El voto parlamentario y el papel de la Presidencia de la Cámara
El Derecho parlamentario es una rama singular del Derecho constitucional. Se trata, sin duda, del sector del ordenamiento jurídico que se ocupa de una sustancia más puramente política. Un Derecho dúctil, por emplear la célebre expresión de Zagrebelsky, en el que la lectura de las fuentes escritas (fundamentalmente, el Reglamento de las Cámaras y otras normas supletorias) no siempre permite conocer el funcionamiento real de la institución parlamentaria y dar respuesta a los problemas que surgen en su seno. De modo que los principios y derechos, pero también la costumbre y los precedentes, cobran en este ámbito una especial importancia, bien que, lamentablemente, estos últimos no siempre sean accesibles. Siempre he pensado que esas peculiaridades del Derecho parlamentario representan un obstáculo para aquellos juristas que trabajamos de puertas afuera; y también dificultan que ciertas decisiones controvertidas que adoptan los órganos parlamentarios, muchas de las cuales vienen informadas por sus prestigiosos servicios jurídicos, sean comprensibles por parte de la opinión pública.
El pasado jueves 3 de febrero se sometió a votación en el Congreso de los Diputados la convalidación o derogación del Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo. Dicha votación arrojó un resultado inusualmente ajustado: con 349 votos registrados, se computaron 175 síes frente a 174 noes. El problema jurídico radica en el hecho de que uno de los diputados de los que emitió su voto telemáticamente afirma que el sentido de su voto registrado no se corresponde con el sentido del voto realmente querido por él. Es más, no solo ha manifestado la discordancia entre el sentido de su voto registrado y su auténtica voluntad, sino que, desde que se apercibió del problema, trató de poner en conocimiento de la Presidenta del Congreso y de la Mesa esa circunstancia antes de la votación presencial. El diputado achaca el desajuste a un error informático, versión que, a priori, resulta poco verosímil si se tiene en cuenta el procedimiento para ejercer el voto telemáticamente, en el que existen varias etapas en las que el parlamentario debe confirmar que el expresado es, efectivamente, el sentido del voto deseado. En todo caso, lo relevante aquí es que, una vez fue consciente del error, el diputado se dirigió a la Mesa para avisar de lo ocurrido. Ante la falta de respuesta, se puso en contacto con miembros de su grupo parlamentario (la Vicepresidenta Segunda de la Mesa, entre ellos), que, antes de que diese comienzo la votación presencial, trasladaron a la Presidenta del Congreso el problema con el sentido del voto de uno de sus diputados y su voluntad de rectificarlo presencialmente (el diputado llegó a personarse en el salón de plenos del Congreso). La petición fue rechazada sin que en ningún momento fuese convocada la Mesa para analizar la incidencia.
Si este relato de los acontecimientos es correcto, emergen dos interrogantes jurídicos estrechamente relacionados: ¿habría vulnerado la presidenta de la Cámara el derecho del diputado a desempeñar su función parlamentaria por no haber valorado su petición de sustituir su voto telemático por el presencial? ¿sería válido el acuerdo de la Cámara que convalidó el Decreto-ley?
El artículo 82 del Reglamento del Congreso contempla la posibilidad de emitir el voto telemáticamente en los casos tasados de embarazo, maternidad, paternidad o enfermedad grave, aunque con motivo de la pandemia se flexibilizó su uso para reducir la afluencia de los diputados a las sesiones parlamentarias al mínimo indispensable. Según dispone el precepto “el voto emitido por este procedimiento deberá ser verificado personalmente mediante el sistema que, a tal efecto, establezca la Mesa y obrará en poder de la Presidencia de la Cámara con carácter previo al inicio de la votación correspondiente”. La Resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados, de 21 de mayo de 2012, que desarrolla precisamente el procedimiento de votación telemática, indica que “tras ejercer el voto mediante el procedimiento telemático, la Presidencia u órgano en quien delegue, comprobará telefónicamente con el diputado autorizado, antes del inicio de la votación presencial en el Pleno, la emisión efectiva del voto y el sentido de este”. No obstante, y aunque parece que esa comprobación telefónica no se hizo en este caso, la generalización del voto telemático desde 2020 y la necesidad de agilizar su funcionamiento condujo a que se prescindiese de ese trámite y se conservase el sistema de doble comprobación en la propia intranet del Congreso, donde el diputado puede verificar él mismo el sentido del voto antes de finalizar y, en caso de error, realizar las modificaciones oportunas. No considero, pues, que haya existido ningún problema a este respecto, al desplegrase cautelas comprobatorias suficientes y razonables.
Sin embargo, sí me parece relevante lo dispuesto en el artículo sexto de la Resolución de la Mesa: “El diputado que hubiera emitido su voto mediante el procedimiento telemático no podrá emitir su voto presencial sin autorización expresa de la Mesa de la Cámara que, en el supuesto en que decida autorizar el voto presencial, declarará el voto telemático nulo y no emitido”. Es decir, que la Resolución contempla la posibilidad de que el diputado que haya emitido su voto telemáticamente pueda manifestar su voluntad de votar presencialmente y que la Mesa acceda a ello anulando el voto telemático. De la lectura del precepto no se desprende que el diputado tenga siquiera que justificar las razones que le llevan a solicitar el cambio en la modalidad de votación. Pues bien, esa facultad era la que quiso ejercer el diputado, cosa a la que, sin embargo, no accedió la Presidenta, sin que la Mesa se reuniese para valorar el caso. No está de más recordar en este punto que los órganos parlamentarios deben realizar una interpretación restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos derechos o atribuciones que integran el status constitucionalmente relevante del representante público, así como motivar las razones de su aplicación, en coherencia con el principio de interpretación del ordenamiento jurídico en el sentido más favorable al ejercicio y disfrute de los derechos fundamentales.
