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Es la gestión, estúpido (reproducción artículo en Crónica global de Elisa de la Nuez)

A la vista de la incapacidad para controlar los rebrotes que estamos viendo en España (de forma particularmente preocupante en Cataluña, por cierto), conviene hacer unas breves reflexiones sobre los déficits de gestión que están poniendo de relieve nuestras Administraciones públicas, tanto las autonómicas como la central dado pues, lamentablemente, la diferencia es sólo de grado.

Gestionar bien requiere tener capacidad de planificar o de pensar hacia el futuro, lo que a su vez exige algún tipo de estrategia. Cuando se trata de combatir una pandemia como la que padecemos, parece lógico pensar que esta planificación tiene que incorporar instrumentos sanitarios (reforzamiento centros de salud, hospitales, material de protección sanitario) de vigilancia epidemiológica (pruebas PCR, tests serológicos y los famosos rastreadores)  jurídicos (tener preparada la normativa que hay que aprobar ante las distintas eventualidades que pueden presentarse) tecnológicos y de gestión de datos (contar con la información necesaria para poder adoptar decisiones correctas)  y, por supuesto, los recursos humanos imprescindibles para todo ello. Pues bien, todo esto está brillando por su ausencia en estos momentos. Lo desolador es que se han tirado a la basura los tres meses y medio de confinamiento durante el estado de alarma que se tenían que haber empleado precisamente en esto para controlar mejor unos rebrotes que eran perfectamente previsibles.

La razón profunda es, sencillamente, que desde hace mucho tiempo la mayor parte de Administraciones tienen cierta capacidad reactiva pero no prospectiva. Dicho de otra forma más coloquial, están a “verlas venir”; no hay nada parecido a una planificación estratégica de lo que hay que hacer en el medio o largo plazo. No nos podemos sorprender cuando los dirigentes políticos no quieren saber nada de reformas estructurales en las Administraciones Públicas, que son las únicas que permitirían dotarlas de instrumentos y herramientas para funcionar de acuerdo con las necesidades de una sociedad del siglo XXI -incluso sin Covid 19-. Falta además algo que es esencial para comprender esta misma necesidad:  una dirección pública profesional, que brilla por su ausencia en este país. Al contrario, cada vez el nivel de politización de las Administraciones es mayor y, en paralelo, crece también su nivel de incompetencia.

No es casualidad. Una persona de confianza política aterrizada como por arte de magia en una organización pública que no conoce y en un ámbito profesional que le es ajeno ya tiene bastante con enterarse de qué va la historia. Tampoco tendrá criterio profesional alguno ni para elegir a sus colaboradores ni para diseñar políticas públicas razonables y factibles. Ya se trate de diseñar e implantar aplicaciones de rastreo o de organizar una base de datos médicos de la pandemia, por poner ejemplos de actualidad. Y además todo eso da exactamente igual, porque nadie le va a exigir cuentas por los resultados; le o la cambiarán cuando toque por el cambio de Gobierno o de Ministro sin que tenga nada que ver con su mejor o peor desempeño como directivo. O a lo mejor (si no molesta mucho) no le cambian nunca, como sucede con los responsables de algunos organismos de control conocidos por su docilidad al Poder y que han conseguido sobrevivir a gobiernos de uno y otro signo.

En todo caso, lo que se puede esperar de este tipo de “directivos” son ocurrencias, además de una resistencia numantina a admitir errores y por tanto a rectificarlos. Esto es más fácil si se cuenta con un chivo expiatorio (la culpa siempre es de otro, y si es un enemigo tradicional como “el Estado”, “España” “la derecha” o “la izquierda” mejor que mejor). O, en su defecto, se puede argumentar que todos los demás lo han hecho igual de mal, y por tanto la ciudadanía tiene que moderar sus expectativas en cuanto a la posibilidad de contar con unos gestores públicos dignos de tal nombre. La realidad que está poniendo de manifiesto esta pandemia es, sencillamente, que no nos podemos permitir desatender la gestión pública de esta forma. Para gestionar con profesionalidad necesitamos sencillamente gestores profesionales y no aficionados, como son la mayoría de los que ocupan estos puestos de responsabilidad por obra y gracia de nuestros partidos políticos. Los buenos profesionales son capaces de realizar un diagnóstico adecuado y una mínima planificación de las actuaciones a realizar. Pero también hay que poner a su disposición las herramientas para desarrollarlas, en forma de recursos materiales y humanos y de procedimientos adecuados. De nada sirve planificar actividades de rastreo de contagios, por ejemplo, si luego las Administraciones son incapaces de contratar con rapidez y eficacia los perfiles de rastreadores adecuados o de tratar o/y comunicar los datos con rapidez. Y, por último, hay que exigirles la rendición de cuentas que corresponda por su desempeño profesional, sin exigirles responsabilidades por decisiones políticas, que no son suyas, pero sin exonerarles de las responsabilidades por las decisiones técnicas que sí lo son. Y si no lo han hecho bien hay que relevarles, porque su incompetencia nos sale muy cara, como estamos viendo.

De lo contrario, hay que ser conscientes de que el fracaso va a ser imputable al mal gobierno y a la mala administración que arrastramos desde hace demasiado tiempo. Y no, no todo el mundo lo está haciendo igual de mal. Hay países pequeños y cercanos como Portugal que lo está haciendo mucho mejor. Y no es casualidad: cuentan con una gestión pública mucho más profesionalizada y menos politizada que la nuestra.

 

Una versión previa de este artículo fue publicado en Crónica Global y puede verse aquí.

Okupación: males que por otros males vienen

«No hay mal que por bien no venga», se suele decir. Pero no es verdad: hay males que son consecuencia de otros males y que se unen en una espiral de tragedias que no aportan nada bueno y que, de no romperse por obra de nuestra intervención, no conocen fin. Este domingo, el periódico El Mundo publicó un reportaje referido al fenómeno de la ocupación. El dato más llamativo, a mi juicio, es el previsible aumento de las okupaciones en un 300% a lo largo de 2020, a causa del confinamiento.

En los últimos tiempos, ciertos sectores de la sociedad han venido a ‘empatizar’, minimizar, justificar o incluso exculpar este fenómeno por medio de relacionar su aparición con la existencia de otras dos lacras sociales: el incremento de los desahucios ocasionado como consecuencia de la Gran Recesión, por un lado, y la existencia de miles de personas sin hogar en España, por otro.

Se trata de una cuestión delirante. No me cabe ninguna duda de que una sociedad ha de procurar que todos los ciudadanos vivan bajo un techo en condiciones mínimas de salubridad, y que, por ello, que una persona viva sin hogar es una tragedia respecto de la cual la sociedad debe poner todos los medios a su disposición para erradicarla.

Pero tres precisiones son irrenunciables: la primera y más importante es que, si bien lo anterior es cierto, no son algunos individuos aislados, elegidos de manera arbitraria, los que deben cargar con este coste. La puesta en marcha de medidas que pretendan asegurar un techo para todo el mundo sin duda acarrearía cuantiosos gastos que se traducirían en un aumento de una concreta partida del gasto público, es decir, de los impuestos sufragados por todos. Pero, igual que no es válido el argumento según el cual los partidarios de favorecer la inmigración –«si tan de acuerdo están»– lo que han de hacer es acoger en sus propias casas a los inmigrantes, de ninguna forma es aceptable el argumento según el cual el coste de garantizar un techo a un individuo lo haya de sufragar otro individuo de su propio bolsillo.

La segunda precisión es que, si bien es verdad que el derecho a una vivienda digna aparece recogido en la Constitución, no lo es menos que el artículo 47 está ubicado en el Capítulo III, que tiene por título «De los principios rectores de la política social y económica». Que este derecho se halle en el Capítulo III, y no en el Capítulo II («Derechos y libertades»; «De los derechos fundamentales y de las libertades públicas»), es señal de que se trata de un mandato constitucional dirigido al Estado en su conjunto, al que se le impone actuar para dar efectividad a los principios rectores de esa política social y económica. Es más, como señala Rafael Gómez-Ferrer Morant en Comentarios a la Constitución Española (págs. 1382 y siguientes), «entre estos principios se encuentra el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, que la propia Constitución no califica propiamente como un derecho, ya que, como indica el propio art. 53.3 en su inciso segundo, estos principios “solo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo dispongan las leyes que los desarrollen”».

De tal modo, el ‘derecho’ a una vivienda digna ha de entenderse no tanto como un derecho fundamental exigible automáticamente ante las autoridades, sino como un ideal cuyo cumplimiento han de pretender las Administraciones públicas. Es más, la efectividad de este principio en este caso queda ligada, además de a lo anterior, a «la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación», luego se trata de un principio particularmente matizado y de contenido concreto.

Por último, respecto de la tercera precisión baste con recordar que el derecho de propiedad sí es un derecho fundamental, en tanto que recogido en el Capítulo II del Título I de la Constitución (artículo 33), y que, por tanto, su protección no puede ceder ante el incumplimiento de un principio rector dirigido al Estado. Poco importa que hablemos de la usurpación de una vivienda habitual, de una segunda residencia o de un bien de escaso valor: la protección de este derecho por parte de las autoridades debe prevalecer.

Tratándose el ‘derecho’ a una vivienda digna, pues, de un principio que ha de regir la política social y económica del Estado, podemos convenir en que su cumplimiento es, a día de hoy, defectuoso. Esto lo sugieren algunos datos, como el número de personas ‘sin techo’ actualmente en España: según datos publicados por FEANTSA (European Federation of National Organisations working with the Homeless), divulgados en prensa en octubre de 2019, alrededor de 40.000 personas viven sin hogar en nuestro país. El fracaso de la sociedad en su conjunto, de las autoridades singularmente, en este particular es evidente y exige prestar atención y medios a la solución de esta extendida, ya inmensa, lacra.

Pero, insisto, que los números anteriores resulten desalentadores no justifica en ningún caso el menosprecio o la desidia respecto de la lucha contra el fenómeno de la okupación. Por cierto, igual que los de las personas sin hogar, los datos de la okupación son alarmantes: en 2019, el Ministerio del Interior calculaba que existían 14.394 ocupaciones ilegales en España y, como decía al principio de este artículo, se estima que este número vaya a triplicarse a lo largo del presente año 2020.

