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Por fin una salida al laberinto del NIF de extranjeros (pero solo para personas físicas)

En este reciente post  expliqué el grave obstáculo que para los inversores y emprendedores extranjeros supone el proceso para la obtención del número de identificación de extranjero (NIE) o número de identificación fiscal (NIF). También la inutilidad de la reforma propuesta en la llamada Ley de Startups (Ley de Fomento del Ecosistema de las Empresas Emergentes.)

Solo unos días después  un convenio entre el Consejo General del Notariado y la AEAT ha abierto al menos una salida parcial a ese absurdo laberinto. Consiste en que se pueda solicitar el NIF a través de los notarios en determinados casos. Veamos en qué consiste y cómo funciona.

La primera cuestión es quién y cuándo puede utilizar este sistema. Se trata solo de la obtención de los NIF de  Persona Física letras K, L o M. Los NIF K se conceden a los menores de 14 años, residentes en España, que no tengan DNI; los L, a españoles no residentes de cualquier edad que no tenga DNI; y finalmente los M,  a los extranjeros que no tengan NIE por no estar obligados a ello pues no van a ser residentes en España. Este NIF M también se puede solicitar con carácter transitorio para los extranjeros que estando obligados a obtener NIE, lo han solicitado pero aún no lo han obtenido.

Este último caso es el más frecuente en la práctica: personas que van a realizar algún acto con trascendencia tributaria, como por ejemplo suscribir o adquirir acciones o participaciones sociales o ser administrador de una sociedad, pero que no van a residir en España. Si van a residir en España en principio tienen que solicitar un NIE en la policía (Ministerior del Interior, no AEAT), pero si no lo ha podido obtener todavía y se requiera su urgente identificación a efectos fiscales, se puede utilizar este sistema para obtener un NIF asignado por la Agencia Tributaria, que tendrá carácter carácter transitorio hasta que el titular obtenga el NIE. Cuando lo obtenga, tendrá un plazo de dos meses para comunicar ese DNI o NIE a la Agencia Tributaria y el NIF anterior perderá su validez. Por todo ello el solicitante está obligado a firmar una declaración responsable manifestando que no tiene previamente NIE o DNI y que conoce la regulación sobre la materia. Si ha solicitado un NIE y no lo ha obtenido, debe declarar que cuando lo obtenga lo comunicará a la administración tributaria en el plazo de dos meses. El notario debe preguntar en qué situación se encuentra y determinar cual es la declaración que debe realizar.     

     ¿Qué debe aportar el interesado al notario para obtener el NIF? En principio se puede acudir a cualquier notario de España e identificarse ante él. El notario debe recabar y escanear los datos identificativos del solicitante. Es decir que el solicitante deberá exhibir su pasaporte o en el caso de nacionales de Estados miembros de la UE su documento nacional de identidad. Se deben hacer constar el nombre y apellidos, sexo, fecha de nacimiento, nacionalidad, país de nacimiento, país de residencia, pasaporte y DNI en su caso. Únicamente es necesario informar del estado civil como casado en el caso de que el cónyuge ya disponga de NIF y se desea solicitar la tarjeta del mismo. En ese caso se harán constar nombre y apellidos del cónyuge, su NIF y la fecha del estado civil. 

Es necesario también indicar el Domicilio fiscal  deberá informar de los datos completos del lugar de localización del titular en sus relaciones con la Administración tributaria, que siempre estará en territorio español si es residente fiscal en España (por ejemplo, NIF K). Si por el contrario, es residente fiscal en el extranjero (NIF L y M), el domicilio fiscal podrá estar en España o en el extranjero. Sin embargo, los extranjeros residentes que obtienen el NIF provisional tienen que indicar un domicilio en España.

Los extranjeros no residentes pueden además indicar además de su domicilio en el extranjero, señalar una dirección o un apartado de correos en territorio español como domicilio de notificaciones. Cuando el domicilio esté en España es necesario incluir la referencia catastral del inmueble.

Es posible la representación tanto legal como voluntaria. En el caso de menores sin DNI (NIF K) es necesario realizar una declaración responsable, y aportar el libro de familia o Partida de nacimiento que acredite la filiación. 

Cuando se trate de personas con discapacidad es necesario identificar a un representante y lógicamente acreditar la representación. El sistema previsto no parece tener en cuenta la nueva regulación de discapacidad pues sigue hablando de “incpacacidad en el ámbito tributario”. En todo caso, está claro que hay que aplicar la ley 8/2021: es decir que si la persona con discapacidad puede entender el trámite -en su caso con apoyos-, no será necesario hacer constar la representación. Solo si se trata de una actuación representativa, que como sabemos es la excepción en el nuevo régimen, será necesario aportar la documentación que acredite la representación. 

En el caso de la representación voluntaria, será necesario acreditarla con un documento público que contenga facultades para realizar este tipo de trámites. A mi juicio se trata de un acto de administración y no de disposición por lo que no será necesario que específicamente se haga referencia a la obtención del NIF si comprende facultades de actuación ante administraciones, o facultades amplias en el ámbito tributario. Entiendo que la declaración responsable también puede firmarse por el apoderado con facultades suficientes. Bien dentro del poder o en documento aparte deberá aportarse una fotocopia compulsada del pasaporte (de la página de identificación y no de la totalidad del mismo como se requiere para la obtención del NIE).

El resultado es la obtención de un NIF, y se genera también automáticamente el modelo 030 de la AEAT, que es necesario en la actualidad completar aparte para la obtención del NIF ante la AEAT. Una vez tramitada la solicitud se remite al notario por el sistema el CSV del 030 como el del NIF obtenido, de manera que el titular podrá acreditar de esta forma ambos documentos. Además , la Agencia Tributaria enviará la comunicación de la tarjeta acreditativa del NIF al domicilio fiscal del titular del NIF asignado o, en su caso, al domicilio preferente a efectos de notificaciones.

Esta nueva posibilidad es un paso importante: por una parte, se clarifica que los no residentes no tienen que obtener NIE y se permite la obtención del NIF de manera provisional; por otra, al permitir la solicitud ante notario abrevia y simplifica el proceso, pues en muchos casos será el acto que exige la obtención del NIF ( constitución de sociedad, nombramiento de administrador, etc..) se realizará ante el mismo notario. Pero debe ser solo el primer paso.  Es necesario que el sistema se extienda a la solicitud de NIF para sociedades extranjeras: los notarios ya solicitan  el NIF de las sociedades que se constituyen, y no tiene sentido que no puedan hacer lo mismo para las que van a actuar en España, una vez que  le acrediten fehacientemente su existencia y representación. El sistema que hemos explicado demuestra que para extenderlo a las sociedades no hace falta una Ley, y también que es absurdo que el proyecto de Ley de startups lo limite a las empresas emergentes. El paso siguiente debería ser no exigir ningún trámite para la asignación de NIF  a las personas físicas o jurídicas nacionales de un Estado de la UE. Para las sociedades extranjeras, es posible conocer sus datos a través del sistema de interconexión de registros, y ya tienen un número único de identificación (el EUID) que debería servir para la asignación automática de un NIF. Para las personas físicas, debería también preverse esa asignación automática a partir de su nº DNI de su nacionalidad. Eso sí que favorecería un mercado único de inversiones, bienes y servicios. 

De los becarios sin alma: a propósito de la propuesta de reforma de la Ley de Ciencia

A propósito de la propuesta de reforma de la Ley de Ciencia que deja a más de 15.000 investigadores pre y postdoctorales sin indemnización por fin de contrato

 

Hace más de un siglo, en 1919, Max Weber afirmó en unas conferencias luego recogidas en La ciencia como vocación que, en Europa, «es sumamente arriesgado para un científico joven sin bienes ni fortuna personal exponerse a los azares de la profesión académica» mientras que, en los Estados Unidos, «impera el sistema burocrático [y] el muchacho recibe desde el comienzo un salario; aunque, desde luego, este es bajo, ya que su cuantía apenas corresponde, la mayoría de las veces, a lo que percibe un obrero medianamente cualificado». ¿Ha cambiado algo desde entonces?

Aprovechando la reciente publicación del anteproyecto de modificación de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (disponible aquí), me propongo recordar en estas líneas, brevemente, cuál ha sido el recorrido —en España— del actual modelo de investigación predoctoral y, en concreto, los distintos problemas relacionados con la figura sui generis del conocido como «contrato predoctoral». La actual propuesta sigue persistiendo en tales disfunciones, con un agravante añadido: discrimina negativamente a las personas actualmente contratadas al negárseles un derecho que sí recoge pro futuro, la indemnización por finalización de contrato. Pero vayamos por partes.

Los estudios de doctorado y la consecuente obtención del título de Doctor son, en España (y, me atrevería a decir, en gran parte del mundo), la puerta de acceso a la docencia y la investigación autónoma y plena en la Universidad como institución de enseñanza superior. En los años 60 del pasado siglo, aparecen en España, por primera vez, las denominadas becas de «Formación del Profesorado Universitario», programa del Ministerio de Universidades (entonces de Educación) que ha sobrevivido hasta nuestros días, aunque ahora en forma de contrato predoctoral. Hasta la aparición de ese programa, solo distintas becas de otras entidades, o contratos realizados por las propias universidades, permitían a unos pocos la realización de la tesis doctoral de manera retribuida.

El inicio de la convergencia de todos estos programas llega con el Estatuto del becario de investigación, aprobado por Real Decreto 1326/2003, de 24 de octubre. Quizás la más relevante de las cuestiones previstas en este Estatuto fue la inclusión generalizada de los (entonces) becarios de investigación en el Régimen General de la Seguridad Social (por Real Decreto 1493/2011, de 24 de octubre, de manera retroactiva y por un periodo máximo de 2 años), con la condición de asimilados a trabajadores por cuenta ajena, y con la única exclusión de la protección por desempleo, a pesar de las críticas que esta medida recibió. Pero la investigación predoctoral seguía consistiendo en el disfrute de una beca, no de un contrato.

Tras la aprobación del Estatuto de 2003, el siguiente paso fue una «laboralización a medias», gracias al Estatuto del Personal Investigador en Formación (EPIF), aprobado por Real Decreto 63/2006, de 27 de enero. Digo que se produjo a medias porque, si el periodo de investigación predoctoral tiene una duración de 4 años en este EPIF de 2006, se viene a consagrar, sin embargo, el modelo 2+2: dos años de beca y dos años de contrato. El contrato previsto para estos investigadores era, entonces, el de un contrato en prácticas de los regulados en el (entonces y ahora) art. 11 del Estatuto de los Trabajadores, con las consiguientes consecuencias de tales contratos (por ejemplo, la no cotización por desempleo, al menos por aquel entonces).

