, mediante un conjunto de reglas que conforman un régimen especial temporal en determinados ámbitos (gestión económico-financiera; procedimiento administrativo, contratación pública, convenios, subvenciones, instrumentos de colaboración público-privada, etc.); todas ellas aplicables en su integridad a la AGE y algunas de ellas aplicables también a las administraciones territoriales, por su carácter básico.

A pesar de que el Plan de Recuperación está plagado de referencias a las bondades que producirá ese Real Decreto-Ley 36/2020, cabe plantear muchas objeciones a su finalidad política y también a su trazado normativo. No se trata de reiterar aquí las objeciones y observaciones esenciales del dictamen 783/2020, del Consejo de Estado, que ya puso el dedo en la llaga en algunos problemas (no en todos, ni mucho menos). Si alguien cree que con ese precipitado marco normativo se repararán las dolencias estructurales y funcionales de las Administraciones Públicas, no tardará en darse de bruces con la realidad, siempre más dura que las bondadosas intenciones gubernamentales que pintan habitualmente un futuro de color de rosa.

Por dónde pueden venir los problemas: de la gestión a la “indigestión” de los fondos europeos

Quien haya tenido la paciencia y el tiempo de analizar los treinta Componentes o buena parte de ellos que conforman el Plan de Recuperación, pronto habrá advertido algunas notas que se dibujan de esa necesaria función de destripar tales Componentes y, más concretamente, los proyectos de inversión (pues las reformas, por lo común, o están ya pergeñadas o se opta por la difuminación, cuando no por el aplazamiento). Tales notas en apretada síntesis se pueden exponer del siguiente modo:

1.- El Gobierno central y la AGE se convierten en directores de orquesta de la política y gestión de las ayudas no reembolsables durante, al menos, los próximos tres ejercicios presupuestarios. Las Administraciones territoriales aparecen difuminadas en un papel de ejecutor periférico de decisiones tomadas en el centro del poder (Gobierno). No hace falta ser muy incisivos para darse cuenta de que la pretensión es dejar muy claro quién obtendrá rédito político de un caudal de inauguraciones y proyectos estratégicos que se irán escalonando con el paso del tiempo.

2.- El modelo de político y de gestión de fondos tuerce el brazo al Estado autonómico y, en algunos puntos, con la atracción que supone el spending power, vuelve a inspirarse en un sistema de centralización, si bien algo matizado por el contexto constitucional. A las administraciones territoriales se les reconoce en algunos casos “autonomía de gestión”, aunque aparezcan en ciertos pasajes de algunos Componentes como una suerte de tentáculos o brazos ejecutores de los distintos ministerios y de la propia AGE.

3.- Pero hay, tal vez, un error de cálculo en ese diseño político-administrativo, puesto que la Administración General del Estado, dotada de buenos profesionales, tiene una estructura departamental elefantiásica (que se corregirá parcialmente pronto; pero veremos si de forma suficiente), ha acreditado recientemente capacidades muy bajas de gestión en algunos ámbitos (SEPE, IMV, etc.). Aún así echa sobre sus espaldas un saco de enormes magnitudes, que probablemente termine torciendo su columna, cuando no rompiendo sus costuras.

4.- En efecto, fruto de ese optimismo ejecutor que impregna el discurso gubernamental, el estrés político, organizativo y de gestión al que se va a someter a la AGE, y por efecto rebote al resto de las Administraciones territoriales, durante los seis ejercicios presupuestario que van desde 2021 a 2026, será colosal. A ello se deberá sumar la gestión de los fondos “ordinarios”, que se solaparán parcialmente en el tiempo. Por mucho que se pretenda crear en la AGE islas transformadoras o renovadas de gestión de fondos europeos en las estructures departamentales, ello puede resultar un puro espejismo, por lo que pronto cabrá frotarse los ojos y ver la compleja realidad, contrastando si, realmente, lo que se previó, se cumple.

5.- De todos modos, la AGE parte con ventaja. Sabe la partitura que habrá de tocarse (que en gran parte aún está oculta) y dispone ya de una hoja de ruta que son los distintos componentes, donde sus roles ya están establecidos (aunque queden por definir los PERTE que va a gestionar cada ministerio o varios ministerios). Por el contrario, las administraciones territoriales están en buena medida desarmadas. Pero, hecha esa labor de diseño, viene ahora la prueba definitiva de la ejecución o gestión efectiva de tales proyectos de inversión.

