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Reflexiones sobre la nevada del siglo y la (falta de) capacidad de previsión de nuestras Administraciones Públicas

Transcurrida una semana completa desde que terminó de nevar en Madrid el panorama en la ciudad sigue bastante complicado en términos de movilidad, tanto por calzadas como por aceras (especialmente en las vías no principales), por no mencionar otras cuestiones como la recogida de árboles caídos, la plena recuperación del transporte público o la limpieza de accesos por ejemplo a centros docentes u oficinas públicas.

Más allá del debate partidista y de los “relatos” más o menos interesados -siempre poco interesantes en términos de políticas públicas-, creo que merece la pena reflexionar sobre algunas cuestiones que, en mi opinión, ponen una vez más de relieve el problema estructural que tenemos con nuestras Administraciones Públicas. En este caso, no me refiero a la falta de recursos -no parece razonable que ninguna Administración disponga habitualmente de los recursos necesarios para enfrentarse con situaciones extraordinarias o que ocurren una vez cada 50 años, por razones obvias de coste/beneficio-, sino a la falta de planificación. El problema es que nuestras Administraciones, en general, son muy reactivas pero muy poco preventivas. Esto no es una casualidad, como intentaré argumentar.

Prevenir o planificar es siempre imprescindible para cualquier gestor. Pero lo es más aún cuando los recursos disponibles no son suficientes para atender unas necesidades concretas, sobre todo cuando se ha dispuesto de un corto periodo de tiempo para prepararse. Usando un símil muy sencillo y comprensible para cualquier ciudadano: nadie puede exigir a ninguna familia tener todo lo necesario para estar en condiciones de invitar a comer a 50 personas, lo que sólo ocurre muy excepcionalmente, cuando habitualmente suelen invitar a 6. No es razonable pedirles almacenar comida en cantidades suficientes, ni disponer de los utensilios de cocina necesarios, ni guardar varias vajillas ni mucho menos contar con el espacio físico requerido para hacer algo que solo ocurre muy de vez en cuando. Pero dicho lo anterior, seguramente con una antelación suficiente y con ayuda de recursos externos, desde los profesionales a los familiares, cualquiera de nosotros lo puede hacer siempre, claro está,  que cuente con los medios económicos. De hecho,  lo hacemos en ocasiones muy señaladas.

La clave, por tanto, es la planificación. Ésta exige, entre otras cosas, determinar los recursos con los que actualmente se cuenta para hacer frente a la eventualidad versus los que serían necesarios. A partir de ahí, se trata comprobar si los recursos materiales disponibles se pueden incrementar razonablemente (aunque esto tengan un coste económico), con qué fórmulas y en qué plazos. Y, si no fuera así -por ejemplo, porque no se disponen de las máquinas quitanieves necesarias para limpiar una ciudad como Madrid-, se trata de ver qué otras soluciones pueden ser razonables, innovando un poco si hace falta.

En cuanto a los recursos humanos, se trata también de averiguar cuales y en qué tiempo se pueden movilizar, partiendo de la base de que en una situación excepcional los propios lógicamente no serán suficientes. Esto incluye a la propia ciudadanía, a la que hay que darle la información precisa para que colabore en lo que resulte imprescindible, a ser posible de forma organizada. Y, por último, hay que tener en cuenta que algunas tareas (por ejemplo, quitar la nieve) serán mucho más fáciles de realizar en las primeras horas después de la nevada que con posterioridad, cuando la nieve acumulada se convierta en hielo. A lo mejor también conviene informarse de lo que hacen otros gestores que tienen más práctica con este tipo de situaciones.

El problema, como decía antes, es que nuestras Administraciones Públicas no son buenas planificando, como no son buenas evaluando ni tampoco innovando. La sencilla razón es que no lo suelen hacer. Durante la pandemia hemos tenido continuamente ejemplos de esta realidad, que ahora se repite con los procesos de vacunación y las emergencias climatológicas como Filomena. Claro, que se trata de problemas muy complejos que no se van a resolver con la inercia administrativa y el “trantrán” habitual de nuestras languidecientes Administraciones Públicas. Estos problemas van a requerir de gestores muy profesionales, capaces de planificar, de innovar y de evaluar lo que funciona y lo que no. Y de esos no tenemos muchos. Entre otras cosas porque, si de por sí hay pocas personas que nazcan con un talento natural para gestionar, no digamos ya si no hay ningún incentivo para hacerlo, como ocurre en el sector público.  Lo normal entonces será esperar a que otro lo haga.

Aclaro que no se trata tanto de una responsabilidad de los políticos (al fin y al cabo no creo que Almeida, Illa o Ayuso sepan gestionar catástrofes varias; sería de agradecer, pero probablemente es mucho pedir), sino de que nuestras Administraciones Públicas de una auténtica estructura directiva profesional de calidad, en la que sí podrían desarrollar sus capacidades gestores que pudieran planificar, gestionar, evaluar e innovar; no ya en situaciones extraordinarias, sino con carácter habitual. Y que contaran con los incentivos adecuados para hacerlo. Porque el «café para todos» que reina en el sector público, donde se retribuye por igual al buen profesional, al mediocre y al malo no es precisamente muy motivador para nadie.

En definitiva, profesionalizar nuestras Administraciones Públicas, particularmente en sus estructuras directivas, es esencial; y dotar a estas personas de los incentivos adecuados es bastante urgente, como estamos viendo. No deberíamos esperar mucho. Y a nuestros políticos les debería interesar también: más allá del cortoplacismo y del sectarismo, es la única forma de conseguir que la acción política -sea cual sea- resulte eficaz y tenga un impacto real en la vida de los ciudadanos. Y es que, sin capacidad real de gestión, la política se convierte en lo que vemos: en política de comunicación. Lo que resulta bastante insoportable para el ciudadano que no puede coger el autobús o el coche para ir a trabajar.

Covid-19 frente al cambio climático

El pasado 23 de enero de 2020, China decretaba un confinamiento total de la ciudad de Wuhan. De la noche a la mañana, el país asiático ordenaba cerrar y aislar una ciudad entera de casi 11 millones de habitantes para tratar de frenar un virus que azotaba la zona. La noticia sorprendía al mundo entero, pero, sin saberlo, iba a marcar un antes y un después en el transcurso de nuestras vidas.

