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Continuismo o cambio en las relaciones con la Agencia Tributaria: ¿todos apostamos por el modelo de cumplimiento tributario?

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Los Estados por sí solos, ante una economía globalizada y digitalizada, para poder hacer cumplir a las empresas con sus obligaciones tributarias, eficazmente y respetando valores como la justicia, proporcionalidad y redistribución, deben colaborar y cooperar entre ellos y con los otros intervinientes de la relación tributaria; con las propias empresas y con los intermediarios fiscales. La situación ha cambiado para la Administración, donde antes era suficiente la exigencia del cumplimiento de la Ley, ahora va a ser necesario conseguir la participación de todos los implicados por la vía de la colaboración para alcanzar el fin último de obtener la recaudación justa de los tributos. “Se trata de entender que en la sociedad del siglo XXI la potestas del Estado resultaba más menguada de lo que en ocasiones se está dispuesto a aceptar, y es preciso, imprescindible, reforzar la autorictas por la vía de la colaboración, de la participación” (ROZAS VALDES 2016). “Una administración para la que el orden social es un mero dato exterior y ajeno a ella, puede constituirse sobre la base del imperium, pues su operativa cotidiana se reduce a mantener ese orden que le viene dado frente a quienes ocasionalmente pretenden alterarlo. Pero cuando la tarea ya no se reduce a esto y la administración se transforma en una instancia conformadora del propio orden, y hace suyo el empeño de asegurar la propia infraestructura de resistencia individual y social, mandar no basta. Es preciso sumar voluntades” (FERNANDEZ RODRIGUEZ 1989).

La cuestión que cabe plantearse ahora es donde nos encontramos actualmente. Algunos Estados (Holanda, Reino Unido entre otros) han entendido esta nueva situación y han adoptado las medidas oportunas para adaptarse a la misma. Organizaciones internacionales como la OCDE o la UE van en esa dirección. Pero ¿Cuál es la posición de la Agencia Tributaria Española ante este panorama?

En mi opinión, la respuesta a esta pregunta es incierta.

Por un lado,  nos encontramos con claras referencias de una Administración que basa su poder sobre la base de su “imperum”, vemos como se incrementan las cargas fiscales sobre las rentas del trabajo, se obtiene un mayor peso recaudatorio de los impuestos que gravan el consumo, se intensifica los niveles de control administrativo sobre los obligados tributarios, las sanciones se vuelven automáticas sin respeto alguno por los derechos fundamentales de los contribuyentes (la presunción de inocencia desaparece), además la Administración dispone de todos los mecanismos para cobrar la deuda… Ante estas situaciones surgen voces discrepantes de denuncia como la llevada a cabo en mayo de 2018, donde se firmó la Declaración de Granada por más de 35 catedráticos de Derecho Tributario, y en la que se critica con dureza las prerrogativas de las que se vale la Agencia Tributaria para conseguir sus objetivos, llegando a utilizar expresiones como:

  • “La quiebra del principio de igualdad. Dicho de una forma clara y terminante: la administración tributaria española no contempla a los contribuyentes como ciudadanos sino como súbditos.”
  • “La hacienda pública se ha convertido en agente de la razón de estado. Una razón que descansa sobre un sólo pilar que es la recaudación. En el margen del camino ha ido quedando, primero, la ley; más tarde, la seguridad jurídica; y unos metros más allá las garantías de los derechos del contribuyente que en 1998 parecieron albergar un revivir de los sueños nacidos en la Constitución de 1978.”

Esta situación contrasta con las actuaciones que históricamente se han ido adoptando, sobre todo en empresas cotizadas y en las entidades financieras, en el ámbito del buen gobierno corporativo y de la responsabilidad fiscal corporativa. Ya desde 1997 se observa un impulso en nuestro país de los estándares de gobierno corporativo con la creación del grupo de expertos de carácter técnico que daría lugar al Informe Olivencia, que sirvió de base para el primer Código de Buen Gobierno y fue el germen de otros (2003 modificado por el Informe Aldama y en 2006 donde fue armonizado y actualizado dando lugar al Código Unificado de Buen Gobierno de las Sociedades Cotizadas que en la actualidad sigue vigente). En el ámbito tributario, la Administración Tributaria española impulso estos nuevos principios a través de la constitución del Foro de Grandes Empresas, que dio lugar al Código de Buenas Prácticas Tributarias para Grandes Empresas (2010), y a través del Foro de Asociaciones y Colegios de Profesionales Tributarios que ha dado lugar a los Códigos de Buenas Prácticas de Profesionales Tributarios (2019). Finalmente, estos principios han ido calando en normas tan importantes como la Ley de Sociedades de Capital para la mejora del Gobierno Corporativo, que incorpora la exigencia de que el Órgano de Administración actúe con una mayor transparencia, responsabilidad y supervisión en el área fiscal.

Nos encontramos, por tanto, ante la dicotomía en la que se encuentra la Administración Tributaria, de buscar esa “autorictas” a la que hacíamos referencia al principio de este comentario, o seguir aplicando su “imperium”. Hechos como la retribución de los funcionarios de Hacienda (que de manera directa o indirecta depende de las liquidaciones tributarias derivadas de los procedimientos inspectores) o la posición de dominio que estos ocupan frente al contribuyente en los procedimientos tributarios, se presentan como claros inconvenientes para aceptar este nuevo modelo. A su favor, hay que indicar que en el último Plan de control tributario y aduanero (2019), se lleva a cabo una clara apuesta por el modelo cooperativo, afirmando que “las experiencias internacionales ponen de manifiesto la complejidad del fenómeno del fraude tributario, de manera que no puede combatirse únicamente con medidas de control a posteriori, sino que exige la combinación de medidas preventivas de diversa índole. En esta línea, la agencia tributaria pretende continuar reforzando todas las actuaciones dirigidas a mejorar el cumplimiento tributario, mediante la transparencia de la información, el impulso de la asistencia, las actuaciones dirigidas a la intensificación de la depuración censal, la política en materia recaudatoria o el desarrollo del código de buenas prácticas tributarias. Todo ello sin olvidar las tareas habituales de comprobación e investigación del fraude.”

Estamos en un proceso de cambio y adaptación que finalmente nos llevará a una situación en la que convivirán los dos modelos, ya que, sin abandonar el modelo clásico, se irán introduciendo las medidas y los fundamentos del sistema de cumplimiento tributario. La voluntariedad del nuevo sistema y el hecho de que, en cualquier caso, la comisión de infracciones va a seguir existiendo, impiden abandonar el modelo clásico. La insuficiencia, y porque no decirlo, la desvirtualización de los principios que dieron lugar a unas prerrogativas a favor de la Administración Tributaria para que está pudiera llevar a cabo su importante función de recaudar los impuestos necesarios para el funcionamiento y desarrollo de la Sociedad, han perdido eficacia ante el nuevo Orden mundial donde fenómenos como la Globalización o el desarrollo de las nuevas tecnologías, han supuesto una transformación radical de las condiciones económicas, financieras y tributarias a las que se enfrentan los Estados. Esta pérdida de eficacia nos lleva a buscar soluciones como las propuestas por el Cumplimiento Tributario.

 

 

Administración tributaria y Estado de Derecho: seminario de la Fundación

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Hace algún tiempo, un abogado que suele venir por la notaría me contaba un caso personal que le estaba costando la salud y la estabilidad emocional. Resulta que su padre, a consecuencia de su actividad como administrador de una sociedad mercantil había visto derivada responsabilidades tributarias a su patrimonio, por importantes sumas. Dicho padre donó al abogado un piso de su propiedad. Sin duda, las donaciones son rescindibles sin más trámite en caso de fraude de acreedores (cfr. presunción de fraude de acreedores del art. 1297 Cc), pero el artículo 42.2.a)  de la Ley General Tributaria va un poquito más allá: hace al donatario responsable solidario de la deuda del donante, porque ha “colaborado” en la ocultación de bienes. Es más: una resolución del TEAC entiende que ese efecto de responsabilidad solidaria se da incluso aunque la donación se haga a un menor de edad en cuyo nombre acepta el propio padre, arruinándole la vida por juego de unas hábiles y eficientes herramientas recaudatorias.