6.- En efecto, llega la hora del baile burocrático, que estará lleno de piezas que deberán sonar armónicamente: acordar y poner en marcha los PERTE (con todo su arsenal de instrumentos), normarlos, acreditar entidades interesadas, crear el Registro y las secciones, llevar a cabo su gestión, aprobar innumerables bases reguladoras y de convocatoria de subvenciones, articular un sinfín de convenios administrativos, hacer uso de los procedimientos de contratación pública cuando proceda, así como articular e impulsar (y, por tanto, liderar) la colaboración público/privada a través de las soluciones (muy limitadas) que ofrece el nuevo marco normativo. Por no hablar de las ingentes tareas derivadas de la gestión económico-financiera, de coordinación y control.

7.- Además, se deberán canalizar determinados fondos vinculados a proyectos puntuales de inversión a favor de las Comunidades Autónomas (o en ciertos ámbitos a los gobiernos locales), que en unos casos se harán por convocatoria de subvenciones, en otros por convenios y en determinados supuestos se distribuirán según criterio determinados en las Comisiones Sectoriales concretas (energía, turismo, transformación digital, etc.), lo que hace preguntarse de inmediato para qué sirve la Comisión Sectorial del Plan de Recuperación, cuyo papel, según se deriva de algunos Componentes, se diluye por completo, sustituido por el  protagonismo las Comisiones Sectoriales del ramo. 

8.- Los fondos de este Plan de Recuperación (que sólo alcanza a contribuciones financieras o ayudas no reembolsables) se deberán presupuestar en los ejercicios 2021 a 2023, aunque su ejecución, en algunos casos, se pueda diferir hasta 2026. Si se acude, como se hará, a la línea de préstamos (casi unos 70.000 millones de euros adicionales), ello se deberá hacer antes del 31 de agosto de 2023, debiendo venir acompañada tal solicitud de un nuevo Plan de Recuperación. Al parecer la idea del Gobierno es solicitarlo antes, con lo cual la tensión de gestión de fondos será mayúscula (por acumulación) a partir de cuando se demande (al parecer 2022). Mucho tendrán que estar adaptadas las organizaciones públicas para asumir ese monumental reto, al que se le añadirá la gestión de los fondos europeos convencionales (del Marco Financiero Plurianual 2021-2027), cuya ejecución temporal coincide parcialmente con la de los fondos extraordinarios.

Unas organizaciones públicas con riesgos evidentes de alcanzar niveles insostenibles de estrés

Ese estrés organizativo y de gestión, también político, puede terminar rompiendo las débiles costuras de unas Administraciones Públicas, tejidas hoy en día con hilo fino de escasa consistencia. Intuyo que la AGE tendrá serios problemas operativos y de gestión, por muchas unidades provisionales que cree, pues tampoco puede vaciar sus funciones ordinarias. El peso de la especialización será muy fuerte, pero esta gestión de fondos extraordinarios es muy transversal y al final impregna prácticamente todas las estructuras de las organizaciones públicas.

La ventaja competitiva de la AGE es que, según lo expuesto, ya tiene los mimbres principales (y la hoja de ruta) para planificar ordenadamente esa gestión “propia”. Otra cosa es que disponga de los recursos necesarios, sobre todo de carácter directivo y de personal cualificado y formado. El modelo departamentalizado de gestión de fondos europeos pasará alta factura, pues exige una altísima coordinación interna (en muchos componentes intervienen diferentes ministerios), así como externa, por lo demás compleja y multipolar. Si no se gestionan bien, estas unidades administrativas de carácter provisional, que aglutinarán, según se dice, el talento interno del departamento, pueden transformarse con el paso del tiempo en unidades administrativas de quemados intensivos, como consecuencia de la enorme presión interna y externa que recibirán quienes allí presten sus servicios. Esa provisionalidad, además, puede llegar a durar seis años o más. Veremos quién aguanta el ritmo. Incorporar a los funcionarios de nuevo ingreso o a personal interino o contratado a tales unidades (como así se pretende) exigirá un plus formativo enorme. Y esas capacidades no se improvisan; se tienen o no.

Más compleja es la posición de las Administraciones territoriales. ¿Cómo pueden prepararse para semejante estrés organizativo y funcional sin saber aún cuál va a ser su rol definitivo en la gestión y ejecución del plan? En este punto, una vez más falta transparencia y el oscurantismo es aún muy elevado. Algo deberán hacer, y cuanto antes lo hagan mejor. Pues, si no, el susto derivado de una gestión abrupta e inmediata puede ser espectacular.