La sociedad, escéptica y discrepante con las medidas autoritarias tomadas por el gigante asiático, contradecía sin dudar a aquellos pocos que alertaban del inminente riesgo del virus, sin llegar a comprender tampoco, cómo y por qué habían conseguido levantar un hospital en apenas una semana. Incluso los altos dirigentes de los Estados y la propia Organización Mundial de la Salud (OMS) dudaban sobre si el virus constituía una emergencia internacional.

A base de restricciones y de datos, poco a poco hemos ido conociendo qué es el Covid-19, ese virus que empezó aislando a 11 millones de personas y que, a día de hoy, como si de una película de ciencia ficción se tratase, tiene a un tercio de la población mundial (alrededor de unos 2.000 millones de personas) confinada en sus casas. 

El 14 de marzo de 2020, y siguiendo los pasos tomados por Italia una semana antes, España decretaba el establecimiento del estado de alarma. El país entero cerraba sus puertas y se ponía en cuarentena ante la irremediable entrada del coronavirus en el territorio, paralizando en seco nuestras vidas y rutinas.

El ya histórico Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declaraba el estado de alarma para poder así gestionar la crisis sanitaria ocasionada por el virus, estableciendo en todo el ancho y largo del país una serie de medidas que, de la noche a la mañana, suponían la suspensión y privación -amparada en el artículo 116.2 de la CE y a la LO 4/1981- de derechos y libertades públicas tan básicos e inviolables como, por ejemplo, el derecho a la libre circulación. Cines, bares, restaurantes, museos, gimnasios, empresas o incluso instituciones públicas se veían obligadas a cerrar y parar su producción y servicios.

Sin embargo, esta insólita situación ha puesto sobre la mesa otro tema que ha dado pie a interesantes debates durante estos días: la excepcional e indudable mejoría en la calidad del aire y la disminución de los niveles de contaminación en las poblaciones afectadas por el Covid-19.

Son varias las noticias que hemos visto desde que se decretasen los primeros confinamientos, que relacionaban estas restricciones con la disminución de la contaminación atmosférica, resultando directamente proporcional el número de días de aislamiento con la mejoría en la calidad del aire.

También nos han sorprendido noticias de animales mostrándose o campando libremente por las grandes ciudades; o las increíbles y cristalinas aguas de Venecia, consecuencia de la paralización del tráfico en sus canales.

Así pues, esta situación nos lleva a plantearnos la siguiente reflexión: ¿es el confinamiento del Covid-19 el arma que necesitábamos para luchar contra el cambio climático?

Aparentemente, así pudiera parecer. Resulta lógico pensar que una reducción en la actividad económica, con casi el 100% de comercios e industrias cerradas, así como un aumento del número de personas confinadas en sus casas o una disminución en los traslados tanto locales, como nacionales e internacionales, podrían llevarnos a la conclusión de que esta mejoría en los niveles de contaminación supondría automáticamente una influencia paralela en el cambio climático. Sin embargo, hay voces críticas con esta idea. Los expertos advierten que no podemos confundir la idea de reducción en los niveles de emisiones con una mejoría en la lucha contra el cambio climático.

Recientemente, la Organización Meteorológica Mundial (OMM) advertía que “la reducción de las emisiones como resultado de la crisis económica provocada por el coronavirus, no son sustituto de acciones contra el cambio climático. Aunque se hayan producido mejoras localizadas en la calidad del aire, es demasiado pronto para evaluar las implicaciones para las concentraciones de gases de efecto invernadero, que son responsables del cambio climático a largo plazo”.

El sistema de vigilancia atmosférica mundial de la OMM, Global Atmosphere Watch, coordina la observacióa largo plazo de las concentraciones de gases de efecto invernadero a escala planetaria, que representan lo que queda en la atmósfera durante siglos después del sistema de interacciones entre la atmósfera, la biosfera, la litosfera, la criosfera y los océanos. Como asegura la OMM, más allá de una mejora puntual en los niveles de contaminación, la lucha contra el cambio climático es una carrera de fondo, y debemos de estar comprometidos a corto, medio y largo plazo. Por lo tanto, resulta prematuro sacar conclusiones firmes sobre la crisis del coronavirus y la importancia de esta desaceleración económica en las concentraciones atmosféricas de gases de efecto invernadero. 

Por otro lado, resulta importante resaltar otros aspectos que pudiesen estar pasando desapercibidos pero que también influyen en la contaminación. Es el caso, por ejemplo, de la sobreproducción de productos sanitarios fabricados durante los últimos meses. Debido a su mala gestión a la hora de desecharlos, denuncia la ONG Oceans Asia junto con WWF Hong Kong, se está generando un mar de basura en el archipiélago de Soko (entre Hong Kong y Lantau).

Otro punto clave, como ya están advirtiendo opiniones expertas, son las posibles subidas extremas de emisiones una vez terminada la emergencia. Petteri Talas, director del OMM, señalaba que “la experiencia pasada sugiere que la disminución de las emisiones durante las crisis económicas es seguida por un rápido aumento, y que es necesario cambiar esa trayectoria”.

Esto es lo que ocurrió, por ejemplo, tras la crisis financiera mundial de 2008-2009. Según un estudio de Nature Climate Change, cuando los Estados se lograron rehacer, se produjo un fuerte crecimiento de las emisiones en las economías emergentes, un retorno en las economías desarrolladas y un aumento en la intensidad de los combustibles fósiles de la economía mundial.

Sin embargo, ¿qué ocurriría si convirtiésemos estas medidas de confinamiento puntuales y excepcionales, que el Covid-19 nos ha obligado a cumplir, en un sistema periódico, regular y estructurado?; ¿y si la solución fuese desarrollar un sistema de “parones guionizados” cada X años que nos permitiesen resetear y mejorar los niveles de emisiones y contaminación?; ¿lograríamos así mejorar los datos y frenar el cambio climático?

Es una certeza que la crisis del coronavirus está reduciendo la contaminación y las emisiones de NO2 y CO2 más que cualquier otra política ambiental que se haya establecido hasta ahora. Pero, ¿estarían dispuestos los Estados a tomar esta drástica decisión? Sabemos de la repercusión económica que toda esta crisis va a suponer a empresas y trabajadores, y, por ende, a los países y a la economía global, no obstante, todas estas pérdidas económicas podrían reducirse y controlarse si se consiguiesen encuadrar todas las piezas del complejo puzzle y se lograse protocolarizar el sistema. Un sistema de previsión de pérdidas donde se estandarizasen los parones en la producción o en las ventas y servicios. Sin duda supondría una merma económica, pero ¿estarían los Estados dispuestos a ello?; ¿estarían dispuestos a encarar esas pérdidas económicas si realmente el sistema  planteado influyese positivamente en el cambio climático?

