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Sobre dietas y transparencia en los Consejos Generales de Colegios: el caso del CGAE

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En fechas recientes, el medio de comunicación El Confidencial, ha publicado dos noticias sobre el cobro de dietas por parte de los integrantes de los órganos de gobierno del Consejo General de la Abogacía Española (CGAE).

Según las memorias del CGAE, esos órganos de gobierno son la presidencia y los cargos de designación (artículos 20 y siguientes del Reglamento de régimen interior de la corporación: secretario general, vicesecretario general, vicesecretarios, tesorero, vicetesorero y, en su caso, adjuntos a la presidencia), el Pleno, la comisión permanente y las comisiones ordinarias y subcomisiones.

Como es sabido (art. 99 del Estatuto General de la Abogacía Española, aprobado por el Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo), el Pleno está formado por el presidente del CGAE, los decanos de los ochenta y tres Colegios de Abogados que hay en España, los presidentes de Consejos autonómicos de Colegios en los que no concurriere la condición de decano, el presidente de la Mutualidad General de la Abogacía y doce consejeros elegidos por el Pleno del Consejo entre profesionales de la abogacía de reconocido prestigio, con más de quince años de ejercicio profesional.

Según la información publicada por el referido medio, y como puede conocerse por medio de una consulta a las memorias de la corporación en el portal de transparencia del CGAE, los referidos órganos de gobierno del CGAE percibieron en 2021 en concepto de dietas un importe de 609.627 euros (608.203 euros en 2020) y en concepto de reembolso de gastos de desplazamiento un importe de 178.267 euros (149.333 euros en 2020). Las cuentas anuales identifican también la percepción de “otros importes de 64.554 euros (54.790 euros en 2020)”, que no se precisa en qué consisten, más allá de indicar que se trata de “otros gastos”.

El análisis del portal de transparencia alojado en la ventanilla única del CGAE indica en consonancia, en el apartado de “gastos”, que las retribuciones de los consejeros ascendieron a 609.627 euros.

No hay desglose, ni concreción de las dietas y los reembolsos percibidos por las personas que integran los indicados “órganos de gobierno” del CGAE.

Ello puede deberse a una determinada interpretación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en cuyo artículo 2.1.e) de la LTAIBG, se prevé que quedan incluidas en el ámbito de aplicación de dicha Ley “Las corporaciones de Derecho Público, en lo relativo a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo”.

La determinación de dichas actividades no ha sido pacífica en la doctrina y la jurisprudencia, dadas las carencias de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios profesionales. Para tratar de efectuar una precisión al respecto ha de acudirse a la jurisprudencia y la doctrina administrativa.

Así, el Consejo de Transparencia, en la reciente Resolución 239/2021, se hacía eco de pronunciamientos anteriores y de la jurisprudencia constitucional y ordinaria, recordando que los colegios profesionales se configuran “como Corporaciones de Derecho Público de base privada que desarrollan funciones públicas se justifica por el cumplimiento de diferentes intereses públicos, entre los que pueden mencionarse la ordenación del ejercicio profesional, el cumplimiento de las normas deontológicas, el ejercicio de la potestad sancionadora, los recursos procesales, la defensa de los derechos e intereses de consumidores y usuarios, etc. –entre otras, STC 89/1989, de 11 de mayo, F.J. 7-. Estas conclusiones han venido a consolidarse por numerosa jurisprudencia entre la que cabe destacar la STC 201/2013, de 5 de diciembre, entre otras”.

Y prosigue la Resolución 239/2021:

“A modo de ejemplo y derivado del contenido del artículo 5 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, se citan algunos ámbitos materiales sobre los que puede proyectarse el ejercicio del derecho de acceso a la información pública respecto de actividades de corporaciones de derecho público sujetas a Derecho Administrativo:

– El cumplimiento de las normas deontológicas.

– El ejercicio de la potestad sancionadora.

– Los recursos procesales.

– La defensa de los derechos de los consumidores y usuarios.

– La representación y defensa de los intereses del sector ante las diferentes Administraciones con competencias en la materia.

– La colaboración con las Administraciones Públicas para el ejercicio de funciones relacionadas con el sector.