El ciudadano normal puede ver que los traslados automáticos de responsabilidades son prácticos y eficientes para la Hacienda Pública y por tanto para el bien común, pero también que puede hacer, con demasiada facilidad, que paguen justos por pecadores, quizá sin culpa y sin que ya se pueda reparar el entuerto por vía de resarcimiento.

Este es un ejemplo, pero creo que hay otros muchos ejemplos del funcionamiento de la Administración Tributaria que pudieran considerarse difícilmente compatibles con un sistema tributario justo y equilibrado y con el papel de las instituciones en una democracia avanzada. Un botón de muestra podría ser la sensación, en la práctica vivida, de que principios como el de presunción de inocencia, plenamente vigente en el ámbito penal, no rigen con la misma extensión en el ámbito tributario, dado que con demasiada frecuencia el contribuyente ha de acreditar hechos indemostrables en un verdadero proceso de probatio diabolica; también la impresión de que el principio de reserva de ley y de irretroactividad de la norma no siempre se respetan en el ámbito tributario, generándose con bruscos cambios de criterio fiscales una devaluación del principio de seguridad jurídica; por supuesto, la normativa no puede quedar petrificada y los cambios, a veces con ciertos efectos retroactivos, no pueden excluirse; pero cabe cuestionarse si repentinos cambios de criterio interpretativos, muchas veces reflejados en manifestaciones del más bajo rango legal, pueden traicionar la razonable confianza del contribuyente en unas consecuencias tributarias determinadas –tantas veces exigida por el TJUE-, máxime cuando el cambio puede suponer consecuencias no simplemente administrativas, sino penales.

Algo parecido podría decirse del principio de igualdad, que podría entenderse conculcado cuando las inspecciones que se realizan recaen sobre las “presas fáciles” de quienes están fácilmente controlados por sus condiciones como contribuyente, mientras que las verdaderas bolsas de fraude, que exigen un esfuerzo mayor, quedan impunes; situación que se puede ver agravada si quienes han de conducir esas inspecciones están incentivados económicamente por la cantidad que resulta del acta y sin tener en cuenta el resultado final judicial que muy bien puede anular las liquidaciones (de hecho un importante porcentaje se pierde ante los tribunales): los incentivos perversos generan desigualdad. Es más, cabría preguntarse, como ya ha hecho Javier Gómez Taboada en este blog, hasta qué punto la desigualdad estructural en materia tributaria reflejada en el privilegio de que disfruta la Administración para su autotutela y la presunción de validez de sus actos puede mantenerse hoy día cuando los hechos demuestran que muchos de los actos de la Administración tributaria impugnados ante los tribunales acaban siendo anulados.

En fin, probablemente, podrían señalarse otros ejemplos por los especialistas en materia fiscal, pero el tema ya ha recibido carta de naturaleza cuando treinta y cinco catedráticos de Derecho Financiero emitieron la llamada “Declaración de Granada”, de extraordinario interés (ver aquí) en la que concluyen que “la quiebra del principio de legalidad, el olvido de la función de la Ley y del papel de las Cortes Generales en un Estado de Derecho, y el consiguiente deterioro del principio de seguridad jurídica, se han erigido en cauces por los que han fluido, torrenciales, las aguas que se han llevado consigo la igualdad de los españoles ante la Ley fiscal, la aspiración a hacer realidad la solidaridad entre todos los españoles y, en definitiva, la quiebra del principio de justicia financiera”.

Por ello, precisamente, la Fundación Hay Derecho organiza un Seminario sobre esta materia que tendrá lugar el próximo 14 de noviembre de 2019, a las 19.30 horas en la Fundación Pons, calle Serrano 138, Madrid, con participación de importantes personalidades en el mundo tributario.

El Seminario tratará de efectuar en primer lugar un examen de la sintomatología que anteriormente hemos mencionado; a continuación, ensayará un diagnóstico de la situación, para determinar sus causas y, finalmente, se apuntarán, en su caso, medidas para el tratamiento.

El enfoque que se pretende dar es el propio de la Fundación: se da por supuesto que no debe haber laxitud alguna en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y  también que no se trata de atacar ni denigrar a las personas ni a las organizaciones –ni menos a los representantes de la Agencia Tributaria que amablemente han accedido a intervenir- sino efectuar un análisis institucional del funcionamiento de la Administración Tributaria desde un punto de vista político -ámbito en el que se diseñan las instituciones- en la doble creencia, que son lema y divisa de la fundación, de que, por un lado, el progreso de los países está íntimamente relacionado con el buen funcionamiento de las instituciones y, por otro, de que no hay verdadera democracia sin Estado de derecho, y que en este concepto se incluye no sólo el imperio de la ley, el reconocimiento de los derechos y libertades fundamentales, la división de poderes, sino también, y muy especialmente, la legalidad en la actuación de la Administración. Y, relacionando ambos conceptos, quizá quepa concluir que la Administración, en un Estado de Derecho, no sólo ha de cumplir formalmente la ley, sino que ha de hacerlo en el marco constitucional de una democracia que reconoce al contribuyente no como súbdito sino como ciudadano y que, por tanto, el principio de contribución por todos debe estar compensado por los de igualdad, seguridad jurídica, razonable confianza en la actuación leal de la Administración, justicia tributaria y presunción de inocencia.

Las aguas vuelven a su cauce (Funcionarios interinos y Policía Local: Reflexiones de urgencia sobre la STC de 19-IX-2019)  

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Hace unos pocos meses en este mismo Blog publiqué un breve comentario en el que censuraba la interpretación literal y descontextualizada del artículo 92.3 LBRL que llevó a cabo la Sala de lo Contencioso-Administrativo a través de la STS 828/2019, en relación con la prohibición de nombrar funcionarios interinos para la Policía Local . En ese comentario también advertía de los “daños colaterales” que esa interpretación podía causar al colarse de rondón la consecuencia (no querida, presumo) de que, a partir de esa doctrina jurisprudencial y en el caso de que se asentara, sus efectos sobre las interinidades existentes en la función pública local serían demoledores y establecerían una suerte de régimen excepcional básico (prohibición de la figura del funcionario interino) aplicable solo a la Administración Local y no al resto de administraciones territoriales.

Algunas semanas después de dictar aquella Sentencia, el Tribunal Supremo (STS 2087/2019) conoció un recurso de casación que se planteaba, concretamente, en relación con la normativa balear en esa misma materia. En ese caso, el Tribunal Supremo fue más prudente y, a mi juicio acertadamente (aunque no siguiera la polémica doctrina del TC recogida en sus SSTC 102/2016 y 204/2016, especialmente en esta última sobre la aplicación de la cláusula de prevalencia por los tribunales ordinarios),remitió la solución final a lo que en su día estableciera el Tribunal Constitucional al considerar que se debía plantear una cuestión de inconstitucional sobre el alcance del artículo 92.3 LBRL que según la Sentencia del TSJ vedaba la figura del funcionario interino en el ámbito de la policía local al quedar (pretendidamente) la normativa autonómica desplazada por el legislador básico.

Pues bien, la STC de 19 de septiembre de 2019 (aún sin numerar) resuelve definitivamente un problema aparente y, hasta cierto punto, inexistente (o creado artificialmente). Y la importancia que tiene tal pronunciamiento es evidente, pues restaura el cauce desbordado de una interpretación escasamente convincente y poco coherente en términos de análisis del ordenamiento jurídico en su integridad, así como restablece la confianza en los tribunales de justicia.

No me interesa en estos momentos plantear todos los antecedentes del caso, que se pueden consultar en la Sentencia que se adjunta al presente comentario, sino solo resaltar el hilo argumental, conciso y preciso, que el Tribunal Constitucional lleva a cabo para concluir algo que a muchos nos parecía obvio, pero no así al Tribunal Supremo o a algunos Tribunales Superiores de Justicia: la expresión que emplea el artículo 92.3 LBRL relativa a “funcionarios de carrera” no puede implicar en ningún caso la exclusión de la figura de los funcionarios interinos para el ejercicio de funciones de autoridad o de potestades públicas. Pues tal interpretación sería sencillamente absurda e incoherente. Y ello lo lleva a cabo el Tribunal Constitucional a través de un trazado argumental que en grandes líneas es el siguiente:

El dilema al que se enfrenta el Tribunal Constitucional está bien planteado:

  • “Si este precepto se interpreta como una reserva absoluta de determinadas funciones a los funcionarios ‘de carrera’, con exclusión de los interinos, la norma autonómica cuestionada será inconstitucional, pues regula un procedimiento de selección de funcionarios interinos para el ejercicio de una de estas funciones reservadas, en concreto “funciones públicas que implican el ejercicio de autoridad”.
  • “Por el contrario, si el art. 92.3 LBLR se interpreta como una reserva de esas funciones públicas, entre las que encajan las de la policía local, simplemente a los funcionarios, sin excluir a los interinos, los preceptos autonómicos serán constitucionales.”