En esta línea, no parece muy convincente que se reconduzca a las Administraciones territoriales a grandes empresas de consultoría para que sean estas quienes abran la ventana de acceso a unas ayudas y a las transferencias públicas que distribuye papá Gobierno central. Algo falla estrepitosamente cuando los poderes públicos territoriales se comparan –como bien señalaba el profesor Francisco Velasco– con simples agentes económicos. Y más aún cuando son ellos los que van a tener que ejecutar una parte importante de los fondos extraordinarios.

Mientras tanto, la AGE verá gradualmente cómo el agua le llega al cuello, y de inmediato algo parecido sucederá con las Administraciones territoriales que participen en la ejecución de los fondos europeos. Además, adviertan por último que el pistoletazo de salida de ese monumental estrés se pretende hacer en pleno verano (a partir de la aprobación del Plan). Nada más y nada menos cuando las plantillas de personal de las Administraciones Públicas están diezmadas por las vacaciones, y en un momento en que la jornada de verano es la regla. No sé si lo han pensado mucho. Que no pase nada. Y que no se haga realidad el dicho de que lo que mal empieza, mal acaba. Está demasiado en juego.

Desacralización del templo: ¿marketing o realidad social? 

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Desde hace décadas es muy común encontrarse a la entrada de iglesias, catedrales y templos, sobre todo en lugares de acogida turística, una taquilla en la que se encuentra un individuo recaudador de un importe por entrada. «Oiga, que yo vengo a rezar», más de una vez he escuchado esta sentencia de un visitante que se niega a abonar dicha cuota. Realmente, ¿hay derecho a que se saque rédito de la visita a un lugar sagrado?

El Código de Derecho Canónico contempla diferentes afirmaciones al respecto. Por un lado, dispone en su artículo 1221 que «la entrada a la iglesia debe ser libre y gratuita durante el tiempo de las celebraciones sagradas». Queda claro que no se debe cobrar entrada mientras se celebra la liturgia. Sin embargo, ¿soy la única que recuerda haber paseado por la girola de una catedral, tras haber pagado la entrada a ésta, y haber observado después a los fieles celebrar la misa?

Por otro lado, «para proteger los bienes sagrados y preciosos, deben emplearse los cuidados ordinarios de conservación y las oportunas medidas de seguridad» (artículo 1220, apartado 2). Esto entra en conexión con otro punto descrito a continuación: «Si una iglesia no puede emplearse en modo alguno para el culto divino y no hay posibilidad de repararla, puede ser reducida por el Obispo diocesano a un uso profano no sórdido» (artículo 1222, apartado 1). Con esto nace el origen de este artículo.

Hace semanas leí que un artículo de un periódico nacional alababa la pericia de un arquitecto que transformó un templo del siglo XVI en una vivienda para uno de sus clientes. Unos meses atrás el proyecto de reforma ya había recibido varias alabanzas en la prensa: «Iglesia del siglo XVI convertida en casa en Sopuerta», o «Una iglesia románica en Vizcaya convertida en la casa de un diseñador». (Parece que el término “diseñador” apacigua el golpe. Me pregunto, con el debido respeto, si la incidencia sería igual si el titular dijese «Convertida en la casa de un frutero», o «de un político», o «de un banquero»).

¿Se considera, entonces, el uso residencial un uso profano no sórdido? Intentando resolver esta cuestión, me viene a la mente mi viaje a Alsacia hace dos inviernos, en el que visité en Colmar el museo Unterlinden, situado en un antiguo convento del siglo XIII que fue reformado por los arquitectos Herzog & de Meuron, y que alberga una amplia colección de pintura y escultura. Parece que el uso cultural tampoco entra dentro de los usos profanos sórdidos.

Es más, en esta línea de actuación, son muchos los espacios sagrados en Europa que se han sumado a esta iniciativa de reinventarse con un fin cultural: la biblioteca de las Escuelas Pías de Madrid, el Espacio Santa Clara en Sevilla o la librería Salexys en un templo del siglo XIII en Maastritch son algunos de los ejemplos que parecen estar dando servicio a un uso no sórdido.

