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Acercando la Administración al ciudadano

Dos de las preocupaciones constantes en Hay Derecho son la igualdad de derechos para todos los ciudadanos y la eficiencia de la Administración. En concordancia con estos loables objetivos, avanzo una propuesta que creo que representaría un avance significativo en ambos. Para introducir un poco de variedad en el Blog (y acorde con mis circunstancias particulares), el artículo se escribe desde la perspectiva de un residente en Territorio Foral, pero esto en absoluto invalida las conclusiones generales. Finalmente reconozco que el universo de declarantes de la renta no suele incluir a los mas pobres, por lo que la propuesta no es completa del todo.

En la declaración de la renta se indican los componentes de la unidad familiar, su edad, su dirección, su grado de minusvalía y muchísimos elementos más de sus circunstancias particulares, para el cálculo de si el declarante debe pagar más impuestos o recibir una devolución de parte de lo ya pagado. Pero, en base al nivel de ingresos que tiene y demás circunstancias personales y familiares, puede que el declarante y sus familiares tengan derecho a muchas mas cosas de “lo público”, que se supone les facilitaría la vida. Puede que subvenciones del Estado, comidas escolares, campamentos subvencionados para niños, becas para estudios superiores, ayuda domiciliaria, ayudas de dependencia, ayudas en el transporte, medicamentos gratis, subvención para el alquiler de vivienda, incluso una vivienda pública, de alquiler o compra, a precio subvencionado etc. etc. Seguramente miles de posibilidades si nos ponemos a buscar con ahínco.

Y resulta que, para casi todo, lo único que hace falta es encontrar la “oportunidad”, rellenar impresos y aportar la declaración de la renta (o, supongo, las declaraciones de la renta en el caso de las parejas formalizadas como tal que declaran de forma separada). El que está bien asesorado, conoce a los que hay que conocer y lleva años aprendiendo los vericuetos del sistema seguramente consigue lo que quiere. Pero para un novato, esta labor de búsqueda y captura, de hacerse de forma concienzuda, exige muchísimas horas de dedicación y el tiempo y la colaboración de muchos funcionarios públicos para encontrar y señalar sus “oportunidades” o derechos y luego para corregir las solicitudes, tramitarlas, conseguir su aprobación y, en su caso, ordenar el desembolso. Estoy seguro de que muchos funcionarios se verán reflejados en esta descripción y, en mi experiencia personal, cumplen muy bien con su función, ayudando al particular.

Pero yo propondría dar la vuelta a esta forma de proceder que me parece desaconsejable desde muchos puntos de vista. Con la información contenida en una declaración de renta, las distintas Administraciones saben perfectamente a qué tiene derecho el declarante en su Administración. Así que, sin que el particular lo solicite, le podría informar su Ayuntamiento, la Diputación Foral, el Gobierno Vasco, el Gobierno Central y la Seguridad Social, de los beneficios a que tiene derecho. Solo faltaría entonces que el particular solicitase las ayudas que le interesasen, (¡a ser posible por ventanilla única!)

Lo único que, con la salvedad de la Diputación Foral, entidad recaudadora de nuestros impuestos, se supone que las demás Administraciones no tienen acceso a su declaración de la renta. Pero, ¿y si el particular autorizase a la Diputación a distribuirla de oficio?  Me imagino que poca gente necesitada de ayudas pondría objeción.

Creo que está claro lo que se conseguiría. En primer lugar los procesos se vuelven mucho mas eficientes para el particular; no tiene porqué perder el tiempo indagando cuales son sus derechos. Por una vez no sería el particular quien tuviese que interpretar la marea cambiante de legislación, reglamentos y normativas que le podrían ser aplicables, de todos los niveles del Estado, sino la propia Administración.

En cuanto al funcionario, tendría mucho menos trabajo de asesoramiento, y sabría de antemano que la ayuda está aprobada.  Intuyo que harían falta muchos menos funcionarios, con el ahorro que esto supondría, (y menos Asesorías y Gestorías), pero ¿quizás se podría aprovechar para reforzar el servicio de inspección fiscal?  Al fin y al cabo, el documento base de declaración de la renta debe reflejar la realidad.

En tercer lugar, prepárense para un aluvión de solicitudes. Seguramente mucha gente no llega nunca a saber sus derechos, porque está demasiado ocupada ganándose la vida. Pero si se le dice y se indica el camino, habrá mas solicitudes. Y por lo tanto mas gasto público. Pero no sería lícito limitar el gasto público en base a esconder de la gente sus derechos, ¿verdad?

En cuarto lugar, considero muy importante el cambio de mentalidad. Cuando presentamos la declaración de la renta con derecho a devolución, no pensamos que se nos está regalando nada, y de hecho es así.  Pero cuando se solicita una ayuda, es una solicitud, “a ver si me dan”……   Con el procedimiento propuesto no sería así.  “Estos son tus derechos – dinos cuales quieres ejercer”.  Suena muy distinto, y no está sujeto a la discreción de nadie.  Lo de la discreción es muy importante porque, ya se sabe, sin discreción no puede haber favoritismos ni, en definitiva, corrupción.  Además se elimina un desincentivo importante al trabajo productivo: el que se dedica a ganarse la vida, en lugar de a escudriñar los varios Boletines Oficiales, no sentiría que está haciendo el tonto; porque sabría que tendría las mismas oportunidades que todos los demás.

Quisiera señalar también la ventaja a la hora de confeccionar los presupuestos públicos. Nunca he entendido como se pudo aprobar una Ley de Dependencia sin aportar su correspondiente presupuesto. Otras ventajas colaterales: si las distintas Administraciones compartiesen los mismos datos, uno no se podría domiciliar en un sitio a unos efectos y en otro sitio para otra cosa, picaresca que he podido observar en varias ocasiones. Y, finalmente, el que ahora no presenta declaración de la renta tendría un buen incentivo para integrarse en la economía “formal”, viendo la ventaja de declarar sus ingresos.

A efectos de poner este procedimiento en marcha, en cada nivel de la Administración habría que hacer un inventario de los beneficios legislados y los criterios para conseguirlos, tanto en esa Administración como en los organismos dependientes, para incorporar estos beneficios a un programa informático que identificase los beneficios correspondientes a cada persona(s) física(s) o unidad familiar.  ¡El mero hecho de hacer el inventario de beneficios podría incentivar su racionalización!  En un mundo en que los informáticos son capaces de darnos la ruta multimodal mas rápida (o mas barata, o mas ecológica) entre mi casa y cualquier sitio, no puede ser complicado diseñar un programa que procesa los datos de una declaración de la renta y escupe un listado de derechos.

Eso para empezar.  ¿Y si lo aplicamos a las empresas?  ¿Y a las comunidades de vecinos?  ¿Y…?

Por un sector público capaz de liderar la recuperación

Declaración publicada originalmente en Agenda Pública y disponible aquí.

La Covid-19 ha puesto de manifiesto la importancia crucial de lo público, pero también sus insuficiencias. El personal de la Administración implicado en la provisión de servicios esenciales ha respondido de forma excelente, con un comportamiento ejemplar de muchos colectivos profesionales: sanitarios, Unidad Militar de Emergencias, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, docentes, empleados de servicios logísticos y de mantenimiento, servicios sociales, entre otros. Pero el sistema, como tal, ha fallado, mostrando escasa anticipación, trabas burocráticas y déficits de agilidad que han afectado a la compra de mascarillas, la fabricación de ventiladores o gestión de las ayudas; problemas de gestión de datos que reflejan déficits de personal cualificado en este campo, mientras las profesiones jurídicas y las categorías de cualificación técnica media y media baja siguen siendo muy abundantes. Otros desajustes han derivado de problemas no resueltos de colaboración entre administraciones que caracterizan a nuestro modelo de gobernanza multi-nivel, y que han dado lugar a episodios disfuncionales de mayor o menor calado a lo largo del estado de alarma.

Muchos de estos problemas no son nuevos. Reflejan, por una parte, la lentitud con que los cambios suelen llegar, más allá de la superficie, a la Administración pública. Por otra parte, son carencias que derivan del escaso interés que la política viene prestando a las reformas de la Administración, más allá de los debates ideológicos y retóricos entre una derecha atea, que parece no creer en la capacidad del sector público para evolucionar y reformarse, y una izquierda beata, que lo contempla como si fuera moralmente superior e infalible.

Las crecientes demandas sociales derivadas de la crisis agudizan estas deficiencias. Nuestros gobiernos y administraciones abordan hoy un reto descomunal: uno de los momentos más difíciles de la historia del país, con déficits presupuestarios perennes, estructuras administrativas caducas y una clase política desorientada. Los ingentes recursos, internos y externos, que habrá que invertir en la recuperación y en la atención a los más vulnerables corren el riesgo de perderse, llegar tarde o no ser debidamente aprovechados si no se ponen al día los circuitos y mecanismos de nuestro sector público. Piénsese en la aplicación efectiva del Ingreso Mínimo Vital o en la gestión de los proyectos que deberá financiar el fondo europeo de reconstrucción, en un país al que los datos de la Comisión Europea sitúan en el furgón de cola en cuanto al nivel de ejecución de los fondos estructurales.

Es hora de extraer conclusiones de lo ocurrido, recuperar diagnósticos existentes desde hace años y habitualmente relegados, y pensar en reformas que garanticen que el sistema público se sitúa en condiciones de liderar la recuperación y el futuro de nuestro país. Para hacerlo, esta crisis constituye una nueva ventana de oportunidad. Las reformas más importantes se dieron en países devastados por crisis graves, como derrotas militares (son los casos de Japón o Alemania tras la Segunda Guerra Mundial), recesiones económicas (como Nueva Zelanda en los 80 o Suecia en los 90) o corrupción sistemática (como Reino Unido a principios del siglo XIX o Estados Unidos a principios del XX).

La reflexión debe ir más allá de la necesidad de ajuste. El escenario fiscal obligará sin duda a contener, simplificar y reducir, y algunas medidas de ese tipo son necesarias y saludables, pero sólo con ellas no se dispondrá de un sector público como el que precisamos. La experiencia de lo ocurrido durante la Gran Recesión de 2008-2013 nos enseña que los ajustes sin reformas empeoran la situación, en tanto que los ajustes con reformas meramente aparentes o nominales distraen del problema y no lo resuelven. Para que España pueda hacer frente con éxito al escenario post-Covid-19, necesitamos actuar en cuatro grandes ejes: innovación y evaluación; internalización de la inteligencia y externalización del trámite; diversificación y flexibilización del empleo, y liderazgo y gestión profesional.

Innovar y evaluar de modo transparente

Son dos verbos que la Administración apenas conjuga. Tenemos un sector público más preparado para seguir pautas establecidas, propias de escenarios estables, que para manejar entornos de cambio y disrupción tecnológica que obligan a gestionar innovación, y que requieren que ésta se haga de forma transparente y abierta al escrutinio social.

La crisis nos exige una gestión pública crecientemente basada en datos y evidencias. La disponibilidad masiva de información y la aceleración del cambio tecnológico nos pueden ayudar a conseguirlo, pero se hace imprescindible facilitar la formación de núcleos y laboratorios de innovación en políticas públicas, dotados de un funcionamiento autónomo y flexible y capaces de hacer un progresivo uso de los hallazgos de la economía del comportamiento, de impulsar y aprovechar la transformación digital y de desarrollar aplicaciones de inteligencia artificial en el diseño y la prestación de los servicios públicos.

Al mismo tiempo, esta orientación innovadora exige poner el foco en las verdaderas prioridades de la sociedad y desarrollar los mecanismos de evaluación de los impactos de las políticas públicas. Debemos pasar de medir los outputs a medir los outcomes. Para ello, hay que construir organismos evaluadores profesionales y dotarlos de la independencia que los haga fiables y creíbles. Necesitamos una Administración capaz de trabajar de forma totalmente íntegra y transparente, de rendir cuentas de un modo efectivo y de abrirse proactivamente al escrutinio social. No hay mejor modo de combatir la corrupción y de recuperar la confianza de los ciudadanos.