Y tras un análisis “integral” del marco jurídico en vigor, que supera la interpretación exageradamente literal y descontextualizada que llevara a cabo el Tribunal Supremo, el Tribunal Constitucional concluye de forma diáfana:

  • “En la interpretación del art. 92 LBRL a los efectos de este proceso constitucional, debe tenerse presente que en el seno de la LBRL, la expresión “funcionarios de carrera” se utiliza como equivalente a la de funcionario público, sin exclusión de los interinos.
  •  Ninguna de estas referencias específicas a los funcionarios “de carrera” ha sido interpretada nunca, desde la entrada en vigor de la LBRL en 1985, como una expresa prohibición de nombramiento de funcionarios interinos en la Administración local. Al contrario, esta clase de personal ha seguido existiendo y a ellos se refiere, por ejemplo, el art. 128.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL),

Y el Tribunal Constitucional pone, asimismo, de relieve los (absurdos) “daños colaterales” que una interpretación como la pretendida generarían, lo cual es determinante:

  • Por otra parte, la amplitud de las funciones reservadas en este art. 92 a los ” funcionarios de carrera”, que incluye no solo las señaladas en el art. 9.2 TRLEEP, sino en general todas aquellas que lo precisen “para la mejor garantía de objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función” (art. 92.3 in fine), implicaría que una interpretación del mismo como norma prohibitiva del nombramiento de funcionarios interinos para todas esas funciones reservadas impediría no solo el nombramiento de funcionarios interinos para los cuerpos de policía local, sino en general para cualquier cuerpo o escala de las entidades que integran la Administración local, aunque esos cuerpos no ejerzan funciones de las estrictamente reservadas a funcionarios en el art. 9.2 TRLEEP.

Por consiguiente, problema resuelto. Tras el enorme desconcierto y grave confusión (así como, peor aún, con altas dosis de inseguridad jurídica añadida)  que abrió la STS 828/2019 citada,  las aguas vuelven a su cauce. La tempestad provocada por los tribunales no debería haber acabado nunca en el Tribunal Constitucional, pues los daños colaterales han sido cuantiosos y el daño institucional evidente. Los tribunales ordinarios tendrían que haber canalizado antes el problema por el arte (pues algo o mucho de ello tiene) de la interpretación jurídica en términos razonables, ya que allí realmente no latía una antinomia entre legislación básica y legislación autonómica, sino una interpretación de un enunciado legal en el marco del ordenamiento jurídico en su conjunto.

Aunque hay que agradecer, sin duda, la temprana reacción del Tribunal Constitucional a la hora de resolver esta cuestión de inconstitucionalidad, lo que al menos indica que ha sido muy sensible en este caso a la urgencia  que el problema tenía e intentar paliar, así, los destrozos causados. Hay, que congratularse, por tanto, de que funcionen los mecanismos de control de constitucionalidad de las leyes y normas jurídicas con rango de Ley y, por tanto, el Estado Constitucional de Derecho.

Pero, con todos mis respetos, lo que deben evitar los tribunales de justicia son interpretaciones planas, literales o carentes de integración en un sistema normativo que tiene sus reglas, pero también sus principios. Los jueces, en determinados contextos, pueden (es más, deben) perfectamente llevar a cabo una interpretación razonable de las leyes y de su conformidad con la Constitución, siempre que tales interpretaciones estén bien construidas y sean razonables,  ahorrándose en lo posible el planteamiento (siempre dilatorio) de cuestiones de inconstitucionalidad, al menos en cuestiones tan obvias como esta. Pues al fin y a la postre, la Sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo que analizó inicialmente el problema ya identificó con precisión que llevando “una lectura integrada” (y cabal, añado) del ordenamiento jurídico era meridianamente obvio que la expresión “funcionario de carrera”recogida sorpresivamente en el artículo 92.3 por la reforma local no podía excluir el nombramiento de funcionarios interinos para el ejercicio de funciones de autoridad o de potestades públicas en las Administraciones Locales, pues ello era tanto como decir que esos niveles de gobierno solo podrían cubrir esos puestos de trabajo con funcionarios de carrera, dejando así “en mantillas” (por no ser más gráfico) decenas de miles de interinos que tienen los gobiernos locales. Las interpretaciones pegadas a la literalidad y fuera de contexto pueden producir efectos devastadores. Al menos esta se ha corregido. Y hay que aplaudirlo. Aunque ello no exime del tirón de orejas que da el Tribunal Constitucional a un legislador ciertamente chapucero, que más que aclarar lo complica todo. A veces lo más sencillo lo transformamos en complejo. Asunto zanjado. Las aguas vuelven a su cauce natural, de donde nunca debieran haber salido.

 

Nota Adicional:Sí es cierto que esa solución jurídica tal vez no resuelva, como acertadamente me comenta Javier Cuenca, otros “nudos” prácticos u operativos del problema, derivados muchos de ellos del caótico marco regulador de las policías locales y de algunas prácticas existentes más que discutibles. Es cierto que en la Guardia Civil, Policía Nacional o en las propias policías autonómicas la interinidad  no existe. Pero en el mundo local, con su alambicado sistema de fuentes y de reparto de competencias en esta materia,el problema ha pasado por distintas fases (negación, aceptación y vuelta a la negación, hasta acabar de nuevo en la aceptación), siempre objeto de controversia. La interinidad, mal definida normativamente, mal gestionada o torticeramente aplicada por una política escasamente responsable, puede generar problemas de inestabilidad de plantillas y evidente vulnerabilidad de tales agentes públicos, más aún en temas de seguridad pública. La preferencia por la condición de funcionario de carrera y el fortalecimiento de la profesionalización en ese ámbito debiera de ser un objetivo claro, y la interinidad la excepción debidamente acreditada y tasada para supuestos puntuales. Pero ya se sabe: del dicho al hecho va un trecho. Soluciones para resolver el problema pueden ser, aparte de modificar el marco normativo básico en esta materia,la aprobación de normativas autonómicas exigentes que, sin menoscabo de la autonomía local, salvaguarden los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la condición de personal interino, organizando la selección a través de programas comunes y otros requisitos (habilitación previa al nombramiento como interinos mediante Escuelas o Institutos de Formación de Policías Locales), así como en el establecimiento de unas exigencias comunes de superación de programas formativos selectivos impartidos en tales instituciones o entidades. La Comunidad Valenciana ha dado pasos en esa dirección. Pero, en el comentario anterior nuestra única pretensión era llevar a cabo unas reflexiones de urgencia sobre el problema jurídico planteado en los términos que la cuestión de inconstitucionalidad lo hiciera y en que el debate interpretativo se enmarca. Sin ir más lejos.

La administración y su “imposición” en el ICIO:

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Quien haya tenido que enfrentarse en algún momento de su vida, personal o profesional, a una obra que requiera obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística es plenamente consciente que el hecho de toparse con la tediosa burocracia de nuestro país no es el único escollo que superar.

El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (más comúnmente llamado por sus siglas, ICIO) es uno de esos impuestos municipales recogidos en el archiconocido Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (artículos 100-103, ambos incluidos), cuyas principales características se resumen esquemáticamente en la siguiente tabla:

Tras esta breve puesta escena del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras al que nos referimos (ICIO, en adelante), es preciso centrar el foco en el objeto del presente artículo que es la base imponible de este impuesto.

El artículo 102 de la Ley de Haciendas Locales, tal y como hemos señalado, determina no solo qué forma parte de la base imponible del impuesto, sino que también se refiere a sus exenciones. Se nos dice, literalmente, que “no forman parte de la base imponible […] los honorarios de profesionales, el beneficio empresarial del contratista […]”; en otras palabras, toda aquella cantidad de dinero que perciba el contratista por realizar la construcción, instalación u obra no se entenderá incluido en la base imponible. De acuerdo con esto, es preciso mencionar que en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público se menciona en su artículo 246 que el porcentaje que se estima en concepto de beneficio industrial es del 6%.