Así las cosas, en el año 2011 (estando todavía vigente el EPIF de 2006), se aprueba la actual Ley de Ciencia, que recibió por fin en el ordenamiento español las exigencias de la Carta Europea del Investigador y el Código de Conducta en la contratación de investigadores. Esta carta recomienda que, desde el primer momento de la investigación, se produzca la contratación laboral, lo que se ha venido a denominar el «modelo 0+4». Los arts. 20 y 21 de la Ley de Ciencia configuran una nueva modalidad contractual: el ya citado contrato predoctoral. Las características de este contrato eran —y siguen siendo— las siguientes: i) tiene por objeto la realización de una investigación autónoma encuadrada en los estudios de doctorado, ii) es un contrato a tiempo completo de duración determinada, iii) tendrá una duración máxima de 4 años, y iv) las retribuciones mínimas, con respecto a la categoría equivalente, serán del 56% el primer y segundo año, del 60% el tercer año, y del 75% el cuarto año.

Pero, como he dicho, seguía vigente un EPIF ahora completamente desactualizado. La propia Ley de Ciencia exigía la aprobación por parte del Gobierno en el plazo de 2 años (Disposición Adicional 2.ª) de un nuevo EPIF (por lo tanto, en 2013). No fue hasta 2019 cuando se aprueba, por fin, el Real Decreto 103/2019, de 1 de marzo, que aprueba el nuevo EPIF. Gracias a este, y a las referencias que en él se hacen al Convenio Colectivo Único de la AGE se consigue, por fin, tener una referencia de «categoría equivalente» que permite determinar, ya con claridad, las retribuciones mínimas de este personal.

Tales retribuciones son estas, y hablan por sí solas. Téngase en cuenta que para conseguir uno de estos contratos debe ganarse un concurso de méritos donde la media de la titulación previa, las publicaciones y otros aspectos son evaluados por comisiones independientes en entornos de elevadísima competencia. ¿Cuánto percibe un obrero medianamente cualificado (en palabras de Weber)?

Año 2022 Referencia Anual (bruto) Mensual (bruto 14 pagas)
1º-2º 56% AGE M3 (art. 7 EPIF) 16.971,61 € 1.212,26 €
60% AGE M3 (art. 7 EPIF) 18.183,87 € 1.298,85 €
75% AGE M3 (art. 7 EPIF) 22.729,83 € 1.623,56 €

Pero el tema del salario, aunque importante, no es, a mi juicio, el más relevante. El pecado original, el problema de inicio de todo lo que ha sucedido después está en la propia Ley de Ciencia de 2011. Es cierto que esta laboraliza la etapa predoctoral de manera definitiva. Pero ¿cómo lo hace? Establece una categoría sui generis, el contrato predoctoral. Pero ¿acaso está la Ley de Ciencia estableciendo relaciones laborales de carácter especial, para separarse de lo dispuesto en el Estatuto de los Trabajadores? De facto, sí. De iure, no. Y con esto queda dicho todo. Si de iure la Ley de Ciencia no establece relaciones laborales de carácter especial (no lo dice en ningún precepto de su articulado), ¿a qué categoría laboral ordinaria debe reconducirse el contrato predoctoral?

Hasta la actual reforma laboral de 2021 (operada por el Real Decreto-ley 32/2021), el único contrato en que, por su duración (máximo 4 años), podría haber encajado esta modalidad era el de obra o servicio. Sin embargo, los tribunales no lo tenían tampoco tan claro. Ello dio lugar a un importante pronunciamiento en 2019 del TSJ de Galicia que aceptó, también por aplicación de la jurisprudencia europea, el derecho a percibir una indemnización por fin de contrato, igual que en los de obra o servicio. Esta sentencia fue, sin embargo, casada en 2020 por el Tribunal Supremo, al considerar que la analogía más cercana sería la del contrato en prácticas, y no así la del contrato por obra o servicio. Pero de aceptar esta argumentación, el Tribunal Supremo estaría dando carta de naturaleza al establecimiento, de facto, de relaciones laborales de carácter especial sin su expresa mención por la norma en cuestión. Y aceptar que el contrato predoctoral es un contrato en prácticas del art. 11 ET resulta también imposible dada la duración de este (un máximo de 2 años entonces, y 1 año ahora).

Lo cierto es que el actual contrato predoctoral se ha quedado huérfano de cualquier modalidad contractual laboral ordinaria en la que encajarse. El legislador bien debería solucionar el desatino del 2011 (aunque no parece que vaya a hacerlo, según el borrador presentado al principio) y establecer expresamente una relación laboral de carácter especial. Pero debería, además: i) mejorar las irrisorias retribuciones salariales de la primera etapa investigadora y universitaria (que no igualan ni a lo que percibe un maestro de Primaria), ii) equiparar en igualdad de derechos al resto del personal de las Universidades y centros de investigación (en particular, en materia de complemento por antigüedad o trienios, para evitar que sean los tribunales los que tengan que hacerlo, como sucedió en Aragón con tal complemento), y iii) reconocer el derecho a una indemnización por finalización de contrato a todos los investigadores pre y postdoctorales, no solamente a los que se contraten en el futuro, como pretende el actual borrador (Disposición Transitoria 2.ª).

Distintos colectivos de investigadores están recogiendo firmas en esta campaña para acabar con una injusta discriminación que pretende dejar atrás a quienes hacen Ciencia a día de hoy: más de 10.000 investigadores predoctorales y 5.000 postdoctorales (según datos de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo de la propuesta de reforma). El Gobierno incluye ahora, aunque solo a medias, un derecho reconocido al resto de trabajadores, aunque lo rechazara en los años 2020 y 2021 durante la tramitación de los PGE de 2021 y 2022, respectivamente (todo por ser una propuesta de la oposición…).

Los pretendidos eternos becarios sin alma ni derechos han llamado también a una concentración en distintos puntos de España el próximo lunes 7 de febrero de 2022. Porque sin Ciencia no hay futuro, pero sin derechos tampoco.

Las Administraciones Públicas ante el Plan de Recuperación. ¿Aguantarán las costuras?

Introducción

Recién obtenido el plácet de la Comisión Europea al denominado Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, presentado por el Gobierno el día 30 de abril de 2021, y una vez que, después de las elecciones a la Comunidad de Madrid, se hicieron públicos los Anexos con los treinta Componentes, se puede decir que se inaugura la hora de la verdad. En tales Anexos se describen las reformas y los diferentes proyectos de inversión, y aparecen algunos datos importantes relativos a su cuantificación financiera, objeto y pretensiones, así como las administraciones ejecutoras. A partir de este escenario, la pregunta es obligada: ¿serán capaces las Administraciones públicas, particularmente la Administración General del Estado (AGE), de actuar en el papel de tractoras del Plan que, en buena medida, se les asigna?

No es mi pretensión hacer de aguafiestas antes de que el banquete del reparto del maná europeo comience, pero sí me gustaría llamar la atención sobre ciertas debilidades (por lo demás, muy aireadas) del sistema político-administrativo para acometer tales exigencias, así como poner el acento en algunas cuestiones del modelo de Plan de Recuperación pergeñado en clave predominante centrípeta. La “absorción” y correcta gestión de los fondos es el reto mayúsculo que tienen las Administraciones públicas en los próximos años. Más aún la AGE, por lo que se dirá.

Las debilidades del sistema político-administrativo

Ningún mínimo conocedor del estado actual del sistema político-administrativo español podrá negar que, junto a sus fortalezas, tal sistema tiene debilidades intrínsecas; pero quizás se perciba menos el gradual deterioro en el que el modelo tradicional organizativo-burocrático se encuentra. La politización de las estructuras superiores e intermedias de la Administración (y no digamos nada de su sector público empresarial) es sencillamente brutal en términos comparativos; la planificación estratégica brilla por su ausencia; las estructuras están obsoletas (dominio absoluto del modelo divisional/funcional: no hay transversalidad ni trabajo por proyectos); la digitalización es muy desigual; los procedimientos están altamente formalizados con un modelo aparentemente garantista (que protege más la propia desidia administrativa que los derechos de la ciudadanía), proliferando las cargas burocráticas ante el reinado impotente de la siempre retórica de la simplificación administrativa.

Asimismo, disponemos de una burocracia envejecida, desmotivada, vicarial por la intensa penetración de la política, plagada de personal tramitador (que tiene los años contados), digitalizada con dificultades, con baja capacidad de creatividad y de innovación, y siempre muy resistente al cambio. Esta burocracia pública se va descomponiendo cada día que pasa hasta difuminar totalmente lo que fue en su día la institución de función pública, hoy en día en riesgo evidente de pérdida de su identidad.

En fin, no siempre es así, me dirán. Y, en efecto, hay y habrá excepciones. Círculos de relativa excelencia coinciden con una organización en buena medida inadaptada. Pero la regla esa esta. Con esos mimbres, habrá dificultades evidentes para construir el cesto de la pomposamente denominada “recuperación/transformación”. Y de ello comenzaron a ser conscientes desde el principio los altos cocineros que prepararon el horno donde se debía elaborar el socorrido Plan de Recuperación. La solución es por todos conocida. Sacaron su dotes culinarias, con el apoyo de grandes despachos y consultoras, y pretendieron poner en marcha una (falsa) “revolución administrativa”, que se consagró formalmente por el Decreto-Ley 36/2020, ya muy comentado en diferentes entradas de este y otros blogs.

La solución salomónica que se buscó para que las Administraciones Públicas (especialmente, la AGE) hicieran bien la digestión de los fondos extraordinarios NGEU fue, en primer lugar, articular un sistema de Gobernanza Pública del Plan de Recuperación marcadamente centralizado, dirigido por y desde Moncloa, fuertemente departamentalizado en la asignación presupuestaria, coordinación y gestión de los componentes (reformas y proyectos de inversión). La oportunidad política se vio clara desde el principio: alguien tenía que aparecer a ojos de la ciudadanía como el benefactor de la por todos querida recuperación/transformación del país.

En segundo lugar, se apostó por la construcción acelerada de una Administración paralela, pretendidamente VIP, que sería la encargada de impulsar, coordinar y gestionar una parte importante de los fondos europeos extraordinarios, así como llevar a cabo la ingente labor de supervisión económico-financiera de un volumen importantísimo de recursos financieros, desplegando sus funciones de control, al ser “fondos europeos”, también sobre las administraciones territoriales. Los riesgos de fraude o corrupción en una gestión financiera con tantas prisas y tantos recursos han obligado a la última versión del Plan de Recuperación a engordar las medidas de detección y control del fraude. Pero apenas nada en prevención.

En tercer lugar, se regularon una serie de medidas de “agilización” y “simplificación de trámites”, mediante un conjunto de reglas que conforman un régimen especial temporal en determinados ámbitos (gestión económico-financiera; procedimiento administrativo, contratación pública, convenios, subvenciones, instrumentos de colaboración público-privada, etc.); todas ellas aplicables en su integridad a la AGE y algunas de ellas aplicables también a las administraciones territoriales, por su carácter básico.