Ningún argumento es válido para defender la ocupación, por parte de una persona, del inmueble de otra de manera ilegal, arbitraria y no consentida, por mucho que la situación de la primera persona sea deplorable y digna de resarcimiento: que existan personas sin hogar denota un fracaso de nuestra política socio-económica, pero de ningún modo debe entenderse que de este fracaso deriva una obligación exigible por un ciudadano ante otro ciudadano cualquiera, una especie de responsabilidad individual de ciertos particulares, elegidos –como si de una acción solidaria de responsabilidad se tratase– al arbitrio del damnificado, de manera arbitraria y con cargo al patrimonio de aquéllos. Es, no lo olvidemos, un principio cuyo cumplimiento queda a cargo exclusivo del Estado en su conjunto, y no debemos persistir, como señaló Benito Arruñada en este blog, en esta tendencia poco edificante existente en nuestro país que consiste en resolver problemas de políticas públicas (como es la falta de vivienda) interviniendo en la vida privada de la gente.

Al margen de lo anterior, tampoco hay que olvidar que muchas ocupaciones ilegales no responden a carencias previas (la de un hogar), sino a motivos más despreciables, como intereses de mafias y otras organizaciones criminales o el tráfico de personas y drogas. Y ello no invita sino a luchar con más ahínco contra esta injusticia.

No puede, en definitiva, en un Estado de derecho consentirse que unos tomen por su mano las cosas de los demás. Pero no es sólo eso, por otra parte obvio: no puede permitirse tampoco que la restitución de los derechos de los afectados por esta situación se prolongue más allá de lo inmediato. Por una cuestión de justicia, de defensa de la propiedad privada y de respeto mínimo a la dignidad de todas las personas que han dedicado una vida de esfuerzo y sacrificio a adquirir una casa en la que vivir con sus seres queridos, y cuyo derecho básico y fundamental no puede ser arrebatado sin apenas respuesta por parte de las autoridades, sin pronta restitución y sin derecho siquiera a ser tratado con justicia –pues una justicia que llega (tan) tarde puede muy bien no ser justicia. La humillación de estos individuos es tan acusada que todo lo que no pase por una inmediata vuelta a la normalidad de la situación es simplemente intolerable –y, sin embargo, este proceso a veces se alarga durante años.

Por ello, es urgente e imprescindible una reforma legislativa integral que disponga a las autoridades de los medios que resulten más efectivos para la erradicación completa e inmediata de esta injusticia. En el Congreso se han presentado diversas iniciativas a este fin en los últimos años. PdeCat presentó en la XII Legislatura una propuesta de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil que fue publicada en el BOE como Ley 5/2018, de 11 de junio, de modificación de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en relación a la ocupación ilegal de viviendas. Ciudadanos recientemente volvió a presentar una proposición de ley para luchar contra la ocupación ilegal, en la que propone la reforma de diversas normas (Código Penal, Ley de Enjuiciamiento Criminal, Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley de Propiedad Horizontal, Ley de Bases del Régimen Local, Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana, etc.) a fin de agilizar el procedimiento de desalojo, así como para incrementar el castigo penal del delito de usurpación al objeto de desincentivar su comisión y, sobre todo, su incremento. Resulta de interés recordar que precisamente España cuenta con un ordenamiento jurídico que favorece los títulos de propiedad ‘fuertes’, cuya ventaja estriba en ser suficientes, en sí mismos, para exigir de las autoridades que actúen en protección del legítimo propietario sin necesidad de ulterior intervención judicial.

La práctica totalidad de los países de nuestro entorno ha regulado medidas similares para cortar de raíz esta situación, y contemplan con indecible asombro la laxitud española a este respecto. Cada día que demoramos, cada día que esta cuestión, que no ofrece dudas, nos hace vacilar o titubear o nos lleva a la indecisión o a la inacción, un cabeza de familia, muy lentamente y con no poca resistencia, empieza a convencerse de que no recuperará su casa recién okupada hasta dentro de varios años…

 

 

Imagen: Idealista.

Condiciones de la UE como oportunidad

Una versión previa de este artículo fue publicado en El Mundo y está disponible aquí.

 

Ahora que estamos debatiendo sobre las posibles condiciones para recibir unos 140.000 millones de euros de dinero europeo -entre transferencias y préstamos-, convendría que nos hiciésemos algunas preguntas. La primera es muy sencilla: ¿se imaginan ustedes lo que nos pasaría si no fuésemos un Estado de la Unión Europea, con la crisis que tenemos encima y el endeudamiento que arrastramos? La segunda es un poco más complicada: ¿por qué muchos españoles pensamos que es mejor que los países europeos nos ayuden pero condicionando estas ayudas económicas a un programa estricto de reformas estructurales que llevan lustros pendientes? Pues porque se trata de una oportunidad histórica de alinear los incentivos de nuestra clase política para emprender de una vez las reformas que necesita este país, lo que hasta ahora no ha sido posible tras el fracaso sin paliativos de la llamada nueva política, que se suponía venía a regenerar la política y las instituciones.

El diagnóstico sobre las reformas estructurales a realizar está hecho desde hace mucho desde la academia, la empresa, la sociedad civil y hasta en los programas electorales. Pero, por resumirlo (parafraseando a Angela Merkel), lo que necesitamos son políticas públicas más efectivas o, si se quiere, una mejor gobernanza de lo público. Parece difícil sostener que esto es antidemocrático. A mí lo que me parece poco democrático es pedir el dinero a nuestros socios sin condicionalidad alguna. Entre otras cosas, porque los países europeos llamados frugales, que son más renuentes a aprobar ayudas incondicionadas (Suecia, Dinamarca, Austria y el líder, Holanda), son democracias como la nuestra; incluso dos de ellos tienen gobiernos socialdemócratas.

El problema debe reenmarcarse: no se trata de un problema de norte contra sur; se trata de que sus electorados (como el nuestro) tienen sus prioridades y sus preferencias, a las que deben de atender sus representantes políticos si quieren seguir siéndolo. Pero es que, además, cualquier electorado -ya podía el CIS de Tezanos incluir este tipo de preguntas- prefiere políticas públicas eficientes y eficaces a políticas públicas caprichosas, despilfarradoras e ineficientes. Sean cuales sean las políticas públicas que se emprendan -y esa sí que es una cuestión de preferencias políticas-, lo mínimo que debemos esperar de nuestros gobernantes es que se basen en evidencias y datos, que estén bien diseñadas y que funcionen razonablemente bien. Y que, si no es así, se cambien.

Cabe también plantearse si el recibir dinero europeo sujeto a condiciones es un menoscabo a nuestra soberanía. Parece difícil sostenerlo cuando una estructura como la Unión Europea se basa precisamente en la cesión de soberanía por parte de los Estados miembros con la finalidad de conseguir unos objetivos de desarrollo económico, social e institucional que no estarían al alcance de muchos de ellos -por no decir de todos- por sí solos. Esto es especialmente evidente en una crisis provocada por una pandemia global. Pero, ¿equivalen las condiciones a los famosos y temidos recortes que tan amarga experiencia dejaron en la crisis anterior? Pues parece que esto depende fundamentalmente de las políticas de los gobiernos nacionales. A mi juicio, es precisamente la incapacidad de nuestros gobiernos (no solo del actual) de proponer reformas estructurales a medio y largo plazo en los periodos de bonanza económica lo que estuvo en el origen de los recortes antes y después del 2012, con el PSOE y con el PP. Probablemente ahora suceda lo mismo, a la vista de que se han vuelto a malgastar estos últimos años para emprender reformas que siguen estando pendientes: pensemos, por ejemplo, en la que requieren nuestras Administraciones Públicas.

La razón es que clientelismo político que reina en nuestro país sale caro cuando hay crisis y, además, es profundamente injusto. Recordemos el desastre de la politización de las cajas de ahorro que todos los partidos ocuparon alegremente para favorecer el clientelismo autonómico como si no hubiera un mañana. Lo hemos pagado muy caro entre todos los contribuyentes.

Lo mismo cabe decir de los recortes lineales a los funcionarios que también se sufrieron entonces y que, probablemente, se vuelvan a padecer ahora: su origen está en la falta de voluntad política para reformar con criterios rigurosos unas Administraciones Públicas muy envejecidas, con muy poca capacidad de adaptación, sobredimensionadas en cuanto a sus escalones inferiores y muy infradotadas en cuanto a sus escalones superiores. Un ejemplo: la edad media en la Administración General del Estado es de 52 años (la media de la población activa en España es de 42 años). Según datos del estudio El empleo público en España: desafíos para un Estado democrático más eficaz, solo se exige titulación superior en el 30% de sus puestos. Además, apenas un 2,4% de los trabajadores de la Administración estatal española ocupan puestos directivos. Por el contrario, un 24% pertenece a los servicios de restauración, personal, seguridad y ventas, casi el doble que en la UE.

Lo que ocurrió entonces puede volver a suceder ahora si no somos capaces de presentar proyectos creíbles de reformas serias y a medio plazo, de esas que no les gustan nada a los políticos populistas y/o cortoplacistas. Y, si no reformamos con rigor nuestro sector público, acabaremos haciendo recortes lineales con los que, como siempre, pagarán justos por pagadores, es decir, la sanidad y la educación para mantener las muchas formas clientelares de despilfarrar el dinero público que hay en España.

El reto y la oportunidad que tenemos delante es aprovechar esta ocasión excepcional para poner orden en nuestras instituciones y en nuestras políticas públicas. Una ocasión parecida se presentó con la entrada en España en la Unión Europea, allá por los años 80. Y se aprovechó. Ahora no solo se trata del mercado laboral o de la sostenibilidad del sistema de pensiones, o de la baja productividad de nuestra economía; se trata de todas y cada una de nuestras instituciones. La desastrosa gestión de la pandemia ha puesto de relieve, una vez más, muchos de los sempiternos problemas que llevamos décadas arrastrando: politización de las Administraciones Públicas, falta de profesionalización en la dirección pública, falta de capacidad de gestión, falta de capacidad de tratamiento de datos, falta de digitalización, falta de perfiles adecuados para una Administración del siglo XXI, ocupación clientelar del sector público con especial mención de los organismos reguladores, falta de separación de poderes… En fin, el diagnóstico lleva mucho tiempo hecho.

Pero hay que ser conscientes de que las resistencias para realizar reformas de este tipo han sido siempre muy grandes. Y no solo por parte de la clase política, sino también por parte de un sector del sector público (el más sindicalizado) muy confortable con este estado de cosas. Por no hablar de unos agentes económicos que pueden campar a sus anchas por ministerios, consejerías, concejalías y organismos reguladores pobladas por pocos profesionales y muchos políticos, lo que conlleva poco criterio sobre el diseño de las políticas públicas y poco músculo para implantarlas. El lamentable episodio de la operación bicho de las residencias de ancianos en la Comunidad de Madrid no es una excepción, sino una manifestación más de lo que sucede cuando una Administración carece de una dirección pública profesional y se guía por ocurrencias. Se convierte en la meca de los conseguidores y los vendedores de elixires mágicos. Quizá ahora la opinión pública empiece a ser más consciente de lo que supone este deterioro institucional en términos de bienestar económico y social, e incluso de salud.