Por otro lado, desde el punto de vista sociológico. Si bien cada vez más, la sociedad, y sobre todo los jóvenes, se vienen concienciando y parecen estar más dispuestos en la lucha contra el cambio climático, lo cierto es que un sistema como el planteado genera muchas dudas a la hora de valorar si sería respaldado o no por la ciudadanía.Ahora que estamos viviendo lo que implica sellar ciudades enteras y confinar a un tercio de la población mundial, ahora que ya no lo vemos como algo más propio de una novela distópica de Orwell, ¿estaría la sociedad dispuesta a realizar cuarentenas periódicas en favor del cambio climático?

Las medidas restrictivas impuestas por el Covid-19 han sido respaldadas y apoyadas por la ciudadanía porque luchamos contra una amenaza presente que genera muertes incontrolables de un día para otro. El cambio climático, por contra, es una lucha a medio-largo plazo. Aunque en un futuro podría llegar a producir masivos desplazamientos de personas refugiadas e, incluso, un mayor número de muertos que el que estamos sufriendo estos días, a las personas nos resultaría complejo tener que tomar medidas tan drásticas, que limitan nuestros derechos más esenciales, para lograr efectos y beneficios futuros, que seguramente ni repercutan en nosotros mismos directamente, ni lleguemos a vivir.

Como apuntan los expertos, el tiempo nos dirá si, efectivamente, todas estas restricciones han ayudado o no a nuestra lucha contra el cambio climático. Mientras tanto, vayamos reflexionando en nuestras cuarentenas particulares. Dicen que la gripe española, la mayor pandemia del siglo XX que acabó con la vida de 50 millones de personas, causó grandes cambios psicológicos, sociales y políticos. Probablemente, la crisis del Covid-19 también los traiga.

Cambio climático, derechos, buena administración: su importancia para España

Comentario de urgencia a la sentencia del Tribunal Supremo holandés de 20/12/2019 que obliga al Estado a reducir las emisiones de gases invernadero en un 20% a partir de 2020.

“En verdad, los abogados salvaron al mundo. Lo hicieron protegiendo al hombre de su peor enemigo: los propios hombres”

José Roberto de Castro Neves, Como os advogados salvaram o mundo. A história da advocacia e sua contribuiçao para a humanidade, Editora Nova Fronteira, 2018, pág. 20.

1. El pasado día 20 de diciembre de 2019, el Tribunal Supremo holandés dictó una sentencia histórica, poniendo fin a una serie de litigios iniciados en 2015 y que han enfrentado a Urgenda, una fundación agrupando a 886 holandeses, como demandante, y el Estado holandés.

2. En esta sentencia, el alto tribunal declaró como hechos probados la existencia de un cambio climático peligroso, afirmó la obligación jurídica del Estado holandés de proteger con el debido cuidado y la debida diligencia propios de un buen gobierno y una buena administración los derechos de sus ciudadanos y estableció la inexistencia de una libertad de elección absoluta e indiferente para el Derecho en el ejercicio de la discrecionalidad existente en la toma de decisiones contra el cambio climático.

3. Como consecuencia de todo ello, condenó al Estado holandés a tomar las medidas que considere adecuadas para reducir la emisión de gases invernadero en el país en un 20% a partir de 2020.

4. Dado que, como vamos a ver, los razonamientos del tribunal holandés se basan en el Convenio Europeo de Derechos humanos y en la jurisprudencia del TEDH, así como en conceptos (discrecionalidad, debido cuidado o debida diligencia) compartidos por los países de la UE, y otros, el caso creemos que tiene relevancia también para España y puede dar lugar en el futuro a decisiones similares, como argumentaremos al final de este artículo.

5. En primer lugar, hay que destacar, como avanzamos, que la decisión del Tribunal Supremo holandés de 2019 no es la primera decisión judicial holandesa sobre la cuestión. Efectivamente, la sentencia conoce de un recurso de casación contra la sentencia dictada en 2018 por el Tribunal de Apelación de la Haya que a su vez conoció del recurso contra la sentencia de 2015 de un tribunal de Distrito de La Haya. Esta última decisión, confirmada por la decisión del Tribunal de Apelación que ha sido confirmada a su vez por el rechazo del recurso de casación por el Tribunal Supremo, ha sido objeto de comentario en español por Teresa Parejo, y a su artículo relativo a la primera victoria de Urgenda, aparecido en 2016 la Revista Española de Derecho Administrativo,  debemos remitirnos para mayor detalle.

6. Baste ahora, a los efectos de comentar la Sentencia del Tribunal Supremo de 2019, que es el objeto de este comentario, que la inicial decisión del tribunal de distrito de La Haya de 2015 señaló una serie de puntos que han sido confirmados luego por el Tribunal de apelación y ahora por el Tribunal Supremo.

7. Así, declaró la violación del artículo 21 de la Constitución neerlandesa, que establece la obligación de los poderes públicos de velar por la habitabilidad del país y por la protección y mejora del medio ambiente, que impone al Estado un deber de diligencia debida correlativo.

8. En segundo lugar, afirmó la existencia de regulación internacional y europea (así,  informes del IPCC, la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, los principios de «no causar daño al medio ambiente» o no-harm principle (Declaración de Río, principio 2), precaución y el artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ), que asimismo obliga al Estado a cumplir con su deber de diligencia debida. De ello, el tribunal dedujo que los Países Bajos (y las demás partes firmantes del Anexo I) tienen el compromiso de reducir las emisiones entre un 25 y un 40% respecto de los niveles de 1990 y para el año 2020, y entre un 80 y un 95%, para el año 2050.

9. Además, consideró la obligación del Estado de tomar las medidas que sean necesarias, con la debida diligencia, para garantizar los derechos recogidos en los artículos 2 (derecho a la vida) y 8 (derecho al respeto a la vida privada y familiar) del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), firmado en Roma en 1950.

10. Finalmente, descartó una invasión indebida del poder judicial de ámbitos que constitucionalmente no le correspondan, violando la separación de poderes (trias política, relación entre el poder judicial, el ejecutivo y el legislativo). Y lo hizo partiendo de una concepción de la discrecionalidad que enlaza perfectamente con el moderno concepto que en diversos países de Europa y el mundo, entre ellos España, se está imponiendo ya desde hace tiempo. Se descarta que la existencia de discrecionalidad permita al Estado holandés hacer no importa qué de cualquier modo, y por el contrario se sostiene (la traducción al español es nuestra, desde la versión inglesa proporcionada por el Tribunal Supremo holandés):

“(vi) la discreción del Estado para ejecutar sus deberes públicos, con el debido respeto a los principios de derecho público

4.74.