Internalizar inteligencia, externalizar el trámite

Nuestro sistema público padece un déficit cognitivo severo que le hace muy difícil anticipar los cambios y responder con eficacia a los retos que le plantea la combinación de una sociedad global hiperconectada y una revolución científica y tecnológica sin precedentes. La baja cualificación de muchas tareas y el envejecimiento de las dotaciones agravan este diagnóstico. Los actuales sistemas de retribución sitúan por encima del mercado el coste del trabajo de menor nivel, mientras ofrecen salarios poco estimulantes a los profesionales de mayor cualificación como médicos, científicos o expertos en tecnologías de vanguardia.

Ingentes recursos de la Administración se dedican hoy a actividades rutinarias, poco creativas o de trámite que, más pronto o más tarde, serán automatizables y que en muchos casos podrían gestionarse a través del mercado. En cambio, se necesita incorporar a las organizaciones del sector público dosis masivas de talento. Esta necesidad es apremiante, tanto en las áreas regulatorias, precisadas de entender y anticipar los impactos de la innovación en campos emergentes como en las áreas de servicio, sometidas a la rápida evolución de las tecnologías.

Se hace imprescindible, de entrada, dar prioridad a la captación de inteligencia e incorporar al sector público nuevas competencias en las áreas más conectadas con la innovación. Los cientos de miles de jubilaciones previstas para los próximos años deben ser aprovechadas para poner en marcha planes contundentes de cualificación y rejuvenecimiento de las plantillas. Se debe evitar, tanto la reproducción de perfiles profesionales que no satisfagan las necesidades futuras como las amortizaciones indiscriminadas de puestos derivadas del ajuste fiscal que será inevitable.

Incorporar empleo joven altamente cualificado obliga a implementar transformaciones profundas en los sistemas de reclutamiento, haciéndolos más ágiles y atractivos para las nuevas generaciones. Por otro lado, será imprescindible invertir la lógica de los sistemas de compensación, ajustándolos a los mercados salariales de referencia e incentivando la atracción del mejor talento.

Diversificar y flexibilizar el empleo

El empleo público sigue adoleciendo de una regulación exageradamente uniforme que no se corresponde con la pluralidad de su composición y con el carácter diverso de las funciones y tareas que se realizan en la Administración. Este marco uniforme está compuesto, además, por procedimientos y prácticas que introducen una considerable rigidez en los mecanismos de gestión de las personas, lo cual lleva consigo importantes restricciones a la calidad de la gestión, la adaptación a los cambios, las mejoras de eficiencia y la capacidad de innovación.

Las regulaciones del empleo público deben garantizar los principios constitucionales de mérito y capacidad, pero deben hacerlo diferenciando claramente entre el ejercicio de potestades públicas y la actividad –muy mayoritaria en cuanto al número de personas implicadas– de producción de servicios públicos. Si para las primeras tienen sentido arreglos jurídicos cuya prioridad es preservar ante todo la imparcialidad e independencia de quienes las ejercen, los segundos necesitan regímenes de empleo diversos, más flexibles, más próximos al régimen común del trabajo por cuenta ajena, y con el foco puesto en el talento, el rendimiento, el aprendizaje y la adaptación al cambio.

Este empleo público más diverso y flexible que necesitamos debe albergar una pluralidad de fórmulas contractuales y de servicio. Se necesitan prácticas flexibles de gestión de las personas, en materia de acceso y desvinculación, duración, movilidad, evaluación, desarrollo e incentivación que se adapten a esa diversidad. Al mismo tiempo, para administrar este tipo de sistema resulta imprescindible descentralizar las funciones de gestión de personas, aproximándolas a las direcciones de las diferentes entidades, organismos, unidades y equipos.

Fortalecer las garantías de integridad en la actividad de los servidores públicos, en este entorno de cambios profundos y acelerados, debe presidir estas reformas. En definitiva, el empleo público se juega su futuro en cuatro grandes ámbitos: refuerzo de los valores, planificación, fortalecimiento y puesta al día del sistema de mérito y gestión de la diferencia.

Liderar y gestionar

Nuestra Administración pública está más acostumbrada a hacer cosas que a conseguir que pasen cosas; le resulta más fácil remar que llevar el timón. Siguen predominando, además, en su relación con otros actores sociales, los modelos autosuficientes y verticales, a pesar de que la creación de valor público es, en este tiempo, una tarea cada vez más colaborativa.

Por otra parte, ganar eficiencia y mejorar la calidad del gasto público será crucial en el nuevo entorno de fuerte limitación de recursos. Eso requiere mejorar significativamente la capacidad gerencial. En nuestra Administración, el desarrollo de la gestión pública se ha visto constreñido tanto por la colonización política del espacio directivo, frecuentemente denunciada, como por las limitaciones del modelo burocrático de función pública para producir, reconocer e instalar capacidades directivas en la Administración.

En el contexto económico y social que abordamos, se hace necesario que el sector público interiorice un papel estratégico, cuyo eje es el liderazgo de procesos sociales capaces de producir un alto impacto en las áreas donde se concentran las prioridades del país. Ejercer este rol obliga a adoptar enfoques colaborativos y abiertos a los actores económicos y las organizaciones de la sociedad civil. Requiere el uso de aquellas modalidades de gestión de servicios más adecuadas para cada caso, ya sea con medios internos o externos. Obliga a desarrollar activamente fórmulas –algunas bien conocidas, otras emergentes– de colaboración público-privada. Implica el trabajo en red y la apertura a la coproducción de servicios con los ciudadanos.

En paralelo, será imprescindible delimitar con mayor precisión los marcos de responsabilidad de la política y la gestión al interior de las instituciones. La política debe visualizar de una vez por todas el valor añadido que, para su óptimo funcionamiento y legitimación, tiene disponer de estructuras directivas profesionales en la Administración. La reforma de la alta Administración es una propuesta política y en beneficio de la buena política. Esta delimitación debe ser la base para articular diseños organizativos descentralizados que permitan a los directivos la autonomía de gestión necesaria para responsabilizarse de crear valor en el ámbito que les es propio.

Disponer de esta capacidad gerencial hace imprescindible y urgente la construcción de un régimen jurídico específico de dirección pública profesional, que preserve a ésta de las turbulencias del ciclo político-electoral, sin confundirla con la función pública ordinaria ni pretender aplicarle los esquemas propios de ésta. Sobre esta base, será necesario desarrollar mecanismos de gestión por resultados; crear, sobre ellos, marcos claros de responsabilidad gerencial y diseñar sistemas de incentivos a la eficiencia.

Este conjunto de orientaciones que proponemos no constituye una reforma de carácter sectorial, que deba ser pensada por funcionarios y hecha para funcionarios. Se trata de cambios cuya dimensión y significado los incluye en el ámbito de las reformas estructurales, es decir, de aquellas transformaciones profundas que, como ocurre en campos como la fiscalidad, las pensiones, la educación o el empleo, son necesarias para que no se detenga el progreso económico y social de los países. Y que, por tanto, exigen un consenso entre las principales fuerzas políticas. No saldremos bien de la enorme crisis económica y social que nos lega la pandemia sin ocuparnos de nuestro sector público e incluir su reforma en la agenda política de reformas institucionales que resultará necesario emprender en los próximos meses.

(Firman también este texto Marc Esteve, Mila Gascó, Rafael Jiménez Asensio, Fernando Jiménez, Guillem López Casasnovas, Juan Luis Manfredi, Elisa de la Nuez, Carles Ramió, Luz Rodríguez, Carlos Sebastián, Maite Vilalta y Manuel Villoria)

Administración pública y coronavirus: reproducción tribuna en EM de nuestra coeditora Elisa de la Nuez

Artículo originalmente publicado en El Mundo.

Igual que le ha pasado al Gobierno y a la mayoría de nuestras instituciones, la llegada del Covid-19 ha pillado a nuestra Administración Pública con una enfermedad crónica previa: una multiesclerosis aguda que la ha convertido en presa fácil de la pandemia en su vertiente de gestión errática y disfuncional. No es de extrañar, pues lleva años pidiendo a gritos unas reformas estructurales que nunca llegan. Desde el bienintencionado intento del ministro Jordi Sevilla allá por el año 2007, no hemos vuelto a saber nada de la reforma de la Administración Pública, ni de su despolitización, ni de la profesionalización de los directivos públicos (que, como estamos viendo estos días, no es precisamente una cuestión académica cuando vienen mal dadas), ni de la evaluación de políticas públicas o, ya puestos, de la necesaria capacitación de los empleados públicos para un mundo muy distinto del que existía a finales de los 80 y principios de los 90. La reforma CORA del Gobierno de Rajoy fue un paripé.

En ese sentido, no es justo imputar al actual Gobierno estatal (o a los autonómicos en el ámbito de sus competencias) toda la responsabilidad de la indudable mala gestión de la pandemia. Los responsables políticos son muy importantes, cierto, pero también tienen que contar con los directivos públicos, los empleados públicos, los procedimientos administrativos y los recursos materiales adecuados. Esto es responsabilidad de los partidos que llevan gobernando España los últimos años. Es verdad que el hecho de que el ministro de Sanidad sea licenciado en Filosofía y haya sido elegido en base a consideraciones que poco tienen que ver con las responsabilidades del cargo no ayuda mucho, aunque recordemos que en este Ministerio ya llovía sobre mojado, con precedentes de ministras como Ana Mato (cuyas ruedas de prensa producían sonrojo) o Leyre Pajín. Y es que hace mucho que ni el PP ni el PSOE se toman el Ministerio de Sanidad mínimamente en serio. Por eso carece desde hace lustros de capacidad de gestión, por lo que era previsible que no pudiera afrontar con ciertas garantías de éxito un sistema de compras centralizado de material sanitario en mitad de una pandemia mundial con exceso de demanda del mismo equipamiento. Y, sin embargo, fue el modelo que se intentó implantar al principio del estado de alarma, hasta que se abandonó el intento a la vista del caos. La pregunta es sencilla: ¿no había nadie al mando? Visto lo visto, la respuesta es obvia.

El mismo desastre de gestión se ha repetido en otros ámbitos, alguno de los cuales conozco de primera mano. Tomemos la Administración de Justicia con su disfuncional sistema de reparto de competencias entre el Ministerio, las CCAA y el Consejo General del Poder Judicial. El caos organizativo era previsible, ya que están divididas las competencias sobre los medios humanos, informáticos y materiales. Eso también se acordó por nuestros partidos hace años en beneficio propio y en contra de los intereses de los ciudadanos. ¿Quién es el responsable de que los funcionarios puedan teletrabajar? ¿O de que los ciudadanos puedan acudir a las sedes judiciales con ciertas garantías sanitarias? La pregunta no se responde fácilmente, porque cuando nuestros políticos jugaron al reparto de competencias en la Administración de Justicia –reservada al Estado como competencia exclusiva en la Constitución–, nadie pensó en la eficiencia del sistema. Además, la Justicia está infradotada hasta extremos impensables en una democracia avanzada. Como anécdota, contaré que, en mi destino en la Abogacía del Estado en los juzgados centrales de lo contencioso-administrativo, cuando se estropeó mi ordenador, el Ministerio fue incapaz de suministrarme otro nuevo. No había dinero. Al final, me dieron el de un agente procesal que cambió de destino. Con estos mimbres, el caos absoluto en Justicia provocado por la pandemia era algo muy fácilmente previsible: esta Administración lleva lustros sin interesar mínimamente a los partidos salvo para intentar instrumentarla.

