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El caso de Cataluña: Administración, decisiones judiciales y Estado de Derecho

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El conflicto en relación a la presencia de castellano en el sistema educativo catalán es un laberinto en el que resulta sencillo perderse. No intentaré aquí explicar en qué punto nos encontramos, porque precisaría un espacio del que no dispongo; pero sí que creo que resulta importante comentar una incidencia relativamente reciente y que, me parece, reviste especial gravedad.

Los elementos esenciales que hay que retener son los siguientes:

De la Constitución se deriva que el castellano, junto con el catalán, tiene que ser lengua vehicular en la escuela. Es decir, no puede limitarse a ser un idioma que se aprende, sino que tiene que ser una lengua EN la que se aprende. La Generalitat, que es quien ejerce de manera directa las competencias en materia de educación en Cataluña ha desobedecido ese mandato constitucional, imponiendo que la única lengua de la escuela, aquella que se utiliza para las comunicaciones, la rotulación y la enseñanza de las materias no lingüísticas, sea el catalán. Se excluye de facto al castellano como lengua vehicular.

Durante años, varias decenas de familias han iniciado largos procesos contra la Generalitat para que se reconozca el derecho de sus hijos a recibir una escolarización bilingüe, esto es, una educación en la que tanto el catalán como el castellano sean lenguas
vehiculares. Los tribunales han reconocido ese derecho a las familias, bien en sentencias firmes, bien como medida cautelar mientras dura la tramitación del procedimiento. Estas decisiones siguen el mismo patrón: se reconoce el derecho a recibir una parte de la educación en castellano (un mínimo de un 25% de la docencia) y se ordena a la Generalitat que adopte las medidas necesarias para que el alumno que ha reclamado y su grupo clase reciban esta educación bilingüe. En este momento hay 27 familias en Cataluña cuyos
hijos reciben educación en catalán y en castellano como consecuencia de esas decisiones
judiciales.

Hasta ahora la Generalitat había acatado estas decisiones judiciales.

En el mes de mayo y junio, el gobierno de la Generalitat y el Parlamento de Cataluña adoptaron un Decreto-ley una Ley que tenían como expresa finalidad impedir la ejecución de la Sentencia del TSJC de 16 de diciembre de 2020 que obligaba a la Generalitat a adoptar las medidas necesarias para que todos los alumnos catalanes recibiesen la educación bilingüe que hasta ahora solamente tenían las 27 familias que habían acudido a los tribunales a exigirla y cuyos hijos aún continúan escolarizados (ha habido otras familias que han obtenido el mismo reconocimiento, pero cuyos hijos ya han concluido sus estudios preuniversitarios).

El TSJC, que es quien ha de ejecutar la Sentencia de 16 de diciembre de 2020, ha interpretado que el Decreto-Ley y la Ley aprobados en mayo y junio de este año son inconstitucionales e impiden la ejecución de la Sentencia de 16 de diciembre de 2020. Como consecuencia de ello ha planteado una cuestión de inconstitucionalidad que ahora está pendiente ante el TC. El TSJC ha paralizado la ejecución de esa sentencia de 16 de diciembre de 2020. Podría discutirse la corrección técnica de la decisión del TSJC en este punto; pero ahora no entraremos en ello, porque el objeto de este comentario es otro.

Tras el “éxito” alcanzado por la Generalitat al conseguir paralizar la ejecución de la Sentencia de 16 de diciembre de 2020, ha decidido dar otro paso, solicitando ante el TSJC la revocación de las medidas cautelares adoptadas hasta ahora en favor de familias concretas y que reconocían la escolarización bilingüe. Son las medidas a las que hacía referencia en el punto 4 anterior.

Hasta aquí, lógico: la Generalitat aduce que hay un cambio legislativo y pretende que este cambio legislativo se proyecte sobre las medidas acordadas. Entiendo que esta modificación no debería producirse; pero no entraré tampoco en las razones para ello
porque todavía no es éste el objeto de este artículo. Lo que motiva este artículo es la orden remitida hace unos días por la Secretaria General de Educación del gobierno de la Generalitat y dirigida a los centros educativos en la que indica que el nuevo marco normativo (Decreto Ley 6/2022 y Ley 8/2022) es incompatible con las medidas judiciales que habían determinado la aplicación de un 25% de enseñanza en lengua castellana y que todos los centros sostenidos con fondos públicos han de garantizar el cumplimiento de ese nuevo marco normativo.