Al responder a la pregunta de si el Estado está ejerciendo suficiente cuidado con su política climática actual, también se debe considerar el poder discrecional del Estado, como se indicó anteriormente. Sobre la base de su deber legal, el artículo 21 de la Constitución, el Estado tiene un amplio poder discrecional para desarrollar la política climática. Sin embargo, este poder discrecional no es ilimitado. Si, y este es el caso aquí, existe un alto riesgo de un cambio climático peligroso con consecuencias graves y potencialmente mortales para el hombre y el medio ambiente, el Estado tiene la obligación de proteger a sus ciudadanos de él tomando medidas apropiadas y efectivas. Para este enfoque, también puede basarse en la jurisprudencia mencionada anteriormente del TEDH. Naturalmente, la pregunta sigue siendo qué es apropiado y efectivo en las circunstancias dadas. El punto de partida debe ser que, en su proceso de toma de decisiones, el Estado considere cuidadosamente los diversos intereses. Urgenda ha declarado que el Estado cumple con su deber de cuidado si aplica un objetivo de reducción del 40%, 30% o al menos el 25% para el año 2020. El Estado ha impugnado esto con referencia a las medidas de adaptación previstas.

4.75.

El tribunal enfatiza que esto debe referirse ante todo a las medidas de mitigación, ya que las medidas de adaptación solo permitirán que el Estado proteja a sus ciudadanos de las consecuencias del cambio climático a un nivel limitado. Si las emisiones actuales de gases de efecto invernadero continúan de la misma manera, el calentamiento global tomará tal forma que los costos de adaptación serán desproporcionadamente altos. Por lo tanto, las medidas de adaptación no serán suficientes para proteger a los ciudadanos contra las consecuencias mencionadas a largo plazo. El único remedio eficaz contra el cambio climático peligroso es reducir la emisión de gases de efecto invernadero. Por lo tanto, el tribunal llega a la opinión de que, desde el punto de vista de las medidas eficientes disponibles, el Estado tiene opciones limitadas: la mitigación es vital para prevenir el cambio climático peligroso.

4.76.

Las opciones del Estado están limitadas aún más por los principios de derecho privado aplicables al Estado y mencionados anteriormente. Después de todo, estos principios se desarrollaron en respuesta al riesgo especial del cambio climático y, por lo tanto, limitan las opciones del Estado. Esto también se aplica, por ejemplo, a la circunstancia de que los países del Anexo I, incluidos los Países Bajos, han tomado la iniciativa en la adopción de medidas de mitigación y, por lo tanto, se han comprometido a una contribución más que proporcional a la reducción, en vista de una distribución equitativa entre países industrializados y en desarrollo.Debido a este principio de equidad, el Estado, al elegir las medidas, también tendrá que tener en cuenta el hecho de que los costos se distribuirán razonablemente entre las generaciones actuales y futuras. Si, de acuerdo con las ideas actuales, resulta más barato en equilibrio para actuar ahora, El Estado tiene una obligación seria, derivada del debido cuidado, hacia las generaciones futuras de actuar en consecuencia. Además, el Estado no puede posponer la adopción de medidas cautelares basadas en la única razón de que todavía no hay certeza científica sobre el efecto preciso de las medidas. Sin embargo, aquí se permite una relación costo-beneficio. Finalmente, el Estado tendrá que basar sus acciones en el principio de «prevenir es mejor que curar«.

4.77.

A todos estos principios se aplica que si el Estado quiere desviarse de ellos, tendrá que argumentar y demostrar una justificación suficiente para la desviación. Una justificación podría ser el costo. No debe esperarse que el Estado haga lo imposible ni que se le imponga una carga desproporcionadamente alta. Sin embargo, como se ha considerado anteriormente, no se ha argumentado ni se ha hecho evidente que el Estado no tiene medios financieros suficientes para realizar medidas de reducción más altas. Tampoco se puede concluir que desde un punto de vista macroeconómico existen obstáculos para elegir un nivel de reducción de emisiones más alto para 2020.”

11. Como decíamos, impugnada la sentencia en apelación, el Tribunal en 2018 mantuvo la decisión de instancia. En su conclusión, estableció que (traducción al español nuestra, a partir de la versión inglesa proporcionada por el Tribunal Supremo holandés):

76. Todo lo anterior lleva a la conclusión de que el Estado está actuando ilegalmente (porque infringe el deber de diligencia de conformidad con los artículos 2 y 8 del CEDH) al no lograr una reducción más ambiciosa a fines de 2020, y que el Estado debería reducir las emisiones en al menos un 25% para fines de 2020. Los motivos de apelación del Estado relacionados con la opinión del tribunal de distrito sobre la doctrina de negligencia peligrosa no necesitan discusión bajo este estado de cosas. La sentencia queda confirmada

12. Tras la decisión en apelación, en septiembre de 2019 se emitió el dictamen consultivo del procurador general del Tribunal Supremo, que recomendó rechazar la casación. En sus consideraciones, el dictamen indica que (traducción nuestra al español):

2.1 El deber de cuidado aceptado por el Tribunal de Distrito y el Tribunal de Apelación, la obligación de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero del territorio holandés en un 25% a fines de 2020 en comparación con 1990, no forma parte de ninguna ley escrita nacional o internacional como talEl Tribunal de Distrito dedujo este deber de cuidado del estándar abierto del Artículo 6: 162 (2) DCC. El Tribunal de Apelaciones identificó una base de derecho convencional para este deber de diligencia en los estándares abiertos de los artículos 2 y 8 del CEDH. Hasta ese punto, el razonamiento subyacente a los dos juicios difiere. Sin embargo, la interpretación específica y sustantiva del deber de cuidado – la justificación fáctica de la orden de reducción basada en los conocimientos extraídos de la climatología, los objetivos de la política climática internacional y los estándares y principios del derecho internacional – es en gran parte la misma en el razonamiento de tanto el Tribunal de Distrito como el Tribunal de Apelaciones.”