La jurisprudencia constitucional también ayuda a dilucidar la controversia planteada. La STC 361/2006, de 18 de diciembre, resuelve un supuesto que, si bien no es idéntico (no se trata del intento de sustituir un voto presencial por uno telemático), sí guarda similitudes significativas (se trata de una diputada que alega haber padecido un problema técnico al emitir su voto que, además, resulta determinante en el resultado de la votación). Esta sentencia permitió al Tribunal Constitucional sentar unos criterios que iluminan la valoración jurídica del caso. A nuestros efectos, las consideraciones más relevantes de la sentencia son, a mi juicio, las relativas al papel de la Presidencia de las Cámaras a la hora de tutelar los derechos de los parlamentarios cuando se aduce algún problema con la votación.
El Tribunal afirma que el derecho al voto de los parlamentarios no solo forma parte del ius in officium de los diputados, sino que se integra en el núcleo de su función representativa. De ahí que, en casos donde se discute si ha existido un funcionamiento defectuoso de los sistemas de votación o, por el contrario, los problemas se han debido a una supuesta negligencia del parlamentario, recae sobre los órganos de la Cámara, y en especial sobre su Presidente, la tarea de demostrar que el diputado ha tenido una conducta negligente (STC 361/2006, FJ 4º). La carga de la prueba no reposa sobre el diputado, sino que se traslada a los órganos rectores y, singularmente, a la Presidencia. Esta doctrina constitucional es coherente, me parece, con una concepción de la función presidencial en la dirección de los debates parlamentarios inspirada en el principio de imparcialidad, en la que el papel básico de la Presidencia debe consistir en la salvaguarda de los derechos fundamentales de los diputados y en la libre formación de la voluntad de la Cámara.
Puede añadirse, además, que, tras conocerse el resultado de la votación, el sentido del voto controvertido tenía, también en nuestro caso, una importancia decisiva para el conocimiento de la voluntad real de la Cámara. Máxime cuando el parlamentario había pretendido votar presencialmente para que el sentido de su voto fuese el mismo que el de sus compañeros de grupo, algo muy habitual en el parlamentarismo español. De ahí que, ante las consecuencias que podía tener el auténtico sentido del voto del diputado sobre la validez del acuerdo de la Cámara, la presidenta debió haber atendido la solicitud de repetición de la votación que se instó por parte del grupo popular: la convalidación del Decreto-ley podría estar viciada por no haberse respetado la regla general de adopción de acuerdos en el Congreso que establece el art. 79.2 CE (mayoría simple), con las graves implicaciones jurídicas que eso podría acarrear.
Así las cosas, a la luz de la Resolución de la Mesa y de la propia jurisprudencia constitucional, considero que la Presidencia del Congreso de los Diputados, cuando tuvo conocimiento de la voluntad del diputado de sustituir su voto telemático por el voto presencial, y teniendo en cuenta además que éste adujo la existencia de un error técnico que habría alterado el sentido de su voto, debió haber convocado al órgano rector de la Cámara para que valorase la posible autorización del diputado para votar presencialmente. Al no haberlo hecho, habría lesionado, en mi opinión, el derecho del diputado a desempeñar correctamente el cargo representativo (art. 23.2 CE), resultando, en consecuencia, vulnerado también el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE), tal y como refleja una consolidada jurisprudencia constitucional que, en estos casos, anuda la suerte de ambos derechos. Dicho lo cual, ni «pucherazo» ni «atropello democrático», se trata, más bien, de un episodio inédito y complicado en términos jurídicos.
Carlos Fernández Esquer es Profesor Ayudante Doctor en el Departamento de Derecho Político de la UNED (acreditado como Contratado Doctor por la ANECA), secretario de la revista Teoría y Realidad Constitucional y del Centro de Estudios de Partidos Políticos de la UNED e Investigador asociado junior en la Fundación Manuel Giménez Abad.
Es Graduado en Derecho y Ciencia Política por la Universidad Autónoma de Madrid (2014), Máster en Derecho Constitucional por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (2015), Máster en Derecho Parlamentario por la Universidad Complutense de Madrid (2017) y Doctor en Ciencia Política por la UAM (2020). Su tesis “Los sistemas electorales regionales: orígenes y reformas en Alemania, Bélgica, Italia y España” recibió el Premio IEA 2021 a la mejor tesis doctoral sobre distribución territorial del poder.
Fue Investigador predoctoral (FPI-UAM) en el Departamento de Ciencia Política de la UAM (2015-2019), período en el que realizó estancias de investigación en la Universidad Libre de Bruselas y en la Universidad LUISS Guido Carli de Roma. También fue Investigador posdoctoral “García-Pelayo” en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (2021).