– Las funciones delegadas por la Administración.

– La información relativa al procedimiento electoral de la corporación de derecho público de que se trate, comprensiva de la información relacionada con el derecho de sufragio activo y pasivo; La convocatoria de elecciones; la presentación de candidaturas; la elaboración del censo electoral; la constitución de la mesa electoral y las facultades de su presidente; las papeletas; la forma de acreditar el voto; el voto por correo; el escrutinio; la elaboración del acta correspondiente; y, finalmente, la toma de posesión de los candidatos elegidos, con el límite derivado de la garantía de la protección de datos del artículo 15 de la LTAIBG en lo que concierne, a mero título ejemplificativo, al censo electoral.

– Las actas de los órganos colegiados de gobierno, respecto de todas aquellas actividades que se refieran al ejercicio de funciones sujetas a derecho administrativo de las previstas en la normativa sobre colegios profesionales con el límite derivado de la garantía de la protección de datos del artículo 15 de la LTAIBG”.

El CTBG recoge, en suma, la jurisprudencia en la materia. Y por ello puede entenderse que se haya pronunciado con anterioridad sobre la aplicación de la LTAIBG a los Consejos Generales en términos que replicaban lo que había razonado previamente en relación con los Colegios profesionales.

Pero los Consejos Generales no son colegios profesionales o, por mejor decir, aun siendo ambos corporaciones de Derecho público, los colegios son personas jurídico-públicas constituidas, primordialmente, para la defensa de los intereses privados de sus miembros, pero que también atienden a finalidades de interés público (STC 20/88 y STS de 28/11/90), en tanto que los consejos generales, siguiendo a la STC 84/2014, son una organización colegial de segundo grado o “corporación de corporaciones” de Derecho público (STC 201/2013, de 5 de diciembre, FJ 9), que tiene por “función esencial” la de “representación institucional en el ámbito nacional e internacional (art. 1.3 de la Ley de colegios profesionales)”; la combinación de ambas notas caracterizadoras de los consejos generales determinan, según el Tribunal Constitucional, “la forzosa integración en el consejo general de todos los colegios territoriales, en tanto que fórmula imprescindible para poder garantizar la gestión en régimen de autoadministración de los intereses públicos que constitucionalmente en virtud del art. 36 CE habilitan la intervención del poder público, en este caso del Estado y para la creación de un consejo general”.

Resulta de lo anterior que el elemento “privado” se difumina en el ámbito de los Consejos Generales, cuyas funciones no se proyectan de modo directo sobre los colegiados, esto es, sobre el sustrato personal de los Colegios que se integran en la respectiva organización colegial, sino a lo sumo de modo indirecto. De este modo, la función representativa que encarnan los consejos generales es su genuina función pública y, en cuanto tal, está sometida al derecho administrativo y por ende a la LTAIBG.

Quiere con ello decirse que la actividad de los órganos directivos o rectores de los Consejos Generales, en cuanto se refiera a esa función de representación institucional -máxima expresión del fin esencial contemplado en el art.1.3 LCP- o a otras funciones públicas atribuidas por el legislador, estará sometida a la Ley 19/2013, con las consecuencias de publicidad activa y de ejercicio del derecho de acceso a la información pública que en ella se regulan. En el ámbito de esa función de representación institucional se integrarán las reuniones de esos órganos rectores colegiados y la actividad de los órganos rectores unipersonales, que habrían de sujetarse a idéntico régimen de publicidad, en el sentido de la LTAIBG.

Y, por consiguiente, las retribuciones que se perciban por esa actividad representativa y por las reuniones que se celebran por tales órganos colegiados deberían publicitarse con arreglo al artículo 8.1.f) LTAIBG (“los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título deberán hacer pública, como mínimo, la información relativa a los actos de gestión administrativa con repercusión económica o presupuestaria que se indican a continuación: f) Las retribuciones percibidas anualmente por los altos cargos y máximos responsables de las entidades incluidas en el ámbito de la aplicación de este título. Igualmente, se harán públicas las indemnizaciones percibidas, en su caso, con ocasión del abandono del cargo”), diferenciándose las percibidas por cada uno de tales cargos representativos. Y así deberían también interpretarse el artículo 11.1.a) LCP y el artículo 94.2.a) del Estatuto General de la Abogacía Española, que prevé que la memoria anual del CGAE debe contener, al menos, la siguiente información: “a) Informe anual de gestión económica, incluyendo los gastos de personal suficientemente desglosados y especificando las retribuciones de todo tipo percibidas en razón de los cargos del Consejo General”.