De ahí que estos días haya sido prudente confinar a la Administración, no solo en el sentido de mandar a sus trabajadores a casa, como han hecho el resto de las empresas, sino también en el de suspender todos los procedimientos administrativos y judiciales. Porque, no nos engañemos, lo de teletrabajar en los ministerios (y me imagino que será similar en otras administraciones territoriales) está al alcance de unos pocos privilegiados que tienen los medios necesarios, que suelen estar concentrados en algunos ámbitos, como el tributario o el de Seguridad Social, ampliamente digitalizados. La mayoría de los funcionarios no tenía ni tiene ni los medios materiales, ni las conexiones informáticas adecuadas, ni los procedimientos establecidos, ni la cultura organizativa previa, ni la evaluación por resultados necesaria para hacerlo. Eso quiere decir, sencillamente, que durante este tiempo bastantes funcionarios estatales han estado en su casa tranquilamente sin mucho que hacer, no por su culpa, sino sencillamente porque no podían hacer otra cosa. En cuanto a las Comunidades Autónomas, me imagino que habrá sucedido lo propio, sin perjuicio de excepciones como la de la mayoría del personal docente para intentar atender a los alumnos on line. En las universidades públicas, al parecer ha habido y sigue habiendo de todo.

Lo cierto es que hay muchos otros colectivos de empleados públicos cuyos puestos de trabajo siguen siendo básicamente presenciales, precisamente los de menor nivel. En definitiva, el teletrabajo sólo es posible para determinadas funciones de valor añadido alto o medio, que son normalmente las que desempeñan los empleados públicos de mayor formación. Probablemente, el fuerte presentismo en las Administraciones Públicas es el reflejo de esta realidad.

En todo caso, contrasta esta situación con la del personal de la Sanidad Pública, personal estatutario que, como bien sabemos, ha estado absolutamente desbordado por la pandemia, habiendo sido necesario contar con todo el personal disponible, desde jubilados a estudiantes para poder cubrir la atención requerida, con jornadas maratonianas y con un riesgo elevadísimo de contagio dada la falta de equipamiento adecuado. Y, sin embargo, según las declaraciones del Gobierno, ni se contemplan retribuciones adicionales para el personal sanitario, como ha ocurrido en otros países, ni tampoco se contempla que el resto de los empleados públicos puedan contribuir de alguna forma al esfuerzo colectivo, bien en forma de más horas de trabajo cuando cese el estado de alarma (dado la previsible avalancha de todo tipo de reclamaciones y procedimientos administrativos no solo a causa de la pandemia sino también a causa del parón de estos meses) ni mucho menos en forma de no incremento de sus sueldos, por no hablar de otras cuestiones.

En definitiva, siguiendo la famosa máxima administrativa del café para todos (en la práctica más café para el que menos hace), tampoco se contempla discriminar entre los empleados públicos que sí han hecho un sobreesfuerzo importante –no solo el personal sanitario, pensemos en el personal del SEPE, en los profesores o en la inspección de trabajo– y entre los que no. Cuando lleguen, los recortes serán también lineales, como en el 2008.

Hay que sacar dos conclusiones importantes de esta situación, una más coyuntural y otra más estructural. La primera es que sería muy conveniente que una parte del sector público compartiera al menos un poco los sacrificios del sector privado mientras que otra parte (empezando por el personal sanitario) no solo no los debiera compartir sino que pudiera (y debería) obtener mejoras importantes. Es perfectamente sabido que la situación laboral de buena parte de nuestro personal sanitario, esos médicos, enfermeros y celadores a los que aplaudimos con tanto entusiasmo en los balcones a las ocho de la tarde, es una sucesión de contratos temporales muy mal retribuidos, es decir, de una absoluta precariedad. Si el sistema se mantiene, como tantas otras cosas en España, es gracias a mucha vocación y mucha dedicación de mucha gente muy bien formada y muy mal pagada. El problema es que el sector público está muy sindicalizado, sobre todo en lo que se refiere a los empleados públicos menos cualificados, que son los mejores pagados en términos relativos. Nuestro sector público, como nuestro mercado laboral, también es dual.

La segunda conclusión es estructural. ¿Servirá esta pandemia para que de una vez empecemos a reformar nuestras Administraciones Públicas? Tenemos aquí al lado el ejemplo de Portugal, con una gestión de la pandemia ejemplar, y que sufrió hace casi 10 años un rescate que impulsó la reforma de su Administración Pública que tenía problemas muy similares Nos lo recuerda José Areses en un artículo en el que explica –al menos en parte– las diferencias de gestión de la crisis entre España y Portugal en base a la mayor profesionalización de su dirección pública (hablando de los CVs de los responsables de la gestión sanitaria) y a su mayor efectividad. Pues bien, la reforma de la Administración Pública portuguesa se acometió por imperativo de la Troika en virtud del Plano de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC). Se tomaron medidas de reforma procurando modelos más eficientes de funcionamiento, eliminando estructuras duplicadas, reduciendo el número de cargos dirigentes y del de empleados públicos, especialmente en los sectores menos cualificados, aumentando la jornada de los trabajadores públicos de 35 a 40 horas semanales y adecuando los salarios de los funcionarios públicos, todo sin ello sin perder eficiencia en la prestación de los servicios públicos. Mientras tanto, en España el Gobierno de Mariano Rajoy dejó las cosas como estaban. Los resultados a la vista están.

Por una vez, sería deseable aprender alguna vez de los errores cometidos. Deberíamos intentar convertir este fracaso en una gran oportunidad sin esperar a que nos tengan que imponer de fuera una profesionalización y despolitización de las Administraciones Públicas sin la cual ningún Gobierno, de izquierdas, de derechas o de centro va a ser capaz de gestionar con eficiencia.

Pandemia, vulnerabilidad social y Administración Pública

 

“Algo se ha quebrado en la gestión de esta pandemia. La solidaridad de las personas jóvenes con las mayores, a las que tanto se ha aludido, ha quedado empañada por la interpretación de que su mayor bien es la mera supervivencia. Y pensamos que no, que nadie quiere la supervivencia a cualquier precio, al precio de la soledad, del miedo, de la falta de cariño de tus seres queridos, del abandono”. (AA.VV.: “¿La salud de quien estamos defendiendo? Desigualdades sociales y sanitarias en tiempo de pandemia”)

 

“La ética del cuidado defiende un mundo donde el cuidado a la gente es lo más importante” (Helen Kholen, Entrevista al diario El Periódico, 25-IX-2019) .

 

La Agenda 2030 tiene, entre sus múltiples objetivos, erradicar la pobreza, también acabar con la desigualdad y la defensa de un trabajo decente. Dentro de las secuelas humanitarias, económicas y sociales de la pandemia está, sin duda, la más que previsible ampliación de la brecha de desigualdad y la multiplicación de la pobreza. Por no hablar del desempleo monumental que la recesión económica producirá.

 

En esta entrada sólo pretendo poner el foco en algunos déficits que en el ámbito público se han observado de forma clamorosa en estos últimos meses y, asimismo, en cuáles son algunos de los retos o desafíos que los poderes públicos deberán afrontar en los próximos meses y años para atenuar y, en su caso, mejorar, los devastadores efectos que la crisis ha producido y provocará sobe aquellas personas que ofrecen fuerte vulnerabilidad social; cuyo círculo, conforme pasen las semanas y meses, se irá ampliando dramáticamente.

 

La presente entrada surge tanto por la observación y reflexión personal como sobre todo por la lectura del documento al que se hace referencia en la cita inicial (consultar aquí), suscrito por diferentes profesionales de los ámbitos sanitario y de servicios sociales de distintas instituciones y entidades de Euskadi, y del que tuve conocimiento por medio de una de las personas que lo suscribió (Boni Cantero). Este trabajo se divulgó también en un articulo de opinión editado en los diarios El Correo y El Diario Vasco, que llevaba por título  “Responsabilizarnos del otro”.

No cabe duda que, en lo que afecta a colectivos vulnerables (un concepto que la crisis derivada de la pandemia está ampliando constantemente), el largo período de duro confinamiento (más allá de la clásica “cuarentena”) ha mostrado algunas luces, pero sobre todo enormes sombras. Como bien se expuso por Rafael Bengoa, las medidas adoptadas han evitado el colapso hospitalario, pero dejaron desatendidos otros frentes: por ejemplo, las residencias de tercera edad, en las que los efectos letales de la pandemia han sido devastadores. El descuido público en este punto ha sido evidente. Y no basta, como dice el documento antes citado, enviar al ejército, a voluntarios o la dedicación abnegada de la mayor parte del personadle tales centros, pues las responsabilidades de esta pandemia no son solo individuales, sino también políticas y de gestión. Se requerían adoptar medidas que evitaran contagios masivos. Y, en algunos casos, no se adoptaron. Los análisis de riesgo, la propia gestión y por lo común la escasa atención sanitaria hacia ese problema, han sido muestras muy deficientes de unas políticas que son manifiestamente mejorables. La visión socio-sanitaria se impone, aunque tarde. La atención no preferencial por parte de los poderes públicos hacia esos colectivos de personas vulnerables ha sido la norma. Sabemos que han muerto muchos miles de personas en circunstancias muy poco precisas, la mayor parte de las veces en la soledad más absoluta. Tanto abogar por la muerte digna y las hemos condenado a un mal morir: nadie les ha acompañado en ese duro momento. El duelo oficial llega muy tarde y algo impostado.

Pero, durante el punto álgido del confinamiento, la vulnerabilidad  no se ha quedado ahí. Ha afectado sobre todo a colectivos muy concretos, por lo común olvidados e ignorados socialmente: personas sin techo, mujeres sin recursos y cargas familiares, mujeres maltratadas, menores, estudiantes sin acceso a Internet ni medios tecnológicos, parados, inmigrantes, discapacitados, personas con adicciones crónicas, y un largo etcétera. La crisis Covid-19 es y será una máquina de producir desigualdad. Sus daños colaterales serán terribles.

 

Ciertamente, como estudió Adela Cortina, la aporofobia ha echado fuertes raíces en nuestras sociedades. Y, probablemente, esa enfermedad social se multiplique (con un  populismo en auge o con la proliferación del egoísmo más vil) si no somos capaces de reforzar los valores de solidaridad, empatía y la propia ética del cuidado hacia esas personas que están padeciendo los efectos más duros de la crisis y todavía los padecerán más en un futuro inmediato.

Pero, desde un punto de vista ético y de arquitectura de valores en la sociedad contemporánea, otra preocupante tendencia viene a añadirse a la anterior: la gerontofobia que ha emergido con fuerza en estos últimos tiempos. El documento citado otorga un particular relieve a esta tendencia y pone de relieve manifestaciones múltiples de discriminación por edad que se están viviendo en esta crisis. Desde un punto de vista retórico, nadie se suma a esa idea, sin embargo los hechos avalan que tal tendencia se ha instalado de forma silente con fuerza en nuestra sociedad y también (más preocupante aún) en la actuación (o inactividad) de los poderes públicos. Directa o indirectamente, algunas medidas públicas han partido de la idea (nunca expresada) de que tales personas son “menos valiosas”. Y ello abre un debate ético que no se ha sabido encauzar en la tormenta de la crisis. En buena medida, las personas mayores (especialmente, aquellas que superan determinadas franjas de edad y ya no están en activo) han comenzado a ser invisibles y en cierta medida molestas: consumen demasiados “recursos” y son vistos como una carga. La actual delimitación de guetos espaciales, horarios o residenciales, les segregará más todavía. El afán regulatorio desmedido no ayuda a la responsabilización individual. Además, en una sociedad altamente envejecida (y con tendencia a serlo mucho más), es este un enfoque gravísimo del problema. Dinamita los fundamentos de cohesión de la sociedad. También en el texto que citaba se contienen interesantísimas reflexiones sobre esta cuestión. Y allí me remito.

