Entradas

Enchufismo en la Administración Local y reacción legal

/11 Comentarios/en /por

Puede leerse en estos días en un diario de alcance nacional el siguiente titular: «Arcos de la Frontera, el Ayuntamiento de los enchufes: cuñados, tíos, hijos y colegas de partido contratados a dedo» (El País, 7/10/2022). Y en el interior de la noticia se informa que, según el escrito de calificación realizado por la Fiscalía de Jerez de la Frontera y remitido al Juzgado de Instrucción Número 2 de Arcos el pasado 20 de junio de 2022, el entonces Alcalde de Arcos (Cádiz) y 11 ediles realizaron entre 2011 y 2014 hasta 150 “supuestos” contratos laborales ilegales a 24 personas cercanas, «concediendo un empleo público a quienes ellos estimaban conveniente, en algunos casos, por exclusivos vínculos familiares o por pertenencia a su mismo partido». El Fiscal califica los hechos de delito de prevaricación continuada, solicitando para el ya exalcalde (y retirado de la política) una pena de 12 años de inhabilitación.

De confirmarse esta apreciación del Ministerio Fiscal, estaríamos ante el enésimo caso, no ya de irregularidades en procedimientos selectivos (que en mayor o menor grado y hasta cierto punto entran dentro de las lógicas patologías de casi todas las Administraciones), sino de enchufismo grosero y masivo acaecido específicamente en el empleo público local.

Por citar algunos otros casos recientes.

La Sección Octava de la Audiencia Provincial de Cádiz, con sede en Jerez de la Frontera, mediante sentencia de 2 de diciembre de 2020, condenó a ocho años y medio de inhabilitación a la exalcaldesa de Alcalá del Valle (Cádiz) y a un exconcejal por un delito de prevaricación tras realizar “numerosos” contratos temporales “ilegales” entre los meses de marzo y septiembre del año 2015.

La misma Sección Octava Audiencia Provincial de Cádiz condenó, mediante sentencia número 30/2022, de 31 de enero, al exalcalde de Puerto Serrano (Cádiz) a siete años de inhabilitación por un delito de prevaricación en relación a las irregularidades cometidas en “numerosos” contratos laborales celebrados con un trabajador (los hechos son anteriores a 2013). Se declara probado en la sentencia que el entonces Alcalde de Puerto Serrano “ha venido celebrando numerosos contratos laborales eventuales” con dicho trabajador “con conocimiento de la ausencia absoluta de procedimiento de selección y sin respetar los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, como así se le puso de manifiesto en numerosísimas ocasiones en los correspondientes informes de reparo por los distintos secretarios interventores del Ayuntamiento”. La sentencia parte de un acuerdo de conformidad, en la medida en que el condenado hacía años que estaba retirado de la política. Pero se da la circunstancia que el trabajador beneficiado por la contratación ilegal obtuvo la condición de indefinido al estar trabajando de manera continuada por un periodo superior al máximo permitido a los contratos temporales.

La Audiencia Provincial de Málaga condenó el pasado mes de agosto de 2022 a la exalcaldesa de Manilva (Málaga) por realizar durante el periodo que estuvo en la alcaldía (2007-2013) hasta 749 contrataciones a dedo y sin procedimiento legal alguno para cubrir puestos del Ayuntamiento (el caso fue incluso tratado en el programa TV Salvados). La Audiencia Provincial considera que la exregidora es culpable de un delito continuado de prevaricación por el que se le impone una pena de nueve años de inhabilitación. Debe recordarse que la condenada se encuentra alejada de la política desde 2013.

Pero tal vez el caso más emblemático fue el de la Diputación de Ourense: en 2014 al que fuera Presidente de la Diputación de Orense fue condenado a nueve años de inhabilitación por el enchufe nada menos que de 104 empleados. En la sentencia núm. 273/2014, de 16 de julio, del juzgado de lo penal núm. 1 de Ourense se declara probado que se omitió, entre otros requisitos, la convocatoria pública, procediéndose mediante 8 decretos a la contratación directa de 104 personas. La sentencia llega a declarar que «a la vista de la documentación que consta en las actuaciones, a las declaraciones realizadas por los testigos en el acto del juicio oral, parece que la diputación era una empresa privada, que se contrataba a quien parecía oportuno al acusado» (FJ 4). Lo cierto es que para entonces el expresidente condenado había abandonado la política activa, de tal modo que la sentencia no tuvo efecto práctico alguno.