A pesar de que el Plan de Recuperación está plagado de referencias a las bondades que producirá ese Real Decreto-Ley 36/2020, cabe plantear muchas objeciones a su finalidad política y también a su trazado normativo. No se trata de reiterar aquí las objeciones y observaciones esenciales del dictamen 783/2020, del Consejo de Estado, que ya puso el dedo en la llaga en algunos problemas (no en todos, ni mucho menos). Si alguien cree que con ese precipitado marco normativo se repararán las dolencias estructurales y funcionales de las Administraciones Públicas, no tardará en darse de bruces con la realidad, siempre más dura que las bondadosas intenciones gubernamentales que pintan habitualmente un futuro de color de rosa.

Por dónde pueden venir los problemas: de la gestión a la “indigestión” de los fondos europeos

Quien haya tenido la paciencia y el tiempo de analizar los treinta Componentes o buena parte de ellos que conforman el Plan de Recuperación, pronto habrá advertido algunas notas que se dibujan de esa necesaria función de destripar tales Componentes y, más concretamente, los proyectos de inversión (pues las reformas, por lo común, o están ya pergeñadas o se opta por la difuminación, cuando no por el aplazamiento). Tales notas en apretada síntesis se pueden exponer del siguiente modo:

1.- El Gobierno central y la AGE se convierten en directores de orquesta de la política y gestión de las ayudas no reembolsables durante, al menos, los próximos tres ejercicios presupuestarios. Las Administraciones territoriales aparecen difuminadas en un papel de ejecutor periférico de decisiones tomadas en el centro del poder (Gobierno). No hace falta ser muy incisivos para darse cuenta de que la pretensión es dejar muy claro quién obtendrá rédito político de un caudal de inauguraciones y proyectos estratégicos que se irán escalonando con el paso del tiempo.

2.- El modelo de político y de gestión de fondos tuerce el brazo al Estado autonómico y, en algunos puntos, con la atracción que supone el spending power, vuelve a inspirarse en un sistema de centralización, si bien algo matizado por el contexto constitucional. A las administraciones territoriales se les reconoce en algunos casos “autonomía de gestión”, aunque aparezcan en ciertos pasajes de algunos Componentes como una suerte de tentáculos o brazos ejecutores de los distintos ministerios y de la propia AGE.

3.- Pero hay, tal vez, un error de cálculo en ese diseño político-administrativo, puesto que la Administración General del Estado, dotada de buenos profesionales, tiene una estructura departamental elefantiásica (que se corregirá parcialmente pronto; pero veremos si de forma suficiente), ha acreditado recientemente capacidades muy bajas de gestión en algunos ámbitos (SEPE, IMV, etc.). Aún así echa sobre sus espaldas un saco de enormes magnitudes, que probablemente termine torciendo su columna, cuando no rompiendo sus costuras.

4.- En efecto, fruto de ese optimismo ejecutor que impregna el discurso gubernamental, el estrés político, organizativo y de gestión al que se va a someter a la AGE, y por efecto rebote al resto de las Administraciones territoriales, durante los seis ejercicios presupuestario que van desde 2021 a 2026, será colosal. A ello se deberá sumar la gestión de los fondos “ordinarios”, que se solaparán parcialmente en el tiempo. Por mucho que se pretenda crear en la AGE islas transformadoras o renovadas de gestión de fondos europeos en las estructures departamentales, ello puede resultar un puro espejismo, por lo que pronto cabrá frotarse los ojos y ver la compleja realidad, contrastando si, realmente, lo que se previó, se cumple.

5.- De todos modos, la AGE parte con ventaja. Sabe la partitura que habrá de tocarse (que en gran parte aún está oculta) y dispone ya de una hoja de ruta que son los distintos componentes, donde sus roles ya están establecidos (aunque queden por definir los PERTE que va a gestionar cada ministerio o varios ministerios). Por el contrario, las administraciones territoriales están en buena medida desarmadas. Pero, hecha esa labor de diseño, viene ahora la prueba definitiva de la ejecución o gestión efectiva de tales proyectos de inversión.

6.- En efecto, llega la hora del baile burocrático, que estará lleno de piezas que deberán sonar armónicamente: acordar y poner en marcha los PERTE (con todo su arsenal de instrumentos), normarlos, acreditar entidades interesadas, crear el Registro y las secciones, llevar a cabo su gestión, aprobar innumerables bases reguladoras y de convocatoria de subvenciones, articular un sinfín de convenios administrativos, hacer uso de los procedimientos de contratación pública cuando proceda, así como articular e impulsar (y, por tanto, liderar) la colaboración público/privada a través de las soluciones (muy limitadas) que ofrece el nuevo marco normativo. Por no hablar de las ingentes tareas derivadas de la gestión económico-financiera, de coordinación y control.

7.- Además, se deberán canalizar determinados fondos vinculados a proyectos puntuales de inversión a favor de las Comunidades Autónomas (o en ciertos ámbitos a los gobiernos locales), que en unos casos se harán por convocatoria de subvenciones, en otros por convenios y en determinados supuestos se distribuirán según criterio determinados en las Comisiones Sectoriales concretas (energía, turismo, transformación digital, etc.), lo que hace preguntarse de inmediato para qué sirve la Comisión Sectorial del Plan de Recuperación, cuyo papel, según se deriva de algunos Componentes, se diluye por completo, sustituido por el  protagonismo las Comisiones Sectoriales del ramo. 

8.- Los fondos de este Plan de Recuperación (que sólo alcanza a contribuciones financieras o ayudas no reembolsables) se deberán presupuestar en los ejercicios 2021 a 2023, aunque su ejecución, en algunos casos, se pueda diferir hasta 2026. Si se acude, como se hará, a la línea de préstamos (casi unos 70.000 millones de euros adicionales), ello se deberá hacer antes del 31 de agosto de 2023, debiendo venir acompañada tal solicitud de un nuevo Plan de Recuperación. Al parecer la idea del Gobierno es solicitarlo antes, con lo cual la tensión de gestión de fondos será mayúscula (por acumulación) a partir de cuando se demande (al parecer 2022). Mucho tendrán que estar adaptadas las organizaciones públicas para asumir ese monumental reto, al que se le añadirá la gestión de los fondos europeos convencionales (del Marco Financiero Plurianual 2021-2027), cuya ejecución temporal coincide parcialmente con la de los fondos extraordinarios.

Unas organizaciones públicas con riesgos evidentes de alcanzar niveles insostenibles de estrés

Ese estrés organizativo y de gestión, también político, puede terminar rompiendo las débiles costuras de unas Administraciones Públicas, tejidas hoy en día con hilo fino de escasa consistencia. Intuyo que la AGE tendrá serios problemas operativos y de gestión, por muchas unidades provisionales que cree, pues tampoco puede vaciar sus funciones ordinarias. El peso de la especialización será muy fuerte, pero esta gestión de fondos extraordinarios es muy transversal y al final impregna prácticamente todas las estructuras de las organizaciones públicas.

La ventaja competitiva de la AGE es que, según lo expuesto, ya tiene los mimbres principales (y la hoja de ruta) para planificar ordenadamente esa gestión “propia”. Otra cosa es que disponga de los recursos necesarios, sobre todo de carácter directivo y de personal cualificado y formado. El modelo departamentalizado de gestión de fondos europeos pasará alta factura, pues exige una altísima coordinación interna (en muchos componentes intervienen diferentes ministerios), así como externa, por lo demás compleja y multipolar. Si no se gestionan bien, estas unidades administrativas de carácter provisional, que aglutinarán, según se dice, el talento interno del departamento, pueden transformarse con el paso del tiempo en unidades administrativas de quemados intensivos, como consecuencia de la enorme presión interna y externa que recibirán quienes allí presten sus servicios. Esa provisionalidad, además, puede llegar a durar seis años o más. Veremos quién aguanta el ritmo. Incorporar a los funcionarios de nuevo ingreso o a personal interino o contratado a tales unidades (como así se pretende) exigirá un plus formativo enorme. Y esas capacidades no se improvisan; se tienen o no.

Más compleja es la posición de las Administraciones territoriales. ¿Cómo pueden prepararse para semejante estrés organizativo y funcional sin saber aún cuál va a ser su rol definitivo en la gestión y ejecución del plan? En este punto, una vez más falta transparencia y el oscurantismo es aún muy elevado. Algo deberán hacer, y cuanto antes lo hagan mejor. Pues, si no, el susto derivado de una gestión abrupta e inmediata puede ser espectacular.

En esta línea, no parece muy convincente que se reconduzca a las Administraciones territoriales a grandes empresas de consultoría para que sean estas quienes abran la ventana de acceso a unas ayudas y a las transferencias públicas que distribuye papá Gobierno central. Algo falla estrepitosamente cuando los poderes públicos territoriales se comparan –como bien señalaba el profesor Francisco Velasco– con simples agentes económicos. Y más aún cuando son ellos los que van a tener que ejecutar una parte importante de los fondos extraordinarios.

Mientras tanto, la AGE verá gradualmente cómo el agua le llega al cuello, y de inmediato algo parecido sucederá con las Administraciones territoriales que participen en la ejecución de los fondos europeos. Además, adviertan por último que el pistoletazo de salida de ese monumental estrés se pretende hacer en pleno verano (a partir de la aprobación del Plan). Nada más y nada menos cuando las plantillas de personal de las Administraciones Públicas están diezmadas por las vacaciones, y en un momento en que la jornada de verano es la regla. No sé si lo han pensado mucho. Que no pase nada. Y que no se haga realidad el dicho de que lo que mal empieza, mal acaba. Está demasiado en juego.

Desacralización del templo: ¿marketing o realidad social? 

Desde hace décadas es muy común encontrarse a la entrada de iglesias, catedrales y templos, sobre todo en lugares de acogida turística, una taquilla en la que se encuentra un individuo recaudador de un importe por entrada. «Oiga, que yo vengo a rezar», más de una vez he escuchado esta sentencia de un visitante que se niega a abonar dicha cuota. Realmente, ¿hay derecho a que se saque rédito de la visita a un lugar sagrado?

El Código de Derecho Canónico contempla diferentes afirmaciones al respecto. Por un lado, dispone en su artículo 1221 que «la entrada a la iglesia debe ser libre y gratuita durante el tiempo de las celebraciones sagradas». Queda claro que no se debe cobrar entrada mientras se celebra la liturgia. Sin embargo, ¿soy la única que recuerda haber paseado por la girola de una catedral, tras haber pagado la entrada a ésta, y haber observado después a los fieles celebrar la misa?