Este beneficio empresarial, o industrial, denominado así en la doctrina y en la jurisprudencia, queda incluido, como parece lógico, en los documentos acreditativos de la prestación del servicio, véase facturas, certificaciones parciales o finales, contratos, presupuestos,… No obstante, es cierto que este concepto no tiende a aparecer desglosado como tal en los documentos anteriormente citados, pero es que no existe una obligación para que esto sea así en el Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación.Esto no es una casualidad: determinar el margen de beneficio de un profesional del sector no es tan sencillo como fijar la cuantía concreta de una partida cualquiera en el presupuesto; se trata de una información muy delicada cuya “revelación” puede suponer, en última instancia, la salida de este profesional del mercado en términos de competencia.

La tendencia mayoritaria por parte de los Jueces y Tribunales en este asunto es mostrarse reacios a conceder esta exención al contribuyente y se le exige que pruebe no solo la cuantía sino la existencia del beneficio industrial o empresarial en cada caso concreto.

Con todo lo mencionado hasta ahora, parece razonable pensar que, pese a que su cuantificación tenga que probarse, como veremos más adelante, la existencia de este beneficio industrial está más que justificada por el mero hecho de que ningún profesional va a realizar una construcción, instalación u obra por amor al arte.

Diversas sentencias como la del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Barcelona (núm. 171/2016, de 31 de mayo) o del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya 425/2016, de 31 de abril (apelación 133/2015) o 500/2016 de 11 de mayo (apelación 100/2015) achacan su fallo desestimatorio de las pretensiones instadas por los contribuyentes a un debate meramente probatorio y que incumbe a la parte su acreditación.

Sin embargo, bajo la opinión de parte de la doctrina a la cual me sumo, a carga de la prueba en lo referido a la exención del beneficio industrial es claramente del contribuyente, puesto que es quien figura como interesado en este sentido, pero no se trata una actuación nimia como el hecho de aportar un documento adjunto a una demanda. Es más, no parece descabellado considerar esta carga probatoria exigible por los Tribunales como excesiva, como consecuencia de la dificultad de obtención de esta para el contribuyente, tal y como hemos apuntado, y sin la cual se le va a negar una exención a la que tiene derecho “por imperativo legal” (art. 102 Ley de Haciendas Locales), ya que ese beneficio industrial derealmente existe.

De este modo lo entiende la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Sección 2ª del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que en su sentencia número 1227/2011, de 14 de julio entiende que la lógica parece dictar que las cantidades globales que se presupuestan, salvo que se especifique lo contrario, constituyen el precio final que se va a exigir de la propiedad y, por supuesto, deberán llevar incluido dentro de ellas (aunque no se especifique), tanto los gastos generales como el beneficio industrial, puesto que es lógico que tales conceptos no sean asumidos por el contratista sino que formen parte del precio final de la oferta, salvo que se diga lo contrario.

 

Considero razonable que la Administración y los Tribunales exijan al contribuyente que cuantifique el beneficio industrial o empresarial a efectos del cálculo definitivo de la base imponible del ICIO, pero el hecho de cuestionar la existencia de este concepto no tiene explicación más allá de un ofuscamiento incoherente jurídicamente hablando con un ánimo claramente recaudatorio. El establecimiento de un porcentaje mínimo (un 4%, por ejemplo) de cara a esa exención “por defecto” de la base imponible del art. 102 LHL podría ser una solución para el legislador, salvando así la problemática actual de cargar al contribuyente con una prueba que roza la abusividad, permitiendo, de este modo, que se cuestione la cuantía del beneficio industrial o empresarial pero no su existencia.

 

¿Qué hay de nuevo en el inicio del curso universitario 2019-2020 en nuestro país?

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En el estado absolutamente  estancado en que se encuentra la política española actual  en su totalidad, y la educativa y universitaria en particular, hay sin embargo algunas noticias que nos ha deparado el verano – o de las que nos hemos enterado a lo largo del mes de Agosto y  anteriores- que merecen por sí solas un comentario  en este post  de reflexiones sobre la Universidad española que, en alguna medida, continúa los anteriores firmados por  quien escribe el presente. Dada la enjundia de estas noticias, poco más se puede hacer en un post que citarlas para “ponerlas sobre el tapete”,  pues un análisis en profundidad requeriría un planteamiento tan radical  que ni siquiera los sucesivos Ministerios parecen atreverse a hacer.

De ellas, quizá la noticia más destacada – y que seguiremos a través de un escrito  hecho por una serie de Catedráticos y profesores de Universidad, es que una serie de científicos de primera línea han sido rechazados recientemente como profesores de Universidad, es decir  no acreditados  por la ANECA, publicado en  El Mundo  22 de agosto de 2019 (¿Podría empeorar la Universidad? de Azcárraga y otros). Este hecho también ha sido comentado por César Antonio Molina en dicho diario el 4 de septiembre de 2019.

Este hecho  lleva a los autores de dicho escrito a plantear la necesidad de cambiar el sistema de selección del profesorado. Al hilo de este hecho, que los propios afectados denunciaron en la prensa este verano – algunos de ellos con toda suerte de detalles -, los autores citados llevan a cabo una serie de reflexiones sobre la actual problemática de la Universidad española que merecen todo nuestro interés, y que podrían resumirse casi  literalmente,  en los siguientes puntos:

  • Existe una concepción errónea actual de la Universidad como mera agencia de colocación, donde se olvida que el objetivo es formar alumnos y debe estaral servicio de la sociedad.
  • Hay un deficiente sistema de gobierno universitario: es corporativista y en absoluto democrático.
  • La Conferencia de Rectores como problema: la CRUE como un verdadero Lobby.
  • Pretensión actual, por parte de dicha CRUE, de desempañar un antiguo borrador del equipo de Gabilondo, de 2011, sobre el Estatuto del PDI (personal docente e investigador), en el que se separarían de hecho – y evaluarían por separado- las funciones docentes e investigadoras, que, a nuestro modo de ver, siempre deberían estar unidas en el  desempeño del profesorado universitario. Dicho borrador, además, pretende potenciar y reconocer  como mérito universitario las funciones de gestión, inflando innecesariamente  los ya  hinchados  puestos de gestión en una Universidad  muy burocratizada.

Frente a este borrador, Azcárraga y otros reivindican el informe de un Comité de expertos, de 2013, entre los que están los redactores del artículo de El Mundo citado, en que nos basamos para este post, ignorado en su momento por el MECD (Ministerio de Educación, Cultura y Deporte)  y sucesores.

He dicho más arriba resumir, y no desarrollar, porque la mayoría de los problemas son de tal envergadura, que unas líneas en un post no bastan para dar idea de ellos. Nada menos que la actual selección del profesorado universitario, con una crítica importante hacia la ANECA (Agencia nacional de evaluación de la calidad),  la ineficacia del sistema de Gobierno de la universidades y  el debate –muchas veces abordado y nunca resuelto- , sobre si los profesores  deben tener en el desempeño de sus funciones un estatus híbrido, docente e investigador, o si, por el contrario, estos roles deben estar separados. Este último genera en muchas universidades una  disfuncionalidad tal, y yo diría unas tensiones, que afloran en la vida diaria de los departamentos y facultades de muchas formas. Anteriormente hemos citado algunos libros en los que se abordan estos temas en profundidad.

Otra noticia importante, conocida durante los últimos meses,  ha sido la publicación de los  ránking de universidades mundiales (Shanghai Consultancy, Quacquarelli Symonds  -QS- y Times Higher Education –THE-),  en los que, de nuevo, ninguna de las universidades españolas figura  entre las 100 primeras, teniendo que ir al puesto 200 del de Shanghai para encontrar una española, la UB,   mientras que en el QS hay tres entre las 200 primeras y en el THE dos  entre las 200 primeras. (La calidad universitaria española en el mundo. Juan Antonio Garrido Ardila. El Mundo, 31 de Diciembre de 2019). Este autor analiza la subjetividad, y por tanto relatividad, de estos ranking con numerosos ejemplos, pero se centra  en el factor internacionalización como el principal problema o carencia de nuestras universidades, unido – una vez más- al defectuoso sistema de acceso y contratación del profesorado.