¿De verdad creemos que la buena gobernanza no importa? Pues miremos las cifras de la pandemia y la correlación entre el deterioro institucional y el exceso de muertes sobre las habituales. Como era esperable, los países que lo han hecho peor en el mundo desarrollado (Reino Unido, Italia, Bélgica y España) por haber tenido la mayor incidencia de exceso de mortalidad por millón de habitantes tienen algo en común, y no es la demografía, la geografía o la situación del sistema sanitario. Lo que tienen en común es que son los países que más puestos han descendido en los rankings de efectividad del gobierno del Banco Mundial en los últimos años. Por cierto, Portugal, que lo ha hecho mucho mejor que nosotros todos estos años, ha ido escalando puestos en ese mismo ranking. Esto no debería sorprender a nadie. Y no está de más añadir que las condiciones impuestas en el rescate que sufrió en la crisis anterior en cuanto a reformas institucionales y de las Administraciones Públicas le han dado un gran empuje. Pero también hay otras que han adoptado sin necesidad de incentivos externos, como la de la educación. Ahora es un ejemplo a seguir.

En definitiva, el prolongado deterioro de la función pública y su creciente debilidad ante las presiones políticas (ahí tenemos el caso del doctor Simón para ejemplificarlas) nos ha llevado a una situación en la que se reduce sustancialmente la capacidad del gobierno para adoptar medidas efectivas en el ámbito de las políticas públicas, incluso en el supuesto de que fuera capaz de diseñarlas adecuadamente sobre el papel.

Recientemente, he tenido ocasión de participar en un manifiesto liderado por Francisco Longo que propone las medidas que habría que adoptar, bajo un título muy expresivo: Por un sector público capaz de liderar la recuperación. Porque pensar que podemos hacer buen uso del dinero europeo sin buenas instituciones públicas es, sencillamente, ciencia ficción. No tiremos esta oportunidad única al basurero de la historia como hicimos en la crisis anterior. Si no, serán muchos los que empiecen a dudar de la propia capacidad de los sistemas democráticos para garantizar los bienes más básicos a sus ciudadanos, empezando por la salud.

Acercando la Administración al ciudadano

Dos de las preocupaciones constantes en Hay Derecho son la igualdad de derechos para todos los ciudadanos y la eficiencia de la Administración. En concordancia con estos loables objetivos, avanzo una propuesta que creo que representaría un avance significativo en ambos. Para introducir un poco de variedad en el Blog (y acorde con mis circunstancias particulares), el artículo se escribe desde la perspectiva de un residente en Territorio Foral, pero esto en absoluto invalida las conclusiones generales. Finalmente reconozco que el universo de declarantes de la renta no suele incluir a los mas pobres, por lo que la propuesta no es completa del todo.

En la declaración de la renta se indican los componentes de la unidad familiar, su edad, su dirección, su grado de minusvalía y muchísimos elementos más de sus circunstancias particulares, para el cálculo de si el declarante debe pagar más impuestos o recibir una devolución de parte de lo ya pagado. Pero, en base al nivel de ingresos que tiene y demás circunstancias personales y familiares, puede que el declarante y sus familiares tengan derecho a muchas mas cosas de “lo público”, que se supone les facilitaría la vida. Puede que subvenciones del Estado, comidas escolares, campamentos subvencionados para niños, becas para estudios superiores, ayuda domiciliaria, ayudas de dependencia, ayudas en el transporte, medicamentos gratis, subvención para el alquiler de vivienda, incluso una vivienda pública, de alquiler o compra, a precio subvencionado etc. etc. Seguramente miles de posibilidades si nos ponemos a buscar con ahínco.

Y resulta que, para casi todo, lo único que hace falta es encontrar la “oportunidad”, rellenar impresos y aportar la declaración de la renta (o, supongo, las declaraciones de la renta en el caso de las parejas formalizadas como tal que declaran de forma separada). El que está bien asesorado, conoce a los que hay que conocer y lleva años aprendiendo los vericuetos del sistema seguramente consigue lo que quiere. Pero para un novato, esta labor de búsqueda y captura, de hacerse de forma concienzuda, exige muchísimas horas de dedicación y el tiempo y la colaboración de muchos funcionarios públicos para encontrar y señalar sus “oportunidades” o derechos y luego para corregir las solicitudes, tramitarlas, conseguir su aprobación y, en su caso, ordenar el desembolso. Estoy seguro de que muchos funcionarios se verán reflejados en esta descripción y, en mi experiencia personal, cumplen muy bien con su función, ayudando al particular.

Pero yo propondría dar la vuelta a esta forma de proceder que me parece desaconsejable desde muchos puntos de vista. Con la información contenida en una declaración de renta, las distintas Administraciones saben perfectamente a qué tiene derecho el declarante en su Administración. Así que, sin que el particular lo solicite, le podría informar su Ayuntamiento, la Diputación Foral, el Gobierno Vasco, el Gobierno Central y la Seguridad Social, de los beneficios a que tiene derecho. Solo faltaría entonces que el particular solicitase las ayudas que le interesasen, (¡a ser posible por ventanilla única!)

Lo único que, con la salvedad de la Diputación Foral, entidad recaudadora de nuestros impuestos, se supone que las demás Administraciones no tienen acceso a su declaración de la renta. Pero, ¿y si el particular autorizase a la Diputación a distribuirla de oficio?  Me imagino que poca gente necesitada de ayudas pondría objeción.

Creo que está claro lo que se conseguiría. En primer lugar los procesos se vuelven mucho mas eficientes para el particular; no tiene porqué perder el tiempo indagando cuales son sus derechos. Por una vez no sería el particular quien tuviese que interpretar la marea cambiante de legislación, reglamentos y normativas que le podrían ser aplicables, de todos los niveles del Estado, sino la propia Administración.

En cuanto al funcionario, tendría mucho menos trabajo de asesoramiento, y sabría de antemano que la ayuda está aprobada.  Intuyo que harían falta muchos menos funcionarios, con el ahorro que esto supondría, (y menos Asesorías y Gestorías), pero ¿quizás se podría aprovechar para reforzar el servicio de inspección fiscal?  Al fin y al cabo, el documento base de declaración de la renta debe reflejar la realidad.

En tercer lugar, prepárense para un aluvión de solicitudes. Seguramente mucha gente no llega nunca a saber sus derechos, porque está demasiado ocupada ganándose la vida. Pero si se le dice y se indica el camino, habrá mas solicitudes. Y por lo tanto mas gasto público. Pero no sería lícito limitar el gasto público en base a esconder de la gente sus derechos, ¿verdad?

En cuarto lugar, considero muy importante el cambio de mentalidad. Cuando presentamos la declaración de la renta con derecho a devolución, no pensamos que se nos está regalando nada, y de hecho es así.  Pero cuando se solicita una ayuda, es una solicitud, “a ver si me dan”……   Con el procedimiento propuesto no sería así.  “Estos son tus derechos – dinos cuales quieres ejercer”.  Suena muy distinto, y no está sujeto a la discreción de nadie.  Lo de la discreción es muy importante porque, ya se sabe, sin discreción no puede haber favoritismos ni, en definitiva, corrupción.  Además se elimina un desincentivo importante al trabajo productivo: el que se dedica a ganarse la vida, en lugar de a escudriñar los varios Boletines Oficiales, no sentiría que está haciendo el tonto; porque sabría que tendría las mismas oportunidades que todos los demás.

Quisiera señalar también la ventaja a la hora de confeccionar los presupuestos públicos. Nunca he entendido como se pudo aprobar una Ley de Dependencia sin aportar su correspondiente presupuesto. Otras ventajas colaterales: si las distintas Administraciones compartiesen los mismos datos, uno no se podría domiciliar en un sitio a unos efectos y en otro sitio para otra cosa, picaresca que he podido observar en varias ocasiones. Y, finalmente, el que ahora no presenta declaración de la renta tendría un buen incentivo para integrarse en la economía “formal”, viendo la ventaja de declarar sus ingresos.

A efectos de poner este procedimiento en marcha, en cada nivel de la Administración habría que hacer un inventario de los beneficios legislados y los criterios para conseguirlos, tanto en esa Administración como en los organismos dependientes, para incorporar estos beneficios a un programa informático que identificase los beneficios correspondientes a cada persona(s) física(s) o unidad familiar.  ¡El mero hecho de hacer el inventario de beneficios podría incentivar su racionalización!  En un mundo en que los informáticos son capaces de darnos la ruta multimodal mas rápida (o mas barata, o mas ecológica) entre mi casa y cualquier sitio, no puede ser complicado diseñar un programa que procesa los datos de una declaración de la renta y escupe un listado de derechos.

Eso para empezar.  ¿Y si lo aplicamos a las empresas?  ¿Y a las comunidades de vecinos?  ¿Y…?

Por un sector público capaz de liderar la recuperación

Declaración publicada originalmente en Agenda Pública y disponible aquí.

La Covid-19 ha puesto de manifiesto la importancia crucial de lo público, pero también sus insuficiencias. El personal de la Administración implicado en la provisión de servicios esenciales ha respondido de forma excelente, con un comportamiento ejemplar de muchos colectivos profesionales: sanitarios, Unidad Militar de Emergencias, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, docentes, empleados de servicios logísticos y de mantenimiento, servicios sociales, entre otros. Pero el sistema, como tal, ha fallado, mostrando escasa anticipación, trabas burocráticas y déficits de agilidad que han afectado a la compra de mascarillas, la fabricación de ventiladores o gestión de las ayudas; problemas de gestión de datos que reflejan déficits de personal cualificado en este campo, mientras las profesiones jurídicas y las categorías de cualificación técnica media y media baja siguen siendo muy abundantes. Otros desajustes han derivado de problemas no resueltos de colaboración entre administraciones que caracterizan a nuestro modelo de gobernanza multi-nivel, y que han dado lugar a episodios disfuncionales de mayor o menor calado a lo largo del estado de alarma.

Muchos de estos problemas no son nuevos. Reflejan, por una parte, la lentitud con que los cambios suelen llegar, más allá de la superficie, a la Administración pública. Por otra parte, son carencias que derivan del escaso interés que la política viene prestando a las reformas de la Administración, más allá de los debates ideológicos y retóricos entre una derecha atea, que parece no creer en la capacidad del sector público para evolucionar y reformarse, y una izquierda beata, que lo contempla como si fuera moralmente superior e infalible.