Por otro lado, «para proteger los bienes sagrados y preciosos, deben emplearse los cuidados ordinarios de conservación y las oportunas medidas de seguridad» (artículo 1220, apartado 2). Esto entra en conexión con otro punto descrito a continuación: «Si una iglesia no puede emplearse en modo alguno para el culto divino y no hay posibilidad de repararla, puede ser reducida por el Obispo diocesano a un uso profano no sórdido» (artículo 1222, apartado 1). Con esto nace el origen de este artículo.

Hace semanas leí que un artículo de un periódico nacional alababa la pericia de un arquitecto que transformó un templo del siglo XVI en una vivienda para uno de sus clientes. Unos meses atrás el proyecto de reforma ya había recibido varias alabanzas en la prensa: «Iglesia del siglo XVI convertida en casa en Sopuerta», o «Una iglesia románica en Vizcaya convertida en la casa de un diseñador». (Parece que el término “diseñador” apacigua el golpe. Me pregunto, con el debido respeto, si la incidencia sería igual si el titular dijese «Convertida en la casa de un frutero», o «de un político», o «de un banquero»).

¿Se considera, entonces, el uso residencial un uso profano no sórdido? Intentando resolver esta cuestión, me viene a la mente mi viaje a Alsacia hace dos inviernos, en el que visité en Colmar el museo Unterlinden, situado en un antiguo convento del siglo XIII que fue reformado por los arquitectos Herzog & de Meuron, y que alberga una amplia colección de pintura y escultura. Parece que el uso cultural tampoco entra dentro de los usos profanos sórdidos.

Es más, en esta línea de actuación, son muchos los espacios sagrados en Europa que se han sumado a esta iniciativa de reinventarse con un fin cultural: la biblioteca de las Escuelas Pías de Madrid, el Espacio Santa Clara en Sevilla o la librería Salexys en un templo del siglo XIII en Maastritch son algunos de los ejemplos que parecen estar dando servicio a un uso no sórdido.

Pero, más allá de este concepto, paseando por Madrid hace unos días me topé con el restaurante The Chapel (Castellana, 6) y me pregunté hasta qué punto el uso como local de hostelería debía considerarse o no sórdido. Pensando en esto, no pude evitar acordarme de todos (o casi todos) los Paradores de España, que se han ubicado en grandes portentos del Patrimonio Nacional con un fin de uso hotelero y gastronómico. Volvamos al Código: «Cuando otras causas graves aconsejen que una iglesia deje de emplearse para el culto divino, el Obispo diocesano, oído el consejo presbiteral, puede reducirla a un uso profano no sórdido, con el consentimiento de quienes legítimamente mantengan derechos sobre ella, y con tal de que por eso no sufra ningún detrimento el bien de las almas» (artículo 1222, apartado 2).

De lo anteriormente comentado más bien  se deduce que un hotel, restaurante o biblioteca no son lugares donde se propicia el detrimento del bien de las almas. Pero, ¿qué ocurre una parada más lejos, cuando algunos templos se han convertido en discoteca? ¿Dónde está el límite entre un restaurante con música de fondo en el que se permite el consumo de bebidas alcohólicas y una discoteca, en la que se da por sentado el consumo de dichas bebidas y el nivel sonoro se presupone mucho más elevado?

Son muchas las cuestiones que quedan abiertas en este debate, pero, dado que no soy jurista sino arquitecto, concluiré este acopio de información desde un punto de vista no legal, sino moral. Tómense estas líneas como el punto de vista subjetivo de una creyente:

Es una realidad que la sociedad ha ido evolucionando durante las últimas décadas hacia una sociedad falta de referentes a gran escala. Los grandes pilares sobre los que se habían sustentado las civilizaciones hasta hace poco más de un siglo (las monarquías, la religión, la familia) se han puesto en duda y han atravesado (atraviesan) una crisis donde la moralidad se ve fundamentada más en el individuo que en soportes externos al individualismo. Textos como Identidad de Fukuyama o Sapiens de Harari ponen de manifiesto la crisis moral que atraviesa el individuo moderno cuando pilares como la religión salen de sus vidas en busca de un apogeo de la individualidad que nace como fruto de una sociedad globalizada que usa la tecnología como hilo conductor del desarrollo de los diferentes campos vitales y de conocimiento. En un mundo en el que se desacraliza la propia condición cristiana del individuo a nivel global, probablemente tenga más sentido, antes que abandonar los templos, profanarlos, aunque sea a expensas de un promotor ansioso por ostentar una vivienda original o un restaurante de moda en la capital.

Pero, en todo caso, ello puede sortearse por medio de una reactivación lúdica del patrimonio cultural de nuestra civilización, siempre bajo el mando de grandes profesionales en el terreno de la arquitectura y del diseño, lo cual constituye, en mi opinión, una herramienta de adaptación y de modernización tan válida como que se abra una cafetería en el Museo del Prado o que se cobre entrada por visitar una catedral.

En un mundo idílico en el que los fieles acudiesen religiosamente a la liturgia y se destinasen los fondos recaudados durante el culto y las donaciones de los feligreses a tareas de mantenimiento de los espacios sagrados, sería evidentemente una locura pensar en convertir el templo en un chiringuito de playa. De hecho, esta idea no se plantea ni remotamente en espacios de culto activos que reciben gran afluencia de visitas destinadas al culto (nadie se plantea convertir la Catedral de León en un 100 Montaditos, igual que nadie plantea instalar unas pistas de pádel en el claustro de los Jerónimos).

Sin embargo, en casos de insostenibilidad y abandono de la arquitectura del pasado (ojo, siempre de la mano y con el criterio de grandes profesionales), considero que la desacralización del templo “en vías de extinción” constituye una salida coherente y cívica que da respuesta a una realidad social innegable.

 

 

Imagen: Traveler.

Reflexiones sobre la nevada del siglo y la (falta de) capacidad de previsión de nuestras Administraciones Públicas

Transcurrida una semana completa desde que terminó de nevar en Madrid el panorama en la ciudad sigue bastante complicado en términos de movilidad, tanto por calzadas como por aceras (especialmente en las vías no principales), por no mencionar otras cuestiones como la recogida de árboles caídos, la plena recuperación del transporte público o la limpieza de accesos por ejemplo a centros docentes u oficinas públicas.

Más allá del debate partidista y de los “relatos” más o menos interesados -siempre poco interesantes en términos de políticas públicas-, creo que merece la pena reflexionar sobre algunas cuestiones que, en mi opinión, ponen una vez más de relieve el problema estructural que tenemos con nuestras Administraciones Públicas. En este caso, no me refiero a la falta de recursos -no parece razonable que ninguna Administración disponga habitualmente de los recursos necesarios para enfrentarse con situaciones extraordinarias o que ocurren una vez cada 50 años, por razones obvias de coste/beneficio-, sino a la falta de planificación. El problema es que nuestras Administraciones, en general, son muy reactivas pero muy poco preventivas. Esto no es una casualidad, como intentaré argumentar.

Prevenir o planificar es siempre imprescindible para cualquier gestor. Pero lo es más aún cuando los recursos disponibles no son suficientes para atender unas necesidades concretas, sobre todo cuando se ha dispuesto de un corto periodo de tiempo para prepararse. Usando un símil muy sencillo y comprensible para cualquier ciudadano: nadie puede exigir a ninguna familia tener todo lo necesario para estar en condiciones de invitar a comer a 50 personas, lo que sólo ocurre muy excepcionalmente, cuando habitualmente suelen invitar a 6. No es razonable pedirles almacenar comida en cantidades suficientes, ni disponer de los utensilios de cocina necesarios, ni guardar varias vajillas ni mucho menos contar con el espacio físico requerido para hacer algo que solo ocurre muy de vez en cuando. Pero dicho lo anterior, seguramente con una antelación suficiente y con ayuda de recursos externos, desde los profesionales a los familiares, cualquiera de nosotros lo puede hacer siempre, claro está,  que cuente con los medios económicos. De hecho,  lo hacemos en ocasiones muy señaladas.

La clave, por tanto, es la planificación. Ésta exige, entre otras cosas, determinar los recursos con los que actualmente se cuenta para hacer frente a la eventualidad versus los que serían necesarios. A partir de ahí, se trata comprobar si los recursos materiales disponibles se pueden incrementar razonablemente (aunque esto tengan un coste económico), con qué fórmulas y en qué plazos. Y, si no fuera así -por ejemplo, porque no se disponen de las máquinas quitanieves necesarias para limpiar una ciudad como Madrid-, se trata de ver qué otras soluciones pueden ser razonables, innovando un poco si hace falta.

En cuanto a los recursos humanos, se trata también de averiguar cuales y en qué tiempo se pueden movilizar, partiendo de la base de que en una situación excepcional los propios lógicamente no serán suficientes. Esto incluye a la propia ciudadanía, a la que hay que darle la información precisa para que colabore en lo que resulte imprescindible, a ser posible de forma organizada. Y, por último, hay que tener en cuenta que algunas tareas (por ejemplo, quitar la nieve) serán mucho más fáciles de realizar en las primeras horas después de la nevada que con posterioridad, cuando la nieve acumulada se convierta en hielo. A lo mejor también conviene informarse de lo que hacen otros gestores que tienen más práctica con este tipo de situaciones.

El problema, como decía antes, es que nuestras Administraciones Públicas no son buenas planificando, como no son buenas evaluando ni tampoco innovando. La sencilla razón es que no lo suelen hacer. Durante la pandemia hemos tenido continuamente ejemplos de esta realidad, que ahora se repite con los procesos de vacunación y las emergencias climatológicas como Filomena. Claro, que se trata de problemas muy complejos que no se van a resolver con la inercia administrativa y el “trantrán” habitual de nuestras languidecientes Administraciones Públicas. Estos problemas van a requerir de gestores muy profesionales, capaces de planificar, de innovar y de evaluar lo que funciona y lo que no. Y de esos no tenemos muchos. Entre otras cosas porque, si de por sí hay pocas personas que nazcan con un talento natural para gestionar, no digamos ya si no hay ningún incentivo para hacerlo, como ocurre en el sector público.  Lo normal entonces será esperar a que otro lo haga.

Aclaro que no se trata tanto de una responsabilidad de los políticos (al fin y al cabo no creo que Almeida, Illa o Ayuso sepan gestionar catástrofes varias; sería de agradecer, pero probablemente es mucho pedir), sino de que nuestras Administraciones Públicas de una auténtica estructura directiva profesional de calidad, en la que sí podrían desarrollar sus capacidades gestores que pudieran planificar, gestionar, evaluar e innovar; no ya en situaciones extraordinarias, sino con carácter habitual. Y que contaran con los incentivos adecuados para hacerlo. Porque el «café para todos» que reina en el sector público, donde se retribuye por igual al buen profesional, al mediocre y al malo no es precisamente muy motivador para nadie.