Como vamos a ver a continuación, el Tribunal Supremo recoge y refina el origen del deber de debido cuidado o debida diligencia que fundamenta la obligación del Estado, basándose en el concepto de good governance, literalmente buena gobernanza, pero que también podemos traducir por buen gobierno y buena administración, que no aparece en la opinión expuesta, la cual, erróneamente en nuestra opinión, olvida que dicho deber de debido cuidado o debida diligencia se halla en el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de acuerdo con la jurisprudencia del TJUE y forma parte de las tradiciones constitucionales de los estados miembros, de acuerdo con ésta.

13. La sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2019, disponible en holandés,  llega a la conclusión de que la apelación del Estado en casación debe ser desestimada. Esto significa que la orden emitida por el tribunal y ratificada por el tribunal al Estado para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en al menos un 25% para fines de 2020 en comparación con 1990 se mantendrá de forma permanente. A continuación, destacamos algunos de los aspectos que nos parecen más relevantes (manejamos traducción propia al español).

14. En primer lugar, ninguna de las dos partes, ni Urgenda ni el Estado holandés, cuestionó en casación los hechos establecidos en el tribunal de apelación, coincidentes con los fijados en el tribunal de distrito. Por ello, el Tribunal Supremo holandés los reitera, concluyendo de nuevo que estamos ante un cambio climático peligroso que amenaza la vida, el bienestar y el entorno de vida de muchas personas en el mundo y también en los Países Bajos.

15. Los argumentos incluidos en el recurso de casación del Estado son diversos. Unos se dirigen contra la interpretación que el Tribunal de Apelación dio a los art. 2 y 8 CEDH. Según el Estado, la protección no puede derivarse de estas disposiciones en este caso por varias razones y el Tribunal de Apelación también hizo caso omiso de la discrecionalidad que el TEDH deja a los estados nacionales en relación con estas disposiciones.

Otro grupo de argumentos señala que el Estado no está legalmente obligado por un objetivo de reducción del 25% en 2020. Este objetivo de reducción no es un estándar acordado o aceptado internacionalmente por el Estado. En un contexto internacional y europeo, el Estado está obligado a una reducción del 20% para 2020 por el conjunto de la UE. Este porcentaje será alcanzado ampliamente por la UE (es decir, con una reducción del 26 al 27%). Además, el objetivo de reducción del 25% en 2020 no es realmente necesario para alcanzar el objetivo de reducir dos grados la temperatura. Esta necesidad no se deduce de los informes del IPCC. La reducción adicional ordenada por los Países Bajos en 2020 no tiene un efecto medible en el aumento global de la temperatura. Además, el objetivo de reducción del 25% en 2020 se propuso una vez como un objetivo para un grupo de países ricos en su conjunto (los llamados países del Anexo I a los que pertenece Holanda) y no como un objetivo para un país individual como los Países Bajos. Los Países Bajos por sí solos tampoco pueden resolver el problema climático global. 

Además, el Tribunal de Apelación invadió indebidamente la discrecionalidad que le queda al Estado a este respecto y no ha comprendido que no es tarea del juez tomar las consideraciones políticas que son necesarias para la toma de decisiones sobre la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.

16. Frente a este conjunto de argumentos, el Tribunal Supremo holandés procede a desmontarlos uno a uno hasta rechazar el recurso de casación.

17. Respecto a si de los artículos 2 y 8 del CEDH se puede deducir requerimientos para el Estado holandés de adoptar medidas, el Tribunal Supremo afirma que estos preceptos obligan a adoptar las medidas apropiadas para limitar las emisiones de gases de efecto invernadero del territorio holandés y además que tales medidas deben ser el resultado de la aplicación de un estándar jurídico de debida diligencia o debido cuidado, derivado del buen gobierno y la buena administración (usa la palabra en inglés good governance). Así, señala que:

6.1

El Estado está, según lo considerado anteriormente, en base en el art. 2 y 8 CEDH (…) obligado a tomar las medidas apropiadas para limitar las emisiones de gases de efecto invernadero del territorio holandés. Sin embargo, esto aún no responde a la pregunta de qué implica realmente esta obligación del Estado.

6.2

La respuesta a esta pregunta está, en principio, en el ámbito político, tanto internacional como nacional. Los Estados deberán llegar a acuerdos mutuos sobre la participación de todos en la limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero y deberán tomar las decisiones y consideraciones necesarias a este respecto. Dichos acuerdos también se han hecho en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Clima, pero solo en la forma de las obligaciones y principios generales mencionados en 5.7.3 como se establece en el art. 3 y 4 de los mismos. Estas obligaciones y principios generales significan que debe haber una distribución justa, teniendo en cuenta la responsabilidad y el estado de desarrollo de cada país. Los acuerdos realizados en las diversas conferencias climáticas para limitar las emisiones.

6.3

En el sistema estatal holandés, la realización de los acuerdos antes mencionados en 6.2 cae dentro de la competencia del gobierno, por lo tanto, es supervisada por el parlamento. Los Países Bajos también pueden decidir reducir las emisiones de gases de efecto invernadero del territorio holandés sin acuerdos internacionales (vinculantes). Los Países Bajos también están obligados a hacer esto, como se considera en 5.9.1 arriba. Si bien la determinación de la parte que los Países Bajos deben contribuir a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero depende, en principio, también del gobierno y el parlamento en ese contexto, el tribunal puede juzgar si el Estado toma menos medidas de las que evidentemente corresponden al caso. (…).

En ciertas circunstancias, también puede haber puntos de vista, acuerdos y / o consensos claros en un contexto internacional sobre la distribución de medidas entre países que el tribunal puede determinar que, en cualquier caso, de acuerdo con una concepción de los Estados ampliamente respaldada y parcialmente basada en la ciencia climática y las organizaciones internacionales, pueden considerarse como la «parte justa» mínima del Estado. Sobre la base de los criterios mencionados anteriormente en 5.4.2 y 5.4.3 (incluido el ‘método de base común’), que el tribunal holandés está obligado a aplicar al explicar el CEDH (ver arriba en 5.6.1), el tribunal está obligado a tomar esa determinación y a atribuirle consecuencias en su opinión sobre el alcance de las obligaciones positivas del EstadoLa jurisprudencia del TEDH a que se refiere el artículo 2 se deduce que, en determinadas circunstancias, esta determinación también puede tener sentido en los acuerdos y normas que no son en sí vinculantes. Esto se hace sobre la base de que estas reglas y acuerdos son la expresión de una opinión o visión muy ampliamente aceptada y, por lo tanto, son importantes para la interpretación y aplicación de las obligaciones positivas del Estado sobre la base del art. 2 y 8 CEDH.