En el de este año, publicado en pleno Agosto, mejoran posiciones dos universidades de Valencia: la UV y la UPV, situándose la de Valencia entre las 300 primeras del ranking de Shanghai. Entre las 200 primeras, un año más, como hemos dicho,  solo está la de Barcelona. Entre las 500 mejores hay trece españolas.

Por su parte el  CSIC ha publicado un Ranking web de Universidades españolas (www.webometrics.info/es/Europe_es/España) y en dicho ranking ofrece datos, en varias columnas, de la posición en que queda cada una de nuestras universidades en el Ranking mundial – por ejemplo, la UB (Universidad de Barcelona) ya citada se localiza la número 1 de España, pero la 140 en el mundo. La 2ª, la UV (Universidad de Valencia), es la segunda en España y la 205 en el Ranking mundial.

Algo mejor situados quedan dos centros de MBA en el Ranking del Financial Times Global MBA 2018, en el cual dos escuelas españolas quedan entre las 100 primeras, más en concreto entre las 33 primeras: El IESE Business School, la número 11 y ESADE Business School, la 20 (FT Business Education. Global MBA Ranking 2018. January 29, pgs. 34-38, 2018. www.FT.COM/MBA). Por comparar con un país de nuestro entorno inmediato, Francia consigue colocar 5 entre las 100 primeras.

Al parecer entre los 370 puntos que ha redactado el Presidente de Gobierno y su equipo  para ser negociados con UP, para poder proceder a  su investidura, muy poca cosa debe haber sobre la Universidad, cuando los universitarios, junto con otros grupos de la Sociedad Civil, se han rebelado contra este pobre tratamiento de sus problemas de cara a un futuro.

A la hora de concluir  este post, un  diario ( ABC de 10 y 12  de Septiembre de 2019) publica  con grandes titulares en portada, y con un análisis posterior a doble página, un posible nuevo escándalo de – posible-  plagio por parte de un Catedrático de Filosofía de la UB que, además, ocupa un importante cargo político. Obviamente dado lo reciente de la noticia, y lo grave de las acusaciones, no entraremos en absoluto en este tema, sin que haya más evidencia del mismo, pero sería de nuevo un golpe a la Universidad española, pero al que ya estamos acostumbrados.

Otros problemas que tiene planteados la enseñanza en general en este comienzo de curso, y no exclusivamente la universitaria,  en nuestro país son (sin pretensión de exhaustividad):

  • España es el país de la UE con mayor abandono de la escuela (aunque parece que este índice ha mejorado).
  • Necesidad de conectar las necesidades laborales de las empresas con la Universidad, aunque Deusto ofrece el primer grado dual que combina Ingeniería informática e industrial en España, con gran éxito.
  • Los fondos de capital riesgo se lanzan a invertir en el sector de la educación. La Universidad como objeto de especulación.
  • Díaz Ayuso,recién elegida, decide aumentar considerablemente la subvención a la privada concertada, y crea para su gestión una nueva dirección general.
  • Una veintena de Colegios públicos empiezan el curso en barracones.
  • Los editores de libros de texto se quejan de las presiones que sufren por parte de las CCAA para “manipular” los contenidos de algunas asignaturas en los libros de texto. La ministra Celáa se reunirá con ellos en los próximos días.
  • Reciente normativa sobre la escolarización de los alumnos con discapacidad.
  • Los alumnos de secundaria tienen 130/135 horas más al año que otros europeos pero obtienen peores resultados.
  • De nuevo el mayor índice de universitarios que no acaban sus estudios de toda Europa.

 

“Mas papistas que el Papa”: Filantropía y financiación del sector público en España.

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Un antiguo jefe me dijo hace unos años: “el mundo esta cambiando, y cuando esto ocurre, no vale replegar las velas y esperar a que la tormenta pase, porque cuando la tormenta haya acabado, el mar no será el mismo, tu barco no servirá y se viajara de otra manera. Hay que seguir navegando y adaptarse, a ver a donde llegamos”.

Esta frase, que puede aplicarse a muchos ámbitos de la vida, cobra especial relevancia cuando pensamos en la sanidad española y en diferentes modelos de financiación, así como la realidad cambiante a la que nos enfrentamos en España a nivel de usuarios.

En primer lugar, hay que decir que la Sanidad española es una de las mejores del mundo a nivel de cobertura y prestaciones. El modelo se ha estudiado e intentado replicar en numerosas ocasiones. La cobertura universal que ofrece es única en el mundo, países con tecnologías y tratamientos punteros en Sanidad como EE.UU., solo las ofrecen a aquellos que pueden permitírselo económicamente. Así, uno de los países mas ricos del planeta deja la salud “a merced del dinero” (esto es algo para reflexionar en otra ocasión). De hecho, en el país norteamericano la razón numero uno de declaración de bancarrota, y que lleva al mayor número de ejecuciones hipotecarias en los hogares es la hospitalización de uno de sus miembros. En España reconocemos la salud como un derecho universal y básico para todos. Si compartimos esta visión, deberíamos tener la misma amplitud de miras y flexibilidad a la hora de asegurar su financiación y estabilidad.

Esta claro que el actual modelo de financiación no es sostenible a largo plazo si se quiere asegurar el nivel de prestaciones y cobertura, entonces, si esto ultimo es nuestro objetivo, ¿por qué decidimos ser “más papistas que el papa” y no aceptamos donaciones privadas? ¿por qué nos limitamos a la financiación 100% pública para la Sanidad Universal?, cuesta creer que por una cuestión de supuesta “integridad doctrinaria” determinados grupos políticos en España vean mal las donaciones de personas como Amancio Ortega a la Sanidad Pública. La filantropía y una sociedad civil altruista han hecho avanzar sociedades e impulsado ideas a lo largo de los siglos. En EE.UU., con todo lo que deja de desear un sistema sanitario privado controlado por las aseguradoras y farmacéuticas, la filantropía juega un papel clave en la protección, por ejemplo, de los derechos de la sociedad civil. Y con esto no me refiero solo a la sanidad, también a la sociedad de la información, el medio ambiente, la educación, la libertad de prensa etc.

Instituciones como Brookings, una organización sin animo de lucro que se dedica a la investigación de políticas públicas, se financia a través de los intereses generados por un fondo fiduciario creado con las contribuciones de americanos que decidieron hacer donaciones a esta institución. Este organismo está gobernado por un consejo que tiene responsabilidad fiduciaria respecto al liderazgo de la institución, su integridad, salud financiera y la independencia académica. En EE.UU., la legislación fiscal facilita este tipo de contribuciones que vienen a intentar cubrir áreas a donde quizás el dinero público no llega. De esta manera, la justificación para las contribuciones a “think-tanks” esta basada en el hecho de que cumplen una función publica al hacer de observador y monitorear las políticas públicas en este caso.

Lo mismo podríamos decir en el caso de la prensa, por ejemplo. Con una prensa cada vez con mayores problemas de financiación, y teniendo en cuenta el papel tan importante que juega este “cuarto poder” en cuanto a hacer llegar información no-sesgada al ciudadano, ¿no se podría establecer un sistema de donaciones anónimas con beneficios fiscales?, todos saldríamos ganando. El ciudadano que tendría acceso a mejor calidad de la información, la prensa, que tendría más medios para hacer su trabajo y la democracia, porque sería “más democracia”.

La Organización para la Cooperación y el desarrollo Económicos (OCDE) destaca en un informe que acaba de publicar que la filantropía ha adquirido un papel fundamental en el tratamiento de los problemas graves de salud en países en vías de desarrollo con mas de 12.600 millones de dólares (11.394 millones de euros) entre 2013-2015. La fundación La Caixa es la única española citada en él, junto con otras organizaciones como la Fundación de Bill y Melinda Gates, el Wellcome Trust o Bloomberg Philantropies. El informe también destaca la participación de La Caixa en el primer Bono de Impacto Humanitario, promovido por el comité Internacional de La Cruz Roja (CICR). Este ultimo no se trata de un bono propiamente dicho, sino de una colocación privada de títulos, en cualquier caso, se intenta cubrir una función humanitaria con inversión privada a través de la búsqueda de puntos de encuentro.

Si la filantropía es buena para la cooperación internacional ¿por qué no para la Sanidad Publica de un país cuando además el origen y destino de ese dinero se puede regular mucho más? El sistema jurídico permite crear normas para regular todo este tipo de posibles donaciones de manera que se garantice la integridad de su procedencia y que puedan ser equivalentes a dinero público en cuanto a uso.