Es decir, el Departamento de Educación de la Generalitat ordena a los centros que dejen de aplicar medidas judiciales en vigor y que no han sido modificadas.

Como resultado de estas instrucciones, algunos centros educativos ya han comunicado a las familias que dejarán de aplicar, desde el 5 de septiembre, las decisiones judiciales que garantizaban la enseñanza bilingüe a las familias que la tenían reconocida.
Es este el punto en el que quería detenerme. Resulta de una enorme gravedad que una administración, obligada por medidas judiciales que no han sido revocadas ni modificadas, decida, a partir de su propia interpretación de la ley, que dichas medidas judiciales ya no deben de cumplirse, privando así de sus derechos a las personas que los tenían reconocidos. La Generalitat no ha querido esperar a la resolución de las solicitudes de modificación de medidas que había planteado, sino que ha decidido por su cuenta dejar de aplicarlas.

Es obvio que todos, pero especialmente los poderes públicos, han de cumplir las decisiones judiciales; y es por eso que esta inejecución decidida unilateralmente por la administración ha de tener consecuencias judiciales. Así, en primer lugar, será preciso informar al tribunal que ha dictado las medidas que dejarán de aplicarse, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de la decisión de la Generalitat a fin de que reitere las órdenes que ya no son efectivas.

Pero tendrá que haber también consecuencias penales. La seguridad jurídica exige que los ciudadanos puedan tener una razonable confianza en que sus derechos no serán expropiados por decisiones unilaterales de la administración. El artículo 410 del Código Penal, que castiga a las autoridades o funcionarios públicos que se negaren abiertamente a dar cumplimiento a resoluciones judiciales es en ocasiones de difícil aplicación por el disimulo con el que la administración pretende eludir el cumplimiento de lo decidido por los tribunales; pero en este caso la autoridad pública es clara: es consciente de que existen medidas judiciales obligatorias y, pese a ello, decide que la nueva normativa es incompatible con esas decisiones judiciales y antes de que los tribunales se pronuncien
ordena la desobediencia a tales decisiones. Incluso el tipo penal del art. 404 del Código Penal (prevaricación) podría ser relevante, pues una decisión como la que comentamos: ordenar a los centros educativos que dejen de aplicar decisiones judiciales que no han
sido revocadas, difícilmente puede calificarse como no arbitraria, por carecer del mínimo sustento legal.

El recurso al Derecho Penal en este caso no es gratuito, sino que es la respuesta adecuada para proteger principios básicos del Estado de Derecho. Si se tolera que la administración desobedezca de manera expresa y, me atrevería a decir, arrogante, las decisiones de los
tribunales el sometimiento del poder público a la ley, que es un elemento nuclear del Estado de Derecho, desparecería.

Lo que quizás debería también preocuparnos es que la reacción ante esta actitud claramente antijurídica de la administración no será, con bastante probabilidad, cosa ni de la Abogacía del Estado ni tampoco del Ministerio Fiscal (ojalá me equivoque). Hasta
ahora solamente asociaciones comprometidas con la defensa de los principios democráticos como la AEB (Asamblea por una Escuela Bilingüe de Cataluña) han anunciado su propósito de denunciar la desobediencia de la Generalitat.

Es la última línea de defensa, aquella a la que no debería de haberse llegado porque otras instituciones asumen la defensa de los principios democráticos, los derechos fundamentales y el Estado de Derecho. Que se haya llegado a este punto ya debería
preocuparnos. Y más pensar que esta última línea de defensa no sea suficiente.