Pero, más allá de este concepto, paseando por Madrid hace unos días me topé con el restaurante The Chapel (Castellana, 6) y me pregunté hasta qué punto el uso como local de hostelería debía considerarse o no sórdido. Pensando en esto, no pude evitar acordarme de todos (o casi todos) los Paradores de España, que se han ubicado en grandes portentos del Patrimonio Nacional con un fin de uso hotelero y gastronómico. Volvamos al Código: «Cuando otras causas graves aconsejen que una iglesia deje de emplearse para el culto divino, el Obispo diocesano, oído el consejo presbiteral, puede reducirla a un uso profano no sórdido, con el consentimiento de quienes legítimamente mantengan derechos sobre ella, y con tal de que por eso no sufra ningún detrimento el bien de las almas» (artículo 1222, apartado 2).

De lo anteriormente comentado más bien  se deduce que un hotel, restaurante o biblioteca no son lugares donde se propicia el detrimento del bien de las almas. Pero, ¿qué ocurre una parada más lejos, cuando algunos templos se han convertido en discoteca? ¿Dónde está el límite entre un restaurante con música de fondo en el que se permite el consumo de bebidas alcohólicas y una discoteca, en la que se da por sentado el consumo de dichas bebidas y el nivel sonoro se presupone mucho más elevado?

Son muchas las cuestiones que quedan abiertas en este debate, pero, dado que no soy jurista sino arquitecto, concluiré este acopio de información desde un punto de vista no legal, sino moral. Tómense estas líneas como el punto de vista subjetivo de una creyente:

Es una realidad que la sociedad ha ido evolucionando durante las últimas décadas hacia una sociedad falta de referentes a gran escala. Los grandes pilares sobre los que se habían sustentado las civilizaciones hasta hace poco más de un siglo (las monarquías, la religión, la familia) se han puesto en duda y han atravesado (atraviesan) una crisis donde la moralidad se ve fundamentada más en el individuo que en soportes externos al individualismo. Textos como Identidad de Fukuyama o Sapiens de Harari ponen de manifiesto la crisis moral que atraviesa el individuo moderno cuando pilares como la religión salen de sus vidas en busca de un apogeo de la individualidad que nace como fruto de una sociedad globalizada que usa la tecnología como hilo conductor del desarrollo de los diferentes campos vitales y de conocimiento. En un mundo en el que se desacraliza la propia condición cristiana del individuo a nivel global, probablemente tenga más sentido, antes que abandonar los templos, profanarlos, aunque sea a expensas de un promotor ansioso por ostentar una vivienda original o un restaurante de moda en la capital.

Pero, en todo caso, ello puede sortearse por medio de una reactivación lúdica del patrimonio cultural de nuestra civilización, siempre bajo el mando de grandes profesionales en el terreno de la arquitectura y del diseño, lo cual constituye, en mi opinión, una herramienta de adaptación y de modernización tan válida como que se abra una cafetería en el Museo del Prado o que se cobre entrada por visitar una catedral.

En un mundo idílico en el que los fieles acudiesen religiosamente a la liturgia y se destinasen los fondos recaudados durante el culto y las donaciones de los feligreses a tareas de mantenimiento de los espacios sagrados, sería evidentemente una locura pensar en convertir el templo en un chiringuito de playa. De hecho, esta idea no se plantea ni remotamente en espacios de culto activos que reciben gran afluencia de visitas destinadas al culto (nadie se plantea convertir la Catedral de León en un 100 Montaditos, igual que nadie plantea instalar unas pistas de pádel en el claustro de los Jerónimos).

Sin embargo, en casos de insostenibilidad y abandono de la arquitectura del pasado (ojo, siempre de la mano y con el criterio de grandes profesionales), considero que la desacralización del templo “en vías de extinción” constituye una salida coherente y cívica que da respuesta a una realidad social innegable.

 

 

Imagen: Traveler.

Reflexiones sobre la nevada del siglo y la (falta de) capacidad de previsión de nuestras Administraciones Públicas

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Transcurrida una semana completa desde que terminó de nevar en Madrid el panorama en la ciudad sigue bastante complicado en términos de movilidad, tanto por calzadas como por aceras (especialmente en las vías no principales), por no mencionar otras cuestiones como la recogida de árboles caídos, la plena recuperación del transporte público o la limpieza de accesos por ejemplo a centros docentes u oficinas públicas.