Las crecientes demandas sociales derivadas de la crisis agudizan estas deficiencias. Nuestros gobiernos y administraciones abordan hoy un reto descomunal: uno de los momentos más difíciles de la historia del país, con déficits presupuestarios perennes, estructuras administrativas caducas y una clase política desorientada. Los ingentes recursos, internos y externos, que habrá que invertir en la recuperación y en la atención a los más vulnerables corren el riesgo de perderse, llegar tarde o no ser debidamente aprovechados si no se ponen al día los circuitos y mecanismos de nuestro sector público. Piénsese en la aplicación efectiva del Ingreso Mínimo Vital o en la gestión de los proyectos que deberá financiar el fondo europeo de reconstrucción, en un país al que los datos de la Comisión Europea sitúan en el furgón de cola en cuanto al nivel de ejecución de los fondos estructurales.

Es hora de extraer conclusiones de lo ocurrido, recuperar diagnósticos existentes desde hace años y habitualmente relegados, y pensar en reformas que garanticen que el sistema público se sitúa en condiciones de liderar la recuperación y el futuro de nuestro país. Para hacerlo, esta crisis constituye una nueva ventana de oportunidad. Las reformas más importantes se dieron en países devastados por crisis graves, como derrotas militares (son los casos de Japón o Alemania tras la Segunda Guerra Mundial), recesiones económicas (como Nueva Zelanda en los 80 o Suecia en los 90) o corrupción sistemática (como Reino Unido a principios del siglo XIX o Estados Unidos a principios del XX).

La reflexión debe ir más allá de la necesidad de ajuste. El escenario fiscal obligará sin duda a contener, simplificar y reducir, y algunas medidas de ese tipo son necesarias y saludables, pero sólo con ellas no se dispondrá de un sector público como el que precisamos. La experiencia de lo ocurrido durante la Gran Recesión de 2008-2013 nos enseña que los ajustes sin reformas empeoran la situación, en tanto que los ajustes con reformas meramente aparentes o nominales distraen del problema y no lo resuelven. Para que España pueda hacer frente con éxito al escenario post-Covid-19, necesitamos actuar en cuatro grandes ejes: innovación y evaluación; internalización de la inteligencia y externalización del trámite; diversificación y flexibilización del empleo, y liderazgo y gestión profesional.

Innovar y evaluar de modo transparente

Son dos verbos que la Administración apenas conjuga. Tenemos un sector público más preparado para seguir pautas establecidas, propias de escenarios estables, que para manejar entornos de cambio y disrupción tecnológica que obligan a gestionar innovación, y que requieren que ésta se haga de forma transparente y abierta al escrutinio social.

La crisis nos exige una gestión pública crecientemente basada en datos y evidencias. La disponibilidad masiva de información y la aceleración del cambio tecnológico nos pueden ayudar a conseguirlo, pero se hace imprescindible facilitar la formación de núcleos y laboratorios de innovación en políticas públicas, dotados de un funcionamiento autónomo y flexible y capaces de hacer un progresivo uso de los hallazgos de la economía del comportamiento, de impulsar y aprovechar la transformación digital y de desarrollar aplicaciones de inteligencia artificial en el diseño y la prestación de los servicios públicos.

Al mismo tiempo, esta orientación innovadora exige poner el foco en las verdaderas prioridades de la sociedad y desarrollar los mecanismos de evaluación de los impactos de las políticas públicas. Debemos pasar de medir los outputs a medir los outcomes. Para ello, hay que construir organismos evaluadores profesionales y dotarlos de la independencia que los haga fiables y creíbles. Necesitamos una Administración capaz de trabajar de forma totalmente íntegra y transparente, de rendir cuentas de un modo efectivo y de abrirse proactivamente al escrutinio social. No hay mejor modo de combatir la corrupción y de recuperar la confianza de los ciudadanos.

Internalizar inteligencia, externalizar el trámite

Nuestro sistema público padece un déficit cognitivo severo que le hace muy difícil anticipar los cambios y responder con eficacia a los retos que le plantea la combinación de una sociedad global hiperconectada y una revolución científica y tecnológica sin precedentes. La baja cualificación de muchas tareas y el envejecimiento de las dotaciones agravan este diagnóstico. Los actuales sistemas de retribución sitúan por encima del mercado el coste del trabajo de menor nivel, mientras ofrecen salarios poco estimulantes a los profesionales de mayor cualificación como médicos, científicos o expertos en tecnologías de vanguardia.

Ingentes recursos de la Administración se dedican hoy a actividades rutinarias, poco creativas o de trámite que, más pronto o más tarde, serán automatizables y que en muchos casos podrían gestionarse a través del mercado. En cambio, se necesita incorporar a las organizaciones del sector público dosis masivas de talento. Esta necesidad es apremiante, tanto en las áreas regulatorias, precisadas de entender y anticipar los impactos de la innovación en campos emergentes como en las áreas de servicio, sometidas a la rápida evolución de las tecnologías.

Se hace imprescindible, de entrada, dar prioridad a la captación de inteligencia e incorporar al sector público nuevas competencias en las áreas más conectadas con la innovación. Los cientos de miles de jubilaciones previstas para los próximos años deben ser aprovechadas para poner en marcha planes contundentes de cualificación y rejuvenecimiento de las plantillas. Se debe evitar, tanto la reproducción de perfiles profesionales que no satisfagan las necesidades futuras como las amortizaciones indiscriminadas de puestos derivadas del ajuste fiscal que será inevitable.

Incorporar empleo joven altamente cualificado obliga a implementar transformaciones profundas en los sistemas de reclutamiento, haciéndolos más ágiles y atractivos para las nuevas generaciones. Por otro lado, será imprescindible invertir la lógica de los sistemas de compensación, ajustándolos a los mercados salariales de referencia e incentivando la atracción del mejor talento.

Diversificar y flexibilizar el empleo

El empleo público sigue adoleciendo de una regulación exageradamente uniforme que no se corresponde con la pluralidad de su composición y con el carácter diverso de las funciones y tareas que se realizan en la Administración. Este marco uniforme está compuesto, además, por procedimientos y prácticas que introducen una considerable rigidez en los mecanismos de gestión de las personas, lo cual lleva consigo importantes restricciones a la calidad de la gestión, la adaptación a los cambios, las mejoras de eficiencia y la capacidad de innovación.

Las regulaciones del empleo público deben garantizar los principios constitucionales de mérito y capacidad, pero deben hacerlo diferenciando claramente entre el ejercicio de potestades públicas y la actividad –muy mayoritaria en cuanto al número de personas implicadas– de producción de servicios públicos. Si para las primeras tienen sentido arreglos jurídicos cuya prioridad es preservar ante todo la imparcialidad e independencia de quienes las ejercen, los segundos necesitan regímenes de empleo diversos, más flexibles, más próximos al régimen común del trabajo por cuenta ajena, y con el foco puesto en el talento, el rendimiento, el aprendizaje y la adaptación al cambio.

Este empleo público más diverso y flexible que necesitamos debe albergar una pluralidad de fórmulas contractuales y de servicio. Se necesitan prácticas flexibles de gestión de las personas, en materia de acceso y desvinculación, duración, movilidad, evaluación, desarrollo e incentivación que se adapten a esa diversidad. Al mismo tiempo, para administrar este tipo de sistema resulta imprescindible descentralizar las funciones de gestión de personas, aproximándolas a las direcciones de las diferentes entidades, organismos, unidades y equipos.

Fortalecer las garantías de integridad en la actividad de los servidores públicos, en este entorno de cambios profundos y acelerados, debe presidir estas reformas. En definitiva, el empleo público se juega su futuro en cuatro grandes ámbitos: refuerzo de los valores, planificación, fortalecimiento y puesta al día del sistema de mérito y gestión de la diferencia.

Liderar y gestionar

Nuestra Administración pública está más acostumbrada a hacer cosas que a conseguir que pasen cosas; le resulta más fácil remar que llevar el timón. Siguen predominando, además, en su relación con otros actores sociales, los modelos autosuficientes y verticales, a pesar de que la creación de valor público es, en este tiempo, una tarea cada vez más colaborativa.

Por otra parte, ganar eficiencia y mejorar la calidad del gasto público será crucial en el nuevo entorno de fuerte limitación de recursos. Eso requiere mejorar significativamente la capacidad gerencial. En nuestra Administración, el desarrollo de la gestión pública se ha visto constreñido tanto por la colonización política del espacio directivo, frecuentemente denunciada, como por las limitaciones del modelo burocrático de función pública para producir, reconocer e instalar capacidades directivas en la Administración.

En el contexto económico y social que abordamos, se hace necesario que el sector público interiorice un papel estratégico, cuyo eje es el liderazgo de procesos sociales capaces de producir un alto impacto en las áreas donde se concentran las prioridades del país. Ejercer este rol obliga a adoptar enfoques colaborativos y abiertos a los actores económicos y las organizaciones de la sociedad civil. Requiere el uso de aquellas modalidades de gestión de servicios más adecuadas para cada caso, ya sea con medios internos o externos. Obliga a desarrollar activamente fórmulas –algunas bien conocidas, otras emergentes– de colaboración público-privada. Implica el trabajo en red y la apertura a la coproducción de servicios con los ciudadanos.

En paralelo, será imprescindible delimitar con mayor precisión los marcos de responsabilidad de la política y la gestión al interior de las instituciones. La política debe visualizar de una vez por todas el valor añadido que, para su óptimo funcionamiento y legitimación, tiene disponer de estructuras directivas profesionales en la Administración. La reforma de la alta Administración es una propuesta política y en beneficio de la buena política. Esta delimitación debe ser la base para articular diseños organizativos descentralizados que permitan a los directivos la autonomía de gestión necesaria para responsabilizarse de crear valor en el ámbito que les es propio.

Disponer de esta capacidad gerencial hace imprescindible y urgente la construcción de un régimen jurídico específico de dirección pública profesional, que preserve a ésta de las turbulencias del ciclo político-electoral, sin confundirla con la función pública ordinaria ni pretender aplicarle los esquemas propios de ésta. Sobre esta base, será necesario desarrollar mecanismos de gestión por resultados; crear, sobre ellos, marcos claros de responsabilidad gerencial y diseñar sistemas de incentivos a la eficiencia.

Este conjunto de orientaciones que proponemos no constituye una reforma de carácter sectorial, que deba ser pensada por funcionarios y hecha para funcionarios. Se trata de cambios cuya dimensión y significado los incluye en el ámbito de las reformas estructurales, es decir, de aquellas transformaciones profundas que, como ocurre en campos como la fiscalidad, las pensiones, la educación o el empleo, son necesarias para que no se detenga el progreso económico y social de los países. Y que, por tanto, exigen un consenso entre las principales fuerzas políticas. No saldremos bien de la enorme crisis económica y social que nos lega la pandemia sin ocuparnos de nuestro sector público e incluir su reforma en la agenda política de reformas institucionales que resultará necesario emprender en los próximos meses.