Necesitamos ser realistas. Las necesidades de financiación públicas, entre ellas la sanidad, son crecientes y el sector público no será capaz de hacer frente a todas ellas a largo plazo. Esto es especialmente relevante en el caso de la salud en España, necesitamos remar todos en la misma dirección para garantizar una Sanidad Publica con cobertura universal, ese es el objetivo principal, y aunque en la vida el fin no siempre justifica los medios, hay muy pocas cosas que sean blancas o negras, sino que mas bien nos movemos en una gama de grises. Dejémonos de dogmatismos cuando hablamos de algo tan importante, busquemos soluciones factibles que consigan la estabilidad de las políticas sanitarias en todo el país, que garanticen la igualdad y universalidad en el acceso a la Sanidad de todos y en la que todos los “actores” puedan aportar, sean públicos o privados. Si replegamos las velas y nos aferramos a lo existente basado en dogmatismos llegara un momento en el que no podremos navegar. El mundo esta cambiando, los tratamientos sanitarios son más costosos, incluyen más tecnología, con una pirámide poblacional invertida hay más población usuaria y menos contribuyente, etc. La buena noticia es que existen soluciones, sigamos navegando y adaptemos nuestras velas a los nuevos vientos.

Brote de nepotismo múltiple en Móstoles

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Una de las cosas más penosas de dedicarse altruistamente al enhancement institucional (utilizo un semibarbarismo por no hablar de la manoseada regeneración) es constatar que las cosas de palacio van despacio. Pero mucho. No es que aquí creamos que nadie nos tenga que hacer caso por nuestra autoridad o prestigio, pero sí tiene uno la ingenua esperanza de que ideas que parecen obvias vayan poco a poco calando porque es claro que a medio plazo van a beneficiar a todos. Es más, tienes la esperanza de que en una época de crisis, en que las bases establecidas de la sociedad se tambalean, pueda producirse un momento oportuno para el cambio.

No quiero hablar de la situación política en general, en la que parece que el bipartidismo-rodillo ha dado paso a una especie de multipartidismo esclerotizado que no va ni para adelante ni para atrás en las reformas institucionales que urgentemente necesitamos. Pero, eso sí, las prácticas del antiguo régimen se repiten y, lo que es peor, se repiten sin conciencia alguna de que son reprochables.

Me refiero, por poner un ejemplo, al caso de la alcaldesa de Móstoles, que no ha dudado en nombrar a su hermana para llevar las redes sociales del Ayuntamiento por 52.000 euros, ha ascendido a su tío, Héctor, de auxiliar administrativo en Cultura a director técnico de Deportes y se ha subido el sueldo un 16%, hasta los 82.000 euros anuales, como nos cuentan aquí. Eso está mal, pero peor está que diga que no entiende las críticas y que ella se rodea de personas competentes y de la máxima confianza. Si esta señora no comprende las críticas, que al parecer vienen incluso desde su propio partido, es que tenemos un brote de nepotismo de una cierta gravedad.

¿Qué hacer para prevenir el contagio? Lo de siempre, tomar una serie de medidas profilácticas; básicamente  grabarse a fuego en la cabeza estos principios democráticos fundamentales:

Primero: que una cosa no esté contemplada en el Código Penal no quiere decir que esté bien. Las responsabilidades políticas son diferentes de las penales. La legislación penal es la ultima ratio ante conductas absolutamente reprochables que pueden llevar a la pérdida de libertad y sanciones importantes pero que no definen el ámbito de lo correcto e incorrecto en una sociedad normal.

Segundo: que un acto administrativo o civil no esté prohibido o que una incompatibilidad no esté regulada no quiere tampoco decir que sea justo y necesario. Hay actos que son discrecionales de la Administración, pero pueden ser controlados y anulados por los Tribunales si no tienden a cumplir los fines a los que deben estar dirigidos. Hay contratos que son lícitos e incluso exigibles, pero moralmente reprochables.

Tercero: que si un político es un representante, como tal representante tiene sus poderes limitados en caso de conflictos de interés, y siempre hay éste, por principio, cuando alguien usa dinero de otro para pagar actos, hechos o personas en que el político está interesado, y por definición hay ese interés cuando se trata de tu familia y allegados. ¿Por qué? Pues porque hay una duda fundada de si ese dinero, ese contrato o esa decisión la estás tomando en beneficio de quien te ha dado el poder y a quien te debes o si lo estás haciendo porque te interesa a ti y a tu familia. Por eso el que tiene un poder notarial para vender un piso no lo puede comprar a su nombre según el Código civil, ni un administrador de una sociedad puede contratar a su esposa, según la Ley de Sociedades de Capital, sin los consentimientos de aquellos a quienes representan, pues es muy posible que en esos casos el representante quiera fijar un precio o unas condiciones “de amigo” en perjuicio de quienes les han nombrado y cuyos intereses guardan.

Estas ideas, bien metidas en la cabeza de los políticos y de los ciudadanos, previenen de la enfermedad del nepotismo. Porque un país democrático comme-il-faut no se limita a aplicar las normas escritas sino que, como decía Tocqueville, lo esencial para una democracia son los hábitos o costumbres de la sociedad, “la suma de ideas que dan forma a los hábitos mentales”. Las mores son incluso más importantes que las leyes para establecer una democracia viable, porque estas son más inestables cuando carecen del respaldo de las mores.

Pero dirá la interesada (y lo ha dicho), “es que confío mucho en ellos”, “son personas de mi total confianza y eso es un valor”. La confianza está sobrevalorada, estimada alcaldesa. Al menos en un país mínimamente desarrollado. Como exponíamos en nuestro libro Contra el capitalismo clientelar, los economistas dicen que éste –el clientelismo- es una respuesta lógica ante la falta de instituciones: como no sé si la justicia me va a proteger, ni si habrá estado de Derecho, mejor es sobornar a quienes detentan el poder para así asegurar el buen fin de mis inversiones. Pero si hay buenas instituciones esa solución no solo es mala jurídicamente, sino que a la larga produce ineficacia y enriquecimiento de sólo unos cuantos, los que manejan el poder. O sea, en un país desarrollado las relaciones jurídicas y económicas ya no se limitan a los parientes, amigos y clientes, porque ya existen instituciones que sustituyen la confianza que da el conocimiento directo y las relaciones personales por la seguridad que proporcionan unas reglas estables que permiten el juego del mérito y la capacidad: los cargos, los contratos, las funciones nos las van a ejercer las personas, competentes o no, pero de mi total confianza, sino personas competentes que, si no actúan correctamente serán removidas de su cargo. Eso permite el progreso, la innovación y el desarrollo económico, porque además promocionar el mérito, amplia el alcance de las relaciones económicas y políticas mucho más allá del limitado ámbito de la familia y los amigos.

Y ¿qué hacer con el brote nepotísitico de Móstoles? En mi opinión no debería caber otra que la remoción de sus cargos de los nombrados y la dimisión de la Alcaldesa por la responsabilidad política derivada de nepotismo agravada por la ignorancia de su gravedad. ¿Muy radical? Para nada: es lo que ha ocurrido en Portugal no hace mucho con el llamado  familygate o en Francia con cuatro ministros de Macron y antes con Fillon. Algo que que dejara en buen lugar a los míticos Alcaldes de Móstoles de 1808, cuyo bando incorporo en la imagen.

PS: terminando estas líneas me entero de que la Alcaldesa rectifica y “anula” la contratación de su hermana. Algo es algo. Aunque de dimitir nada, porque “no es una rectificación: es un acto de coherencia después de que la ciudadanía se mostrase en contra de una decisión lícita”. Sigue sin comprenderlo del todo, me temo.

La lenta decadencia de la administración pública (reproducción de artículo en el diario Expansión)

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Nuestra Administración Pública está en decadencia. En primer lugar porque tenemos una Administración Pública muy envejecida: España es el tercer país de la OCDE con una plantilla pública más envejecida, teniendo en cuenta Administración del Estado, CCAA y Ayuntamientos. Y si miramos solo los datos de la Administración General del Estado la situación aún es peor: el 65% de sus empleados públicos tiene más de 50 años. Esta situación basta por explicar por sí sola  muchos de los problemas que tiene nuestra Administración: falta de talento joven, espíritu innovador y excesivo peso de inercias burocráticas junto con el predominio de una cultura anticuada, corporativa y jerárquica.