Parece evidente que entre las “retribuciones de todo tipo” indicadas se incluyen las dietas y los reembolsos de todo tipo percibidos por cada uno de los integrantes de los órganos de gobierno del CGAE.

Una corporación representativa como el CGAE no puede permitirse el más mínimo atisbo de duda sobre el adecuado manejo de su presupuesto, esencialmente procedente de las cuotas que pagan anualmente los colegiados. El oscurantismo y el silencio ante las legítimas preguntas de la prensa, los colegios y los colegiados no son una opción en estos tiempos y la persistencia en esa actitud aumenta la sospecha acerca del correcto manejo de los fondos corporativos.

 

Las inmunidades del poder en el S.XXI: el caso de los Consejos Generales

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Muchos son los recelos y críticas que tradicionalmente han merecido las instituciones representativas de segundo grado: su distancia respecto del cuerpo electoral al que teóricamente han de servir, su opacidad, la inexistencia de incentivos para su reforma, tanto internos como externos…

Así sucede, desde el punto de vista de la organización territorial del Estado, con las Diputaciones provinciales, que no están sujetas en su composición a mecanismos de elección directa (con la notable excepción de las Diputaciones del País Vasco). Ello implica, entre otras cosas, que no quepa exigir a estas entidades responsabilidad política en caso de que la gestión desarrollada no se adecue a las disposiciones aplicables o, simplemente, no se considere adecuada por los ciudadanos, lo que en última instancia puede llegar a desvirtuar el principio democrático, cuyo alcance ha sido expresado en la sentencia del Tribunal Constitucional 103/2013.

Y así sucede también, desde otra perspectiva, con los Consejos Generales de colegios profesionales. Dentro de la denominada Administración corporativa, de la que los Colegios profesionales son un tipo concreto, el escalón más elevado desde una perspectiva organizativa está representado por los Consejos Generales. Los Consejos son unas estructuras corporativas de segundo grado (Corporación de corporaciones, las ha denominado el Tribunal Constitucional) que, sin asumir riesgo empresarial alguno y sin someterse a ninguna obligación legal de auditoría o rendición de cuentas ante las autoridades o ante los colegiados a quienes supuestamente sirven, se nutren de cuantiosos presupuestos que proceden casi íntegramente de las aportaciones que los colegios deben realizar. Hablamos de unas aportaciones que sufragan los propios colegiados. Ello supone tanto como afirmar, en última instancia, que el sustancioso capital que manejan sale del bolsillo de los colegiados, es decir, de personas que carecen de todo poder de control en cuanto a la organización y funcionamiento de estas organizaciones y de toda facultad de participación en las decisiones corporativas. Dicho control, por así denominarlo, se ejerce por medio de los respectivos decanos, como máximos representantes de cada colegio que se integra en el respectivo consejo general.

Se trata de organizaciones un tanto arcaicas, caracterizadas aún por elementos atávicos puramente gremiales, para los que la reforma de la Ley de Colegios profesionales de 1974 por la Ley 25/2009 (Ley Ómnibus) ha sido más una aspiración no satisfecha del legislador que un verdadero cambio modernizador. Puede por tanto afirmarse que sigue siendo necesaria (y urgente) una reforma en profundidad de la Ley de Colegios, por no decir que es precisa una nueva ley en la materia. Tal reforma debería mejorar el sistema de representatividad corporativa, la rendición de cuentas y la transparencia de unas organizaciones acostumbradas a estar lejos de los focos del control externo de sus actividades.