La heurística de la dignidad personal (Adela Cortina) adquirirá una fuerza inusitada en los próximos tiempos. También la ética del cuidado. Ambas ideas-fuerza deberán ser la guía de actuación de los poderes públicos en el futuro post-Covid. Pues, en estos primeros pasos, lo que se ha observado de forma muy preocupante es la emergencia de una sociedad marcadamente dual. Hay quien ha sobrellevado razonablemente la primera fase de la pandemia y el confinamiento porque tenía recursos, empleo estable, medios y espacio adecuado para hacerlo, permaneciendo alejado del riesgo y de sus efectos colaterales (sus organizaciones han cerrado o “trabajado a distancia”); mientras que otra parte importante de la sociedad, muy vulnerable en diferentes ámbitos y aspectos, ha sido tapada de la escena pública e invisibilizada (tan solo recogida en algunos reportajes mediáticos que alertaban puntualmente de que el mundo no era el paraíso de los cánticos al “resistiré” de los balcones). Y, en fin, luego están los aplaudidos y los menos aplaudidos, colectivos que han sido enviados al campo de batalla con uniformes desaliñados y sin medios  ni recursos para enfrentarse a tan etéreo enemigo. Han caído como moscas. Y han hecho lo humanamente posible. Pero también es cierto que la sociedad ha abusado de esos colectivos (particularmente, aunque no solo, del sanitario o social) o de la necesidad existencial de trabajar que tenían otras muchas personas para salvaguardar su existencia y la de los suyos. Como expresa el texto comentado:   “No está bien abusar del carácter vocacional y solidario, y permitir que las personas trabajen en condiciones límites y/o de desprotección o sobreexponerlas a la fatiga y al burnout. Tampoco es correcto en virtud de la propia seguridad, negarse a atender necesidades que no pueden ser prestadas a través del teletrabajo”. En efecto, las personas que trabajan en servicios sociales municipales han prestado asistencia profesional en temas tan alejados de su competencia como el asesoramiento o tramitación digital de expedientes de solicitudes de ayudas, porque al “otro lado”, si no eran ellos, a esas personas (colectivos vulnerables, también autónomos y desempleados) nadie les ayudaba realmente o simplemente no sabían dónde acudir.

La brecha digital, por mucho que se ignore (también por la Administración), sigue siendo algo real y doloroso. Y no se sabe a ciencia cierta cuántas personas se han quedado fuera de esos circuitos de ayudas al no poder informarse o tramitarlos por cauces telemáticos (por ejemplo, no deja de ser curioso que los locutorios hayan sido uno de los servicios más demandados en esta crisis por tales colectivos). La ética de orientación al servicio de la ciudadanía como premisa de actuación de la Administración Pública en parte ha quebrado durante esta primera fase de la pandemia.

En definitiva, hay muchas lecciones que se pueden aprender de esta complejísima circunstancia vivida. Una de las más importantes es que, de forma imperceptible, hemos “descuidado” públicamente la imprescindible ética del cuidado como complemento al valor ético de la justicia. Se ha practicado con intensidad, aunque con notables limitaciones, en el ámbito hospitalario, y se ha desatendido más en otras esferas y colectivos sociales. Lo expresa con contundencia el citado documento: “La situación vivida en la pandemia por parte de las personas más vulnerables sanitaria y socialmente, pone de manifiesto una crisis muy importante de cuidados y responsabilidad y una evidente ruptura del llamado pacto intergeneracional de cuidados que puede generar riesgos graves de daños y maltrato”.

Son muy interesantes las lecciones que extraen de la crisis el documento elaborado por el Grupo de Trabajo de Ética y Covid. Contiene abundante material para la reflexión y, especialmente, si se quieren adoptar medidas de mejora. La lucha para paliar la desigualdad marcará la agenda política en los próximos tiempos. Y la dignidad de la persona se sitúa en el epicentro del problema. Dentro de los círculos de vulnerabilidad, determinados colectivos (personas mayores, mujeres, desempleados, menores, personas sin techo, dependientes, etc.), deberán ser un punto de especial atención. Hay que huir de políticas de beneficencia y apostar por soluciones estructurales que palien las desigualdades. Por mucho que se desarrolle el teletrabajo en la Administración, el servicio público debe proporcionar siempre y en todo caso proximidad, asistencia personal y asesoramiento, empatía y acompañamiento a quienes sufren desigualdades (también de brecha tecnológica). Si bien la vida acaba siempre con la muerte, no es lo mismo morir dignamente que morir mal. La ética del cuidado deberá ser una de las políticas estrella del futuro. Y ello ineludiblemente exige contacto físico o presencia, no la fría o hierática “distancia digital” (hay situaciones y contextos personales muy duros detrás de la vulnerabilidad).

Hay que compatibilizar y equilibrar razonablemente los enfoques epidemiológicos con la ética del cuidado. Para todo ello, los poderes públicos deberán priorizar en los próximos meses y años las políticas sociales, y ello requiere dedicar recursos de todo tipo en la mejora de la gestión. Hay que salvaguardar, como también se expone, ese imprescindible compromiso profesional: “Con reconocimiento social a quien más allá de sus obligaciones legales, presta una atención excelente corriendo riesgos, porque sabe que en la relación asistencial no solo se juega la dignidad de la persona atendida (cuidada, educada, protegida, lavada, alimentada o acariciada), sino el propio proyecto de autorrealización personal”. Esa es la auténtica idea de servicio público, y lo demás maquillaje. Por eso, y no por otras cosas, los servicios de atención a las personas (sanitarios y sociales, entre otros) saldrán revalorizados de esta pandemia y de la tremenda crisis ulterior, pero también  frente a la revolución tecnológica. Nunca podrán ser totalmente sustituidos por máquinas ni por artefactos digitales. Ese será su gran valor y su gran servicio público. Presente y futuro.

La nueva normalidad que viene para la Administración: renovarse o morir

“La crisis es la mejor bendición que puede sucederle a personas y países, porque la crisis trae progresos” (Albert Einstein).

 

Que el mundo es otro después de la llegada del COVID-19 es una afirmación que está sujeta a pocas apelaciones. Que la Administración también es o debería ser otra, forma parte de la misma reflexión, salvo que se defienda que la Administración no está en el mundo, una teoría demencial que en ocasiones parece que suscriben algunos. Pero las cosas no se cambian solas. Las circunstancias sin duda generan oportunidades, algunas únicas como esta, pero hay que aprovecharlas. Un determinado escenario facilita la toma de decisiones, pero hay que tomarlas.

En definitiva, para que se produzca ese punto de inflexión que diferencia el antes y el después se requiere acción. Una actitud pasiva nunca ha sido la mejor estrategia para gestionar una crisis (ni nada en realidad), y lo cierto es que este 2020 nos ha traído la madre de todas las crisis, solo superada por terribles acontecimientos que ya se encuentran perdidos (pero no olvidados) en la parte más oscura de nuestra Historia, y solo superable por desastres o catástrofes naturales o humanas que ya no parecen únicamente posibles en los relatos y películas de ciencia ficción. Pero hasta que algo peor llegue, esta crisis puede y debe ser tomada como una fantástica combinación de factores para mejorar lo público. No obstante, depende de nosotros qué hacer con esta oportunidad. Una ocasión, por sí sola y por muy buena que sea, no cambia el mundo. Lo cambian las personas.

Mientras tanto, otros cambios más concretos sí se van implantando prácticamente solos (trámites electrónicos, reuniones telemáticas, trabajo en equipo, teletrabajo…), pero como buenas fortalezas habrá que apuntalarlas. Sobre todo porque en estos casos se trata de hitos coyunturales, y como en el caso del teletrabajo o del trabajo por objetivos, que son primos hermanos, queda mucho por trabajar, nunca mejor dicho, para su correcta configuración e implantación. Pero la batalla psicológica está ganada, porque lo que ya se ha hecho, y se ha hecho aceptablemente bien pese a la premura y la improvisación, no se puede negar que se puede hacer. Al contrario, con una mayor preparación que la que pudimos ingeniar el lunes 16 de marzo por la mañana, sólo puede ir a mucho mejor.

En cualquier caso, esta primera embestida de la crisis del COVID, la cual está pasando por varias fases naturales (que no tienen nada que ver con las de la desescalada por cierto), ha replanteado alguna de las cuestiones que, antes, parecían más importantes. De forma concreta, la supuesta entrada en vigor de la LPAC en octubre de este año (o cuando cada uno considere, porque aquí hay opiniones para todos los gustos), ha pasado a ser una cuestión intrascendente. En efecto, el virus se ha cargado todas las prórrogas de un plumazo. Ha sido una lección «de presente», un baño de realidad. Un examen sorpresa que algunos han aprobado por los pelos, otros con nota, y otros no sólo han suspendido estrepitosamente sino que ni siquiera están estudiando para recuperar. Demasiadas diferencias entre AAPP… ¿Qué culpa tienen los ciudadanos de estar empadronados en un Ayuntamiento que no hace los deberes?

Otro de los aspectos que ha quedado meridianamente claro con esta crisis es que la mayor parte de los empleados públicos han demostrado tener la vocación de servicio público que se les presupone, pero sobre todo han demostrado mayoría de edad. Las personas que ya sabíamos que eran responsables han confirmado que son, en efecto, confiables, que tienen ética, que están implicados, que pueden trabajar y/o teletrabajar perfectamente, que no necesitan controles porque saben exactamente qué tienen que hacer y cuánto deben trabajar. No necesitan tutores ni jefes que les presionen. Los valores se llevan por dentro, las normas y los protocolos son una amenaza externa. Siempre es mucho más eficaz la motivación intrínseca.

Ya he manifestado en diversas ocasiones que este impulso repentino de la administración electrónica me produce sensaciones contradictorias. Desde hace años utilizo palabras y expresiones como “teletrabajo” o “plenos telemáticos”, sintiéndome como el niño raro de la clase. Escucharlas ahora en boca de todos es una sensación extraña, muy positiva sin duda si no fuera porque su impulso viene por una desgracia. Pero ya están aquí y no vamos a dejar que se vayan. Durante estas semanas, el Parlamento británico, nada menos que la cámara de los Lores (la famosa House of Lords; aunque su nombre completo es, agárrense, The Right Honourable the Lords Spiritual and Temporal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland in Parliament assembled, que significa “los Muy Honorables Lores espirituales y temporales del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte reunidos en el Parlamento”), se ha reunido de forma telemática. Si esos señores ataviados con sus tradicionales pelucas blancas han sido capaces de conectarse desde sus dispositivos electrónicos, empiezo a pensar que se puede modernizar cualquier institución.

¿Qué pasará a partir de ahora? Bien. Para poder anticipar cómo será la nueva Administración que surge de la nueva normalidad es muy importante saber cómo debería ser esa nueva Administración, a fin de poder orientar nuestros esfuerzos para convertir la teoría en realidad. Planteado así parece difícil, pero podemos empezar por algo mucho más sencillo: identificar, a priorinuestras mayores taras actuales, a fin de trabajar en pulir o directamente eliminar aquello que nos lastra, y fortalecer todos aquellos elementos y, sobre todo, personas, que a pesar de todo y contra viento y marea, mantienen a flote esto del servicio público. Pero, por encima de todo, lo más importante es entender qué demonios está ocurriendo ahora mismo en el Mundo, porque ocurre mucho y muy malo. Ante esto la Administración debe reaccionar. Como dijimos hace poco, “Al final todo forma parte de un mismo proyecto. Uno que ya debería estar implantado. Por eso decimos que el debate sobre la entrada en vigor de la Ley de procedimiento se ha convertido en algo ridículo. El coronavirus no ha dado ningún plazo que yo sepa. Ya venido y punto. Y aún no se ha ido por cierto; no entramos en la era pos-COVID, sino en la era con-COVID, una era que solo alguien muy poco inteligente puede defender que no debe ser telemática. Esta es la nueva normalidad, una normalidad “relativa”, de convivencia con este y otros virus. Nos lo hemos ganado a pulso destruyendo el medio ambiente. En este escenario, la mejor arma para luchar contra todos los problemas que tenemos, todo lo malo que nos está pasando (no sólo el virus, sino también la ineficiencia, la corrupción, la crisis económica, la despoblación del mundo rural y la propia destrucción del planeta), es la actuación telemática: teletrabajar, teletramitar, tele reunirse, tele pagar, tele operar, tele comunicarse, tele firmar… Telecualquiercosa”.