Más allá del debate partidista y de los “relatos” más o menos interesados -siempre poco interesantes en términos de políticas públicas-, creo que merece la pena reflexionar sobre algunas cuestiones que, en mi opinión, ponen una vez más de relieve el problema estructural que tenemos con nuestras Administraciones Públicas. En este caso, no me refiero a la falta de recursos -no parece razonable que ninguna Administración disponga habitualmente de los recursos necesarios para enfrentarse con situaciones extraordinarias o que ocurren una vez cada 50 años, por razones obvias de coste/beneficio-, sino a la falta de planificación. El problema es que nuestras Administraciones, en general, son muy reactivas pero muy poco preventivas. Esto no es una casualidad, como intentaré argumentar.

Prevenir o planificar es siempre imprescindible para cualquier gestor. Pero lo es más aún cuando los recursos disponibles no son suficientes para atender unas necesidades concretas, sobre todo cuando se ha dispuesto de un corto periodo de tiempo para prepararse. Usando un símil muy sencillo y comprensible para cualquier ciudadano: nadie puede exigir a ninguna familia tener todo lo necesario para estar en condiciones de invitar a comer a 50 personas, lo que sólo ocurre muy excepcionalmente, cuando habitualmente suelen invitar a 6. No es razonable pedirles almacenar comida en cantidades suficientes, ni disponer de los utensilios de cocina necesarios, ni guardar varias vajillas ni mucho menos contar con el espacio físico requerido para hacer algo que solo ocurre muy de vez en cuando. Pero dicho lo anterior, seguramente con una antelación suficiente y con ayuda de recursos externos, desde los profesionales a los familiares, cualquiera de nosotros lo puede hacer siempre, claro está,  que cuente con los medios económicos. De hecho,  lo hacemos en ocasiones muy señaladas.

La clave, por tanto, es la planificación. Ésta exige, entre otras cosas, determinar los recursos con los que actualmente se cuenta para hacer frente a la eventualidad versus los que serían necesarios. A partir de ahí, se trata comprobar si los recursos materiales disponibles se pueden incrementar razonablemente (aunque esto tengan un coste económico), con qué fórmulas y en qué plazos. Y, si no fuera así -por ejemplo, porque no se disponen de las máquinas quitanieves necesarias para limpiar una ciudad como Madrid-, se trata de ver qué otras soluciones pueden ser razonables, innovando un poco si hace falta.

En cuanto a los recursos humanos, se trata también de averiguar cuales y en qué tiempo se pueden movilizar, partiendo de la base de que en una situación excepcional los propios lógicamente no serán suficientes. Esto incluye a la propia ciudadanía, a la que hay que darle la información precisa para que colabore en lo que resulte imprescindible, a ser posible de forma organizada. Y, por último, hay que tener en cuenta que algunas tareas (por ejemplo, quitar la nieve) serán mucho más fáciles de realizar en las primeras horas después de la nevada que con posterioridad, cuando la nieve acumulada se convierta en hielo. A lo mejor también conviene informarse de lo que hacen otros gestores que tienen más práctica con este tipo de situaciones.

El problema, como decía antes, es que nuestras Administraciones Públicas no son buenas planificando, como no son buenas evaluando ni tampoco innovando. La sencilla razón es que no lo suelen hacer. Durante la pandemia hemos tenido continuamente ejemplos de esta realidad, que ahora se repite con los procesos de vacunación y las emergencias climatológicas como Filomena. Claro, que se trata de problemas muy complejos que no se van a resolver con la inercia administrativa y el “trantrán” habitual de nuestras languidecientes Administraciones Públicas. Estos problemas van a requerir de gestores muy profesionales, capaces de planificar, de innovar y de evaluar lo que funciona y lo que no. Y de esos no tenemos muchos. Entre otras cosas porque, si de por sí hay pocas personas que nazcan con un talento natural para gestionar, no digamos ya si no hay ningún incentivo para hacerlo, como ocurre en el sector público.  Lo normal entonces será esperar a que otro lo haga.

Aclaro que no se trata tanto de una responsabilidad de los políticos (al fin y al cabo no creo que Almeida, Illa o Ayuso sepan gestionar catástrofes varias; sería de agradecer, pero probablemente es mucho pedir), sino de que nuestras Administraciones Públicas de una auténtica estructura directiva profesional de calidad, en la que sí podrían desarrollar sus capacidades gestores que pudieran planificar, gestionar, evaluar e innovar; no ya en situaciones extraordinarias, sino con carácter habitual. Y que contaran con los incentivos adecuados para hacerlo. Porque el “café para todos” que reina en el sector público, donde se retribuye por igual al buen profesional, al mediocre y al malo no es precisamente muy motivador para nadie.