La propuesta de modificación de la ley de política lingüística de Cataluña: constitución, sentencias y leyes

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El pasado 24 de marzo se daba a conocer un acuerdo entre el PSC, Comunes, ERC y Junts para modificar la Ley de Política Lingüística de Cataluña. El texto de la proposición de ley puede consultarse aquí. Algunos de los promotores de la iniciativa han hecho expreso que la modificación legislativa lo que pretende es esquivar algunas de las consecuencias de la conocida como “sentencia del 25%”, la sentencia del TSJC de 16 de diciembre de 2020, que devino firme al haber rechazado el Tribunal Supremo el recurso de casación planteado por la Generalitat contra ella, que es plenamente obligatoria desde el 25 de enero de 2022 (fecha en que se comunicó la firmeza de la decisión a la Generalitat) y en la que se establece que es constitucionalmente obligado que todos los alumnos de Cataluña reciban al menos un 25% de su docencia en cada una de las lenguas oficiales. Esto es, en Cataluña, donde en la actualidad el castellano está reducido en la práctica totalidad de los centros a la materia de lengua castellana, deberían ampliarse las clases en español; de tal manera que alguna otra asignatura, aparte de la de lengua, se impartiría en esa lengua.

Ya desde que se conoció la firmeza de la sentencia, en noviembre de 2021, la Generalitat hizo expreso que no pensaba acatarla, y en los dos meses transcurridos desde que la sentencia es obligatoria nada se ha hecho para cumplirla. A falta de unos pocos días para que se iniciara el plazo para solicitar la ejecución forzosa de la sentencia se presentó esta proposición de ley que la Generalitat considera una concreción de la ejecución en escrito remitido al Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 25 de marzo. Obviamente, el inicio del trámite legislativo para la modificación de la Ley de Política Lingüística de Cataluña no es una forma de cumplir la sentencia del TSJC de 16 de diciembre de 2020; pues tal inicio de la tramitación no implica que las clases en los centros educativos de Cataluña se impartan, al menos en un 25% de las horas, en español. Ahora bien, tal como veremos, el texto que ahora conocemos, si se convierte en ley, alguna relación tendrá con lo establecido en la sentencia.

De acuerdo con la propuesta de modificación del art. 21 la Ley de Política Lingüística, el catalán “como lengua propia de Cataluña” sería la lengua “normalmente utilizada como lengua vehicular y de aprendizaje del sistema educativo”. A esto se añade que “También se utiliza el castellano en los términos que fijen los proyectos lingüísticos de cada centro y de acuerdo con los criterios que se establecen en el apartado 3”. En este apartado 3 lo que se establecería, de acuerdo con la proposición de ley es que “Con la finalidad de conseguir el dominio oral y escrito del catalán y del castellano al final de la enseñanza obligatoria, la enseñanza de las lenguas oficiales y en las lenguas oficiales ha de tener garantizada una presencia adecuada en los currículums y en los proyectos educativos de centro”. A esto se añade que para la determinación de la presencia de las lenguas oficiales en la enseñanza se ha de tener en cuenta la situación sociolingüística y la evolución del proceso de aprendizaje lingüístico, oral y escrito. Además, “para determinar el alcance de esta presencia se incluirá, desde un abordaje global e integrador los recursos de aprendizaje, incluidos los de carácter digital y los usos lingüísticos del alumnado en el aula y en el conjunto del centro educativo”.

¿Qué implicarían estos cambios?

La ley incluye una referencia a la vehicularidad del castellano, lo que supone una novedad respecto a los textos autonómicos, que han preferido hasta ahora referirse únicamente a la vehiculariedad del catalán sin mencionar el castellano. Esta ausencia, sin embargo, no ha sido interpretada por los tribunales (incluido el Tribunal Constitucional) como una exclusión del castellano. Dado que la vehiculariedad del español deriva de la Constitución, de alguna forma, el silencio de la ley se completa con la proyección de las exigencias constitucionales, que obligan a que ambas lenguas oficiales sean utilizadas con normalidad en el sistema educativo (aunque no necesariamente con una presencia igual de cada una de ellas).

Paradójicamente, la inclusión en este texto de una referencia al castellano hará más difícil la interpretación constitucionalmente conforme de la norma, puesto que aquí ya se deja claro que la posición como lenguas vehiculares y de aprendizaje del catalán y del castellano no es la misma. Mientras la primera lo es como lengua propia de Cataluña, reconocida directamente por la ley y sin limitarse a ningún fin específico; el castellano solamente será lengua vehicular y de aprendizaje según lo que establezcan los proyectos lingüísticos de centro y de acuerdo con lo establecido en el apartado 3 del artículo 21 de la Ley de Política Lingüística, que pone esa vehiculariedad al servicio de un correcto aprendizaje de la lengua. Es decir, el castellano será solamente vehicular en la medida en que sea preciso para que se domine la lengua, mientras que el catalán lo será en toda circunstancia excepto en lo que sea necesario para el dominio del castellano.