(Firman también este texto Marc Esteve, Mila Gascó, Rafael Jiménez Asensio, Fernando Jiménez, Guillem López Casasnovas, Juan Luis Manfredi, Elisa de la Nuez, Carles Ramió, Luz Rodríguez, Carlos Sebastián, Maite Vilalta y Manuel Villoria)

Administración pública y coronavirus: reproducción tribuna en EM de nuestra coeditora Elisa de la Nuez

Artículo originalmente publicado en El Mundo.

Igual que le ha pasado al Gobierno y a la mayoría de nuestras instituciones, la llegada del Covid-19 ha pillado a nuestra Administración Pública con una enfermedad crónica previa: una multiesclerosis aguda que la ha convertido en presa fácil de la pandemia en su vertiente de gestión errática y disfuncional. No es de extrañar, pues lleva años pidiendo a gritos unas reformas estructurales que nunca llegan. Desde el bienintencionado intento del ministro Jordi Sevilla allá por el año 2007, no hemos vuelto a saber nada de la reforma de la Administración Pública, ni de su despolitización, ni de la profesionalización de los directivos públicos (que, como estamos viendo estos días, no es precisamente una cuestión académica cuando vienen mal dadas), ni de la evaluación de políticas públicas o, ya puestos, de la necesaria capacitación de los empleados públicos para un mundo muy distinto del que existía a finales de los 80 y principios de los 90. La reforma CORA del Gobierno de Rajoy fue un paripé.

En ese sentido, no es justo imputar al actual Gobierno estatal (o a los autonómicos en el ámbito de sus competencias) toda la responsabilidad de la indudable mala gestión de la pandemia. Los responsables políticos son muy importantes, cierto, pero también tienen que contar con los directivos públicos, los empleados públicos, los procedimientos administrativos y los recursos materiales adecuados. Esto es responsabilidad de los partidos que llevan gobernando España los últimos años. Es verdad que el hecho de que el ministro de Sanidad sea licenciado en Filosofía y haya sido elegido en base a consideraciones que poco tienen que ver con las responsabilidades del cargo no ayuda mucho, aunque recordemos que en este Ministerio ya llovía sobre mojado, con precedentes de ministras como Ana Mato (cuyas ruedas de prensa producían sonrojo) o Leyre Pajín. Y es que hace mucho que ni el PP ni el PSOE se toman el Ministerio de Sanidad mínimamente en serio. Por eso carece desde hace lustros de capacidad de gestión, por lo que era previsible que no pudiera afrontar con ciertas garantías de éxito un sistema de compras centralizado de material sanitario en mitad de una pandemia mundial con exceso de demanda del mismo equipamiento. Y, sin embargo, fue el modelo que se intentó implantar al principio del estado de alarma, hasta que se abandonó el intento a la vista del caos. La pregunta es sencilla: ¿no había nadie al mando? Visto lo visto, la respuesta es obvia.

El mismo desastre de gestión se ha repetido en otros ámbitos, alguno de los cuales conozco de primera mano. Tomemos la Administración de Justicia con su disfuncional sistema de reparto de competencias entre el Ministerio, las CCAA y el Consejo General del Poder Judicial. El caos organizativo era previsible, ya que están divididas las competencias sobre los medios humanos, informáticos y materiales. Eso también se acordó por nuestros partidos hace años en beneficio propio y en contra de los intereses de los ciudadanos. ¿Quién es el responsable de que los funcionarios puedan teletrabajar? ¿O de que los ciudadanos puedan acudir a las sedes judiciales con ciertas garantías sanitarias? La pregunta no se responde fácilmente, porque cuando nuestros políticos jugaron al reparto de competencias en la Administración de Justicia –reservada al Estado como competencia exclusiva en la Constitución–, nadie pensó en la eficiencia del sistema. Además, la Justicia está infradotada hasta extremos impensables en una democracia avanzada. Como anécdota, contaré que, en mi destino en la Abogacía del Estado en los juzgados centrales de lo contencioso-administrativo, cuando se estropeó mi ordenador, el Ministerio fue incapaz de suministrarme otro nuevo. No había dinero. Al final, me dieron el de un agente procesal que cambió de destino. Con estos mimbres, el caos absoluto en Justicia provocado por la pandemia era algo muy fácilmente previsible: esta Administración lleva lustros sin interesar mínimamente a los partidos salvo para intentar instrumentarla.

De ahí que estos días haya sido prudente confinar a la Administración, no solo en el sentido de mandar a sus trabajadores a casa, como han hecho el resto de las empresas, sino también en el de suspender todos los procedimientos administrativos y judiciales. Porque, no nos engañemos, lo de teletrabajar en los ministerios (y me imagino que será similar en otras administraciones territoriales) está al alcance de unos pocos privilegiados que tienen los medios necesarios, que suelen estar concentrados en algunos ámbitos, como el tributario o el de Seguridad Social, ampliamente digitalizados. La mayoría de los funcionarios no tenía ni tiene ni los medios materiales, ni las conexiones informáticas adecuadas, ni los procedimientos establecidos, ni la cultura organizativa previa, ni la evaluación por resultados necesaria para hacerlo. Eso quiere decir, sencillamente, que durante este tiempo bastantes funcionarios estatales han estado en su casa tranquilamente sin mucho que hacer, no por su culpa, sino sencillamente porque no podían hacer otra cosa. En cuanto a las Comunidades Autónomas, me imagino que habrá sucedido lo propio, sin perjuicio de excepciones como la de la mayoría del personal docente para intentar atender a los alumnos on line. En las universidades públicas, al parecer ha habido y sigue habiendo de todo.

Lo cierto es que hay muchos otros colectivos de empleados públicos cuyos puestos de trabajo siguen siendo básicamente presenciales, precisamente los de menor nivel. En definitiva, el teletrabajo sólo es posible para determinadas funciones de valor añadido alto o medio, que son normalmente las que desempeñan los empleados públicos de mayor formación. Probablemente, el fuerte presentismo en las Administraciones Públicas es el reflejo de esta realidad.

En todo caso, contrasta esta situación con la del personal de la Sanidad Pública, personal estatutario que, como bien sabemos, ha estado absolutamente desbordado por la pandemia, habiendo sido necesario contar con todo el personal disponible, desde jubilados a estudiantes para poder cubrir la atención requerida, con jornadas maratonianas y con un riesgo elevadísimo de contagio dada la falta de equipamiento adecuado. Y, sin embargo, según las declaraciones del Gobierno, ni se contemplan retribuciones adicionales para el personal sanitario, como ha ocurrido en otros países, ni tampoco se contempla que el resto de los empleados públicos puedan contribuir de alguna forma al esfuerzo colectivo, bien en forma de más horas de trabajo cuando cese el estado de alarma (dado la previsible avalancha de todo tipo de reclamaciones y procedimientos administrativos no solo a causa de la pandemia sino también a causa del parón de estos meses) ni mucho menos en forma de no incremento de sus sueldos, por no hablar de otras cuestiones.

En definitiva, siguiendo la famosa máxima administrativa del café para todos (en la práctica más café para el que menos hace), tampoco se contempla discriminar entre los empleados públicos que sí han hecho un sobreesfuerzo importante –no solo el personal sanitario, pensemos en el personal del SEPE, en los profesores o en la inspección de trabajo– y entre los que no. Cuando lleguen, los recortes serán también lineales, como en el 2008.

Hay que sacar dos conclusiones importantes de esta situación, una más coyuntural y otra más estructural. La primera es que sería muy conveniente que una parte del sector público compartiera al menos un poco los sacrificios del sector privado mientras que otra parte (empezando por el personal sanitario) no solo no los debiera compartir sino que pudiera (y debería) obtener mejoras importantes. Es perfectamente sabido que la situación laboral de buena parte de nuestro personal sanitario, esos médicos, enfermeros y celadores a los que aplaudimos con tanto entusiasmo en los balcones a las ocho de la tarde, es una sucesión de contratos temporales muy mal retribuidos, es decir, de una absoluta precariedad. Si el sistema se mantiene, como tantas otras cosas en España, es gracias a mucha vocación y mucha dedicación de mucha gente muy bien formada y muy mal pagada. El problema es que el sector público está muy sindicalizado, sobre todo en lo que se refiere a los empleados públicos menos cualificados, que son los mejores pagados en términos relativos. Nuestro sector público, como nuestro mercado laboral, también es dual.

La segunda conclusión es estructural. ¿Servirá esta pandemia para que de una vez empecemos a reformar nuestras Administraciones Públicas? Tenemos aquí al lado el ejemplo de Portugal, con una gestión de la pandemia ejemplar, y que sufrió hace casi 10 años un rescate que impulsó la reforma de su Administración Pública que tenía problemas muy similares Nos lo recuerda José Areses en un artículo en el que explica –al menos en parte– las diferencias de gestión de la crisis entre España y Portugal en base a la mayor profesionalización de su dirección pública (hablando de los CVs de los responsables de la gestión sanitaria) y a su mayor efectividad. Pues bien, la reforma de la Administración Pública portuguesa se acometió por imperativo de la Troika en virtud del Plano de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC). Se tomaron medidas de reforma procurando modelos más eficientes de funcionamiento, eliminando estructuras duplicadas, reduciendo el número de cargos dirigentes y del de empleados públicos, especialmente en los sectores menos cualificados, aumentando la jornada de los trabajadores públicos de 35 a 40 horas semanales y adecuando los salarios de los funcionarios públicos, todo sin ello sin perder eficiencia en la prestación de los servicios públicos. Mientras tanto, en España el Gobierno de Mariano Rajoy dejó las cosas como estaban. Los resultados a la vista están.

Por una vez, sería deseable aprender alguna vez de los errores cometidos. Deberíamos intentar convertir este fracaso en una gran oportunidad sin esperar a que nos tengan que imponer de fuera una profesionalización y despolitización de las Administraciones Públicas sin la cual ningún Gobierno, de izquierdas, de derechas o de centro va a ser capaz de gestionar con eficiencia.

Pandemia, vulnerabilidad social y Administración Pública

 

“Algo se ha quebrado en la gestión de esta pandemia. La solidaridad de las personas jóvenes con las mayores, a las que tanto se ha aludido, ha quedado empañada por la interpretación de que su mayor bien es la mera supervivencia. Y pensamos que no, que nadie quiere la supervivencia a cualquier precio, al precio de la soledad, del miedo, de la falta de cariño de tus seres queridos, del abandono”. (AA.VV.: “¿La salud de quien estamos defendiendo? Desigualdades sociales y sanitarias en tiempo de pandemia”)

 

“La ética del cuidado defiende un mundo donde el cuidado a la gente es lo más importante” (Helen Kholen, Entrevista al diario El Periódico, 25-IX-2019) .