6.4

El derecho antes mencionado en 5.5.1-5.5.3 a una protección legal efectiva del art. 13 CEDH [ “Toda persona cuyos derechos y libertades reconocidos en el presente Convenio hayan sido violados tiene derecho a la concesión de un recurso efectivo ante una instancia nacional, incluso cuando la violación haya sido cometida por personas que actúen en el ejercicio de sus funciones oficiales”] en un caso como este, implica que el tribunal debe considerar si es posible otorgar protección legal efectiva al examinar si existen suficientes fundamentos objetivos de los cuales se puede derivar un estándar específico en el caso dado

6.5 (…) el tribunal puede evaluar si el Estado con respecto a la amenaza de un cambio climático peligroso está obligado a hacerlo (…) sobre la base del art. 2 y 8 TEDH para cumplir con la debida diligencia e implementar una política apropiada y consistente (good governance). Esta obligación también puede, bajo ciertas circunstancias, resultar en la obligación de tomar medidas de cierto tamaño o contenido. (…) «.

6.6

Al determinar el mínimo al que está obligado el Estado, el juez aplica moderación, ciertamente si se trata de normas o acuerdos que no son vinculantes en sí mismos. Por lo tanto, solo en casos claros puede el juez, por los motivos indicados anteriormente en 6.3-6.5, juzgar que existe una obligación legal para que el Estado tome ciertas medidas”

7.2.11

De lo que se consideró anteriormente en 7.2.8-7.2.10, se deduce una vez más que existe un gran consenso internacional sobre la necesidad urgente de una reducción de al menos 25-40% de las emisiones de gases de efecto invernadero en 2020 en comparación con 1990 por los países del Anexo I, para poder al menos lograr el objetivo de dos grados máximo justificado. Este gran grado de consenso puede considerarse como un «terreno común» en el sentido de la jurisprudencia del TEDH mencionada anteriormente en 5.4.2, que según esa jurisprudencia debe tenerse en cuenta al interpretar y aplicar el CEDH

7.3.5

(…) el Estado se queja de que el Tribunal de Apelación ha ignorado su declaración de que está contribuyendo a las restricciones a las emisiones globales de gases de efecto invernadero al poner a disposición de los países en desarrollo conocimientos y recursos financieros, con los cuales estos países pueden tomar medidas de mitigación y adaptación. Sin embargo, no ha elaborado esta declaración. Entre otras cosas, el Estado no ha argumentado que esta contribución logre una reducción en las emisiones de gases de efecto invernadero, y que esto debe tenerse en cuenta al determinar qué objetivo se le aplica y si se logra el objetivo aplicable.  Por consiguiente, esa imputación falla.

7.3.6

En vista de lo anterior, el Tribunal de Apelación ha dictaminado con razón que la necesidad urgente de una reducción del 25-40% en 2020 también se aplica a los Países Bajos individualmente.

7.5.2

(…) Se necesitan urgentemente medidas de mitigación que garanticen una reducción de las emisiones de al menos un 25% en 2020, también para los Países Bajos.”

18. Finalmente, respecto a si ha habido una vulneración de la separación de poderes por la orden judicial de reducción de emisiones, el Tribunal Supremo lo niega, señalando que:

“8.2.7

(…) Después de todo, esta orden no equivale a una orden de tomar medidas legislativas específicas, sino que deja al Estado libre de elegir las medidas que se tomarán para lograr una reducción del 25% en las emisiones de gases de efecto invernadero para 2020. (…)  Después de todo, corresponde al Estado determinar qué medidas se están tomando y qué legislación se está implementando para lograr esa reducción. 

8.3.2

(…) , el gobierno y el parlamento son responsables de la toma de decisiones sobre la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en el sistema estatal holandés. Tienen mucha libertad para tomar las decisiones políticas necesarias. Corresponde al tribunal  evaluar si el gobierno y el parlamento han ejercido esa libertad dentro de los límites de la ley a la que están obligados.

8.3.3

Los límites a los que se hace referencia (…) incluyen aquellos que surgen del TEDH para el Estado. Como se ha considerado anteriormente en 5.6.1, los Países Bajos se han comprometido con el CEDH y (…)  art. 93 y 94 Constitución deben aplicar sus disposiciones de conformidad con la interpretación de las mismas por parte del TEDH. La protección de los derechos humanos que esto ofrece es una parte esencial del estado constitucional democrático.

8.3.4

Una situación excepcional surge en este caso. Después de todo, existe una amenaza de cambio climático peligroso y está claro que se necesitan medidas urgentes (…). El Estado está obligado a hacer «lo suyo» en este contexto (ver 5.7.1-5.7.9). Con respecto a los residentes de los Países Bajos, por los intereses de Urgenda en este procedimiento, ese deber se deriva del art. 2 y 8 CEDH, en virtud del cual el Estado está obligado a proteger el derecho a la vida y a la vida privada, familiar y familiar de sus residentes (véanse 5.1-5.6.4 y 5.8-5.9.2). En este contexto, los países del anexo I, incluidos los Países Bajos, requieren una reducción de al menos el 25% en 2020, como consecuencia de las decisiones tomadas por el tribunal y el tribunal de apelación, visión generalmente compartida en la ciencia del clima y en la comunidad internacional (ver arriba en 7.2.1-7.3.6). La política que el Estado ha estado aplicando desde 2011 y tiene la intención de implementar (ver arriba en 7.4.2), según la cual las medidas se posponen por un período de tiempo más largo, como el tribunal ha determinado, obviamente no está de acuerdo con esto (…)

8.3.5

En este caso, el Tribunal de Apelación también podría llegar a la conclusión de que el Estado está obligado en cualquier caso a la reducción mencionada de al menos el 25% en 2020.”

18. En los epígrafes anteriores, hemos expuesto algunos de los puntos básicos de la sentencia del Tribunal Supremo holandés, la cual, por su extensión e importancia, presente muchos enfoques posibles (Derecho internacional público, Derecho de la Unión Europea, Derecho Constitucional, Derecho Administrativo). Ahora bien, ¿qué enseñanzas podríamos extraer de esta sentencia del Tribunal Supremo holandés respecto al caso español?

Creemos que varias e interesantes.

19. En primer lugar, también en nuestro sistema jurídico existe un deber de diligencia o debido cuidado derivado del derecho a una buena administración, implícito en nuestra Constitución, reconocido por diversos Estatutos de Autonomía y diversa legislación y afirmado por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo y nuestros tribunales superiores de justicia.