En definitiva, profesionalizar nuestras Administraciones Públicas, particularmente en sus estructuras directivas, es esencial; y dotar a estas personas de los incentivos adecuados es bastante urgente, como estamos viendo. No deberíamos esperar mucho. Y a nuestros políticos les debería interesar también: más allá del cortoplacismo y del sectarismo, es la única forma de conseguir que la acción política -sea cual sea- resulte eficaz y tenga un impacto real en la vida de los ciudadanos. Y es que, sin capacidad real de gestión, la política se convierte en lo que vemos: en política de comunicación. Lo que resulta bastante insoportable para el ciudadano que no puede coger el autobús o el coche para ir a trabajar.

Decreto-ley por entregas: la gestión de los fondos europeos

Cuando menos es sorprendente que, en nuestro sistema de producción normativa excepcional, se filtre un borrador de un real decreto-ley cuya aprobación se anunció que se haría en el mes de diciembre. Por regla general, aunque hay sonadas excepciones (reales decretos-leyes 28 y 29/2020), la elaboración de estas normas excepcionales se hace en el recogido silencio externo de los despachos gubernamentales y en pocos días u horas. La urgencia extraordinaria lo exige. El borrador es un texto aún verde en algunas cuestiones, pero que ya tiene unas líneas trazadas de cierta consistencia sobre cuál será su contenido, pendiente, con toda seguridad, de ajustes de importancia. Vaya por delante que queda por definir un aspecto nada menor: qué es básico y qué se aplica sólo a la Administración General del Estado de esa futura normativa que se pretende enunciar como de “medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia”.

 

Este decreto-ley, como expuso el propio Presidente del Gobierno, pretende incubar una auténtica “revolución administrativa”. Siempre las grandes reformas administrativas se hicieron por ley, no por decreto-ley. Pero no es tal. Una vez leída, si las revoluciones son eso, el mundo dormiría muy tranquilo. Bien es cierto que algo se pretende despeinar a la obsoleta Administración, pero sólo en lo que de forma acotada será la gestión de los fondos. En el resto de cuestiones, la Administración permanecerá incólume, como si el tiempo ni las circunstancias, por muy duras que sean, le afecten lo más mínimo. Cuando el Real decreto-Ley se publique en el BOE habrá que analizarlo con detalle. Lo que aquí sigue son unas consideraciones incipientes, que, en parte (pues incorporo reflexiones nuevas), he publicado en los apartados de Documentación y  en el blog y en mi web  cuya difusión es infinitamente menor que el Blog que hoy me acoge. Atiendo, así, una vez más, la amable invitación de Elisa de la Nuez para reflejar estas reflexiones de urgencia en este post.

Una vez más, la citada normativa se dictará bajo el paraguas de la excepción que comporta la pandemia, extensa en el tiempo y también en las medidas normativas de esa naturaleza. De nuevo, el recurso al ya habitual compañero de viaje gubernamental del decreto-ley para “legislar excepcionalmente” (en verdad, normalmente) en esta larga pandemia. Sin duda, tal regulación pretende justificar su urgencia (aunque ya llevaba meses anunciada) en que está estrechamente conectada con la gestión de los Fondos NGEU, pero también con el resto de los fondos europeos, que en el Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (si finalmente se aprueba, como esperamos) servirán de innegable ayuda a la sociedad española para atemperar los durísimos efectos de la crisis económica y social que ya está con nosotros y que pronto (a partir de 2022 o 2023) se transformará en una crisis fiscal de profundidad desconocida hasta la fecha. Diferentes voces autorizadas ya venían poniendo de relieve la inadaptación de la Administración española y de su sistema administrativo para garantizar una correcta gestión de los fondos europeos.

En efecto, la urgencia es hacer frente a la envergadura de los retos que se deberán acometer en los próximos años en materia de ejecución de los fondos europeos (disciplina en la que suspendemos últimamente). Se trata de una “revolución administrativa” ad hoc. Es la revolución de las prisas y de la aceleración, que todo lo acortan (en plazos, normalmente a “un mes” o “cinco días”, según los casos). Una dieta acelerada, propias de los momentos de vértigo y de escasa reflexión, como la que hoy padecemos. Algunas propuestas pueden ser un banco de pruebas, otras serán más discutidas. Otra cosa es que, experimentadas, en su caso, esas técnicas organizativas y de gestión, y si producen los efectos queridos (algo que, como analizo en otro reciente post, será muy complejo), se inserten en su día en la estructura normativa estructural. En efecto, no hay apenas cambios sistémicos, aunque sí -insisto- modificaciones de diferentes leyes administrativas con la finalidad de facilitar “la digestión” de los fondos.

En efecto, el objetivo confesado es que la AGE pueda absorber o digerir esos fondos y que no se le atraganten, pues cuando la ingesta es de tales dimensiones y el modelo diseñado de gestión es de tan altísima concepción centralizadora (todo se cocina en, desde y por el Gobierno central), aunque habrá un reparto de fondos que deberán ser gestionados por las Comunidades Autónomas (se habla del 50 por ciento; aunque no se corresponden con las competencias ejecutivas de las CCAA, que son la inmensa mayoría en todos los ámbitos y sectores), los riesgos de empacho  son más que evidentes, más aún con nuestros discutidos precedentes.

Los Fondos se asignan departamentalmente. Y este es un elemento clave. Absurdamente, se ha impuesto, como expuso Toni Merino, la ilógica “del negociado”. Con un Gobierno fragmentado en 22 departamentos ministeriales, la gestión de tales fondos se “parcializa” en compartimentos estanco, aunque los proyectos de inversión, por su propia naturaleza, muchos de ellos deberán tener un enfoque inevitablemente transversal, en línea con lo establecido en el propio Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Tal fragmentación departamental hará a veces altamente indigesta la gestión de los fondos y asimismo complicará su asignación y reparto, cuando no la propia identificación de los proyectos de inversión y su “adscripción departamental”, máxime cuando aquellos opten -como así se deduce del propio Plan- por la transversalidad y aborden distintos ejes o palancas. Este aspecto condiciona todo: los créditos son departamentales y la gestión (planificación, estructura, personal y presupuestaria) también.

Hay una figura “estrella” que se escapa de esa departamentalización, al menos en lo que a su declaración respecta (que se hará por acuerdo del Consejo de Ministros). Son los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica, que se definen por su “gran capacidad de arrastre para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad de la economía española”. Serán los proyectos estrella si quien los promueve no se quiere estrellar en los muros departamentales de la competencia ministerial. No queda claro si la gestión de tales proyectos será también departamental. Aunque todo apunta a que sí. De ser así, el problema de coordinación se multiplicará. Un aspecto que si todo el embudo de aprobación de proyectos se remite a un sobrecargado Consejo de Ministros, poco resolverá.

Las estructuras de Gobernanza (más bien cosméticas) no las comentamos, pues están pendientes de los ajustes políticos de última hora tras la penúltima bronca entre los socios de gobierno. El modelo de Gobernanza de los Fondos, a diferencia de otros países europeos que lo han asignado a Comisiones independientes o con participación de externos, se caracteriza aquí por su acusado y dominante perfil gubernamental: el Gobierno central controlará todo, particularmente (cabe intuir) su Presidencia. Sólo la presencia más bien tibia o cosmética de un “Foro de participación y grupos de alto nivel”, y la Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se aproximan algo a lo que sería la Gobernanza.

Importantes son las previsiones de los instrumentos de gestión pública, concretamente las medidas de planificación estratégica y las de carácter organizativo, que persiguen flexibilizar el modelo de gestión, con la creación de unidades temporales para la gestión y ejecución de proyectos, con una figura de relaciones de puestos de trabajo provisional.  Se alumbra tímidamente un sistema de estructuras de gestión temporales (o por proyectos), donde radica el futuro de la Administración Pública; aunque con fecha de caducidad (gestión fondos)Este aspecto lo he tratado en un post reciente sobre “Organización y recursos humanos en la gestión de fondos europeos por las Administraciones Públicas”.  Y allí me remito.

A la espera de su definitiva concreción, es una regulación que está pensada, principalmente, para resolver los problemas de la AGE y con la finalidad de facilitar que esta absorba los fondos, pero la capacidad gestora que tiene hoy en día la Administración central, una vez transferidas sus competencias ejecutivas a las Comunidades Autónomas, es más que discutible y puede plantear serios problemas. Ha perdido mucho ritmo gestor y cogerlo de repente no será tarea fácil, pues requiere músculo tramitador y fuerte entrenamiento. No es sólo cuestión, como dice el borrador, de “identificar talento”. Hay que dirigirlo. Y no se dedica ni una sola línea a la dirección de tales unidades, que deberían ser las incubadoras de la aireada “revolución administrativa”. Si la decisión de los proyectos es política y la dirección ejecutiva también, el modelo fracasará estrepitosamente. Sin gestión no se puede hacer política, por mucho que aún haya miembros de esa asamblea gubernamental “de facultad” llamada Consejo de Ministros que así lo crean. No se dan, hoy por hoy, esas condiciones (véase, aunque sea en otro contexto, la gestión de los ERTES, IMV o extranjería). Se debe facilitar que las CCAA y los gobiernos locales puedan gestionar la ejecución de los fondos europeos que les competan también con mecanismos ágiles y flexibles (por ejemplo, en materia de gestión de personal y económico-financiera).

Hay, no obstante, reglas que sí serán de aplicación también a la gestión de los fondos por parte de las CCAA y entes locales, como son las siguientes. Se prevé un capítulo específico en materia de contratación pública, que recoge una serie de especialidades cuando se gestionen fondos europeos, tales como en materia de tramitación urgente, subiendo los umbrales en el procedimiento abierto simplificado, previendo reglas específicas para el procedimiento abierto simplificado ordinario, así como algunas otras como las relativas a encargos a medios propios, a contratos de concesión de obras y servicios, y, en fin, al recurso especial en materia de contratación y a la composición del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. Novedades bastante menores de las esperadas.

Hay modificaciones importantes de la Ley 40/2015, por lo que ahora interesa en el régimen de convenios administrativos (entre ellas la ampliación de la vigencia de los convenios hasta diez años), siempre que se gestionen fondos europeos. También se prevén medidas de agilización de las subvenciones, a través del recurso a la urgencia (que es una constante en esta futura regulación), la realización conjunta de la convocatoria con las bases, la eliminación de algunos controles, trámites y obligaciones.

Habrá que analizar con detalle esas mutilaciones de plazos, trámites, fiscalizaciones, etc., puesto que la urgencia o la aceleración puede terminar descarrilando si no se apuesta -como ya defendimos en su día- por la construcción de sistemas preventivos de integridad institucional, particularmente en contratación pública y en subvenciones, así como un reforzamiento de la transparencia, pero también en otros aspectos como son la gestión de personal y la gestión financiera, todos ellos ámbitos de riesgo donde pueden aparecer malas prácticas o inclusive manifestaciones puntuales de corrupción. Cuando se mueve (como se moverá) tanto dinero los riesgos se multiplican. Hay que andar con pies de plomo. La sombra de la corrupción siempre es alargada. Más en este país. Si relajamos las reglas y no prevemos sistemas de prevención y control ex post, vamos mal. Y la corrupción emergerá con fuerza.