Por tanto, esta nueva era con-COVID (ojalá algún día podamos hablar de verdad de pos-COVID), es una era absolutamente telemática. Pero no sólo eso, ya que debemos mejorar en valores, en eficiencia (no ya reduciendo, sino eliminando directamente la burocracia), y en orientación de la Administración hacia el público. Teniendo en cuenta todo esto: ¿cómo debería ser la nueva Administración de la nueva normalidad? Lo podemos ver, de forma resumida, en la siguiente infografía:

 

“Vieja normalidad” versus “nueva normalidad”. Fuente: elaboración propia.

 

Es curioso. Siempre las situaciones negativas acaban impulsando la administración electrónica en sus distintas facetas. La crisis de 2008 puso en valor esa vertiente de ahorro burocrático y económico implícita en la tramitación electrónica. Por su parte, ante la explosión de los numerosos e indecentes casos de corrupción, se entendió que un buen antídoto era la implantación de un procedimiento trazable, rastreable y por supuesto transparente.

Ahora de repente llega el coronavirus, capaz de colapsar un país que, cogido por sorpresa, se ve obligado a poner a prueba sus recursos del presente y demostrar, ante una adversidad muy real más allá de simulacros, hasta qué punto estaba al menos mínimamente preparado. Y no lo estaba, pero quizá para la próxima arremetida sí lo esté.

El contexto mundial (no sólo de presente sino también de futuro) obliga a las personas a confinarse en casa y a relacionarse de forma telemática con a una Administración que, pese a todo, en absoluto ha estado paralizada. Hemos visto teletrabajar a los empleados públicos, y teletramitar  a los ciudadanos y otros usuarios. Y todo ha salido bastante bien. Es cierto que muchas medidas se tomaron deprisa y a la desesperada, pero eso no significa que no sean aprovechables. Hablamos especialmente de los que montaron “la paraeta” en el último segundo, porque los que habían hecho los deberes siguieron tramitando exactamente igual, de forma electrónica, telemática, accesible, eficiente, transparente y, en el mejor de los casos, excelente. Ahora todos tendrán que alcanzar ese nivel.

¿Qué pasará si no lo hacen? Se admiten apuestas, pero esta vez los que suelen decir “nunca pasa nada” se van a llevar una sorpresa.

Una Administración pública como garantía de objetividad y de servicio a los intereses generales

Un pueblo que no conoce su historia está condenado a repetirla. Por ello, empezaremos recordando que uno de los problemas más graves de la Administración pública española en el pasado fue el de las cesantías, que consistía en que con cada cambio de Gobierno se producía el cese y recambio de todos los funcionarios públicos; o, como lo expresó Garrido Falla, “acarreaba el asalto a la función pública por los partidarios del vencedor”.

El cesante fue descrito por Mesonero Romanos como un “hombre público reducido a esta especie de muerte civil (…) y ocasionada, no por la notoria incapacidad del sujeto, no por la necesidad de su reposo, no, en fin, por los delitos o faltas cometidos en el desempeño de su destino, sino por un capricho de la fortuna, o más bien de los que mandan a la fortuna, por un vaivén político (…)”  y su vida novelada por Galdós en Miau y por Clarín, en el Rey Baltasar.

Las cesantías no fueron eliminadas sino hasta 1918 por el Estatuto de Maura. Y tal paso no fue fácil, pues a los partidos políticos de la época les costó desprenderse de este sistema de “botín” que les garantizaba que, durante los años que estuvieran en el poder, la Administración pública y otros poderes del Estado estarían a su disposición, tanto si la utilizaban para perseguir el bien común, como si las dedicaban a satisfacer intereses de partido o personales.

Por ello, no fue sino hasta la grave crisis económica, política y social que en aquellos años sufría España, que llevó a prescindir del bipartidismo que había prevalecido durante toda la restauración monárquica y se constituyera un Gobierno de concentración, donde se tomó el decidido y valiente paso de acabar con este sistema y sustituirlo por uno de función pública independiente e inamovible, en el que se ingresara mediante oposiciones que garantizaran el acceso por criterios de mérito y capacidad.

Este sistema se ha mantenido más o menos incólume hasta nuestros días. Es cierto que es un modelo que siempre ha tenido grietas; un modelo que, por ejemplo, en los años del franquismo, permitió que el poder político ejerciera un control discrecional y arbitrario. Sin embargo, quienes pensaron que con la democracia estas grietas tenderían a cerrarse se equivocaron.

Tanto si fue por desconfianza ante un función pública heredada del régimen anterior, por ineptitud o falta de voluntad real de reforma de nuestros gobernantes, como si fue pura codicia de parte de una clase política que no supo, no pudo o no quiso profundizar en la creación de una Administración Pública profesional e independiente, lo cierto es que en estos cuarenta años, estas grietas se han ido agrandando, con mecanismos tales como la generalización de los puestos de libre designación en la carrera de los altos funcionarios, el reparto de importantes cantidades de dinero por productividad mediante criterios subjetivos, la ausencia de una auténtica evaluación del desempeño; o la excesiva protección de los funcionarios públicos cuando acceden a la política (mochilas retributivas, reservas de puestos de trabajo “sine die”, etc).

Todos estos mecanismos han dibujado una Administración frágil ante el poder político y, por ello, no es casual que diversos informes y barómetros muestren repetidamente que la confianza de los ciudadanos españoles en su clase política ha decrecido ostensiblemente en la última década,  y es una de las más bajas de entre los países occidentales. Parece que se ha cumplido la profecía de Lichtenberg de que “cuando los que mandan pierden la vergüenza, los que obedecen pierden el respeto”.

Tampoco es fortuito que la gran extensión de la corrupción que ha sufrido España en estos 40 años coincida con esta debilitación de la Administración pública, y de órganos constitucionales como el Poder Judicial o el Tribunal de Cuentas, como instituciones independientes del poder político, y con la captura de parte de sus servidores en la arena política, para los cuales su carrera administrativa está ligada a la buena fortuna del partido que hayan elegido.

Es cierto que la Constitución Española señala que el Gobierno dirige la Administración civil y militar, como a menudo les gusta recordar a nuestros políticos. Sin embargo, a veces parecen olvidar que también proclama solemnemente que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” y que “la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos (…) y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”.

Es por esta razón que diversas normas han establecido que todos los puestos de la Administración pública deben ser servidos por empleados públicos, seleccionados con criterios  de mérito y capacidad, y que en los puestos más altos de la Administración, por lo menos hasta Director General, este nivel de exigencia debe ser mayor, sin perjuicio de que también puedan tenerse en cuenta otros criterios más subjetivos de confianza o lealtad.

Así, en todas las ocasiones en las que nuestros Gobiernos han vulnerado estos principios, no solamente han infringido la Ley, sino que también han hecho daño al país, permitiendo que tomen decisiones sobre dinero público personas que no son las más idóneas para ello, y debilitando de nuevo a nuestra Administración pública, haciéndola más dócil, cuando alguien intenta utilizarla para intereses espurios, y menos eficaz en la lucha contra la corrupción.

Fedeca en el pasado ha denunciado y ha recurrido las decisiones de Gobiernos de distintos colores de excepcionar de la condición de funcionarios públicos a un número importante de direcciones generales, utilizando una de las grietas que antes mencionábamos. Y, también ha decidido recurrir el Real Decreto 139/2020 y todas las normas posteriores que lo modifican o desarrollan, en cuanto que permiten que hasta 26 direcciones generales o cargos asimilados no sean ejercidas por funcionarios públicos.

Y lo ha hecho, no porque los altos funcionarios estemos enfadados o sintamos malestar, o porque nos limiten nuestra carrera administrativa (26 puestos son estadísticamente insignificantes); sino porque, como dice la frase que se atribuye al Cardenal Richelieu, “la principal labor de los servidores públicos es defender a los ciudadanos de los gobernantes”.

Confiemos en que esta vez, el Gobierno reflexione y aplique la máxima de Confucio de que “gobernar es rectificar”.

El COVID-19 como excusa para fiscalizar las inversiones extranjeras en España

Una de las medidas más polémicas introducidas por los recientes Reales Decretos-ley 8/2020 y 11/2020 ha sido la vuelta a nuestro Derecho del régimen de autorización previa para inversiones extranjeras, con la intención (a decir del Gobierno) de proteger a las empresas españolas de sectores estratégicos frente a inversores oportunistas en tiempos de COVID-19

El nuevo artículo 7 bis de la Ley 19/2003 (introducido por el RDL 8/2020 y posteriormente modificado por el RDL 11/2020) somete a autorización administrativa previa cualquier inversión directa realizada por residentes de países de fuera de la UE y de la Asociación Europea de Libre Comercio en sectores que afectan a la seguridad y el orden público. Inicialmente, se entendía por inversión directa aquélla realizada por un inversor que, como consecuencia de la operación, pasara a ostentar una participación igual o superior al 10% del capital de una sociedad española o participe de forma efectiva en la gestión o el control de dicha sociedad. Como esta definición era un coladero (bastaba con utilizar una sociedad adquirente interpuesta domiciliada en la UE o en la AELC), el RDL 11/2020 extendió la medida a inversores que tuvieran un titular real extranjero. 

Como es sabido, el concepto de titular real es propio de la normativa de blanqueo de capitales y se refiere a personas físicas que controlen más de un 25% del capital de una sociedad o que, por otros medios, ejerzan el control, directo o indirecto, de la sociedad. El problema se plantea cuando nos encontramos con sociedades con capital disperso (piénsese en una compañía cotizada), donde ninguna persona física controla un 25% del capital. En esos casos, la normativa de blanqueo presume que el titular real son los administradores de la sociedad. Y aquí tenemos el primer lío. ¿Debemos entonces entender que el inversor tiene un titular real extranjero cuando alguno de sus consejeros reside fuera de la UE o la AELC? ¿O sólo cuando más de la mitad de sus consejeros son extranjeros? ¿Si canaliza la inversión a través de una filial, los titulares reales serán los administradores de la filial (lo que permitiría eludir fácilmente la norma, designando administradores que residan en la UE)? El absurdo podría llegar al punto de considerar inversor extranjero una sociedad española por el hecho de que varios de sus consejeros residan en un país de fuera de la UE o la AELC. 

Lo que sí queda claro es que la medida afecta únicamente a inversiones extranjeras en el capital de sociedades españolas, por lo que las operaciones de compra de activos (asset deals) quedan fuera de su ámbito de aplicación. Y, en consecuencia, también deben quedar excluidas las adquisiciones vía fusión (salvo que, a resultas de la fusión, un inversor extranjero de la sociedad absorbida adquiera una participación de control en la sociedad absorbente) y la cesión global de activo y pasivo. En ambos casos, no dejamos de estar ante una transmisión de activos (y pasivos), si bien, a diferencia del asset deal (donde los activos se transmiten a título singular), en una fusión o cesión global los activos se transmiten a título universal. 