Efectivamente, nuestras Administraciones Públicas se configuran en los años 80 y 90 del siglo pasado, y ahí siguen estancadas. Desde los sistemas de acceso a la función pública (que siguen basados en modelos arcaicos de aprendizaje memorístico de contenidos) hasta el sistema de retribuciones pasando por cualquier otro aspecto de la carrera profesional de un empleado público todo sigue como estaba hace 30 o 40 años . Ninguna reforma ha conseguido abrirse paso pese a que el diagnóstico es unánime: tenemos una Administración anticuada y envejecida  cuyos profesionales demasiadas veces carecen de las competencias y habilidades  necesarias para abordar los problemas de las muy complejas sociedades del siglo XXI. Por poner un ejemplo, seguimos reclutando auxiliares administrativos como si estuviéramos en 1980. En la convocatoria de la oferta de empleo público de 2019 hay 1089 plazas para administrativos del Estado y otras 872 plazas para auxiliares administrativos del Estado. No está nada mal para una profesión a extinguir; es como si estuviéramos reclutando profesionales de espaldas a la creciente digitalización de nuestras sociedades en general y de nuestras Administraciones Públicas en particular. Por supuesto, tampoco encontraremos en esta oferta de empleo plazas de analistas de “big data” ni ningún otro perfil profesional que tenga demasiado que ver con los retos del mundo que viene. No solo nuestros procesos de selección son los mismos que hace 30 o 40 años; también seguimos reclutando los mismos perfiles profesionales como si el tiempo se hubiera detenido.

Pero el tiempo no se detiene. Y cada vez es más visible la brecha entre los recursos humanos  de que disponen nuestras Administraciones y los enormes retos que se avecinan, desde el invierno demográfico a la España vacía, por no mencionar la crisis climática, la desigualdad o la precariedad.  Por si fuera poco nuestras Administraciones siguen estando enormemente politizadas, con el déficit que supone el punto de vista del buen gobierno. Los jefes políticos   pueden condicionar la carrera profesional de los funcionarios que deseen promocionar, que se ven abocados a ganarse el favor del político de turno para aspirar a las vacantes más codiciadas. La figura del directivo público profesional no se ha desarrollado desde 1997 en que se aprobó en el Estatuto básico del empleado público. Seguimos también arrastrando los pies en lo relativo a la cultura de transparencia y  a la rendición de cuentas, de manera que siguen las resistencias a facilitar información pública comprometida y a la asunción de responsabilidades. La evaluación de las políticas públicas brilla por su ausencia, por lo que es fácil despilfarrar miles de millones de euros. Ahí lo demuestra el reciente informe de la AIReF (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal) denunciando que en España se conceden más de 14.000 millones de subvenciones al año sin estrategia ni control posterior, por lo que podemos tener la razonable certeza de que derrochamos una gran cantidad de dinero público.

En cuanto a las retribuciones, un incentivo fundamental para cualquier trabajador, bien puede hablarse sencillamente de caos. En un estudio realizado por la Fundación Hay Derecho hace un par de años ya se ponía de relieve que no existía ninguna lógica conocida en las retribuciones de los altos cargos, de forma que un Ministro gana menos que su subalterno, el Secretario de Estado y el Presidente del Gobierno menos que el presidente de una empresa pública. Pues bien, algo parecido sucede con el resto de los empleados públicos. Hay que repensar el sistema de raíz porque produce todo tipo de incentivos perversos. Funcionarios con grandes responsabilidades perciben retribuciones claramente insuficientes, en términos de mercado,  mientras que un gran número de empleados públicos sin grandes tareas o responsabilidades perciben retribuciones mucho más elevadas que las que les corresponderían por trabajos equivalentes en el sector privado. La conclusión es fácil; abandonan el sector público los funcionarios muy cualificados pero nunca lo hacen los poco cualificados.

De hecho, las retribuciones públicas en España son, de media, muy superiores a las privadas; eliminando los sesgos introducidos por la cualificación profesional y los años de servicio llegan a ser hasta un 20% superiores, según un informe reciente de la Comisión Europea. Las explicaciones del desbarajuste retributivo son muchas, pudiendo mencionarse desde las inercias, las razones históricas hasta la falta de una estrategia retributiva o el gran peso de los sindicatos en los escalones inferiores de la función pública. Si a esto se le une la discrecionalidad -cuando no directamente la arbitrariedad- en la provisión de algunos puestos de trabajo muy  bien retribuidos (típicamente lo son los puestos de trabajo fuera de España) y la frecuente falta de criterios objetivos en el reparto de las retribuciones variables (la denominada productividad) tenemos servido el clientelismo que tantos estragos hace en nuestras Administraciones.  La lógica del sistema es fomentar no la lealtad institucional sino la lealtad al jefe político o al partido que puede favorecer la carrera profesional lo que, en definitiva, supone la sumisión del funcionariado al poder político.

En definitiva, la Administración española necesita más que una reforma una pequeña revolución. Y se nos está acabando el tiempo.

Los nuevos retos del poder local

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El pasado 3 de abril se cumplieron 40 años de las primeras elecciones municipales de
nuestro actual período democrático. Eran tiempos verdaderamente difíciles y arriesgados
para participar en la actividad política. A pesar de esa dificultad, hubo personas
comprometidas y valientes que dieron un paso al frente y decidieron ser candidatas en sus
pueblos y ciudades.

Hacía muy poco tiempo que había entrado en vigor la actual Constitución, tras el largo y
negro período de negación de derechos y libertades básicos, que consagraba el principio de
autonomía local, al establecer, en el marco del título referido a la organización territorial del
Estado, que “la Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de
personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos
Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales” (artículo 140).
Dicha proclamación está precedida de otro precepto fundamental, el 137, que expresaba
una idea de Estado compuesta, no unitaria, diversa territorialmente en la gestión de los
intereses, de cercanía a los administrados, y que literalmente decía, y dice: “El Estado se
organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas
que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses”.

Con ese respaldo constitucional tuvieron lugar las primeras elecciones municipales de
nuestra actual Democracia. En ese 3 de abril de 1979 millones de españoles se lanzaron a
las urnas para elegir democráticamente a sus concejales, que unos días después, una vez que
se constituyeron las Corporaciones Municipales, elegirían a sus alcaldes y alcaldesas,
primeras autoridades locales netamente democráticas desde la II República.
Como decía al inicio, eran tiempos, esos de abril del 1979, complicados para la vida política.
En el mundo rural aún quedaban muchos resquicios del franquismo, y muchos problemas
sociales y económicos, y la decisión personal de ser candidato a alcalde no era nada
pacífica, sobre todo en las fuerzas políticas que habían estado prohibidas hasta hacía muy
poco tiempo.

Las personas que decidieron dar ese paso y fueron elegidas concejales, y en su caso, alcaldes
o alcaldesas, contribuyeron en esos años a experimentar la nueva democracia que había
sido conquistada para nuestro país. En sus municipios y ciudades empezaron a construir el
futuro, nuestro presente, a trabajar desinteresadamente por el bien común, dedicando su
tiempo, sus energías y su patrimonio, y la de sus familias, a los demás, al bienestar de sus
pueblos y de sus gentes.

En esas históricas elecciones locales, se eligieron un total de 67.505 concejales, en los casi
8.100 municipios del conjunto del Estado español. La Unión de Centro Democrático
consiguió 28.960 concejales (30,6%), el Partido Socialista Obrero Español un total de
12.059 concejales (28,1%) y el Partido Comunista de España llegó a los 3.727 concejales
(13,1%). Es de destacar que un total de 16.320 concejales lo fueron en candidaturas ajenas
a partidos políticos, candidaturas independientes de nivel local. Por el pacto político que
tras las elecciones se firmó ente Partido Socialista y Partido Comunista, la izquierda
gobernó en dicha primera legislatura local en las grandes ciudades de nuestro país.
Cuarenta años después, en mayo de 2019, con otras importantes elecciones locales, culmina
una primera gran época del poder local en España, y desde mi punto de vista, se inicia otra
con grandes y estratégicos objetivos a acometer…

La problemática del mundo rural se ha puesto en los últimos meses en valor, la España
vaciada, provocada por políticas de poca atención al hecho rural, con consecuencias
nefastas en términos de equilibrio poblacional y preservación de la naturaleza. Hace
cuarenta años muchas personas valientes y comprometidas se presentaron a aquellas lejanas
elecciones con la esperanza de luchar por el desarrollo de sus pueblos. Hoy persisten
muchas de las problemáticas del mundo rural, con una brecha muy importante en términos
de acceso a la sociedad de la información, de infraestructuras (y servicios) básicas, de
escasas posibilidades de desarrollo endógeno que facilite que los jóvenes puedan desarrollar
su futuro personal y profesional en sus pueblos de origen y no verse obligados a migrar a
ciudades e incluso a otros países.