En fin, hay otras muchas novedades: resucitan las Agencias estatales, se contiene un capítulo sobre instrumentos de colaboración público-privada y, en fin, hay muchas previsiones que afectan a la Administración General del Estado (modificación de la Ley 40/2015).

La innovación en la gestión es el reto. Es el gran desafío que, como fracase, el ansiado maná europeo se perderá en buena medida con consecuencias letales para este país. Las medidas estructurales, siquiera sean contingentes, pueden abrir un pequeño boquete en la organización administrativa tradicional, pero la transversalidad se ahoga en los departamentos y esa es la mayor debilidad institucional de este modelo de “modernización” (agotado término, por lo demás) de una Administración Pública que ofrece síntomas evidentes de fatiga estructural y de agotamiento absoluto de las técnicas de gestión de personal, así como de una absurda concepción de procesos laberínticos y poco efectivos.

Dará mucho que hablar este futuro texto normativo que lleva tantos meses elaborándose, como es ya habitual orillando a un Parlamento de cartón piedra, que deliberará o gritará (más bien lo segundo) a toro pasado cuando deba convalidar lo que hoy es aún un borrador de un decreto-ley por entregas, sometido -como decía la profesora Dolors Canals- a una suerte de procedimiento informal de consulta previa de un decreto-ley. Trámite insólito. La extraordinaria y urgente necesidad se dilata temporalmente y se abre a la previa participación económica y social (CEOE y grandes despachos), interesada o desinteresada es otra cuestión, así como (mediante la filtración de su contenido) al parecer de la ciudadanía, académicos y profesionales. En fin, lo que nos queda aún por ver y contar en esta eterna pandemia.

La reducción de trabas no es suficiente para lograr la Administración que deseamos

En inglés se usa el término red tape (literalmente “cinta roja”) para referirnos a la burocracia excesiva. Proviene de la corte de Carlos I, pues roja era la cinta o “balduque” con que se ceñían los documentos cuyo trámite apremiaba. La práctica se transmitió a otras cortes europeas y continúa aún en instituciones como el Consejo de Estado, paradójicamente convertida en símbolo de procesos administrativos inacabables. Quizás no es casual que España protagonice esta anécdota.

Para combatir la excesiva burocracia algunas administraciones se han embarcado en procesos de simplificación, digitalización y agilización administrativa. Nuevos retos de gestión que han exigido actuar con celeridad (tramitación y pago de los ERTE, “Ingreso Mínimo Vital” o ayudas a autónomos) nos han recordado la importancia de que el trámite sea el mínimo imprescindible. Lo que en tiempos de bonanza es un lastre a la productividad y el bienestar, en tiempos de emergencia se puede convertir en un grave riesgo para todos.

Organizaciones como la OCDE han concentrado esfuerzos en la simplificación burocrática durante los últimos veinte años. La burocracia y la sobrerregulación se encontraban en la estrategia de Lisboa, acordada en el año 2000, cuando se fijaron objetivos que tenían que cumplirse en 2005 y 2012.

La eliminación de trámites funciona: ayuda a las empresas, en particular pymes, start ups y autónomos, a entrar en el mercado; pero no es suficiente. Tenemos que superar el enfoque de eliminación de burocracia (red tape) y adoptar otro más global que conciba la administración pública como un servicio al ciudadano: partir desde el ciudadano y sus necesidades, sin trasladarle las responsabilidades de tramitación. El centro debe ser el servicio y no el trámite, de manera similar a cómo las empresas de la economía digital conciben la “experiencia” de usuario o cliente.

En un mundo de grandes empresas digitales compramos habitualmente productos y servicios con un solo “clic”. Las empresas nos informan en tiempo real del estado de las gestiones y la localización de los productos, e incluso tramitan nuestras reclamaciones en tiempo real. ¿Por qué la administración que pagamos todos los ciudadanos no tiene esta orientación al servicio y los resultados?

Un ejemplo reciente: la implementación del programa Impulsa de apoyo a los autónomos de la Comunidad de Madrid afectados por la crisis sanitaria. Ha sido muy difícil para la administración autonómica madrileña “conectarse” a los registros de la Seguridad Social para conocer si cada solicitante se encontraba en cese de actividad, algo que era relevante para determinar el importe de la ayuda. En un momento de emergencia sanitaria nos hemos visto obligados a emplear un sistema rudimentario sin poder hacer un verdadero cruce de datos entre administraciones.

No faltan ejemplos negativos. Pensemos en la desconexión de los sistemas sanitarios autonómicos -solo muy recientemente se empiezan a compartir historiales médicos a otras CCAA-, o en la cantidad de trámites que deben cumplirse para contratar legalmente a un empleado de hogar, proceso que requiere no menos de siete pasos ante administraciones distintas.

Un caso evidente es la dificultad de la administración estatal para gestionar y tramitar programas como el Ingreso Mínimo Vital. En un momento de emergencia social, ¿por qué no dispone la administración de herramientas de pago digitales fácilmente accesibles para todos los ciudadanos? ¿Qué justificación tiene que un estado del siglo XXI no disponga de mecanismos para agilizar pagos a los ciudadanos cuando estos usan a diario plataformas y aplicaciones como PayPal o Bizum? ¿Por qué no se utilizan chat bots para informar puntualmente del estado de tramitación?

Es habitual que la administración nos exija la presentación de documentos de los que ya dispone, como certificados de estar al corriente de pagos con Hacienda. Sin embargo, la legislación española contempla ya desde 1992 el derecho de los ciudadanos a no entregar documentos que obren en poder de la administración (LRJPAC, art. 35). La administración sigue viviendo en demasiados casos de espalda a las necesidades, horarios, estilos de vida y circunstancias personales de los ciudadanos, a la vez “clientes” y “accionistas”.

Empero, la cuestión no es facilitar o no un documento, sino que la administración debe tener por principio producir un resultado, no facilitar trámites. No es una cuestión de comodidad de los ciudadanos. Tampoco, volviendo al ejemplo del trabajo doméstico, es lo fundamental si hablamos de siete o tres trámites (ojo: cuanto menos, mejor). La cuestión es que la administración no está resolviendo la necesidad existente -contratar de manera legal a un trabajador- y, con su actitud, incentiva indirectamente la economía sumergida.

Muchas veces alertamos, con razón, de la desventaja en la que se encuentran los estados frente a los gigantes tecnológicos y empresariales a la hora de regular y gravar a través de las fronteras nacionales. Pero se echa de menos una reflexión y un mea culpa sobre la incapacidad de esos mismos estados para ser competitivos en los ámbitos en los que actúan en forma de monopolio.

El proyecto del Dossier Empresarial Único, cuya implementación iniciamos el pasado mes de septiembre en la Consejería de Economía, Empleo y Competitividad de la Comunidad de Madrid, tiene la voluntad de cambiar la naturaleza de ese trato en beneficio del ciudadano; en este caso, empresas, sociedades, organizaciones sin ánimo de lucro o emprendedores individuales. En primer lugar, mediante una auditoría de procesos, ya hemos identificado los trámites existentes para un proceso administrativo determinado -la concesión de una licencia, una ayuda o subsidio, etc- y cuáles de ellos son redundantes o inútiles. Se parte de la simplificación para facilitar la vida al ciudadano y al emprendedor.

Pero no vamos a quedarnos en esa lógica puramente interna, sino que nos serviremos del proceso para orientar el servicio de la administración al “cliente”, creando una forma de nueva de relacionarnos con él. El objetivo básico del DEU es pasar de una gestión administrativa orientada al trámite, a una gestión orientada al cliente; que en nuestro caso son las empresas y empresarios que desarrollan su actividad en la Comunidad de Madrid.

A partir del momento en que el cliente inicie su relación con la administración, se creará un espacio compartido de información y documentación que permitirá no volver a solicitarle ningún documento que haya facilitado o se encuentre en poder de otra administración, o incluso de entidades con las que la Comunidad colabore o tenga convenios, como cámaras de comercio. Pero se puede ir más allá incluso. Por ejemplo, ofreciendo prestaciones, ayudas o beneficios a los que tenga derecho sin necesidad de solicitarlos. Todo ello será posible mediante una potente herramienta digital de interconexión de administraciones y entidades.

Además, el ciudadano o sociedad tendrá derecho en todo momento a conocer en qué estado se encuentra su expediente a lo largo del proceso. Si un ciudadano que compra por internet puede saber dónde se encuentra el paquete que va a ser entregado en su domicilio casi “en tiempo real”, incluso con la precisión de una parada de metro, ese mismo ciudadano debe poder saber cuánto tiempo le falta para obtener, por ejemplo, una licencia medioambiental para su negocio. Con el DEU sentaremos las bases de un nuevo modelo administrativo, en el que la administración asuma los principios básicos del Lean Management: establecer una “Administración Ligera” que se ponga al servicio real de las empresas.

Los medios para esa nueva relación con el ciudadano existen. Recientemente el gobierno de la Comunidad de Madrid ha aprobado una nueva línea de ayudas a pymes de hasta 12.500 euros por empresa. Hemos logrado agilizar el proceso de solicitud mediante la introducción del Código Nacional de Actividad Económica (CNAE) en el formulario: bastará señalar a qué CNAE pertenece el solicitante para que no haya que acreditar nada más a efectos de solicitar la ayuda.

El potencial de mejora es enorme. La administración debe poder obtener automáticamente cualquier documento notarial, de los registros y, por supuesto, de otras administraciones. Ha de ser capaz de adelantarse a la demanda, esto es: comprobar que una persona o empresa cumple los requisitos para obtener una ayuda y contactarle en su teléfono móvil para que este la solicite usando para ello el detector de huella digital de su teléfono, el DNI electrónico, la identificación facial o cualquier otro sistema de máxima seguridad.

Se trata en definitiva de construir la administración desde el ciudadano, concentrarse, por volver al símil de la economía online, en la “experiencia de usuario” del ciudadano. No podemos contentarnos con eliminar trámites si en ese proceso no cambiamos también la filosofía subyacente. Los trámites, como en el mito de Sísifo, volverán a aparecer una y otra vez. Mientras sea más fácil comprar en Amazon que pagar el recibo del IBI habrá espacio para mejorar. Reducir trabas y trámites es útil, pero no es suficiente.

Fallo de país

* Una versión anterior de este artículo fue publicada como Tribuna en El Mundo y puede encontrarse aquí.