También es criticable la excesiva amplitud de la restricción. Por un lado, tenemos un listado extensísimo de sectores considerados estratégicos, si bien el Gobierno se ha limitado a replicar la lista de sectores del artículo 4.1 del Reglamente 2019/452. Estos sectores van desde industrias tan razonablemente estratégicas como la defensa o las infraestructuras críticas hasta sectores en los que operan muchas pymes españolas que de ningún modo se pueden considerar estratégicas: IA, robótica, ciberseguridad, acceso a datos personales (¿qué empresa hoy en día no tiene acceso a datos personales?), biotecnología… 

Por otro lado, el nuevo artículo 7 bis somete a autorización previa en todo caso (esto es, sin importar el sector) las inversiones realizadas por extranjeros que hayan realizado inversiones o participado en actividades en otro Estado miembro relacionadas con cualquiera de los sectores mencionados anteriormente. Por poner un ejemplo, esta restricción llevaría a someter a autorización previa la inversión de un fondo de capital riesgo extranjero, por el solo hecho de tener o haber tenido una participación financiera en una compañía de inteligencia artificial domiciliada en otro Estado miembro. Si bien el origen de esta restricción también está en el Reglamento 2019/452, el texto europeo no la configura como una restricción absoluta, sino como un  criterio de ponderación a la hora de determinar si una inversión extranjera puede afectar a la seguridad o al orden público. Además el uso del pasado («ha realizado o participado») nos lleva a preguntarnos si un inversor que fue accionista de una empresa biotecnológica europea, de la que desinvirtió hace 10 años, estaría sujeto al régimen de autorización previa. 

En un primer momento, el RDL 8/2020 no preveía excepción alguna a la obligación de solicitar autorización previa, pero las numerosas críticas llevaron al Gobierno a modificarlo vía RDL 11/2020, con la intención de eximir transitoriamente del régimen de autorización previa las operaciones de escasa cuantía (inferior a €1M) y someter a un procedimiento de autorización simplificado (que puede durar 30 días hábiles) las operaciones por importe entre €1M y €5M, así como determinadas operaciones acordadas antes de 18 de marzo de 2020. En relación a este último inciso, la exigencia de acuerdo u oferta vinculante dejaría fuera cualquier operación de inversión o compraventa, cuyos tratos preliminares se hubieran instrumentado a través de una carta de intenciones de carácter no vinculante (como es habitual en la práctica). 

Finalmente, el artículo 7 bis (según la redacción original del RDL 8/2020) preveía que las restricciones se podrían levantar por acuerdo del Consejo de Ministros. Sorprendentemente, esta flexibilidad ha sido eliminada por el RDL 11/2020, lo cual no es baladí, pues supone que la norma sólo puede modificarse por nueva ley aprobada por el Parlamento o por real decreto-ley gubernamental (lo cual requiere extraordinaria y urgente necesidad). Así que parece que la restricción viene para quedarse, al menos una temporada.   

Como conclusión, podemos afirmar que se ha implantado un régimen de autorización excesivamente restrictivo, que genera demasiadas dudas interpretativas, con excepciones de minimis insuficientes y que no tiene en cuenta el tamaño de la empresa destinataria de la inversión. Y todo ello en medio de la que es probablemente la mayor crisis de liquidez de nuestra historia. Que Dios nos pille confesados. 

 

El viejo dilema: ajustes o reformas. (Reflexiones sobre el sector público) y la pandemia

“Ajuste fiscal no equivale a reforma y, sin reforma, las medidas de ajuste, tienden a empeorar la calidad de la gestión pública”

(Koldo Echebarría, “Crisis fiscal y empleo público en España: algunos datos para la reflexión”, Revista Aragonesa de Administración Pública número monográfico XIII, p. 63).

El frenesí normativo, una vez más, se ha apoderado del BOE. No hay día que no aparezcan nuevas medidas normativas. Y la producción de decretos-leyes ya está en los dos dígitos desde el pasado domingo. La máquina de producir “leyes” y “reglamentos” se acelera. Sin embargo, en esta borrachera normativa falta por llegar la resaca “pública”: un paquete de medidas que afronte lo que ya aflora sin pudor en la inquietud social y nadie responde. ¿Seguirá el Gobierno sin adoptar ni una sola medida que suponga afectación retributiva a quienes perciben todos los meses sus salarios de las instituciones del sector público?, ¿podrá mantener el Gobierno esa política de esconder el bulto durante mucho tiempo más?; ¿se mantendrán igual las pensiones más altas? Preguntas que habrán de recibir algún día las correspondientes respuestas, también gubernamentales.

Es obvio que el cierre de actividades está comportando el empobrecimiento de amplios colectivos de la población, y las consecuencias mediatas serán aún peores. Las arcas públicas se van a quedar sin recursos en muy poco tiempo. La caída de ingresos fiscales se augura excepcional, como la crisis de la que nace. Pero, mientras tanto, se mantienen más que activos los servicios públicos esenciales, a medio gas o parados los no esenciales, se siguen abonando sus nóminas mensuales, como no puede ser de otro modo, a decenas de miles de personas que viven de la actividad política y de sus aledaños (representantes, cargos públicos, cargos institucionales, cargos ejecutivos, asesores, etc.), así como a millones (aproximadamente, tres) de empleados públicos de toda condición (burócratas, profesores, sanitarios, policías, personal del sector público empresarial, etc.). Esto es la normalidad, pero la situación no lo es. La Administración, mientras tanto, mirando para otro lado: el Ministerio de Política Territorial y Función Pública reconoce lo que ya sabíamos, los empleados públicos que estén en casa “cruzados de brazos” no tienen que recuperar los días, cobrarán todas las retribuciones íntegras como si hubiesen estado trabajando. El RDL 10/2020 sólo se aplica a “los trabajadores por cuenta ajena”, no a los funcionarios ni empleados públicos.

No deja de ser paradójico que, mientras en el ámbito privado, por sólo poner algunos ejemplos, se habla de centenares de miles de expedientes (de momento, temporales) de regulación de empleo (que se transformarán pronto en millones de despidos), de bancarrota financiera de miles de empresas, de decenas o centenares de miles de autónomos que están arruinados o al borde la ruina, no haya existido hasta la fecha apenas ni una muestra de ejemplaridad solidaria por parte de las instituciones del sector público y de sus representantes, ni tampoco del sector público, rebajándose el sueldo o aportando parte del mismo a los colectivos más necesitados. Tampoco siquiera para hacer transferencias financieras y retribuir con un complemento transitorio a todos aquellos servidores públicos de sectores estratégicos que se están dejando la vida en este empeño, y merecen (piénsese en el personal sanitario), cuando menos, esa compensación tangible añadida a la emocional de todos los días. No creo que se puedan justificar esas diferencias de trato en estos momentos, menos en motivos meramente formales (aplicación TREBEP).

El Gobierno, hasta ahora, no ha movido un dedo en esa dirección. Desconozco por qué. Quizás no quiere dar, por ahora, peores noticias. O tal vez está esperando a ver cómo van las negociaciones europeas. Los soñados “coronabonos” serían una excelente buena nueva para quienes nos gobiernan, sobre todo porque quedarían exentos de la condicionalidad que requieren otros sistemas de financiación, más ortodoxos (como el MEDE, del que no se quiere oír ni hablar). Podrían, así, seguir gastando alegremente en algunas de sus políticas populistas, mantener unas estructuras políticas y burocráticas elefantiásicas teñidas de clientelismo, continuar con los miles de chiringuitos que pueblan un sector público que se asemeja en ocasiones a la cueva de Alí Babá, así como continuar alimentando la ineficacia e ineficiencia que nos corroe, y dejar para mejor momento (esto es, para nunca) las profundas e inaplazables reformas estructurales que el país necesita (sistema de pensiones, rediseño institucional, revolución digital y tecnológica, administración pública, sistema judicial, sistema educativo y de salud, empleo público, nuevo régimen climático, etc.).

Con toda franqueza, pero también con toda crudeza y con todo dolor (por nuestra impotencia), lo peor que nos puede pasar es que, frente al imparable endeudamiento y empobrecimiento del país, que ya nadie puede ocultar, nos presten decenas o centenares de miles de millones de euros sin ningún tipo de condicionalidad. Eso podrá resolver alguna inmediatez y sobre todo aliviar al Gobierno, tal vez paliar instantáneamente los efectos duros de la crisis, pero nos conducirá inexorablemente, si no se hacen reformas profundas, a un escenario todavía más atroz a medio/largo plazo. Si se quieren dar señales efectivas de responsabilidad fiscal, y que nos tomen en serio en Europa, hay que emprender decididamente la senda de las reformas. No se puede malgastar ni un euro público a partir de ahora. Es una cuestión no sólo de responsabilidad, sino existencial. La corrupción, en todas sus variantes, debe perseguirse radicalmente. La integridad pública y la transparencia incrementarse. La rendición de cuentas ser efectiva, y no cosmética.

El problema es que vuelvan las viejas recetas. Y el problema reside también en que no se ha aprendido nada de la larga y dolorosa crisis pasada. Durante y desde la última y durísima crisis, no he hemos hecho acopio, sino dispendio. El déficit público en 2019 vuelve a desbocarse (2,7 % del PIB). Y de la deuda pública, ni hablemos. Los tres dígitos los pasaremos pronto (si no están ya superados: algunos ya hablan de que alcanzaremos el 120 % del PIB), endosando a las generaciones futuras (¿son conscientes?) un país mucho más pobre y con menor futuro. Ya lo decía Peter Drucker, lo peor que se puede hacer es que las pretendida “soluciones” de hoy, se transformen en los problemas del mañana. Así seguimos, trampeando constantemente. Con alegría y sin responsabilidad. Huyendo hacia ninguna parte. Mirando el corto plazo de esta política amnésica, que ha olvidado completamente la visión estratégica (Innerarity) y se mueve en el regate corto y sectario.

Y mucho me temo que las viejas recetas volverán. Intuyo que los países (ricos) del norte de Europa (salvo que la catástrofe del COVID-2019 se generalice) querrán aplicar condicionalidades dolorosas para cualquier préstamo. Habrá que negociar muy duro, y no será nada fácil. La brutal caída del turismo (entre otros muchos sectores afectados: construcción, transportes, servicios, etc.) va dejar a la economía española (y a las arcas públicas) temblando.

Si detenemos la mirada en el sector público, el escenario peor no será solo la reducción salarial (que cabe dar por descontada), que debiera ser escalonada y proporcional (dejando incluso fuera, en un primer estadio, al personal de servicios esenciales, que bastante tiene con su excepcional compromiso público), lo más preocupante es que luego vengan las recetas de siempre que nada arreglan. La maldita y disfuncional tasa de reposición de efectivos y otros remedios de ortodoxia presupuestaria retornarán de nuevo a escena (¿qué ahorro supone realmente en el ejercicio presupuestario?: ya se lo anticipo, pírrico o ninguno), con sus letales consecuencias en materia de crecimiento inusitado de la temporalidad (¿más aún?), obviando la doctrina (que ya forma parte de “otra época”) de la reciente STJUE de 19 de marzo (que fue dictada sin tener en cuenta que las crisis económicas en España devastan las cuentas públicas y congelan las pruebas de acceso). Esas medidas comportarán, además, el cierre a cal y canto de las ofertas de empleo público, lo que acarreará un empleo público más envejecido aún y menos adaptado a las exigencias de la inaplazable revolución tecnológica, amortizaciones masivas de vacantes por jubilaciones en masa, así como con la suspensión o modificación de acuerdos y convenios colectivos (cuando los indicadores económico-financieros de las entidades públicas se vean, que se verán, literalmente rotos), y afectación radical de las condiciones de trabajo de los empleados públicos. Los sindicatos del sector público protestarán con su voz falsamente enérgica y endogámica, pero viendo el escenario devastador que les rodea no creo que vayan mucho más lejos. No tienen autoridad moral.  Menos ahora. Ello son parte del problema, y no de la solución. Al menos, mientras no cambien radicalmente de estrategia.