En definitiva, profesionalizar nuestras Administraciones Públicas, particularmente en sus estructuras directivas, es esencial; y dotar a estas personas de los incentivos adecuados es bastante urgente, como estamos viendo. No deberíamos esperar mucho. Y a nuestros políticos les debería interesar también: más allá del cortoplacismo y del sectarismo, es la única forma de conseguir que la acción política -sea cual sea- resulte eficaz y tenga un impacto real en la vida de los ciudadanos. Y es que, sin capacidad real de gestión, la política se convierte en lo que vemos: en política de comunicación. Lo que resulta bastante insoportable para el ciudadano que no puede coger el autobús o el coche para ir a trabajar.

Decreto-ley por entregas: la gestión de los fondos europeos

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Cuando menos es sorprendente que, en nuestro sistema de producción normativa excepcional, se filtre un borrador de un real decreto-ley cuya aprobación se anunció que se haría en el mes de diciembre. Por regla general, aunque hay sonadas excepciones (reales decretos-leyes 28 y 29/2020), la elaboración de estas normas excepcionales se hace en el recogido silencio externo de los despachos gubernamentales y en pocos días u horas. La urgencia extraordinaria lo exige. El borrador es un texto aún verde en algunas cuestiones, pero que ya tiene unas líneas trazadas de cierta consistencia sobre cuál será su contenido, pendiente, con toda seguridad, de ajustes de importancia. Vaya por delante que queda por definir un aspecto nada menor: qué es básico y qué se aplica sólo a la Administración General del Estado de esa futura normativa que se pretende enunciar como de “medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia”.

 

Este decreto-ley, como expuso el propio Presidente del Gobierno, pretende incubar una auténtica “revolución administrativa”. Siempre las grandes reformas administrativas se hicieron por ley, no por decreto-ley. Pero no es tal. Una vez leída, si las revoluciones son eso, el mundo dormiría muy tranquilo. Bien es cierto que algo se pretende despeinar a la obsoleta Administración, pero sólo en lo que de forma acotada será la gestión de los fondos. En el resto de cuestiones, la Administración permanecerá incólume, como si el tiempo ni las circunstancias, por muy duras que sean, le afecten lo más mínimo. Cuando el Real decreto-Ley se publique en el BOE habrá que analizarlo con detalle. Lo que aquí sigue son unas consideraciones incipientes, que, en parte (pues incorporo reflexiones nuevas), he publicado en los apartados de Documentación y  en el blog y en mi web  cuya difusión es infinitamente menor que el Blog que hoy me acoge. Atiendo, así, una vez más, la amable invitación de Elisa de la Nuez para reflejar estas reflexiones de urgencia en este post.

Una vez más, la citada normativa se dictará bajo el paraguas de la excepción que comporta la pandemia, extensa en el tiempo y también en las medidas normativas de esa naturaleza. De nuevo, el recurso al ya habitual compañero de viaje gubernamental del decreto-ley para “legislar excepcionalmente” (en verdad, normalmente) en esta larga pandemia. Sin duda, tal regulación pretende justificar su urgencia (aunque ya llevaba meses anunciada) en que está estrechamente conectada con la gestión de los Fondos NGEU, pero también con el resto de los fondos europeos, que en el Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (si finalmente se aprueba, como esperamos) servirán de innegable ayuda a la sociedad española para atemperar los durísimos efectos de la crisis económica y social que ya está con nosotros y que pronto (a partir de 2022 o 2023) se transformará en una crisis fiscal de profundidad desconocida hasta la fecha. Diferentes voces autorizadas ya venían poniendo de relieve la inadaptación de la Administración española y de su sistema administrativo para garantizar una correcta gestión de los fondos europeos.

En efecto, la urgencia es hacer frente a la envergadura de los retos que se deberán acometer en los próximos años en materia de ejecución de los fondos europeos (disciplina en la que suspendemos últimamente). Se trata de una “revolución administrativa” ad hoc. Es la revolución de las prisas y de la aceleración, que todo lo acortan (en plazos, normalmente a “un mes” o “cinco días”, según los casos). Una dieta acelerada, propias de los momentos de vértigo y de escasa reflexión, como la que hoy padecemos. Algunas propuestas pueden ser un banco de pruebas, otras serán más discutidas. Otra cosa es que, experimentadas, en su caso, esas técnicas organizativas y de gestión, y si producen los efectos queridos (algo que, como analizo en otro reciente post, será muy complejo), se inserten en su día en la estructura normativa estructural. En efecto, no hay apenas cambios sistémicos, aunque sí -insisto- modificaciones de diferentes leyes administrativas con la finalidad de facilitar “la digestión” de los fondos.