Y en cuanto a las grandes ciudades, el gran reto sin duda es la contaminación, con graves
consecuencias para la salud de millones de personas que habitan las grandes urbes de
nuestro país. Se trata de un modelo de vida poco sostenible, grandes concentraciones
humanas con actividades y hábitos altamente impactantes en el entorno y en su propia
salud.

Sin duda, en este período de poder local 2019/2023 ha de iniciarse otra forma de entender
la gestión territorial de nuestro Estado. Los entes locales son lo más cercano al ciudadano y
al territorio, y con las personas como principal centro de interés, deberían iniciarse nuevas
políticas públicas de apoyo al mundo rural, a las personas, y de lucha contra los ataques al
medio ambiente de unos modos de vida urbana altamente perjudiciales. Pensemos en el
futuro y no el “cómodo” presente.

Atractores y atracones de subvenciones

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En enero de 1976, en plena campaña de elecciones primarias en EEUU, Ronald Reagan, que competía contra Gerald Ford por la nominación republicana, sacó a la palestra el caso de una señora de Chicago que utilizando 80 identidades distintas, con 30 domicilios declarados, y 15 números de teléfono distintos había llegado a cobrar subvenciones alimenticias, ayudas sociales, pensiones de veteranos de guerra y de viudedad, por un montante de 150.000$ libres de impuestos al año (de aquellos tiempos).

Reagan lo usó como ejemplo del despilfarro y descontrol en los gastos del gobierno (entonces presidido por Ford). Nació así el concepto de “welfare queen”.

Un libro publicado recientemente arroja la luz definitiva sobre el caso: The Queen: the forgotten life behind an american myth (ISBN 031651330X).

Según este libro, que no solo prueba su existencia real del caso, la tal welfare queen no solo existió realmente, y fue detenida y condenada por sus fraudes, sino que después de pasar por la cárcel, volvió a las andadas.

Si hace unas semanas hablábamos en este blog de “subvenciones de ínfimis”, hoy tocan los grandes atractores de subvenciones: aquellas organizaciones capaces de atraer hacia sí una parte muy importante de la actividad subvencional de las administraciones públicas. Eso sí, suponemos que en este caso lo hacen desde este lado de la ley, y no como la welfare queen.

Acudimos una vez más a la Base de Datos Nacional de Subvenciones, del Ministerio de Hacienda de donde se seleccionan los Top 100 beneficiarios en 2018 de subvenciones (excluidas otras ayudas como préstamos, etc.), que totalizan ellos solitos la redonda cifra de 3.986.307.128€. Casi 4.000 millones de euros, con un rango que va desde 292.870.594€ (top 1) hasta 11.736.302€ (top100). Estos grandes atractores captan el 22% de todas las subvenciones.

Estos datos hay que tomarlos con las debidas salvedades, pues la Comunidad Autónoma del País Vasco no informa de sus subvenciones por este canal (para saber por qué, preguntar a Montoro&Montero), y muchos organismos públicos informan con cierto retraso de las ayudas concedidas.

Agrupados por categorías, los Top 100 atractores se distribuyen según el siguiente cuadro:

La mayoría de grupos beneficiarios “habitan” en el propio sector público (Universidades, administraciones generales, …), o al menos en orbitales fronterizos (partidos políticos, colegios profesionales, …). Así que genuinamente vamos a centrarnos sobre dos grupos de beneficiarios en principios ajenos o inmunes a la fuerza gravitatoria de lo público, como son las empresas privadas y las ONG.

Veamos quienes son los grandes atractores de subvenciones en el ecosistema de las empresas privadas:

Llama la atención en primer lugar la presencia en esta lista de empresas muy conocidas, junto con otras desconocidas para el gran público.

La aparición de aerolíneas y navieras se debe a una anomalía de información, puesto que jurídicamente no son los beneficiarios (aunque sin duda son beneficiados). Las subvenciones que la citada página web del Ministerio de Hacienda atribuye a las aerolíneas en realidad se deberían asignar a los agraciados
que han obtenido billetes para volar con una considerable subvención (de hasta el 75%).

En efecto, estas subvenciones se deben a la bonificación en las tarifas de los servicios regulares de transporte aéreo y marítimo, para los residentes en las Comunidades Autónomas de Canarias y de las Islas Baleares y en las Ciudades de Ceuta y Melilla. El origen e interés público de estas subvenciones se fundamenta en potenciar la cohesión territorial de España favoreciendo los viajes a la península de los ciudadanos no residentes en ella.

Sin duda es loable favorecer la cohesión con estos sistemas subvencionales, pero resulta llamativo cuando tantos caudales públicos se gastan también en impulsar la desintegración; así son las paradojas de la grant economy. Aunque cabría preguntarse, que si de favorecer la cohesión se trata, ¿por qué solo se aplica la subvención a los residentes extrapeninsulares?. ¿No se favorecería igualmente la cohesión si los residentes peninsulares viajáramos con más frecuencia a Ceuta, Melilla, Baleares y Canarias?. Ahí lo dejo.

Del resto de beneficiarios, no vamos a descubrir aquí quien es TELEFÓNICA, FORD ESPAÑA, BANCO DE SABADELL o BANKINTER. Llama un tanto la atención la presencia de dos bancos, eso sí. SALCAI-UTINSA es una empresa que opera en los transportes interurbanos de Gran Canaria. TANEMMERK, LOMOQUIEBRE y HOTELES PIÑERO CANARIAS son empresas hoteleras que operan hoteles e inmuebles turísticos en Canarias; y BALL BEVERAGE PACKAGING IBÉRICA fabrica envases de aluminio para bebidas.

Veamos quienes son nuestros campeones en el mundo de las ONG. La “N” del concepto ONG, como bien sabe el lector de Hay Derecho, hay que tomarla con ese significado tan particular de tantos términos que vienen del mundo anglosajón. En Reino Unido, una public school es un colegio privadísimo. En EEUU, un private es un soldado (¿puede haber cosa más pública?). Por eso lo de No Gubernamental hay que interpretarlo como exactamente lo contrario de lo que aparentemente dice; al menos en su financiación. La financiación de las ONG se compone en un 70% de fondos públicos (Ignasi Carreras Fisas: “Financiar el tercer sector”, en La Vanguardia, 15 de Junio de 2013). Y si miramos las cuentas anuales de aquellas que las publica, más. Conocido es que junto a beneméritas instituciones, pululan bajo esa denominación entes de todo tipo. No es este el lugar de analizar en profundidad este tipo de organizaciones, que un informe del Parlamento Europeo taxonomiza de esta divertida manera:

  • BRINGO (briefcase NGO – ONG maletín),
  • ComeN’Go (come and go NGO – ONG de ida y vuelta),
  • CONGO (commercial NGO – ONG comerciales),
  • CRINGO (criminal NGO – ONG delictivas),
  • GONGO (government-owned NGO – ONG propiedad del gobierno),
  • GRINGO (government run and initiated NGO – ONG fundadas y gestionadas por gobiernos),
  • MANGO (mafia NGO – ONG mafiosas),
  • PANGO (party NGO – ONG de partido) y
  • MONGO (my own NGO – mi propia ONG personal)

Qué duda cabe que lo de MANGO tiene extraordinarias evocaciones en Español.

Junto a instituciones conocidas hay otras que ni consultando su website queda muy claro a qué se dedican… aparte de la habitual letanía de asertividades, transversalidades, empoderamientos, inclusividades, interculturalidades y otras fritangas. Hot air.

Todas estas entidades deberían ofrecer información sobre esas subvenciones, según la Ley de Transparencia; no se moleste el lector. Para aquellos interesados, a las tablas anteriores se incorporan las URL que dirigen a las subvenciones concedidas desde 2014 (sector Estado) y desde 2016 (Administraciones autonómicas y locales). Disfruten con las cifras.