 

La Agenda 2030 tiene, entre sus múltiples objetivos, erradicar la pobreza, también acabar con la desigualdad y la defensa de un trabajo decente. Dentro de las secuelas humanitarias, económicas y sociales de la pandemia está, sin duda, la más que previsible ampliación de la brecha de desigualdad y la multiplicación de la pobreza. Por no hablar del desempleo monumental que la recesión económica producirá.

 

En esta entrada sólo pretendo poner el foco en algunos déficits que en el ámbito público se han observado de forma clamorosa en estos últimos meses y, asimismo, en cuáles son algunos de los retos o desafíos que los poderes públicos deberán afrontar en los próximos meses y años para atenuar y, en su caso, mejorar, los devastadores efectos que la crisis ha producido y provocará sobe aquellas personas que ofrecen fuerte vulnerabilidad social; cuyo círculo, conforme pasen las semanas y meses, se irá ampliando dramáticamente.

 

La presente entrada surge tanto por la observación y reflexión personal como sobre todo por la lectura del documento al que se hace referencia en la cita inicial (consultar aquí), suscrito por diferentes profesionales de los ámbitos sanitario y de servicios sociales de distintas instituciones y entidades de Euskadi, y del que tuve conocimiento por medio de una de las personas que lo suscribió (Boni Cantero). Este trabajo se divulgó también en un articulo de opinión editado en los diarios El Correo y El Diario Vasco, que llevaba por título  “Responsabilizarnos del otro”.

No cabe duda que, en lo que afecta a colectivos vulnerables (un concepto que la crisis derivada de la pandemia está ampliando constantemente), el largo período de duro confinamiento (más allá de la clásica “cuarentena”) ha mostrado algunas luces, pero sobre todo enormes sombras. Como bien se expuso por Rafael Bengoa, las medidas adoptadas han evitado el colapso hospitalario, pero dejaron desatendidos otros frentes: por ejemplo, las residencias de tercera edad, en las que los efectos letales de la pandemia han sido devastadores. El descuido público en este punto ha sido evidente. Y no basta, como dice el documento antes citado, enviar al ejército, a voluntarios o la dedicación abnegada de la mayor parte del personadle tales centros, pues las responsabilidades de esta pandemia no son solo individuales, sino también políticas y de gestión. Se requerían adoptar medidas que evitaran contagios masivos. Y, en algunos casos, no se adoptaron. Los análisis de riesgo, la propia gestión y por lo común la escasa atención sanitaria hacia ese problema, han sido muestras muy deficientes de unas políticas que son manifiestamente mejorables. La visión socio-sanitaria se impone, aunque tarde. La atención no preferencial por parte de los poderes públicos hacia esos colectivos de personas vulnerables ha sido la norma. Sabemos que han muerto muchos miles de personas en circunstancias muy poco precisas, la mayor parte de las veces en la soledad más absoluta. Tanto abogar por la muerte digna y las hemos condenado a un mal morir: nadie les ha acompañado en ese duro momento. El duelo oficial llega muy tarde y algo impostado.

Pero, durante el punto álgido del confinamiento, la vulnerabilidad  no se ha quedado ahí. Ha afectado sobre todo a colectivos muy concretos, por lo común olvidados e ignorados socialmente: personas sin techo, mujeres sin recursos y cargas familiares, mujeres maltratadas, menores, estudiantes sin acceso a Internet ni medios tecnológicos, parados, inmigrantes, discapacitados, personas con adicciones crónicas, y un largo etcétera. La crisis Covid-19 es y será una máquina de producir desigualdad. Sus daños colaterales serán terribles.

 

Ciertamente, como estudió Adela Cortina, la aporofobia ha echado fuertes raíces en nuestras sociedades. Y, probablemente, esa enfermedad social se multiplique (con un  populismo en auge o con la proliferación del egoísmo más vil) si no somos capaces de reforzar los valores de solidaridad, empatía y la propia ética del cuidado hacia esas personas que están padeciendo los efectos más duros de la crisis y todavía los padecerán más en un futuro inmediato.

Pero, desde un punto de vista ético y de arquitectura de valores en la sociedad contemporánea, otra preocupante tendencia viene a añadirse a la anterior: la gerontofobia que ha emergido con fuerza en estos últimos tiempos. El documento citado otorga un particular relieve a esta tendencia y pone de relieve manifestaciones múltiples de discriminación por edad que se están viviendo en esta crisis. Desde un punto de vista retórico, nadie se suma a esa idea, sin embargo los hechos avalan que tal tendencia se ha instalado de forma silente con fuerza en nuestra sociedad y también (más preocupante aún) en la actuación (o inactividad) de los poderes públicos. Directa o indirectamente, algunas medidas públicas han partido de la idea (nunca expresada) de que tales personas son “menos valiosas”. Y ello abre un debate ético que no se ha sabido encauzar en la tormenta de la crisis. En buena medida, las personas mayores (especialmente, aquellas que superan determinadas franjas de edad y ya no están en activo) han comenzado a ser invisibles y en cierta medida molestas: consumen demasiados “recursos” y son vistos como una carga. La actual delimitación de guetos espaciales, horarios o residenciales, les segregará más todavía. El afán regulatorio desmedido no ayuda a la responsabilización individual. Además, en una sociedad altamente envejecida (y con tendencia a serlo mucho más), es este un enfoque gravísimo del problema. Dinamita los fundamentos de cohesión de la sociedad. También en el texto que citaba se contienen interesantísimas reflexiones sobre esta cuestión. Y allí me remito.

La heurística de la dignidad personal (Adela Cortina) adquirirá una fuerza inusitada en los próximos tiempos. También la ética del cuidado. Ambas ideas-fuerza deberán ser la guía de actuación de los poderes públicos en el futuro post-Covid. Pues, en estos primeros pasos, lo que se ha observado de forma muy preocupante es la emergencia de una sociedad marcadamente dual. Hay quien ha sobrellevado razonablemente la primera fase de la pandemia y el confinamiento porque tenía recursos, empleo estable, medios y espacio adecuado para hacerlo, permaneciendo alejado del riesgo y de sus efectos colaterales (sus organizaciones han cerrado o “trabajado a distancia”); mientras que otra parte importante de la sociedad, muy vulnerable en diferentes ámbitos y aspectos, ha sido tapada de la escena pública e invisibilizada (tan solo recogida en algunos reportajes mediáticos que alertaban puntualmente de que el mundo no era el paraíso de los cánticos al “resistiré” de los balcones). Y, en fin, luego están los aplaudidos y los menos aplaudidos, colectivos que han sido enviados al campo de batalla con uniformes desaliñados y sin medios  ni recursos para enfrentarse a tan etéreo enemigo. Han caído como moscas. Y han hecho lo humanamente posible. Pero también es cierto que la sociedad ha abusado de esos colectivos (particularmente, aunque no solo, del sanitario o social) o de la necesidad existencial de trabajar que tenían otras muchas personas para salvaguardar su existencia y la de los suyos. Como expresa el texto comentado:   “No está bien abusar del carácter vocacional y solidario, y permitir que las personas trabajen en condiciones límites y/o de desprotección o sobreexponerlas a la fatiga y al burnout. Tampoco es correcto en virtud de la propia seguridad, negarse a atender necesidades que no pueden ser prestadas a través del teletrabajo”. En efecto, las personas que trabajan en servicios sociales municipales han prestado asistencia profesional en temas tan alejados de su competencia como el asesoramiento o tramitación digital de expedientes de solicitudes de ayudas, porque al “otro lado”, si no eran ellos, a esas personas (colectivos vulnerables, también autónomos y desempleados) nadie les ayudaba realmente o simplemente no sabían dónde acudir.

La brecha digital, por mucho que se ignore (también por la Administración), sigue siendo algo real y doloroso. Y no se sabe a ciencia cierta cuántas personas se han quedado fuera de esos circuitos de ayudas al no poder informarse o tramitarlos por cauces telemáticos (por ejemplo, no deja de ser curioso que los locutorios hayan sido uno de los servicios más demandados en esta crisis por tales colectivos). La ética de orientación al servicio de la ciudadanía como premisa de actuación de la Administración Pública en parte ha quebrado durante esta primera fase de la pandemia.

En definitiva, hay muchas lecciones que se pueden aprender de esta complejísima circunstancia vivida. Una de las más importantes es que, de forma imperceptible, hemos “descuidado” públicamente la imprescindible ética del cuidado como complemento al valor ético de la justicia. Se ha practicado con intensidad, aunque con notables limitaciones, en el ámbito hospitalario, y se ha desatendido más en otras esferas y colectivos sociales. Lo expresa con contundencia el citado documento: “La situación vivida en la pandemia por parte de las personas más vulnerables sanitaria y socialmente, pone de manifiesto una crisis muy importante de cuidados y responsabilidad y una evidente ruptura del llamado pacto intergeneracional de cuidados que puede generar riesgos graves de daños y maltrato”.

Son muy interesantes las lecciones que extraen de la crisis el documento elaborado por el Grupo de Trabajo de Ética y Covid. Contiene abundante material para la reflexión y, especialmente, si se quieren adoptar medidas de mejora. La lucha para paliar la desigualdad marcará la agenda política en los próximos tiempos. Y la dignidad de la persona se sitúa en el epicentro del problema. Dentro de los círculos de vulnerabilidad, determinados colectivos (personas mayores, mujeres, desempleados, menores, personas sin techo, dependientes, etc.), deberán ser un punto de especial atención. Hay que huir de políticas de beneficencia y apostar por soluciones estructurales que palien las desigualdades. Por mucho que se desarrolle el teletrabajo en la Administración, el servicio público debe proporcionar siempre y en todo caso proximidad, asistencia personal y asesoramiento, empatía y acompañamiento a quienes sufren desigualdades (también de brecha tecnológica). Si bien la vida acaba siempre con la muerte, no es lo mismo morir dignamente que morir mal. La ética del cuidado deberá ser una de las políticas estrella del futuro. Y ello ineludiblemente exige contacto físico o presencia, no la fría o hierática “distancia digital” (hay situaciones y contextos personales muy duros detrás de la vulnerabilidad).

Hay que compatibilizar y equilibrar razonablemente los enfoques epidemiológicos con la ética del cuidado. Para todo ello, los poderes públicos deberán priorizar en los próximos meses y años las políticas sociales, y ello requiere dedicar recursos de todo tipo en la mejora de la gestión. Hay que salvaguardar, como también se expone, ese imprescindible compromiso profesional: “Con reconocimiento social a quien más allá de sus obligaciones legales, presta una atención excelente corriendo riesgos, porque sabe que en la relación asistencial no solo se juega la dignidad de la persona atendida (cuidada, educada, protegida, lavada, alimentada o acariciada), sino el propio proyecto de autorrealización personal”. Esa es la auténtica idea de servicio público, y lo demás maquillaje. Por eso, y no por otras cosas, los servicios de atención a las personas (sanitarios y sociales, entre otros) saldrán revalorizados de esta pandemia y de la tremenda crisis ulterior, pero también  frente a la revolución tecnológica. Nunca podrán ser totalmente sustituidos por máquinas ni por artefactos digitales. Ese será su gran valor y su gran servicio público. Presente y futuro.