En efecto, el objetivo confesado es que la AGE pueda absorber o digerir esos fondos y que no se le atraganten, pues cuando la ingesta es de tales dimensiones y el modelo diseñado de gestión es de tan altísima concepción centralizadora (todo se cocina en, desde y por el Gobierno central), aunque habrá un reparto de fondos que deberán ser gestionados por las Comunidades Autónomas (se habla del 50 por ciento; aunque no se corresponden con las competencias ejecutivas de las CCAA, que son la inmensa mayoría en todos los ámbitos y sectores), los riesgos de empacho  son más que evidentes, más aún con nuestros discutidos precedentes.

Los Fondos se asignan departamentalmente. Y este es un elemento clave. Absurdamente, se ha impuesto, como expuso Toni Merino, la ilógica “del negociado”. Con un Gobierno fragmentado en 22 departamentos ministeriales, la gestión de tales fondos se “parcializa” en compartimentos estanco, aunque los proyectos de inversión, por su propia naturaleza, muchos de ellos deberán tener un enfoque inevitablemente transversal, en línea con lo establecido en el propio Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Tal fragmentación departamental hará a veces altamente indigesta la gestión de los fondos y asimismo complicará su asignación y reparto, cuando no la propia identificación de los proyectos de inversión y su “adscripción departamental”, máxime cuando aquellos opten -como así se deduce del propio Plan- por la transversalidad y aborden distintos ejes o palancas. Este aspecto condiciona todo: los créditos son departamentales y la gestión (planificación, estructura, personal y presupuestaria) también.

Hay una figura “estrella” que se escapa de esa departamentalización, al menos en lo que a su declaración respecta (que se hará por acuerdo del Consejo de Ministros). Son los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica, que se definen por su “gran capacidad de arrastre para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad de la economía española”. Serán los proyectos estrella si quien los promueve no se quiere estrellar en los muros departamentales de la competencia ministerial. No queda claro si la gestión de tales proyectos será también departamental. Aunque todo apunta a que sí. De ser así, el problema de coordinación se multiplicará. Un aspecto que si todo el embudo de aprobación de proyectos se remite a un sobrecargado Consejo de Ministros, poco resolverá.

Las estructuras de Gobernanza (más bien cosméticas) no las comentamos, pues están pendientes de los ajustes políticos de última hora tras la penúltima bronca entre los socios de gobierno. El modelo de Gobernanza de los Fondos, a diferencia de otros países europeos que lo han asignado a Comisiones independientes o con participación de externos, se caracteriza aquí por su acusado y dominante perfil gubernamental: el Gobierno central controlará todo, particularmente (cabe intuir) su Presidencia. Sólo la presencia más bien tibia o cosmética de un “Foro de participación y grupos de alto nivel”, y la Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se aproximan algo a lo que sería la Gobernanza.

Importantes son las previsiones de los instrumentos de gestión pública, concretamente las medidas de planificación estratégica y las de carácter organizativo, que persiguen flexibilizar el modelo de gestión, con la creación de unidades temporales para la gestión y ejecución de proyectos, con una figura de relaciones de puestos de trabajo provisional.  Se alumbra tímidamente un sistema de estructuras de gestión temporales (o por proyectos), donde radica el futuro de la Administración Pública; aunque con fecha de caducidad (gestión fondos).  Este aspecto lo he tratado en un post reciente sobre “Organización y recursos humanos en la gestión de fondos europeos por las Administraciones Públicas”.  Y allí me remito.