Esta desigualdad en el planteamiento de la posición de ambas lenguas oficiales en el sistema educativo no creo que sea conforme con la Constitución. Ahora bien, como nos encontraríamos -cuando la proposición de ley se convierta en derecho vigente- con una norma de rango legal; si no es posible una interpretación constitucionalmente conforme de la misma, será necesario un pronunciamiento del Tribunal Constitucional para su corrección. Entretanto la administración y los tribunales deberían aplicarla, consagrándose, de esa forma (y en tanto el Tribunal Constitucional no se pronuncie) una posición de desigualdad entre castellano y catalán como lenguas vehiculares.

El segundo elemento relevante que incluye la proposición de ley es la indicación de que para calcular la presencia de cada una de las lenguas oficiales en la enseñanza se tendrán en cuenta todos los recursos de aprendizaje y los usos lingüísticos del alumnado, “tanto en el aula como en el conjunto del centro educativo”. Esta referencia requiere una explicación. Desde que los tribunales comenzaron a atender las peticiones de educación bilingüe de las familias, estableciendo que al menos un 25% de la docencia debía impartirse en castellano; se insistió por parte de los nacionalistas en que la presencia del castellano en los centros educativos iba más allá de las clases de lengua castellana, pues había que tener en cuenta la lengua utilizada en el patio, en las horas de comedor, en las extraescolares o en las intervenciones de los alumnos; además de considerar que había profesores que aunque la clase tuviera que desarrollarse en castellano utilizaban el castellano en sus clases de manera ocasional o generalizada.

Hace pocos días, el Síndic de Greuges de Cataluña dio a conocer un informe en el que, a partir de una encuesta, aportaba cifras de presencia del castellano en la escuela superiores al 25%, teniendo en cuenta, como se acaba de indicar, todas las actividades que se realizan en el centro educativo y sin limitarse a las clases. Este estudio ha sido citado por la Generalitat en su escrito del 25 de marzo que ya ha sido mencionado, indicando que, según ese informe del Síndic, la presencia del castellano en la educación primaria es del 33,1% y en la educación secundaria del 32,9%.

La proposición de ley presentada convertiría porcentajes como esos en legalmente relevantes; por lo que no sería descabellado pensar que la administración los tuviera en cuenta como referente en la aplicación de las decisiones judiciales que obligan a un mínimo de un 25% de castellano en las aulas. Esto es, la Generalitat podría argüir que de acuerdo con la nueva legislación, el porcentaje del 25% debería considerar también las horas de patio o actividades extraescolares; lo que obligaría a las familias y a las asociaciones defensoras del bilingüismo a acudir a los tribunales para que estos determinasen cómo debían calcularse los porcentajes de presencia mínima del castellano teniendo en cuenta el nuevo marco legal.

Se entiende, por tanto, que la proposición de ley lo que pretende es dificultar la presencia del castellano como lengua vehicular en el sistema educativo. Por una parte, consagra legalmente una situación de desigualdad entre ambas lenguas oficiales; por otra, abre la vía a que sea necesario considerar la lengua utilizada por los niños en sus horas de patios o de descanso en la determinación de la presencia de cada lengua oficial en el sistema educativo. Las dudas de inconstitucionalidad que plantea el texto aconsejarían que se recurriera al Tribunal Constitucional una vez aprobado; pero hay que recordar que la suspensión de la ley como consecuencia del recurso solamente se conseguiría si quien recurriera fuera el gobierno de España (artículo 161.2 de la Constitución).

¿De qué hablamos cuando hablamos de lengua vehicular en la escuela?

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La tramitación de la reforma de la Ley Orgánica de Educación (LOE) ha vuelto a atraer la atención sobre la vehiculariedad del español en la enseñanza. A continuación, intentaré explicar los elementos nucleares del debate.