Dicho deber de diligencia debida o debido cuidado establece un estándar jurídico de comportamiento que debe ser especialmente diligente o cuidadoso cuando se relaciona con la no violación, la protección y la efectividad de los derechos constitucionales, como es el caso del art. 45 CE y el medio ambiente.

20. Asimismo, los arts. 2 y 8 del TEDH y su interpretación por parte del TEDH es exactamente aplicable para el caso español, y refuerza ese deber de debida diligencia o debido cuidado respecto a la protección de los derechos. En cuanto a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (por ejemplo, Önerylidiz c. Turquía, 2004, y Budayeva c. Rusia, 2008), el Tribunal ha declarado que el derecho a la vida y el derecho a la propiedad en el CEDH implican la obligación positiva [de las autoridades públicas nacionales] de adoptar todas las medidas adecuadas para proteger ambos derechos, previniendo el riesgo de desastres.

21. En consecuencia, creemos que una acción judicial de este tipo podría prosperar también en el caso español. Si bien el contexto no nos permite detallar ahora la justificación para ello aquí, queremos terminar con una importante e inspiradora sentencia del Tribunal Supremo español, ponente Sr. Rafael Fernández Valverde, de 17 de noviembre de 2017, que, en una línea sorprendentemente similar al razonamiento de los tribunales holandeses (o quizás no sea tanta la sorpresa, dado el marco común europeo), si bien en un contexto distinto (control de una decisión de planeamiento urbanístico) señala lo siguiente, con carácter general:

“En otra línea, la decisión adoptada —a la vista de la previsión de riesgo que la Sala deduce en la valoración probatoria— se sitúa en el ámbito de los principios de cautela y de acción preventiva, que siguiendo una larga tradición, el actual Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea reitera, en su artículo 191, apartado 2 , como elementos que han presidido la política ambiental de casi todos los Estados Miembros de la Unión Europea. Efectivamente, una especial relevancia parece cobrar —dada su preferente cita— el denominado principio de precaución (ahora, de cautela), potenciando la aplicación del citado principio de precaución, el actuar por si acaso llegan a aparecer daños no previstos, a veces ni siquiera imaginados. Aun cuando no se esté seguro de las consecuencias de determinadas actividades, éstas podrían ser tan nocivas que se considera necesario tomar medidas para evitarlas. Es la política que da lugar a las prevenciones en torno a los productos transgénicos y a muchas novedades científicas o tecnológicas cuyos efectos no se conocen todavía. Igualmente cuenta con pujante relevancia el denominado principio de acción preventiva, que se trata de un principio más integral y globalizador, puesto que abarca todos los modos de contaminación, todos los componentes del elemento del medio ambiente, tanto los físicos-naturales como los sociales y económicos, y, a la vez, son una gran cantidad y variedad de actividades las que han de ser sometidas al proceso evaluatorio. Dicho principio no es exclusivo del ámbito medioambiental por cuanto ya estaba asentado en la idea de la «diligencia debida» de los sujetos de Derecho internacional, que implicaba una especial obligación de vigilancia y adopción de previsiones en relación a los bienes y personas bajo su jurisdicción con la finalidad de asegurarse que, en condiciones normales, no se causaran perjuicios de tipo transfronterizo. Hoy, en mismo el ámbito europeo, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo Europeo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 dedica su artículo 41 al denominado «Derecho a una buena Administración » . Tal precepto se integra hoy en el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Lisboa), de 13 de diciembre de 2007, ratificado por Instrumento de 26 de diciembre de 2008, que en su artículo 6 señala que, en su artículo 6 dispone que «La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados». Se trata, dicho sea en síntesis, de la tradicional idea del «buen gobierno» en la gestión pública, adelantándose a los hechos, ante la duda de que de una determinada actividad puedan deducirse ciertos riesgos, siendo preferible el error en la previsión de futuro a la pérdida de seguridad; obviamente, como en el supuesto de autos, aun no se ha producido un daño —lo cual, sin duda alguna, condicionaría la libertad discrecional propia del planeamiento urbanístico—, pero existen datos que acreditan que no existe certeza científica absoluta, sino por el contario evidencias de que el mismo puede llegar a producirse; ante tales situaciones la Administración pública no puede permanecer impasible y debe actuar con la diligencia debida propia del derecho a una buena administración. Por otra parte, numerosos documentos internacionales adoptados en el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), hacen referencia directa o indirecta al principio, comenzándose, partir de mediados de la década de los 80 a incluirse al «principio de precaución» en instrumentos internacionales en materia ambiental: Declaración de Helsinki sobre Medio Humano (1972), Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992), Agenda 21 (1992), Convención de Londres sobre Contaminación del Mar por Hidrocarburos (1954) sustituida por la Convención de Londres sobre la Prevención contra la Contaminación por Buques (1973), Convención sobre Cambio Climático (1992), Convención sobre Biodiversidad. En todo caso, debe recordarse como documento internacional que más ha avanzado en la configuración de la obligación de cautela a nivel universal, lo constituye el Protocolo de Montreal sobre Bioseguridad (2000), adoptado en el marco de la citada Convención sobre Biodiversidad. Lógicamente, la precaución, la cautela, la previsión contienen una vertiente probatoria que obligaría a la Administración a justificar la existencia de razones científicas o técnicas que acreditaran la ausencia de riesgo”

 

 

La lucha contra el cambio climático: dificultades que encontrará la Conferencia de Madrid

En los procesos de creación legislativa intervienen intereses diversos, pero eso no es todo. En su libro La lucha por el Derecho (1872), Rudolf von Ihering explicó que, en la producción de normas jurídicas, actúan efectivamente los intereses económicos y de distintos grupos sociales, pero también un sentimiento colectivo de justicia que va cambiando con el paso del tiempo. La civilización avanza a lo largo de la Historia y nuevos principios que representan las aspiraciones comunes terminan inspirando la legislación. El triunfo de las ideas de igualdad, dignidad humana y de los derechos humanos en el Derecho contemporáneo, por ejemplo, no se produjo gracias al juego de intereses concretos sino debido a la exigencia compartida de crear un orden jurídico más racional.