 

La nueva oleada del coronavirus (o de rebrotes, si se prefiere) ha vuelto a poner de manifiesto los graves problemas de falta de capacidad de gestión que tiene España como Estado y que es urgente resolver de una vez si queremos enfrentarnos con alguna garantía, no ya a la pandemia, sino a cualquiera de los numerosos retos que, desde la digitalización al calentamiento global, tenemos encima de la mesa. Además, es imprescindible si queremos aprovechar la oportunidad histórica para reformar España que representan los importantes fondos europeos y que nos obligan a presentar proyectos solventes.

Antes que nada conviene reconocer lo obvio: la desastrosa gestión de esta segunda oleada del virus nos recuerda lo que ya sabíamos los que conocemos bien las Administraciones Públicas: que no hay recursos ni materiales ni, sobre todo, humanos para planificar y coordinar algo tan complejo y delicado desde el punto de vista económico, sanitario y social como la desescalada ordenada de una pandemia. Efectivamente, después de uno de los confinamientos más estrictos del planeta se ha hecho una desescalada apresurada, sujeta a todo tipo de presiones políticas, mediáticas y sociales para volver cuanto antes a la «nueva normalidad». Los Gobiernos –tanto el central como los autonómicos– lejos de hacer los deberes en forma de reforzamiento de centros de atención primaria, contratación o/y formación de rastreadores, agilización de las pruebas médicas, puesta en marcha de aplicaciones de rastreo, elaboración de normativa jurídica adecuada para dotar de seguridad jurídica a las medidas que tuvieran que ir adoptándose para controlar los rebrotes, previsión con suficiente antelación de la reapertura de los centros educativos, etc, etc, se apresuraron a lanzar campañas de comunicación y fabricar eslóganes. Algunos tan peligrosos como el «salimos más fuertes» que trasmitía la falsa seguridad de que la pandemia ya había pasado.

También han caído en saco roto las peticiones –algunas procedentes de voces muy cualificadas– de realizar una auditoría o una evaluación de lo que se había hecho mal en marzo y abril, como oportunidad no tanto de exigir las pertinentes responsabilidades políticas (eso ni se planteaba) sino de aprender de los errores. Tampoco ha servido de nada la Comisión de reconstrucción del Congreso, otro paripé de esos con los que se entretiene y nos entretiene nuestra clase política. Así que de nuevo nos hemos encontrado con lo de siempre: la improvisación, las ocurrencias, la falta de información relevante (el doctor Simón es un auténtico especialista en perderse siempre en las anécdotas), el caos de los datos, la falta de coordinación entre Administraciones Públicas y la irresponsabilidad de una clase política mediocre e incompetente, a la que le gusta el poder pero no las responsabilidades que conlleva gobernar. Particularmente llamativa fue la actitud del presidente del Gobierno echando balones fuera ante el desbarajuste general imputando toda la culpa de la mala gestión a las Comunidades Autónomas. ¿Quiere ser un gobernante o un espectador?

Mientras tanto, los datos (los reales) son tozudos. El lunes 7 de septiembre España tenía 525.549 casos de contagios, según la base de datos del New York Times, lo que le convierte en el único país de Europa occidental en sobrepasar el medio millón de contagios. Además fue uno de los países más golpeados en la primera ola. Para los que pensamos que no hay ninguna maldición bíblica que pese sobre nuestro país, ni ninguna tara cultural o genética que nos haga más propensos al virus, la única explicación es evidente: es el mal gobierno, o, si se prefiere, de falta de capacidad del Estado. Las dos cosas están íntimamente correlacionadas.

Si no se ha gestionado o se ha gestionado tarde, poco y mal y no es la primera vez que nos pasa, debemos preguntarnos por las causas de este fracaso del que participan todas las Administraciones –con alguna excepción como la de Asturias– y partidos políticos de todos los colores. Ojalá que fuera posible imputar este desastre a personas o partidos concretos; sería mucho más consolador porque bastaría con cambiarlos para que todo fuera bien. Pero no es así. Esta situación no se explica solo por la ineptitud de muchos gobernantes (con ser muy grande dado que la mayoría no han gestionado nunca ni una micropyme ni han trabajado fuera de la política) sino, sobre todo, por la falta de capacidad de las Administraciones Públicas que deben ejecutar las decisiones políticas. Dicho de otra forma, aunque nuestros gobernantes fueran mucho más competentes seguirían teniendo muchos problemas a la hora de poner en marcha sus políticas públicas. El caso del ministro Escrivá, que no es ni mediocre ni incompetente, y las dificultades de implantación del Ingreso mínimo vital lo demuestran.

En ese sentido, cuentan Acemoglu y Robinson en su recomendable libro El pasillo estrecho que uno de los Estados más pobres de la India, el de Bihar, tiene un problema derivado de su falta de capacidad para aprovechar los numerosos fondos que el Estado indio le concede anualmente para mejorar sus infraestructuras, educación, transporte, etc, etc. El problema no está en la falta de dinero sino en la falta de capacidad de gestión suficiente para presentar y ejecutar los proyectos que podrían ser financiados y que mejorarían enormemente la vida de sus ciudadanos. La razón es que no cuenta con los técnicos suficientes para hacerlo: ingenieros, economistas, educadores, gestores… Pues bien, salvando las enormes distancias, nos encontramos en España con un problema similar en relación con los fondos europeos.

La realidad es que, a día de hoy, no tenemos suficiente capacidad de gestión para gestionar los fondos europeos que ya nos corresponden, así que imagínense la que tenemos para los que nos van a llegar, que son muy superiores. Del anterior programa operativo 2014-2020, con una cofinanciación de 70/30 (la Unión Europea financia el 70% y las Administraciones españolas el 30%) teníamos antes de la pandemia un 67% de la financiación sin gastar y un 31% de proyectos sin presentar. Como hace muchos años estuve gestionando fondos Feder en una empresa pública conozco el problema: falta personal técnico especializado para diseñar y gestionar proyectos muy complejos a lo que se une una asfixiante burocracia que, si bien no es capaz de prevenir la mala utilización de esos fondos (como demuestra el caso de los EREs pagados con el Fondo Social europeo), sí puede bloquear la actuación de un gestor honesto. Nada ha cambiado desde entonces, dado que no se abordan nunca los problemas que están en la raíz de esta falta de capacidad del Estado y que se pueden resumir en una frase: reforma del sector público.

Es cierto que el sector público no lo es todo; pero sinceramente en una crisis de estas características me parece complicado que el sector privado –que también arrastra sus problemas– pueda suplir sus carencias. Como es natural, es el Gobierno quien está liderando el pomposamente denominado Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia (no en vano estamos en manos de comunicadores y no de gestores), que pretende aprovechar la oportunidad que ofrecen los fondos europeos. Por otra parte, el anuncio de que el director del Gabinete del presidente del Gobierno tendrá un papel protagonista en la Unidad de Seguimiento encargada de seleccionar y elevar a la Comisión Europea los proyectos empresariales que aspiren a la financiación europea da que pensar. Lógicamente las empresas privadas tienen agendas e intereses económicos propios. ¿Con qué criterio se va a decidir qué proyectos presentar? El riesgo de desaprovechar el dinero europeo me parece grande.

En fin, mientras no abordemos la reforma del sector público en profundidad, seguiremos condenados a seguir viviendo de los relatos, los eslóganes y las campañas de comunicación que intentan suplir o hacer olvidar las deficiencias que presenta nuestra gestión pública aquí y ahora. Pero ni el colapso de los centros de salud primaria, ni el caos en la reapertura de los centros educativos, ni los atascos en el Sepe, ni los retrasos en los cobros del Ingreso mínimo vital ni ninguno de los problemas que estamos viviendo se van a arreglar a base de comunicación. Cierto es que la polarización extrema ayuda a minimizar los defectos de los correligionarios y a exacerbar los de los adversarios. Pero no se debe ocultar por más tiempo que estamos ante un fallo estructural.

Lecciones del covid-19: España necesita una ley de datos

Esto no es nuevo: nuestro sector público adolece de una mala gestión de la información que tiene importantes consecuencias tanto para el diseño de las políticas públicas como para el sector privado, y que se está poniendo de manifiesto de forma particularmente aguda en la crítica situación presente, como ya hemos denunciado con anterioridad. Esto se debe en gran medida a tres razones: la falta de una cultura de gestión con base en el dato de nuestras administraciones, la patrimonialización o apropiación del dato por los gestores públicos y su politización y continua manipulación por los responsables políticos.

Falta en nuestra Administración (y posiblemente también en gran parte de nuestro sector privado) una verdadera cultura del dato, como fundamento de una gestión “con base en la evidencia”, concepto típicamente anglosajón poco desarrollado en nuestra sociedad. La toma de decisiones, la definición y ejecución de nuestras políticas, requieren para ser eficaces apoyarse en una información de calidad y detallada sobre las realidades actuales, y la ausencia de esa información aboca a la improvisación, impide una gestión que se anticipe a los problemas y genera decisiones que no se ajustan a las necesidades reales.

Todo eso se ha visto en la gestión del covid, con una incomprensible falta de información que, meses después del inicio de la pandemia, sigue sin corregirse. Basta analizar el documento ‘Estrategia de detección precoz, vigilancia y control de covid-19‘, del Ministerio de Sanidad: solo a partir del 11 de mayo, dos meses después del inicio de la crisis, hemos sido capaces de obtener alguna información detallada, y en cualquier caso muy deficiente.

En segundo lugar, existe entre los responsables públicos un arraigado sentido de la propiedad exclusiva del dato. Ello puede responder a un instinto de protección de ese dato (sin fundamento, puesto que es sencillo anonimizarlo) y de poder (el dueño del dato posee el conocimiento y controla su impacto en la opinión pública). Lo cierto es que las instituciones públicas son poco proclives a compartir los datos de que disponen. Existe una prolija regulación, con la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, o la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, así como las diversas normas técnicas sobre interoperabilidad, que pretende eliminar estas trabas y crear un entorno de transparencia y publicación de la información del sector público, pero sus resultados son poco alentadores.

Nuevamente el caso del COVID es esclarecedor. A pesar de contar con información detallada sobre las infecciones activas a partir del 11 de mayo, la Administración ha decidido hacer pública solo la información agregada en un fichero muy pobre, según se describe en el propio panel covid-19. Una información detallada que comprendiera todos los datos disponibles, fácilmente anonimizables, puesta a disposición de toda la sociedad (empresas, investigadores, prensa, etc.) para que analizaran y publicaran conclusiones sería extraordinariamente eficaz, como recientemente ha señalado en estas mismas páginas Jesús Fernández-Villaverde. Pero aunque la misma existe, puesto que las distintas instituciones sanitarias autonómicas y centrales la generan, no se extrae de ella la utilidad que podría ofrecer en la lucha contra la pandemia porque no se quiere abrirla a la sociedad. Las administraciones públicas optan, claramente, por apropiarse del dato, no hacerlo público y decidir quién puede utilizarlo, pese a que la normativa antes citada obligaría a hacerla pública.