Me centraré en la situación de Cataluña. Algunos de los desarrollos que seguirán serán válidos para otras comunidades autónomas; pero prefiero limitar el análisis a Cataluña porque la regulación en materia educativa difiere en cada territorio y no es posible realizar aquí una consideración pormenorizada de todas las normativas autonómicas.

Lo primero que hay que aclarar es qué es la lengua vehicular. Con esta expresión nos referimos a la lengua en la que se enseña. No se trata de la lengua o lenguas que se enseñan, sino de la que se utiliza para explicar tanto materias lingüísticas como no lingüísticas. Es también la lengua para las comunicaciones dentro de la comunidad educativa.

El elemento normativo básico en relación a este tema es el artículo 3 de la Constitución, que establece el carácter oficial del castellano en todo el territorio nacional. De esta oficialidad, el Tribunal Constitucional ha derivado el derecho a recibir enseñanza en castellano (insisto en la preposición: “en” castellano, no solamente “de” castellano). Esto ya fue recogido en la STC 6/1982, y confirmado en la STC 337/1994.

La STC 31/2010 confirmó esta doctrina afirmando literalmente que ambas lenguas (el catalán y el castellano) “han de ser no sólo objeto de enseñanza, sino también medio de comunicación en el conjunto del proceso educativo, es constitucionalmente obligado que las dos lenguas cooficiales sean reconocidas por los poderes públicos competentes como vehiculares”.

Así pues, el castellano, por exigencias constitucionales, ha de ser lengua vehicular, lo que implica que sea usada como lengua de comunicación por la comunidad educativa, sin que este carácter vehicular se vea satisfecho porque se impartan clases “de” castellano.

Ahora bien, ¿cómo se traduce esto en la práctica? El legislador estatal renunció a regular la concreción de este carácter vehicular; esto es, qué contenidos mínimos han de impartirse en castellano y qué utilización ha de tener el español en la escuela (rotulaciones, comunicación con las familias, etc.). Esta regulación estatal debería hacerse de manera que se respetaran las competencias autonómicas y teniendo en cuenta que la vehiculariedad del castellano no puede excluir la utilización de otras lenguas cooficiales, y ni siquiera impedir que esas lenguas cooficiales sean el “centro de gravedad” del modelo lingüístico de la escuela (STC 31/2010); pero lo anterior no elimina la competencia del estado en relación al derecho de recibir enseñanzas en castellano.

Es cierto que en el año 2013 se introdujo en la LOE la necesidad de que el castellano fuera vehicular en todas las comunidades autónomas; pero no se especificó en que debería traducirse este carácter vehicular, remitiendo a las administraciones educativas la determinación de la presencia “razonable” de castellano en la educación.

En el caso de Cataluña, la normativa autonómica no hace ninguna referencia al carácter vehicular del castellano y establece que la lengua de uso “normal” en la escuela es el catalán. Los tribunales han interpretado que nada obsta esta dicción si se interpreta en el sentido de que la utilización “normal” del catalán no implica la exclusión del castellano como lengua vehicular.

Pasemos ahora de las normas a la práctica de la administración. En los colegios catalanes la lengua que se utiliza con carácter prácticamente único en las comunicaciones dentro del centro y con las familias y para la enseñanza de todas las asignaturas excepto la de lengua castellana es el catalán. Así se desprende del análisis de más de 2000 proyectos lingüísticos realizado por la Asamblea por una Escuela Bilingüe en Cataluña (AEB) que puede consultarse aquí . Este informe documenta que en la práctica totalidad de los centros educativos en Cataluña la única lengua que se utiliza en las comunicaciones del centro y para la enseñanza de todas las materias no lingüísticas es el catalán; esto es, el castellano no es lengua vehicular en las escuelas de Cataluña. La legislación catalana, que podría (y debería) ser interpretada en el sentido de que el que el catalán sea la lengua de uso normal en la escuela no excluye que el castellano también sea vehicular, es aplicada por la administración educativa en el sentido de que el catalán ha de ser la única lengua vehicular en la escuela.

