Venecia y la amnistía desnuda
Como en el cuento de Andersen de El traje nuevo del emperador, en el que el niño señaló al emperador evidenciando su desnudez, la Comisión de Venecia ha levantado el velo con el que se pretendía cubrir la proposición de ley de amnistía al procés catalán: frente a la pomposa afirmación de la exposición de motivos de esta iniciativa legislativa que proclama que se trata de un paso «valiente y reconciliador» que pretende «garantizar la convivencia», el prestigioso órgano consultivo del Consejo de Europa ha advertido con meridiana claridad que este proyecto de amnistía ha generado «una profunda y virulenta división en la clase política, en las instituciones, en el poder judicial, en la academia y en la sociedad española» y, en consecuencia, ha formulado importantes reparos a su redacción y tramitación. La Comisión de Venecia no juzga la constitucionalidad de las medidas que adopta un país, ni la validez de las mismas de acuerdo con el Derecho de la Unión Europea, pero emite unos dictámenes en los que analiza la conformidad de las iniciativas objeto de examen a la luz de los estándares europeos e internacionales en relación con el Estado democrático de Derecho. Sus informes no son vinculantes, pero la autoridad y prestigio de los miembros de este órgano le otorgan un indudable valor.
Por ello, en la medida que el Gobierno de España y la mayoría parlamentaria que le acompaña no sólo han desoído las recomendaciones de la Comisión de Venecia, sino que se han esforzado por tergiversarlas vendiendo que hay una suerte de aval a la amnistía que promueven, conviene acercar nuestra mirada a ese emperador que se empeña en seguir usando ese traje nuevo que no cubre sus vergüenzas.
Así las cosas, la Comisión de Venecia reconoce -algo que nadie discute- que las amnistías forman parte del acervo de los Estados democráticos. Y que razones de «reconciliación social y política» pueden justificar la adopción de una medida de gracia de este tipo. Ahora bien, su legitimidad depende, por un lado, de que respete la ordenación dada por cada Constitución nacional y, por otro, de que se cumplan una serie de exigencias para preservar los postulados básicos del Estado de Derecho: entre otras, que las mismas no afecten a graves crímenes internacionales ni a serias violaciones de derechos humanos, que no minen la posición del Poder Judicial y que no puedan catalogarse como autoamnistías, que se respeten las exigencias de taxatividad y previsibilidad derivadas del principio de legalidad y que su tramitación responda a un proceso participativo, transparente y democrático, y, en última instancia, el principio de igualdad ante la ley reclama que se fijen unos criterios generales e impersonales en los que sea clara la conexión con la causa que justifica la amnistía a la hora de definir quiénes se pueden terminar beneficiando por la misma.
Pues bien, como se ha empezado señalando, en el análisis en concreto de la propuesta de amnistía al procés, lo primero que llama la atención de la Comisión de Venecia es que una medida que se justifica en su vocación conciliadora está resultando ser profundamente divisiva. Por esta razón, la Comisión de Venecia insiste en que para que la amnistía pudiera ser coherente con la finalidad perseguida debería adoptarse por una «amplia mayoría cualificada», aunque la Constitución no lo exija -incluso, desliza que convendría que se reformara la Constitución cuando sea posible para regular esta cuestión expresamente-. Adicionalmente, también cuestiona el procedimiento que se ha seguido para su tramitación (por vía de urgencia, recurriendo a la proposición de ley para evitar informes de órganos consultivos…). Por ello, la Comisión de Venecia apela a que las «autoridades españolas y las demás fuerzas políticas se tomen el tiempo necesario para afrontar un diálogo serio con espíritu de leal cooperación entre las instituciones del Estado y entre la mayoría y la oposición, para poder alcanzar una reconciliación social y política, y que consideren explorar procedimientos de justicia restaurativa». Y pide al Parlamento español que afronte cómo va a lograr la normalización en Cataluña con una amnistía que, por el momento, ha generado esta profunda división. Nada de ello se ha hecho y, por lo que parece, tendremos una ley de amnistía aprobada como un trágala de la mitad del Congreso de los Diputados frente al resto de la oposición y con una amplia mayoría del Senado en contra. A mayores, los llamamientos de la Comisión de Venecia a que se establezcan mecanismos de justicia restaurativa que presuponen «la asunción de responsabilidad por los autores» de los actos ilícitos que se van a amnistiar son también papel mojado cuando los beneficiarios de esta amnistía están manifestando de forma reiterada no sólo su falta de arrepentimiento, sino su voluntad de volver a reivindicar una autodeterminación que no tiene encaje constitucional.