Los sentimientos de justicia y los intereses se encuentran muchas veces enfrentados, y esto se demuestra en la producción de normas estatales e internacionales para paliar la amenaza del cambio climático. Los intereses en este campo son enormes, ya que implican no solo a las empresas sino al conjunto de los ciudadanos, pues compartimos un modo de vida consumista extendido a escala global. Al tiempo, está surgiendo una conciencia de que es preciso un mayor respeto del medio ambiente para que las generaciones futuras no se vean perjudicadas. Esta conciencia es hoy global: existe también en países emergentes como China e India, que ven sus ciudades cubiertas de una polución tan agobiante que impide la vida normal.

La necesidad de proteger la naturaleza frente a la acción humana fue proclamada en la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro en 1992 y desde entonces se ha consolidado como uno de los grandes principios del Derecho Internacional. En Río se acordó la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), hoy ratificada por todos los países del mundo. La Convención no previó una estructura institucional, sino que sus objetivos se van desarrollando en conferencias anuales de los Estados parte (COP), que elaboran acuerdos dentro del marco de la Convención. Estas conferencias reciben información cualificada del Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), el cual produjo su quinto informe en 2014 y prepara el próximo para 2021. Las conclusiones del Panel y de otras redes de científicos indican que la temperatura media global ha subido más de un grado con respecto a la etapa preindustrial, y la causa más importante es la acumulación de gases de efecto invernadero por la combustión masiva de recursos fósiles (petróleo, gas y carbón). Hacia mitad de nuestro siglo se alcanzará un aumento de un grado y medio, y a partir de ahí, subidas superiores plantean escenarios catastróficos que incluyen fenómenos meteorológicos extremos, extinción de especies, y aumentos del nivel del mar.

Las sucesivas COP han registrado dos acuerdos destacables. La celebrada en Japón en 1997 dio lugar al Protoco de Kyoto que preveía una reducción voluntaria de gases de efecto invernadero con respecto a las emisiones de 1990 por parte de 37 países, que se aplicó entre 2008 y 2012. Los 28 Estados miembros de la Unión Europea, incluidos entre esos países voluntarios, redujeron sus emisiones un 17,9% entre 1990 y 2012 (y han seguido reduciendo hasta un 21,6% entre 1990 y 2017). A pesar de obligar solo a un grupo de Estados, el Protocolo de Kyoto resultó un buen precedente porque marcaba el método de reducción constatable de gases. Hay que apuntar, no obstante, que ese método fue acompañado de un complejo sistema de cap and trade, según el cual los derechos de emisión pueden negociarse, creando otro mercado financiero más, cuando hubiese sido preferible establecer un sistema más simple de imposición a las emisiones. Dentro de la Unión, España también ha adoptado un ambicioso plan para el cambio climático y la transición energética.

En las COP posteriores, el método de Kyoto no pudo continuarse, porque no se dio la suficiente voluntad internacional para pactar nuevas reducciones, como demostró la COP18 en Doha en 2012, que estaba destinada a renovar el pacto. La Conferencia de París de 2015 (COP21) siguió un enfoque distinto. En lugar de marcar límites a las emisiones, estableció unos objetivos generales para el aumento de la temperatura global. En el Acuerdo de París se establece que sería preferible no sobrepasar un grado y medio y, en todo caso, no llegar hasta dos grados centígrados a final de siglo. Este enfoque tuvo la virtud de sumar al pacto a los más diversos actores, alcanzando un consenso cuasi universal. Solo Estados Unidos, por decisión del Presidente Trump, eligió quedar al margen del consenso. Pero el Acuerdo de París carecía de medidas concretas para evitar alcanzar dichos aumentos de temperatura, declarando solo que los Estados deben hacer “contribuciones nacionales ambiciosas”. 

Ambos enfoques tienen sus ventajas. El Protocolo de Kyoto fijaba límites a las emisiones por parte de los países voluntarios, lo que permite verificar su cumplimiento. El Acuerdo de París estableció unos objetivos de resultado en el largo plazo, y esto permitió la implicación de casi todos los países del mundo. Pero como reza la sabiduría popular, quien mucho abarca poco aprieta. Proclamar unos objetivos para las próximas décadas es relativamente fácil; establecer los medios para alcanzarlos es más complicado. 

En la COP25 de Madrid del 2 al 15 de diciembre será preciso definir medidas concretas para avanzar hacia los objetivos de París. Sin embargo, en las COP que sucedieron a París (Marrakech, Bonn y Katowice) resultó imposible acordar tales medidas. Las conferencias han servido para expandir la conciencia global sobre el problema y para hacer más visible el activismo cívico, pero la mayoría de los Estados siguen sin asumir obligaciones concretas. Al mismo tiempo, el consumo mundial de energías fósiles sigue creciendo, incluso en la etapa de la crisis, y a pesar de los esfuerzos de los europeos hacia el ahorro, la eficiencia y las energías renovables.

El sentimiento de necesidad global frente al cambio climático está en auge. Sin embargo no se ve acompañado de generación de normas internacionales en consecuencia. La razón es que los países ricos grandes emisores per cápita (no solo Estados Unidos, sino también Canadá, Rusia o los países árabes del Golfo) no quieren asumir ninguna obligación, mientras que los países emergentes, que emiten menos per cápita pero se han convertido en los mayores contaminantes debido a su gran población, arguyen necesidades de desarrollo para evitar los compromisos. Asimismo apuntan que las transiciones energéticas y ecológicas en esas sociedades necesitan unos fondos de que no disponen. El resultado es que los países europeos y la UE (que adoptó una posición común ante la COP25 en octubre) quedan entre los dos grupos anteriores, ejerciendo un claro liderazgo en este campo, que lamentablemente no es seguido por los demás. 

Hay que confiar en que la Conferencia de Madrid sepa encontrar soluciones imaginativas a este endiablado puzle político internacional. Pero no se ven fórmulas mágicas. El avance del cambio climático es una amenaza global que tiene difícil solución porque se asienta sobre un modo de vida consumista que se ha expandido en todo el mundo. Aunque algunos países, como los europeos, reduzcan sus emisiones, la amenaza sigue creciendo por las emisiones en otras regiones. Típicamente, se trata de un problema global que no puede afrontarse con medidas locales, sino que requiere soluciones globales. En Madrid será preciso avanzar hacia medidas concertadas para reducir las emisiones en todos los países del mundo, que dejen en evidencia a los actores que rehúyen participar en el esquema. Además, en el largo plazo, junto a esas medidas, será preciso explorar cambios culturales y de civilización (como argumento en una publicación reciente) que conduzcan hacia un modo de vida más sostenible y menos lesivo para el medio ambiente.