Finalmente, nuestros responsables públicos practican con frecuencia la manipulación interesada del dato. Dado que hay poca información y que la poca que hay no se suele hacer pública, les resulta fácil utilizarla en función de sus intereses políticos, como hemos visto en estos últimos meses: datos de CCAA que no acababan de llegar al ministerio, información y contrainformación de unos y otros, datos presentados de forma parcial, encuestas de opinión sesgadas, etc.

Esta inadmisible actitud de los responsables públicos, habituados a manejar los datos a conveniencia para proteger la imagen pública de su gestión y agravada por la descentralización de nuestra Administración pública, es insostenible en el entorno digital, dinámico e hipercompetitivo en el que el mundo está entrando. Las nuevas soluciones a los complejos desafíos económicos, sociales, empresariales, de gestión pública, etc. a los que nos enfrentamos vienen, en gran medida, de la mano de la Inteligencia Artificial, que para desarrollarse correctamente necesita un gran volumen de datos precisos, fiables y permanente actualizados. Los datos sobre la realidad económica y social de nuestro país y su entorno constituyen un recurso de importancia fundamental para nuestro futuro progreso, y se encuentran, principalmente, en manos del conjunto de las administraciones y entidades públicas de todo tipo de España. Este acervo de información, sin duda, cae dentro de la órbita de aplicación del art. 128 de la Constitución Española, cuando proclama que toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.

Su disponibilidad y uso tanto por las restantes entidades públicas como por las empresas y particulares es un factor estratégico para el desarrollo de nuestra sociedad y para la puesta en marcha de toda clase de proyectos públicos, empresariales y de servicios modernos y competitivos. Es imprescindible crear no solo la norma imperativa, sino también la conciencia social de que existe un deber concreto y exigible a todas las autoridades españolas de generar y tratar adecuadamente esa información a la que tienen acceso.

La reciente Directiva UE 2019/1024 de 20 de junio de 2019, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público, debe ser objeto de transposición antes del 17 de julio de 2021, actualizando la citada Ley 37/2007. Se prevé en la Directiva que cualquier documento (es decir, cualquier contenido o conjunto de datos, sea cual sea su soporte) conservado por organismos públicos, así como en ciertos casos por empresas públicas u organismos de investigación financiados públicamente, sea puesto a disposición general del público, para fines comerciales o no comerciales, y en formatos abiertos, legibles por máquina, accesibles, fáciles de localizar y reutilizables, junto con sus metadatos. La reutilización de esos datos y documentos debe ser gratuita, permitiéndose únicamente la recuperación de los costes marginales de la distribución del dato.

Entre ellos, existen datos de alto valor por su potencial para generar beneficios socioeconómicos o medioambientales importantes y servicios innovadores, beneficiando a un gran número de usuarios, en particular pymes (datos meteorológicos, estadísticos, sobre movilidad, los datos de los registros mercantiles sobre las sociedades mercantiles, etc.), que deben estar a disposición del público de forma enteramente gratuita desde el primer momento. La gratuidad es muy importante, por cuanto el beneficio que se puede generar para el conjunto de la sociedad excede en mucho el supuesto coste que la generación de los datos haya tenido para la entidad (externalidades positivas). Únicamente cabe excluir algunos datos, como los personales cuando no se puedan anonimizar adecuadamente, los que sean objeto de propiedad intelectual o industrial, afecten a la seguridad nacional o defensa, a la confidencialidad estadística o comercial, etc.

Ahora bien, para generar un sistema capaz de impulsar el progreso socioeconómico y la digitalización de nuestra economía (ambos objetivos básicos del Gobierno), la transposición de la directiva y la regulación de la materia no deben limitarse a los mínimos establecidos en ella. Es imprescindible dar un paso más, y para ello puede servir de ejemplo el modelo anglosajón: la Ley que realice la transposición de la Directiva debe obligar a todos los organismos públicos a recoger, tratar y hacer pública la totalidad de la información y datos que reciban. Para esto, cada organismo deberá: determinar de forma consensuada con las partes interesadas todos los datos que son de interés; definir y cumplir un procedimiento de tratamiento de los mismos para dotarles de la calidad necesaria, que incluya fijar los mecanismos para su publicación (en formatos abiertos y con el máximo nivel de detalle y granularidad posible) y garantizar la puntual e inmediata actualización, dada la importancia creciente de la rapidez de los procesos de gestión; y establecer una revisión continua de su cumplimiento de esos deberes y un régimen sancionador contundente para aquellas autoridades que manipulen, alteren, oculten, retrasen, o simplemente no generen los datos mínimos que se consideren razonables.

Adicionalmente, es necesario abordar una profunda transformación de nuestra Administración. En primer lugar, de los perfiles que la componen. Necesitamos profesionales muy diferentes de los actuales entre los que se incluyan científicos de datos, lo que implica adaptar los mecanismos de selección y la política de incentivos a los nuevos tiempos. Se debe garantizar la independencia de las instituciones y sus gestores. Y, finalmente, se debe exigir la rendición de cuentas y el desarrollo de una cultura de gestión con base en la evidencia. Sin todo ello seguiremos teniendo una Administración del siglo XIX para abordar los complejos problemas del XXI.

 

Una versión previa de este artículo fue publicada en El Confidencial y puede leerse aquí.

 

 

Es la gestión, estúpido (reproducción artículo en Crónica global de Elisa de la Nuez)

A la vista de la incapacidad para controlar los rebrotes que estamos viendo en España (de forma particularmente preocupante en Cataluña, por cierto), conviene hacer unas breves reflexiones sobre los déficits de gestión que están poniendo de relieve nuestras Administraciones públicas, tanto las autonómicas como la central dado pues, lamentablemente, la diferencia es sólo de grado.

Gestionar bien requiere tener capacidad de planificar o de pensar hacia el futuro, lo que a su vez exige algún tipo de estrategia. Cuando se trata de combatir una pandemia como la que padecemos, parece lógico pensar que esta planificación tiene que incorporar instrumentos sanitarios (reforzamiento centros de salud, hospitales, material de protección sanitario) de vigilancia epidemiológica (pruebas PCR, tests serológicos y los famosos rastreadores)  jurídicos (tener preparada la normativa que hay que aprobar ante las distintas eventualidades que pueden presentarse) tecnológicos y de gestión de datos (contar con la información necesaria para poder adoptar decisiones correctas)  y, por supuesto, los recursos humanos imprescindibles para todo ello. Pues bien, todo esto está brillando por su ausencia en estos momentos. Lo desolador es que se han tirado a la basura los tres meses y medio de confinamiento durante el estado de alarma que se tenían que haber empleado precisamente en esto para controlar mejor unos rebrotes que eran perfectamente previsibles.

La razón profunda es, sencillamente, que desde hace mucho tiempo la mayor parte de Administraciones tienen cierta capacidad reactiva pero no prospectiva. Dicho de otra forma más coloquial, están a “verlas venir”; no hay nada parecido a una planificación estratégica de lo que hay que hacer en el medio o largo plazo. No nos podemos sorprender cuando los dirigentes políticos no quieren saber nada de reformas estructurales en las Administraciones Públicas, que son las únicas que permitirían dotarlas de instrumentos y herramientas para funcionar de acuerdo con las necesidades de una sociedad del siglo XXI -incluso sin Covid 19-. Falta además algo que es esencial para comprender esta misma necesidad:  una dirección pública profesional, que brilla por su ausencia en este país. Al contrario, cada vez el nivel de politización de las Administraciones es mayor y, en paralelo, crece también su nivel de incompetencia.

No es casualidad. Una persona de confianza política aterrizada como por arte de magia en una organización pública que no conoce y en un ámbito profesional que le es ajeno ya tiene bastante con enterarse de qué va la historia. Tampoco tendrá criterio profesional alguno ni para elegir a sus colaboradores ni para diseñar políticas públicas razonables y factibles. Ya se trate de diseñar e implantar aplicaciones de rastreo o de organizar una base de datos médicos de la pandemia, por poner ejemplos de actualidad. Y además todo eso da exactamente igual, porque nadie le va a exigir cuentas por los resultados; le o la cambiarán cuando toque por el cambio de Gobierno o de Ministro sin que tenga nada que ver con su mejor o peor desempeño como directivo. O a lo mejor (si no molesta mucho) no le cambian nunca, como sucede con los responsables de algunos organismos de control conocidos por su docilidad al Poder y que han conseguido sobrevivir a gobiernos de uno y otro signo.

En todo caso, lo que se puede esperar de este tipo de “directivos” son ocurrencias, además de una resistencia numantina a admitir errores y por tanto a rectificarlos. Esto es más fácil si se cuenta con un chivo expiatorio (la culpa siempre es de otro, y si es un enemigo tradicional como “el Estado”, “España” “la derecha” o “la izquierda” mejor que mejor). O, en su defecto, se puede argumentar que todos los demás lo han hecho igual de mal, y por tanto la ciudadanía tiene que moderar sus expectativas en cuanto a la posibilidad de contar con unos gestores públicos dignos de tal nombre. La realidad que está poniendo de manifiesto esta pandemia es, sencillamente, que no nos podemos permitir desatender la gestión pública de esta forma. Para gestionar con profesionalidad necesitamos sencillamente gestores profesionales y no aficionados, como son la mayoría de los que ocupan estos puestos de responsabilidad por obra y gracia de nuestros partidos políticos. Los buenos profesionales son capaces de realizar un diagnóstico adecuado y una mínima planificación de las actuaciones a realizar. Pero también hay que poner a su disposición las herramientas para desarrollarlas, en forma de recursos materiales y humanos y de procedimientos adecuados. De nada sirve planificar actividades de rastreo de contagios, por ejemplo, si luego las Administraciones son incapaces de contratar con rapidez y eficacia los perfiles de rastreadores adecuados o de tratar o/y comunicar los datos con rapidez. Y, por último, hay que exigirles la rendición de cuentas que corresponda por su desempeño profesional, sin exigirles responsabilidades por decisiones políticas, que no son suyas, pero sin exonerarles de las responsabilidades por las decisiones técnicas que sí lo son. Y si no lo han hecho bien hay que relevarles, porque su incompetencia nos sale muy cara, como estamos viendo.

De lo contrario, hay que ser conscientes de que el fracaso va a ser imputable al mal gobierno y a la mala administración que arrastramos desde hace demasiado tiempo. Y no, no todo el mundo lo está haciendo igual de mal. Hay países pequeños y cercanos como Portugal que lo está haciendo mucho mejor. Y no es casualidad: cuentan con una gestión pública mucho más profesionalizada y menos politizada que la nuestra.

 

Una versión previa de este artículo fue publicado en Crónica Global y puede verse aquí.