Hace siete años, puede parecer una eternidad, Koldo Echebarría, actualmente Director General de ESADE, escribió un lúcido artículo al que conviene retornar en estos momentos, al menos a sus conclusiones recogidas en las páginas 45 y 46 http://bibliotecavirtual.aragon.es/bva/i18n/catalogo_imagenes/grupo.cmd?path=3712797

El dilema que entonces planteaba este autor se resolvió desgraciadamente mediante el peso dominante de los ajustes y el abandono real de la política de reformas. Si se continúa por esa senda, lo que se debería hacer tampoco se hará ahora, desgraciadamente, salvo que nos lo impongan. Parece que somos incapaces de llegar a pactos de Estado. Y, por tanto, mejor esperar (terrible escenario) a que nos pongan condiciones leoninas desde fuera, dada nuestra impotencia política populista (se mire donde se mire) para imponerlas. Una crisis es también, independientemente de su gravedad, como es en la que ya estamos inmersos, una ventana de oportunidad para llevar a cabo una política de reformas, en estos momentos más necesarias que nunca. Si ahora no se hacen reformas radicales, no se harán nunca. Lo peor que nos puede pasar es que, como se llevó a cabo durante la crisis que se inició en 2008-2010, sólo se hagan ajustes y ninguna reforma realmente seria; las escasas reformas que se adoptaron, entonces, no fueron estructurales, sino contingentes, marcadas por la necesidad de aflorar recursos públicos o racionalizar (esto es, reducir ad infinitum) el gasto público, más que ordenar el sector público. Pan para hoy y hambre para mañana. Se ha visto con los brutales recortes de la sanidad. Además, desde 2015 no se ha hecho reforma de ningún tipo, ni siquiera contingente. Han pasado cinco años y ahora nos miramos de nuevo en el espejo y observamos lo que nunca nos gusta ver: un país empobrecido y con muy escasa o nula (de momento) capacidad de pacto transversal y de reacción político-institucional.

¿Seremos esta vez capaces de hacerlo bien? Nunca mejor dicho, nos va la vida y el futuro en ello. Aprendamos algo de lo que no supimos hacer entonces. O, en su defecto, habrá que comenzar a pensar que las desgracias que nos están pasando obedecen en buena medida a nuestra estupidez política, pero también a nuestra estulticia, social y ciudadana. Me resisto a creer que ello sea así. Al menos por el vigor instantáneo y la solidaridad que la población está mostrando. ¿Estará a la altura la clase política de este monumental empeño? Pronto lo sabremos.

Crisis y empleo (público) dual

«¿Qué es el riesgo? Es la incertidumbre sobre el resultado»

Michael Lewis, El quinto riesgo. Un viaje a las entrañas de la Casa Blanca de Trump, Deusto, 2019, p. 180)

 

Debo reconocer que mi perplejidad va en aumento conforme pasan los primeros días de esta situación excepcional declarada. Me sorprende cómo una crisis de tal magnitud del siglo XXI se pretende gestionar con soluciones institucionales propias del siglo XIX. La (in)capacidad de gestión es lo que añade valor (o lo quita) a un escenario tan preocupante. Hacer frente a esta insólita crisis con soluciones tradicionales, una arquitectura departamental clásica y escasas posibilidades de penetrar en el territorio, implican una más que previsible impotencia en la aplicación efectiva de las (descafeinadas) medidas impuestas por el decreto de declaración del estado de alarma. Las estructuras colegiadas o fragmentadas son inútiles en las situaciones de excepcionalidad máxima. La cadena de mando no se puede delegar cuarteada y absolutamente en un marco de excepción grave, sí en la normalidad. Sin un Comisionado Ejecutivo, al margen de «colegios» que le asesoren o delegaciones expresas, las responsabilidades se diluyen y la coordinación se convierte en pío deseo.

Se sigue viendo el problema con una mirada sectorial, predominantemente sanitaria. Hay que proteger al sistema de salud, sin duda. El personal sanitario es el héroe épico de esta guerra global. Pero nos lo estamos llevando por delante. Y ponerlo de “escudo” me parece poco afortunado, cuando más de dos millones y medio de empleados públicos se refugiarán en sus hogares (y así lo están pidiendo no pocas personas en las redes y en los “blogs”, en un claro ejemplo de insolidaridad funcionarial) para “no ser contagiados”. Claro que hay que protegerse, pero también proteger a los demás, y esta es la esencia del servicio civil. El peso de la lucha “contra el virus” lo lleva el sufrido colectivo sanitario que, con escasos medios y logística mejorable, día a día se está viendo diezmado. Y lo peor sería que tuviera dificultades, que presumiblemente las tendrá, de afrontar con éxito la larga batalla. Luego vienen las fuerzas y cuerpos de seguridad, también los militares y algunos otros colectivos de empleados públicos o del sector público que resultan imprescindibles por razones logísticas (transportes, servicios sociales, recogida de basuras, limpieza, etc.). Todos ellos en la trinchera. O en primera línea de fuego. La singularidad de esta «guerra» (Macron dixit) vestida de pandemia silente y difusa hace que no haya “retaguardia”, pues el resto permanece recluido en su domicilio. Si falla la primer línea, se pierde la guerra, aunque mucho de la victoria dependa de la responsabilidad ciudadana. Y del confinamiento efectivo. Mientras no se cierre todo, la función pública debe seguir funcionando, en tareas propias o ajenas, evitando desplazamientos inútiles o focos de contagio, pero ayudando a la población civil.

No creo que entre todos los empleados del sector público movilizados directamente en este largo combate alcancen ni de lejos la cifra de quinientos mil funcionarios. El resto de servidores públicos, alrededor de dos millones y medio, permanecerán en sus domicilios. La Administración Pública paralizada por varias semanas, en verdad por varios meses. A nadie se le ha ocurrido hacer trasvases territoriales, siquiera sean selectivos y temporales (de refuerzo) de personal sanitario allí donde más se necesitan (una herejía en un sistema sanitario “cantonal”), tampoco llevar a cabo reasignaciones de efectivos a través de un plan de choque de las propias Administraciones Públicas para reforzar, siquiera sea logísticamente y en tareas instrumentales al personal sanitario,  en aquellos ámbitos de la gestión administrativa que se verán desbordados (medidas sociales inmediatas, expedientes de regulación temporal de empleo, gestión de ayudas, etc.), en la vigilancia en las calles o en la asistencia a las personas y colectivos más necesitados (que serán legión tras los primeros pasos de esta crisis). Sorprende, por ejemplo, que la atención a las personas mayores en tareas tan sencillas pero vitales como llevarles alimentos o medicinas las estén realizando voluntarios salidos de la sociedad civil. La Administración Pública se aparta de modo insultante de la ética del cuidado y “la delega” vergonzantemente en la sociedad civil, ¿dónde están los ayuntamientos en una crisis de tales magnitudes?, ¿por qué no se refuerzan los servicios sociales con reasignación de efectivos?, ¿por qué los servidores públicos, al menos algunos efectivos, no se movilizan en esas tareas?

Por lo que ahora toca, tengo la impresión de que la institución de función pública o del empleo público no está hoy en día a la altura de las exigencias. Probablemente, porque es una institución ya sin valores y sin sentido (o visión) de cuál es su verdadero papel en la sociedad. Camina sin dirección ni hoja de ruta. Por definición, no puede haber servidores públicos que no sirvan al público, más en situaciones tan excepcionales como las actuales. Ciertamente, como recuerda Lewis, citando a Kathy Sullivan, esa idea de servicio debe estar teñida no de individualismo sino orientada al sentido de bien colectivo. En cierta medida, en el Estado somos todos, aunque haya algunos que ejerzan transitoria o permanentemente funciones públicas. No vale con salir al balcón y aplaudir a “sus compañeros” sanitarios que se están dejando la piel y algunos la vida en el empeño. O llenar las redes de mensajes y emoticonos. Tampoco vale con decir que podrán ser llamados por necesidades del servicio, pues (salvo sorpresas) nadie les llamará. O que están “teletrabajando”, más lo primero que lo segundo, ya que en su práctica totalidad las Administraciones Públicas (con excepciones contadas) no han sido capaces hasta la fecha de organizar racionalmente un sistema objetivo, seguro, eficiente y evaluable de trabajo a distancia. Se improvisa aceleradamente, más de forma chapucera que innovadora.

Franklin D. Roosevelt en sus memorables discursos destacó varias veces el importante papel que jugó el Servicio Civil estadounidense en la superación de la crisis consecuencia del crack de 1929 y en la aplicación de la política del New Deal. Cuando finalice esta monumental tragedia que aún se está gestando, y que dejará miles de muertos, más desigualdad, mucha pobreza, millones de parados, innumerables despidos y decenas de miles de empresas y autónomos arruinados, tal vez llegue la hora de preguntarse si, por un lado, se puede sostener un minuto más un empleo público dual, como el que ha emergido en esta crisis, o si, por otro, no ha llegado la hora definitivamente de enterrar un empleo público plagado de prerrogativas y privilegios frente al común de los mortales, que, con la más que digna excepción del personal sanitario y algunos otros colectivos puntuales, no está a la altura que los acontecimientos extraordinarios exigen.

No pierdan de vista que, como un desafortunado mensaje en las redes sociales recordaba ayer mismo (¿se computarán como trabajados los días hábiles o los naturales?, se preguntaba “jocosamente”), todos esos empleados públicos ociosos temporalmente, computarán este período de permanencia domiciliaria como trabajo activo, por lo que, pasada la tempestad, dentro de unos meses, deberán disfrutar aún de sus vacaciones (“no disfrutadas”) de semana santa y las de verano pendientes, así como los días de asuntos propios y las demás licencias y permisos que generosamente les reconoce la legislación vigente y los acuerdos o convenios colectivos firmados alegremente por empleadores públicos poco responsables y sindicatos del sector público ávidos de conquistas “laborales” para sus clientelas. Las Administraciones Públicas paradas en seco varios meses. Las empresas tocadas o muertas, los autónomos “acojonados”, los trabajadores precarios en situación absoluta de desprotección y, los más estables, que ven también cómo el suelo se les tambalea a sus pies. Y el personal sanitario en situación de guerra contra un enemigo volátil, que nadie sabe cómo combatir. Si esto no es un dualismo sangrante e inaceptable en estos momentos, que venga quien quiera y lo vea.

Probablemente, como defendió hace unos días el economista José Antonio Herce (ver pinchando aquí), quepa adoptar medidas enérgicas que alumbren una política de gran mutualismo. En ese diseño, creo que el empleo público, dadas su actuales y privilegiadas condiciones para afrontar una situación tan compleja como la que tenemos, debe llevar a cabo no solo una contribución efectiva en prestaciones personales (en todo lo que sea necesario o imprescindible), sino también en una mutualización solidaria y proporcional al conjunto de la sociedad. Veremos qué decisiones se toman y si algunas van por los senderos trazados en esta entrada.

Si algo de eso no sucede, una institución construida con esos mimbres no puede durar mucho en el tiempo. Y si pervive intangible a esta terrible pandemia, entrará a formar parte del misterio de la santísima trinidad. RIP por un empleo público así. Le acompaño en el sentimiento.