Los ejemplos podrían seguir ad nauseam (quizá nunca mejor dicho). Pero creo que son suficientes para trazar una pauta clara: el cargo público local contrata laboralmente a personas sin seguir procedimiento alguno ni cumplir del modo más elemental o precario los principios constitucionales de igualdad, capacidad y mérito. Y, al cabo de los años, cuando se encuentra ya alejado de la política y, por tanto, sin posibilidad real de volver al cargo público del que se sirvió para cometer los hechos delictivos, es condenado por un delito de prevaricación administrativa a una pena de inhabilitación, la cual no le afecta lo más mínimo (salvo, en su caso, a su honra personal), y por ello en ocasiones se llega a un acuerdo de conformidad. Al mismo tiempo, de los contratos ilegales nada se acuerda ni se ejecuta. Más aún, como nos consta, los beneficiarios de la contratación ilegal pueden obtener la consolidación de su empleo en virtud de los criterios del Derecho Laboral.

De hecho, cabe preguntarse ¿De qué sirve que la Ley 27/2013 impusiera en la Ley Básica de Régimen Local límites cuantitativos al nombramiento de personal eventual (ratificados parcialmente por la STC 54/2017), si los alcaldes y demás electos locales pueden utilizar sin límite alguno la ordinaria contratación laboral, que, además, y a diferencia de los nombramientos de personal eventual, permite el “aplantillamiento” del personal?

Si se quiere afrontar de una vez estas groseras prácticas que tanto dañan a la imagen del empleo público local (y, por ende, a la propia democracia local), entiendo que es necesario y urgente una seria revisión del tratamiento penal de estas conductas. Un replanteamiento que tipifique de modo específico la conducta consistente en el nombramiento o contratación con manifiesto o grosero incumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, capacidad y mérito. Y que, además, atienda dos aspectos.

De un lado, en la medida en que el potencial riesgo de (tardía) condena de inhabilitación por prevaricación está ya asumido y descontado, no parece que cumpla función alguna de prevención general. Por ello, es preciso que a la inhabilitación se añada una pena de otro tipo, incluida la privativa de libertad. El reclutamiento arbitrario de empleados públicos no es una cuestión menor, pues afecta a la confianza misma de la sociedad en las instituciones públicas.

De otro lado, no basta con depurar las responsabilidades personales, sino que debe restablecerse el orden legal groseramente conculcado, para lo cual el juez penal debe anular en la propia sentencia los nombramientos o contrataciones declarados ilegales, lo que, como es obvio, exige que se dé a las personas afectadas la correspondiente audiencia en el proceso penal y ello aun cuando la anulación únicamente tenga, en su caso, efectos ex nunc, en respeto a una presunción de confianza legítima.

Todas las conductas de corrupción son reprochables. Pero, mientras que, por ejemplo, una práctica corrupta en los procedimientos de adjudicación de contratos a empresas no deja de situarse en la esfera externa, la corrupción en el reclutamiento del personal penetra en el corazón mismo de la institución. O, más exactamente (puesto que las instituciones carecen de corazón): en sus ojos, cerebro y manos.

¿A destajo o “a medida”? planes antifraude y políticas de integridad

/3 Comentarios/en /por

A pesar de que el Derecho de la Unión Europea era explícito y reiterativo sobre la obligación de que todas las autoridades nacionales y entidades que gestionen de forma compartida fondos europeos debían adoptar todas las medidas necesarias para prevenir el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses, fue a partir de la publicación de la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, cuando se incorpora la obligación específica de que cualquier administración o entidad pública (también privada) que ejecute fondos europeos (por cierto, no solo del PRTR) deberá disponer de un denominado (tal vez con no mucha precisión conceptual) plan de medidas antifraude.

Tras esa disposición normativa, proliferaron las reflexiones, post o entradas, artículos, así como algunos modelos de plantilla de planes antifraude. Mientras que el siguiente paso será la presumible multiplicación de Guías para elaborar tales planes (ya se anuncia una por parte del Ministerio de Hacienda y Función Pública, así como de otras entidades e instituciones). En un país en el que la cultura de la integridad pública no ha formado parte sustantiva de las políticas públicas, es normal que haya un cierto despiste inicial sobre un ámbito material poco o nada transitado, algo que ya se advertía en la propia estructura y contenidos de la Orden ministerial antes citada, y también parece lógico que se pretendan paliar tales carencias con soluciones de todo tipo que ayuden a cumplir las exigencias formales.

En cualquier caso, se equivocan quienes piensen que impulsando o aprobando modelos estandarizados de planes antifraude se cumplen las finalidades y el espíritu, así como las reglas, derivadas de las obligaciones del Derecho de la UE vinculadas al principio de buena gestión financiera, y al principio de protección de los intereses financieros de la Unión, en lo que a prevención, detección y corrección de las irregularidades administrativas, del fraude, de la corrupción o de los conflictos de intereses se refiere.