Unas cuestiones procedimentales que afectan a la sustancia más íntima de la amnistía que se pretende aprobar al poner de manifiesto la absoluta precariedad de sus fundamentos. Difícilmente podrá reconciliar lo que nace dividiendo y malamente puede servir a preservar la «convivencia dentro del Estado de Derecho» cuando se perdona a quienes no reconocen la gravedad de la infracción cometida. Todo lo contrario. Ya lo advirtió el Tribunal Constitucional en relación con las amnistías fiscales: «Viene[n] así a legitimar como una opción válida la conducta de quienes, de forma insolidaria, incumplieron su deber de tributar de acuerdo con su capacidad económica, colocándolos finalmente en una situación más favorable que la de aquellos que cumplieron voluntariamente y en plazo su obligación de contribuir» (STC 73/2017). Cuánto más podríamos decir ahora.
De hecho, la Comisión de Venecia ha ido más allá en sus objeciones a esta ley y, a lo largo de su dictamen, plantea la cuestión de que nos encontramos con una autoamnistía concedida para beneficiar a unas personas en concreto a cambio de sus votos. De ahí que la Comisión haya señalado que para evitar arbitrariedades que supondrían una ruptura del principio de igualdad ante la ley deberían redactarse de forma más precisa el ámbito temporal y material de la amnistía y se debería definir de forma más clara la relación de causalidad entre quiénes van a poder beneficiarse de la amnistía y las razones que la justifican. En este sentido, llama la atención de la Comisión de Venecia los diferentes retoques que se han ido introduciendo a la ley a lo largo de la tramitación, que no tienen justificación objetiva. En el recordatorio que incluye el dictamen de la Comisión de que los «criterios para su aplicación no deben diseñarse para cubrir a personas específicas» está implícita una dura crítica a que la misma se haya venido redactando al dictado de su principal beneficiario, el señor Puigdemont. Todo lo cual comporta, como señala la Comisión de Venecia, un riesgo añadido para la separación de poderes, ya que esta indeterminación genera una inseguridad en su aplicación que dará lugar a futuros choques entre el poder judicial y el legislativo.
La Comisión de Venecia también observa que habrá que ser cuidadosos a la hora de aplicar la amnistía a delitos de terrorismo para que no se vean afectadas conductas que pudieran haber supuesto una violación grave de derechos humanos. Y, aunque considera que el hecho de que la amnistía se proyecte sobre procesos judiciales en curso no afecta a la separación de poderes, y que los jueces estarán obligados a aplicarla, también señala que las medidas incluidas en la misma para forzar su inmediata aplicación no pueden terminar privando de efectos prácticos a los mecanismos de control judicial. Asimismo, de forma muy contundente la Comisión de Venecia rechaza también los intentos de supervisión política de la actividad judicial a través de comisiones parlamentarias, por considerarlos contrarios al principio de independencia judicial.
De esta manera, suaviter in modo, el informe de la Comisión de Venecia resulta concluyente: tal y como se ha tramitado esta amnistía, es imposible que cumpla con el objetivo que la justifica y adolece de graves carencias que no se han subsanado de acuerdo con los estándares de un Estado democrático de Derecho. Además, a todo ello podríamos añadir argumentos adicionales en el ámbito de su constitucionalidad para reprochar la misma aún más. Como tuve ocasión de advertir en unos análisis anteriores, esta amnistía sitúa a nuestra democracia en una pendiente muy resbaladiza.
Profesor de Derecho constitucional en la Universidad de Murcia