A la espera de su definitiva concreción, es una regulación que está pensada, principalmente, para resolver los problemas de la AGE y con la finalidad de facilitar que esta absorba los fondos, pero la capacidad gestora que tiene hoy en día la Administración central, una vez transferidas sus competencias ejecutivas a las Comunidades Autónomas, es más que discutible y puede plantear serios problemas. Ha perdido mucho ritmo gestor y cogerlo de repente no será tarea fácil, pues requiere músculo tramitador y fuerte entrenamiento. No es sólo cuestión, como dice el borrador, de “identificar talento”. Hay que dirigirlo. Y no se dedica ni una sola línea a la dirección de tales unidades, que deberían ser las incubadoras de la aireada “revolución administrativa”. Si la decisión de los proyectos es política y la dirección ejecutiva también, el modelo fracasará estrepitosamente. Sin gestión no se puede hacer política, por mucho que aún haya miembros de esa asamblea gubernamental “de facultad” llamada Consejo de Ministros que así lo crean. No se dan, hoy por hoy, esas condiciones (véase, aunque sea en otro contexto, la gestión de los ERTES, IMV o extranjería). Se debe facilitar que las CCAA y los gobiernos locales puedan gestionar la ejecución de los fondos europeos que les competan también con mecanismos ágiles y flexibles (por ejemplo, en materia de gestión de personal y económico-financiera).

Hay, no obstante, reglas que sí serán de aplicación también a la gestión de los fondos por parte de las CCAA y entes locales, como son las siguientes. Se prevé un capítulo específico en materia de contratación pública, que recoge una serie de especialidades cuando se gestionen fondos europeos, tales como en materia de tramitación urgente, subiendo los umbrales en el procedimiento abierto simplificado, previendo reglas específicas para el procedimiento abierto simplificado ordinario, así como algunas otras como las relativas a encargos a medios propios, a contratos de concesión de obras y servicios, y, en fin, al recurso especial en materia de contratación y a la composición del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. Novedades bastante menores de las esperadas.

Hay modificaciones importantes de la Ley 40/2015, por lo que ahora interesa en el régimen de convenios administrativos (entre ellas la ampliación de la vigencia de los convenios hasta diez años), siempre que se gestionen fondos europeos. También se prevén medidas de agilización de las subvenciones, a través del recurso a la urgencia (que es una constante en esta futura regulación), la realización conjunta de la convocatoria con las bases, la eliminación de algunos controles, trámites y obligaciones.

Habrá que analizar con detalle esas mutilaciones de plazos, trámites, fiscalizaciones, etc., puesto que la urgencia o la aceleración puede terminar descarrilando si no se apuesta -como ya defendimos en su día- por la construcción de sistemas preventivos de integridad institucional, particularmente en contratación pública y en subvenciones, así como un reforzamiento de la transparencia, pero también en otros aspectos como son la gestión de personal y la gestión financiera, todos ellos ámbitos de riesgo donde pueden aparecer malas prácticas o inclusive manifestaciones puntuales de corrupción. Cuando se mueve (como se moverá) tanto dinero los riesgos se multiplican. Hay que andar con pies de plomo. La sombra de la corrupción siempre es alargada. Más en este país. Si relajamos las reglas y no prevemos sistemas de prevención y control ex post, vamos mal. Y la corrupción emergerá con fuerza.

En fin, hay otras muchas novedades: resucitan las Agencias estatales, se contiene un capítulo sobre instrumentos de colaboración público-privada y, en fin, hay muchas previsiones que afectan a la Administración General del Estado (modificación de la Ley 40/2015).

La innovación en la gestión es el reto. Es el gran desafío que, como fracase, el ansiado maná europeo se perderá en buena medida con consecuencias letales para este país. Las medidas estructurales, siquiera sean contingentes, pueden abrir un pequeño boquete en la organización administrativa tradicional, pero la transversalidad se ahoga en los departamentos y esa es la mayor debilidad institucional de este modelo de “modernización” (agotado término, por lo demás) de una Administración Pública que ofrece síntomas evidentes de fatiga estructural y de agotamiento absoluto de las técnicas de gestión de personal, así como de una absurda concepción de procesos laberínticos y poco efectivos.

Dará mucho que hablar este futuro texto normativo que lleva tantos meses elaborándose, como es ya habitual orillando a un Parlamento de cartón piedra, que deliberará o gritará (más bien lo segundo) a toro pasado cuando deba convalidar lo que hoy es aún un borrador de un decreto-ley por entregas, sometido -como decía la profesora Dolors Canals- a una suerte de procedimiento informal de consulta previa de un decreto-ley. Trámite insólito. La extraordinaria y urgente necesidad se dilata temporalmente y se abre a la previa participación económica y social (CEOE y grandes despachos), interesada o desinteresada es otra cuestión, así como (mediante la filtración de su contenido) al parecer de la ciudadanía, académicos y profesionales. En fin, lo que nos queda aún por ver y contar en esta eterna pandemia.