Una política de integridad, también por lo que respecta a la gestión de fondos europeos, no se crea mediante formularios de planes producidos y difundidos a destajo. Tampoco a través de modelos generalizados de guías estandarizadas, sino que, sin perjuicio de la mayor o menor utilidad de estas últimas, requiere como premisa inexcusable su diagnóstico e individualización; esto es, un análisis de caso y la adopción de las medidas específicas encaminadas a reforzar los aún precarios o inexistentes sistemas o mecanismos de integridad.

En efecto, en un país en el que, tal como decía, las políticas de integridad institucional no han sido hasta ahora, y salvo excepciones puntuales, componentes fuertes de los modelos de Gobernanza Pública, la primera premisa es saber de qué infraestructuras y recursos en materia de integridad o de ética cuenta cada organización. Analizar, a través de un preciso diagnóstico de evaluación, qué fortalezas y qué debilidades aparecen en el ámbito no solo de la gestión económico-financiera, sino también en otras esferas de la gestión pública (contratación pública y subvenciones, pero también gestión de personal), y hacer mención a otras muchas cosas (sistemas de control, conflictos de intereses, etc.).

Además, en el campo de la gestión de fondos europeos el problema central estriba en que las autoridades y entidades ejecutoras tendrán, por sus propias características institucionales, intervenciones muy diferentes en grado e intensidad en la ejecución de proyectos o subproyectos, así como en otro tipo de actuaciones vinculadas con los diferentes Componentes del PRTR o, en su caso, de los fondos europeos “ordinarios” de cohesión, estructurales o de otro tipo. Dicho en términos más precisos, ni los mecanismos de prevención, ni las medidas de detección o correctoras, pueden ser las mismas cuando las intervenciones ejecutivas son de muy diferente trazado y alcance.

Por consiguiente, un “plan antifraude” en la ejecución de fondos europeos no debería contener respuestas estandarizadas, sino aplicadas a contextos institucionales, organizativos y de gestión propios de cada administración y entidad, en función de qué volumen de recursos gestione, en qué ámbitos materiales, a través de qué estructuras, con qué recursos personales y tecnológicos, mediante qué instrumentos, pero también partiendo del grado de desarrollo o de las limitaciones que sus infraestructuras éticas o sistemas de integridad tengan en cada caso.

Huyamos, por tanto, de soluciones presuntamente generalizadas para circunstancias que, por la naturaleza de las cosas, nunca lo serán. Un plan antifraude que no se inserte en una política de integridad y que no dé respuesta a las necesidades específicas de cada organización, así como a la evolución del contexto, es un brindis al sol. Este es el valor añadido que debe impulsarse política y técnicamente en lo que debe ser un desarrollo serio y coherente del fortalecimiento de los mecanismos de prevención, detección y corrección (de las irregularidades administrativas), del fraude, de la corrupción y de los conflictos de intereses. Lo demás, es (auto)engañarse estúpidamente; pues cuando los sistemas preventivos y de detección fallen de forma estrepitosa (téngase en cuenta que el estrés de gestión puede ser elevado y las dificultades de control también), el mal ya será inevitable y las consecuencias funestas para la organización y tal vez para las personas que las dirigen o que en ellas trabajan. Si la corrección se produce, malo; pero si la persecución se inicia, peor. Mitigar o evitar la proliferación de esas malas prácticas solo se puede producir a partir de políticas de integridad efectivas (de las que los reiterados “planes”, así como otros múltiples instrumentos, son recursos necesarios). Lo demás es perder el tiempo.

No sirve, por tanto, echar mano de soluciones fáciles; sino partir del hecho de que una política de integridad institucional debe trabajarse a todos los niveles, especialmente por lo que ahora toca en los ámbitos sensibles (mapa de riesgos) de gestión de fondos europeos. Habría que huir de aquella anécdota que cuento en no pocas ocasiones. Se produjo en el servicio militar. Allí un Brigada de Intendencia repartía abrigos o tres cuartos a los reclutas. Uno de ellos le indicó: “Mi Brigada, este abrigo me está enorme”. El Suboficial con mucha sorna, le respondió: “No se queje, soldado; son abrigos ‘a medida’”. Y tras una breve pausa añadió: “A medida que van saliendo del armario”. Apliquen esa misma anécdota a los planes antifraude. No andarán muy desencaminados de lo que pueda acontecer, si no se actúa seriamente, en los próximos meses. Y luego vendrán los lamentos, sustos o llantos. Mejor evitarlos.

Items de portfolio