Ante esta situación algunas familias han pedido ante los tribunales que se cumpla la exigencia constitucional de que el castellano sea lengua vehicular, lo que ha llevado a que se dictaran varias decisiones que, ante la falta de una previsión legal, han concluido que la presencia mínima de castellano en la educación ha de ser de un 25%. Por debajo de este porcentaje entienden que el castellano tendría el tratamiento de una lengua extranjera, lo que no sería constitucionalmente conforme.

En los grupos de los alumnos cuyas familias han recurrido a los tribunales se ha implementado este 25% de castellano en la educación, pero la Generalitat se ha negado a adoptar las medidas precisas para que el carácter vehicular del castellano sea realidad sin necesidad de que caso a caso cada familia deba emprender una actuación delante de los tribunales.

La situación que se vive, de exclusión en la práctica del castellano en las escuelas catalanas, podría resolverse si la normativa estatal fijara la proporción de enseñanza en castellano que daría cumplimiento a la obligación constitucional. Ciertamente, el porcentaje que fijara el legislador estatal debería ser respetuoso con las competencias autonómicas; pero ha de tenerse en cuenta que, como hemos visto, el Tribunal Constitucional ya ha reconocido la competencia del legislador para velar por el respeto al derecho de recibir enseñanza en la lengua oficial del estado.

El legislador estatal ha renunciado a realizar esta regulación y también a implementar mecanismos que garanticen el cumplimiento por parte de las administraciones autonómicas de la obligación de que el castellano sea lengua vehicular. La denominada “ley Wert” diseñó un mecanismo por el cual en aquellos casos en los que la administración autonómica incumpliera esta obligación los padres podrían recurrir a la enseñanza privada, corriendo los costes a cargo de la administración autonómica; pero este artefacto fue declarado inconstitucional por razones que sería largo detallar aquí; pero a las que convendría añadir que no es de recibo que una ley estatal asuma como presupuesto de hecho el incumplimiento consciente y reiterado de las obligaciones constitucionales por parte de una comunidad autónoma. Si ese incumplimiento se da sería necesario ponerle remedio “a través de cauces constitucionalmente lícitos”, tal como nos recuerda el Tribunal Constitucional en su sentencia 14/2018.

En este escenario llega la reforma de la LOE que se está tramitando en las Cortes y que, de concluir con la redacción que ha sido propuesta por el PSOE, Podemos y ERC; eliminaría la referencia al carácter vehicular del castellano.

Consecuencia de esta modificación sería que el Estado renuncia ya no solo a establecer en qué se concreta la vehiculariedad del castellano en la enseñanza, sino incluso a reivindicar este carácter vehicular. Ciertamente, esto no cambia la doctrina que ha fijado el Tribunal Constitucional y que se deriva del artículo 3.1 de la Constitución; pero deja sin apoyatura legal los recursos ante los tribunales para exigir que el castellano no sea excluido de la escuela.

Además de lo anterior, al remitir la regulación de la enseñanza en castellano a la normativa aplicable, deja en manos de las comunidades autónomas la determinación de la presencia del español en la escuela. La LOE pasará de ser una norma que alegan quienes exigen ante los tribunales una presencia mínima de castellano en las escuelas a ser utilizada por las administraciones que mantienen dicha exclusión y que podrán utilizar la nueva redacción de la Disposición Adicional 38ª de la LOE como argumento en favor de que ha de ser la normativa autonómica a quien le corresponde determinar cuál es la proporción de castellano necesaria para dar cumplimiento a las exigencias constitucionales. En definitiva, el Estado habría trasladado a las comunidades autónomas la función de velar por el derecho de todos a recibir enseñanza en castellano.

Lo anterior no impide que continúen los recursos ante los tribunales para exigir una presencia mínima de castellano en la educación; pero debiendo basarse dichos recursos únicamente en el artículo 3.1 de la Constitución, tal como ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional.

Aparte de lo anterior, la nueva redacción es una renuncia clara del legislador estatal al ejercicio de sus competencias. En vez de abordar la exclusión que de facto sufre el español en la escuela en alguna comunidad autónoma, apoya a quienes mantienen que ha de ser la legislación autonómica la que concrete cuál ha de ser la presencia del castellano en las escuelas españolas; incluso en aquellos casos en que dichas administraciones optan por dar al español el tratamiento de una lengua extranjera.