ADENDA: Èl martes, 17 de marzo de 2020, se ha puesto en marcha un paquete de medidas económico-sociales que, con una inyección de 200 mil millones de euros, pretende paliar el desastre que en ese ámbito se avecina. Sin duda, a partir de ahora se multiplicarán los análisis sobre tan trascendentales decisiones. Habrá que leer, asimismo, la letra pequeña de tales medidas, que se insertan en un Real Decreto-Ley, instrumento normativo excepcional para una situación del mismo carácter (un uso plenamente adecuado, en este caso). Sin embargo, en la comparecencia, salvo error u omisión por mi parte, no he advertido ninguna medida relativa al papel de la Administración Pública en la gestión de todo estos programas, aunque será necesaria e imprescindible. Las estructuras administrativo-burocráticas deben dar respuestas adecuadas y en tiempo real a esas necesidades perfectamente detectadas. Y algo convendría hacerse en este terreno. Sí se ha hecho una mención puntual al papel de las Comunidades Autónomas y de la Administración Local. Y, por descontado, varias referencias al encomiable papel que el personal sanitario y el resto del personal del empleo público movilizado están teniendo en esta «batalla» (más bien, «guerra») contra el COVID’19 y todo lo que ello implica. Presumo que, como todo va tan rápido y la decisión de hoy es revisada mañana o a las pocas horas, algún día inmediato habrá que afrontar medidas específicas sobre cómo ordenar las prestaciones funcionariales en una situación de excepción como la que estamos viviendo, así como si se opta o no definitivamente por una «mutualización (pública) de la crisis» (J. A. Herce) o de socialización pública de la solidaridad (también en el plano retributivo y de condiciones de trabajo), o se mira sólo hacia el «otro lado» (exclusivamente hacia el sector privado). Las medidas anunciadas pueden aliviar la dualidad expuesta (al menos las de las personas y entidades más vulnerables), pero apenas cambian el escenario. Las preguntas abiertas en esta entrada siguen sin responderse, al menos de momento. En todo caso, este análisis se centra exclusivamente en la institución del empleo público, y no pretende descalificar el compromiso individual que, sin duda, un buen número de buenos funcionarios acredita, que no son todos ni mucho menos. Pero, tal como van las cosas, algo (al menos me lo parece) no se ha gestionado bien en este complejo escenario. Vuelven los tiempos de «crisis» y sólo nos queda desempolvar los papeles y recetas que en 2010 comenzamos a desarrollar, pero evitando caer en los monumentales errores de entonces. Tal vez ha llegado el momento de afrontar reformas radicales en el empleo público y no recurrir a la siempre socorrida solución lampedusiana de parecer que todo cambia y, sin embargo, que todo siga igual (o peor). A ver si esta vez aprendemos algo de esta crisis que, cuando menos lo esperábamos, ha irrumpido en nuestras vidas. La pandemia pasará. Su efectos cicatrizarán más lentamente.

El «Estado mayor» del Presidente del Gobierno

“La cabeza debe estar en una sola persona y no en muchas, pues muchos mandos resultan perjudiciales”
(N. Maquiavelo, Discursos sobre la Primera Década de Tito Livio, Alianza, 1987, p. 348)
“Hay una progresiva militarización de la política” (William Davies, Estados nerviosos. Cómo las emociones se han adueñado de la sociedad, Sexto Piso, 2019, p. 198)

La literatura especializada ha calificado a los Gabinetes de los políticos como su “estado mayor”. En verdad, como ya reconociera Guy Thuillier, “un gabinete es un equipo alrededor de un patrón” (Les cabinets ministériels, PUF, p. 19), con la misión de protegerle. Pero cuando este “patrón” es quien ocupa la Presidencia del Gobierno, los roles de esa estructura de apoyo se multiplican, también su peso político. Y más aún de quien lo dirige.

Se ha montado cierto revuelo en determinados medios por la reestructuración llevada a cabo en la Presidencia del Gobierno (por medio del Real Decreto 136/2020, de 27 de enero), en la que, sin duda, se produce un fortalecimiento indudable de la figura del Director de Gabinete de la Presidencia, al que se le ha denominado incluso como “el quinto Vicepresidente”. En realidad no es tal, si bien no cabe pecar de ingenuos: la persona designada tiene, en estos momentos, la confianza absoluta del Presidente del Gobierno y, por consiguiente, capacidad de interferir (o, al menos, habilitación política para intentarlo) en áreas ejecutivas de la actuación gubernamental. Nadie duda tampoco que ese rediseño estructural tiene como objetivo último fortalecer la figura del actual Presidente del Gobierno y el ejercicio de sus propias funciones en una organización gubernamental configurada, por iniciativa propia, en un mosaico de estructuras ministeriales. ¿Cálculo político? Sin duda. Pero no cabe sorprenderse. Léon Blum, en esa deliciosa obra titulada La reforma gubernamental(Tecnos, 1996, p. 12), encuadraba el problema perfectamente: “La Presidencia del Consejo debe constituirse como un ministerio de ministerios”. Todas las presidencias de los Ejecutivos en las democracias avanzadas pretenden lo mismo. El sistema parlamentario español, ya configurado como una “democracia de canciller”, es cada vez más presidencialista. Y con esta presidencia pretende serlo aún más, a pesar de existir, por vez primera, un gobierno de coalición.

Lo escribí hace unos días en mi Blog  , una estructura gubernamental marcadamente elefantiásica y notablemente fragmentada, como es la del actual Ejecutivo (con 4 vicepresidencias y 22 departamentos ministeriales) requeríainexcusablemente una coordinación fuerte, que evitara desajustes y contradicciones, más aún en un contexto de gobierno de coalición. Cabe aludir aquí a la magnífica advertencia de Maquiavelo sobre “la inutilidad de un mando múltiple”.Y en este Gobierno el mando múltiple se visualiza muy bien en el número desorbitado de Vicepresidencias y en la atomización de ministerios, necesitados por razones obvias de coordinación. Las coordinaciones colegiadas no funcionan, a pesar de las apariencias. Es función de la Presidencia dirigir, pero también coordinar, las funciones del Gobierno.

Tras la aprobación del Real Decreto citado, la coordinación material se llevará a cabo por la Dirección del Gabinete, con rango de Secretaría de Estado. La duda estriba si, ante las “nebulosas tareas” (en palabras de Ollivier Schrameck) que ejercen los Gabinetes, y particularmente el de la Presidencia, su potestad derivada será también reconocida sin matices por la vicepresidencia y los ministerios de la fuerza política subalterna coaligada. Tiempo habrá para comprobarlo. Aunque las tensiones serán inevitables. Ingenuo sería pensar lo contrario.Y más en el siempre escabroso terreno de la comunicación, cuando no de las políticas, pues ya el simple enunciado de algunos órganos directivos de los distintos departamentos ministeriales, tal como regula el Real Decreto 139/2020, nos anticipan días memorables en un futuro no muy lejano.

En todo caso, esa norma también ha levantado mucha polvareda mediática y oposición corporativa (FEDECA), pues establece en su preámbulo 23 excepciones a que los órganos directivos deban ser cubiertos por funcionarios del Grupo de Clasificación A1. Hay que hacer sitio, según las características específicas de los órganos directivos, a los “amigos políticos” que no sean funcionarios. Una manifestación dura de politización de la función directiva; pero el hecho de que sean funcionarios sus titulares tampoco les deja al margen del spoils system, aunque sea de circuito cerrado. La profesionalización de los órganos directivos de la Administración General del Estado está hoy más lejos que nunca. Pero a nadie importa. Todos hacen lo mismo. Y, según parece, lo seguirán haciendo.

La coordinación adquiere, por tanto, valor existencial, si la labor de gobierno no quiere sumirse en pocos meses en un griterío que puede transformarse en algo ensordecedor y contradictorio. La nueva consigna comunicativa es, al parecer, “distintas voces, una sola palabra”. Veremos si la armonía se impone al ruido. Otra cosa son las facultades (competencias y habilidades) que deben predicarse de una figura tan singular como es la de titular de la Dirección del Gabinete presidencial, pues la máquina gubernamental y sus relaciones son de una complejidad incalculable. Puede sorprender que las riendas de la Presidencia (que es tanto como decir la conducción soterrada del Gobierno) se otorguen a un “externo” a la estructura del partido dominante en el poder. Pero ya no es tan inusual, menos en estos tiempos líquidos de la política. La ideología socialdemócrata cotiza a la baja. Se lleva otro estilo. Definitivamente. Y no seré, de momento, más explícito.

Se ha querido, por tanto, reforzar la figura del Director de Gabinete para blindar así la propia Presidencia. Bajo su batuta, a través del Comité de Dirección, está toda la máquina presidencial o “la fontanería monclovita” (incluso, atípicamente, la Secretaría de Estado de Comunicación). Su presencia “individualizada”en la Comisión de Secretarios de Estado y Subsecretarios proyecta su poder nebuloso sobre el órgano ejecutivo de coordinación gubernamental por excelencia, que preside formalmente la Ministra de Presidencia. Se aventuran tiempos de tensiones larvadas en ese Jano de Moncloa entre Dirección de Gabinete de la Presidencia y Vicepresidencia primera. ¿Quién coordinará de facto la labor ejecutiva?La larga mano del mando único del estado mayor de Presidencia pretenderá tener la fotografía precisa del funcionamiento del Gobierno y enderezarlo cuando sea menester. Ardua tarea. En todo caso, la estructura de la Presidencia del Gobierno se ha complejizado, sin duda, con equilibrios de poder cogidos con pinzas y cuyos lindes funcionales (como en cualquier Gabinete) son calculadamente difusos, como dispersas son las competencias que tales órganos de confianza y asesoramiento político ejercen.

En realidad, en el mundo de los gabinetes está (casi) todo inventado. Las relaciones entre estructuras staff y departamentos en línea son siempre una fuente inagotable de conflictos. Más en las relaciones de poder político. No digamos nada en un Ejecutivo con cuatro Vicepresidencias, veintidós ministerios y, además, de coalición. Nada será pacífico, al menos en la sombra. Otra cosa es lo que salga a la luz. La apuesta del actual Presidente del Gobierno ha sido clara: reforzar cuantitativa y cualitativamente su “estado mayor”, que será el lugar donde se diseñará la política con mayúsculas (esperemos que no también con minúsculas). Y este, a mi juicio, es el punto clave. ¿Qué línea política se impulsará desde “la cocina” del Gabinete de la Presidencia?, ¿O sólo será comunicativa? Si así fuera, no se hubiera materializado esa compleja operación de entronizar a un director de orquesta en la sombra.

La justificación de esa operación estructural, pero también de recomposición del poder interno, puede encontrar respuesta en la marcada tendencia de las sociedades contemporáneas a desdibujar las líneas existentes entre los estados de guerra y de paz. Williams Davis lo recoge atinadamente en el libro arriba citado. En efecto, hoy en día, más aún en España, la discusión pública se configura con tintes belicistas o, incluso, como una forma de guerra (de batallas abiertas o de guerrillas); y en situaciones de combate lo relevante es la propaganda, el secretismo, la lealtad inquebrantable, así como subordinar los medios y el saber experto (cualquier recurso) a la política gubernamental, pues el objetivo último de esa nueva política es exclusivamente la victoria, no el consenso. Aupar al líder a los cielos, para que allí se quede. En ese contexto, el “estado mayor” (aquí ya sin sentido metafórico) se hace imprescindible. Es el que realmente manda. Y dentro de aquél, su jefe máximo.

En un marco de guerra (siquiera sea política o comunicativa),jugar con las emociones adquiere una importancia fuera de lo común. Hay que provocar en el enemigo “el miedo, el dolor y el pesimismo”. Aplastarlo sin contemplaciones, sea este interior o exterior. No hay descanso para la tranquilidad ciudadana.Ahora la velocidad y el vértigo mandan. Todo es volátil, como subraya Daniel Innerarity. El combate es y será la agenda cotidiana en los próximos años. Malos tiempos para la denostada transversalidad y olvido absoluto de la siempre necesaria democracia deliberativa, que apenas pocos practican. Estamos en un mundo, en palabras de Fernando Broncano, de polarización grupal de la política (Puntos ciegos. Ignorancia pública y conocimiento privado, Lengua de Trapo, 2019). La dialéctica schmittiana amigo/enemigo, embebida ahora de emociones digitalmente dirigidas y por “cámaras eco” (que desacreditan la opinión contraria), vuelve a primer plano de la actualidad, si es que alguna vez se fue de allí. Especialmente, en el escenario gubernamental. Por mucho que las aparentemente neutras y frías páginas del BOE apenas nos lo adviertan.

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