La nueva normalidad que viene para la Administración: renovarse o morir

“La crisis es la mejor bendición que puede sucederle a personas y países, porque la crisis trae progresos” (Albert Einstein).

 

Que el mundo es otro después de la llegada del COVID-19 es una afirmación que está sujeta a pocas apelaciones. Que la Administración también es o debería ser otra, forma parte de la misma reflexión, salvo que se defienda que la Administración no está en el mundo, una teoría demencial que en ocasiones parece que suscriben algunos. Pero las cosas no se cambian solas. Las circunstancias sin duda generan oportunidades, algunas únicas como esta, pero hay que aprovecharlas. Un determinado escenario facilita la toma de decisiones, pero hay que tomarlas.

En definitiva, para que se produzca ese punto de inflexión que diferencia el antes y el después se requiere acción. Una actitud pasiva nunca ha sido la mejor estrategia para gestionar una crisis (ni nada en realidad), y lo cierto es que este 2020 nos ha traído la madre de todas las crisis, solo superada por terribles acontecimientos que ya se encuentran perdidos (pero no olvidados) en la parte más oscura de nuestra Historia, y solo superable por desastres o catástrofes naturales o humanas que ya no parecen únicamente posibles en los relatos y películas de ciencia ficción. Pero hasta que algo peor llegue, esta crisis puede y debe ser tomada como una fantástica combinación de factores para mejorar lo público. No obstante, depende de nosotros qué hacer con esta oportunidad. Una ocasión, por sí sola y por muy buena que sea, no cambia el mundo. Lo cambian las personas.

Mientras tanto, otros cambios más concretos sí se van implantando prácticamente solos (trámites electrónicos, reuniones telemáticas, trabajo en equipo, teletrabajo…), pero como buenas fortalezas habrá que apuntalarlas. Sobre todo porque en estos casos se trata de hitos coyunturales, y como en el caso del teletrabajo o del trabajo por objetivos, que son primos hermanos, queda mucho por trabajar, nunca mejor dicho, para su correcta configuración e implantación. Pero la batalla psicológica está ganada, porque lo que ya se ha hecho, y se ha hecho aceptablemente bien pese a la premura y la improvisación, no se puede negar que se puede hacer. Al contrario, con una mayor preparación que la que pudimos ingeniar el lunes 16 de marzo por la mañana, sólo puede ir a mucho mejor.

En cualquier caso, esta primera embestida de la crisis del COVID, la cual está pasando por varias fases naturales (que no tienen nada que ver con las de la desescalada por cierto), ha replanteado alguna de las cuestiones que, antes, parecían más importantes. De forma concreta, la supuesta entrada en vigor de la LPAC en octubre de este año (o cuando cada uno considere, porque aquí hay opiniones para todos los gustos), ha pasado a ser una cuestión intrascendente. En efecto, el virus se ha cargado todas las prórrogas de un plumazo. Ha sido una lección “de presente”, un baño de realidad. Un examen sorpresa que algunos han aprobado por los pelos, otros con nota, y otros no sólo han suspendido estrepitosamente sino que ni siquiera están estudiando para recuperar. Demasiadas diferencias entre AAPP… ¿Qué culpa tienen los ciudadanos de estar empadronados en un Ayuntamiento que no hace los deberes?

Otro de los aspectos que ha quedado meridianamente claro con esta crisis es que la mayor parte de los empleados públicos han demostrado tener la vocación de servicio público que se les presupone, pero sobre todo han demostrado mayoría de edad. Las personas que ya sabíamos que eran responsables han confirmado que son, en efecto, confiables, que tienen ética, que están implicados, que pueden trabajar y/o teletrabajar perfectamente, que no necesitan controles porque saben exactamente qué tienen que hacer y cuánto deben trabajar. No necesitan tutores ni jefes que les presionen. Los valores se llevan por dentro, las normas y los protocolos son una amenaza externa. Siempre es mucho más eficaz la motivación intrínseca.

Ya he manifestado en diversas ocasiones que este impulso repentino de la administración electrónica me produce sensaciones contradictorias. Desde hace años utilizo palabras y expresiones como “teletrabajo” o “plenos telemáticos”, sintiéndome como el niño raro de la clase. Escucharlas ahora en boca de todos es una sensación extraña, muy positiva sin duda si no fuera porque su impulso viene por una desgracia. Pero ya están aquí y no vamos a dejar que se vayan. Durante estas semanas, el Parlamento británico, nada menos que la cámara de los Lores (la famosa House of Lords; aunque su nombre completo es, agárrense, The Right Honourable the Lords Spiritual and Temporal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland in Parliament assembled, que significa “los Muy Honorables Lores espirituales y temporales del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte reunidos en el Parlamento”), se ha reunido de forma telemática. Si esos señores ataviados con sus tradicionales pelucas blancas han sido capaces de conectarse desde sus dispositivos electrónicos, empiezo a pensar que se puede modernizar cualquier institución.

¿Qué pasará a partir de ahora? Bien. Para poder anticipar cómo será la nueva Administración que surge de la nueva normalidad es muy importante saber cómo debería ser esa nueva Administración, a fin de poder orientar nuestros esfuerzos para convertir la teoría en realidad. Planteado así parece difícil, pero podemos empezar por algo mucho más sencillo: identificar, a priorinuestras mayores taras actuales, a fin de trabajar en pulir o directamente eliminar aquello que nos lastra, y fortalecer todos aquellos elementos y, sobre todo, personas, que a pesar de todo y contra viento y marea, mantienen a flote esto del servicio público. Pero, por encima de todo, lo más importante es entender qué demonios está ocurriendo ahora mismo en el Mundo, porque ocurre mucho y muy malo. Ante esto la Administración debe reaccionar. Como dijimos hace poco, “Al final todo forma parte de un mismo proyecto. Uno que ya debería estar implantado. Por eso decimos que el debate sobre la entrada en vigor de la Ley de procedimiento se ha convertido en algo ridículo. El coronavirus no ha dado ningún plazo que yo sepa. Ya venido y punto. Y aún no se ha ido por cierto; no entramos en la era pos-COVID, sino en la era con-COVID, una era que solo alguien muy poco inteligente puede defender que no debe ser telemática. Esta es la nueva normalidad, una normalidad “relativa”, de convivencia con este y otros virus. Nos lo hemos ganado a pulso destruyendo el medio ambiente. En este escenario, la mejor arma para luchar contra todos los problemas que tenemos, todo lo malo que nos está pasando (no sólo el virus, sino también la ineficiencia, la corrupción, la crisis económica, la despoblación del mundo rural y la propia destrucción del planeta), es la actuación telemática: teletrabajar, teletramitar, tele reunirse, tele pagar, tele operar, tele comunicarse, tele firmar… Telecualquiercosa”.

Por tanto, esta nueva era con-COVID (ojalá algún día podamos hablar de verdad de pos-COVID), es una era absolutamente telemática. Pero no sólo eso, ya que debemos mejorar en valores, en eficiencia (no ya reduciendo, sino eliminando directamente la burocracia), y en orientación de la Administración hacia el público. Teniendo en cuenta todo esto: ¿cómo debería ser la nueva Administración de la nueva normalidad? Lo podemos ver, de forma resumida, en la siguiente infografía:

 

“Vieja normalidad” versus “nueva normalidad”. Fuente: elaboración propia.

 

Es curioso. Siempre las situaciones negativas acaban impulsando la administración electrónica en sus distintas facetas. La crisis de 2008 puso en valor esa vertiente de ahorro burocrático y económico implícita en la tramitación electrónica. Por su parte, ante la explosión de los numerosos e indecentes casos de corrupción, se entendió que un buen antídoto era la implantación de un procedimiento trazable, rastreable y por supuesto transparente.

Ahora de repente llega el coronavirus, capaz de colapsar un país que, cogido por sorpresa, se ve obligado a poner a prueba sus recursos del presente y demostrar, ante una adversidad muy real más allá de simulacros, hasta qué punto estaba al menos mínimamente preparado. Y no lo estaba, pero quizá para la próxima arremetida sí lo esté.

El contexto mundial (no sólo de presente sino también de futuro) obliga a las personas a confinarse en casa y a relacionarse de forma telemática con a una Administración que, pese a todo, en absoluto ha estado paralizada. Hemos visto teletrabajar a los empleados públicos, y teletramitar  a los ciudadanos y otros usuarios. Y todo ha salido bastante bien. Es cierto que muchas medidas se tomaron deprisa y a la desesperada, pero eso no significa que no sean aprovechables. Hablamos especialmente de los que montaron “la paraeta” en el último segundo, porque los que habían hecho los deberes siguieron tramitando exactamente igual, de forma electrónica, telemática, accesible, eficiente, transparente y, en el mejor de los casos, excelente. Ahora todos tendrán que alcanzar ese nivel.

¿Qué pasará si no lo hacen? Se admiten apuestas, pero esta vez los que suelen decir “nunca pasa nada” se van a llevar una sorpresa.

Una Administración pública como garantía de objetividad y de servicio a los intereses generales

Un pueblo que no conoce su historia está condenado a repetirla. Por ello, empezaremos recordando que uno de los problemas más graves de la Administración pública española en el pasado fue el de las cesantías, que consistía en que con cada cambio de Gobierno se producía el cese y recambio de todos los funcionarios públicos; o, como lo expresó Garrido Falla, “acarreaba el asalto a la función pública por los partidarios del vencedor”.

El cesante fue descrito por Mesonero Romanos como un “hombre público reducido a esta especie de muerte civil (…) y ocasionada, no por la notoria incapacidad del sujeto, no por la necesidad de su reposo, no, en fin, por los delitos o faltas cometidos en el desempeño de su destino, sino por un capricho de la fortuna, o más bien de los que mandan a la fortuna, por un vaivén político (…)”  y su vida novelada por Galdós en Miau y por Clarín, en el Rey Baltasar.

Las cesantías no fueron eliminadas sino hasta 1918 por el Estatuto de Maura. Y tal paso no fue fácil, pues a los partidos políticos de la época les costó desprenderse de este sistema de “botín” que les garantizaba que, durante los años que estuvieran en el poder, la Administración pública y otros poderes del Estado estarían a su disposición, tanto si la utilizaban para perseguir el bien común, como si las dedicaban a satisfacer intereses de partido o personales.

Por ello, no fue sino hasta la grave crisis económica, política y social que en aquellos años sufría España, que llevó a prescindir del bipartidismo que había prevalecido durante toda la restauración monárquica y se constituyera un Gobierno de concentración, donde se tomó el decidido y valiente paso de acabar con este sistema y sustituirlo por uno de función pública independiente e inamovible, en el que se ingresara mediante oposiciones que garantizaran el acceso por criterios de mérito y capacidad.

Este sistema se ha mantenido más o menos incólume hasta nuestros días. Es cierto que es un modelo que siempre ha tenido grietas; un modelo que, por ejemplo, en los años del franquismo, permitió que el poder político ejerciera un control discrecional y arbitrario. Sin embargo, quienes pensaron que con la democracia estas grietas tenderían a cerrarse se equivocaron.

Tanto si fue por desconfianza ante un función pública heredada del régimen anterior, por ineptitud o falta de voluntad real de reforma de nuestros gobernantes, como si fue pura codicia de parte de una clase política que no supo, no pudo o no quiso profundizar en la creación de una Administración Pública profesional e independiente, lo cierto es que en estos cuarenta años, estas grietas se han ido agrandando, con mecanismos tales como la generalización de los puestos de libre designación en la carrera de los altos funcionarios, el reparto de importantes cantidades de dinero por productividad mediante criterios subjetivos, la ausencia de una auténtica evaluación del desempeño; o la excesiva protección de los funcionarios públicos cuando acceden a la política (mochilas retributivas, reservas de puestos de trabajo “sine die”, etc).

Todos estos mecanismos han dibujado una Administración frágil ante el poder político y, por ello, no es casual que diversos informes y barómetros muestren repetidamente que la confianza de los ciudadanos españoles en su clase política ha decrecido ostensiblemente en la última década,  y es una de las más bajas de entre los países occidentales. Parece que se ha cumplido la profecía de Lichtenberg de que “cuando los que mandan pierden la vergüenza, los que obedecen pierden el respeto”.

Tampoco es fortuito que la gran extensión de la corrupción que ha sufrido España en estos 40 años coincida con esta debilitación de la Administración pública, y de órganos constitucionales como el Poder Judicial o el Tribunal de Cuentas, como instituciones independientes del poder político, y con la captura de parte de sus servidores en la arena política, para los cuales su carrera administrativa está ligada a la buena fortuna del partido que hayan elegido.

Es cierto que la Constitución Española señala que el Gobierno dirige la Administración civil y militar, como a menudo les gusta recordar a nuestros políticos. Sin embargo, a veces parecen olvidar que también proclama solemnemente que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” y que “la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos (…) y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”.

Es por esta razón que diversas normas han establecido que todos los puestos de la Administración pública deben ser servidos por empleados públicos, seleccionados con criterios  de mérito y capacidad, y que en los puestos más altos de la Administración, por lo menos hasta Director General, este nivel de exigencia debe ser mayor, sin perjuicio de que también puedan tenerse en cuenta otros criterios más subjetivos de confianza o lealtad.

Así, en todas las ocasiones en las que nuestros Gobiernos han vulnerado estos principios, no solamente han infringido la Ley, sino que también han hecho daño al país, permitiendo que tomen decisiones sobre dinero público personas que no son las más idóneas para ello, y debilitando de nuevo a nuestra Administración pública, haciéndola más dócil, cuando alguien intenta utilizarla para intereses espurios, y menos eficaz en la lucha contra la corrupción.

Fedeca en el pasado ha denunciado y ha recurrido las decisiones de Gobiernos de distintos colores de excepcionar de la condición de funcionarios públicos a un número importante de direcciones generales, utilizando una de las grietas que antes mencionábamos. Y, también ha decidido recurrir el Real Decreto 139/2020 y todas las normas posteriores que lo modifican o desarrollan, en cuanto que permiten que hasta 26 direcciones generales o cargos asimilados no sean ejercidas por funcionarios públicos.

Y lo ha hecho, no porque los altos funcionarios estemos enfadados o sintamos malestar, o porque nos limiten nuestra carrera administrativa (26 puestos son estadísticamente insignificantes); sino porque, como dice la frase que se atribuye al Cardenal Richelieu, “la principal labor de los servidores públicos es defender a los ciudadanos de los gobernantes”.

Confiemos en que esta vez, el Gobierno reflexione y aplique la máxima de Confucio de que “gobernar es rectificar”.

El COVID-19 como excusa para fiscalizar las inversiones extranjeras en España

Una de las medidas más polémicas introducidas por los recientes Reales Decretos-ley 8/2020 y 11/2020 ha sido la vuelta a nuestro Derecho del régimen de autorización previa para inversiones extranjeras, con la intención (a decir del Gobierno) de proteger a las empresas españolas de sectores estratégicos frente a inversores oportunistas en tiempos de COVID-19

El nuevo artículo 7 bis de la Ley 19/2003 (introducido por el RDL 8/2020 y posteriormente modificado por el RDL 11/2020) somete a autorización administrativa previa cualquier inversión directa realizada por residentes de países de fuera de la UE y de la Asociación Europea de Libre Comercio en sectores que afectan a la seguridad y el orden público. Inicialmente, se entendía por inversión directa aquélla realizada por un inversor que, como consecuencia de la operación, pasara a ostentar una participación igual o superior al 10% del capital de una sociedad española o participe de forma efectiva en la gestión o el control de dicha sociedad. Como esta definición era un coladero (bastaba con utilizar una sociedad adquirente interpuesta domiciliada en la UE o en la AELC), el RDL 11/2020 extendió la medida a inversores que tuvieran un titular real extranjero. 

Como es sabido, el concepto de titular real es propio de la normativa de blanqueo de capitales y se refiere a personas físicas que controlen más de un 25% del capital de una sociedad o que, por otros medios, ejerzan el control, directo o indirecto, de la sociedad. El problema se plantea cuando nos encontramos con sociedades con capital disperso (piénsese en una compañía cotizada), donde ninguna persona física controla un 25% del capital. En esos casos, la normativa de blanqueo presume que el titular real son los administradores de la sociedad. Y aquí tenemos el primer lío. ¿Debemos entonces entender que el inversor tiene un titular real extranjero cuando alguno de sus consejeros reside fuera de la UE o la AELC? ¿O sólo cuando más de la mitad de sus consejeros son extranjeros? ¿Si canaliza la inversión a través de una filial, los titulares reales serán los administradores de la filial (lo que permitiría eludir fácilmente la norma, designando administradores que residan en la UE)? El absurdo podría llegar al punto de considerar inversor extranjero una sociedad española por el hecho de que varios de sus consejeros residan en un país de fuera de la UE o la AELC. 

Lo que sí queda claro es que la medida afecta únicamente a inversiones extranjeras en el capital de sociedades españolas, por lo que las operaciones de compra de activos (asset deals) quedan fuera de su ámbito de aplicación. Y, en consecuencia, también deben quedar excluidas las adquisiciones vía fusión (salvo que, a resultas de la fusión, un inversor extranjero de la sociedad absorbida adquiera una participación de control en la sociedad absorbente) y la cesión global de activo y pasivo. En ambos casos, no dejamos de estar ante una transmisión de activos (y pasivos), si bien, a diferencia del asset deal (donde los activos se transmiten a título singular), en una fusión o cesión global los activos se transmiten a título universal. 

También es criticable la excesiva amplitud de la restricción. Por un lado, tenemos un listado extensísimo de sectores considerados estratégicos, si bien el Gobierno se ha limitado a replicar la lista de sectores del artículo 4.1 del Reglamente 2019/452. Estos sectores van desde industrias tan razonablemente estratégicas como la defensa o las infraestructuras críticas hasta sectores en los que operan muchas pymes españolas que de ningún modo se pueden considerar estratégicas: IA, robótica, ciberseguridad, acceso a datos personales (¿qué empresa hoy en día no tiene acceso a datos personales?), biotecnología… 

Por otro lado, el nuevo artículo 7 bis somete a autorización previa en todo caso (esto es, sin importar el sector) las inversiones realizadas por extranjeros que hayan realizado inversiones o participado en actividades en otro Estado miembro relacionadas con cualquiera de los sectores mencionados anteriormente. Por poner un ejemplo, esta restricción llevaría a someter a autorización previa la inversión de un fondo de capital riesgo extranjero, por el solo hecho de tener o haber tenido una participación financiera en una compañía de inteligencia artificial domiciliada en otro Estado miembro. Si bien el origen de esta restricción también está en el Reglamento 2019/452, el texto europeo no la configura como una restricción absoluta, sino como un  criterio de ponderación a la hora de determinar si una inversión extranjera puede afectar a la seguridad o al orden público. Además el uso del pasado (“ha realizado o participado”) nos lleva a preguntarnos si un inversor que fue accionista de una empresa biotecnológica europea, de la que desinvirtió hace 10 años, estaría sujeto al régimen de autorización previa. 

En un primer momento, el RDL 8/2020 no preveía excepción alguna a la obligación de solicitar autorización previa, pero las numerosas críticas llevaron al Gobierno a modificarlo vía RDL 11/2020, con la intención de eximir transitoriamente del régimen de autorización previa las operaciones de escasa cuantía (inferior a €1M) y someter a un procedimiento de autorización simplificado (que puede durar 30 días hábiles) las operaciones por importe entre €1M y €5M, así como determinadas operaciones acordadas antes de 18 de marzo de 2020. En relación a este último inciso, la exigencia de acuerdo u oferta vinculante dejaría fuera cualquier operación de inversión o compraventa, cuyos tratos preliminares se hubieran instrumentado a través de una carta de intenciones de carácter no vinculante (como es habitual en la práctica). 

Finalmente, el artículo 7 bis (según la redacción original del RDL 8/2020) preveía que las restricciones se podrían levantar por acuerdo del Consejo de Ministros. Sorprendentemente, esta flexibilidad ha sido eliminada por el RDL 11/2020, lo cual no es baladí, pues supone que la norma sólo puede modificarse por nueva ley aprobada por el Parlamento o por real decreto-ley gubernamental (lo cual requiere extraordinaria y urgente necesidad). Así que parece que la restricción viene para quedarse, al menos una temporada.   

Como conclusión, podemos afirmar que se ha implantado un régimen de autorización excesivamente restrictivo, que genera demasiadas dudas interpretativas, con excepciones de minimis insuficientes y que no tiene en cuenta el tamaño de la empresa destinataria de la inversión. Y todo ello en medio de la que es probablemente la mayor crisis de liquidez de nuestra historia. Que Dios nos pille confesados. 

 

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