La transparencia y ejemplaridad de los Consejos Generales está en cuestión desde hace ya tiempo. A ello han contribuido sin duda, entre otros factores, algunos recientes escándalos como el protagonizado por el Consejo General de Enfermería, con acusaciones cruzadas de corrupción entre el actual equipo directivo y el anterior presidente. Así se deduce de noticias referidas a las acciones penales ejercidas en relación con un viaje de la cúpula del Consejo General al Congreso Mundial de Enfermería celebrado en Singapur en junio de 2019 y por el propio Consejo General contra su anterior presidente.

En un plano distinto, también el Consejo General de la Abogacía Española ha sido objeto de diferentes críticas por su gestión en los últimos años.

En las redes sociales pueden comprobarse con cierta regularidad las manifestaciones de discrepancia con su actividad por quienes la sufragan: profesionales de la abogacía que se preguntan qué hace el órgano que dice representarles ante la precarización de la profesión, la reducción de sus ámbitos competenciales, la proliferación de actividades tangenciales con la abogacía que introducen nuevos competidores y nuevas formas de ejercer en su más amplio sentido o el sempiterno maltrato al turno de oficio. Este maltrato lo lidera ahora un Ministerio de Justicia que, con el nuevo Reglamento de la Ley de 1996 (Real Decreto 141/2021, de 9 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de asistencia jurídica gratuita), pone el foco en el empleo que hacen el propio Consejo General y los Colegios de los fondos públicos destinados a la organización y gestión del servicio de la justicia gratuita. Al respecto, basta comprobar el cambio y el mayor grado de exigencia que se introduce en los artículos destinados a la justificación de los llamados “gastos de infraestructura”.

A estas críticas, que tienen una cierta continuidad, pero que no pueden canalizarse a través del propio CGAE al carecer de mecanismos internos para ello, se ha añadido en fechas recientes el estupor que ha causado la publicidad en los medios jurídicos de un agrio conflicto interno que, de forma incomprensible, parece que podía haberse solucionado sin dificultad y que ninguno de los responsables, con su presidenta, Victoria Ortega, a la cabeza, ha querido evitar.

Ese conflicto, en realidad, no es más que uno de los muchos elementos acreditativos del mal ambiente que se respira en esta institución de puertas hacia adentro. Es curioso que una organización que se precia de ser ejemplar en el cumplimiento del ordenamiento y que supuestamente defiende la justicia y los derechos de los ciudadanos sea incapaz de probar esa ejemplaridad cuando se trata de gestionar sus problemas internos.

No se trata, como es evidente, de que no haya conflictos internos en una organización; el problema están en el modo en que se gestionan internamente y en cómo se proyectan hacia el exterior. El conflicto surge, según los medios, por las diferencias habidas entre el nuevo Secretario General Técnico de la organización, llegado en febrero de 2020, y su director de los Servicios Jurídicos desde hace más de una década. La situación de conflicto ha evolucionado hasta convertirse en una causa ante el orden jurisdiccional social por la que se ha reconocido al segundo su relación laboral con el CGAE. Llama poderosamente la atención que nadie en esta organización haya advertido el riesgo inherente al uso de determinadas formas de contratación para el desarrollo de concretas funciones internas, máxime si se tiene en cuenta que el empleo de tales modalidades coloca a la institución en una evidente situación de fraude a la Seguridad Social. Más de 10 años sin pagar las cuotas. Nada más y nada menos.

Pero, siendo un asunto laboral, la cuestión no se ha limitado a la determinación de la naturaleza de dicha relación jurídica entre las partes en conflicto, pues también se han ejercitado, aunque se hayan desestimado en primera instancia, pretensiones de modificación sustancial de condiciones de trabajo y acoso moral y laboral.

Estas son cuestiones de suma gravedad y revelan una manera de dirigir la organización que no se compadece con la imagen de buenismo que se pretende transmitir.

La contratación de nuevo personal directivo con sueldos estratosféricos sin la observancia de procedimientos selectivos internos, atendiendo a sus contactos, por ejemplo, con el Ministerio de Justicia; la relación de amiguismo con el Ministerio de referencia; o la imposición, en plena pandemia y cuando aún regía un confinamiento severo, de un plan de vuelta al trabajo presencial que forzó a sus trabajadores a regresar a las oficinas entre el 18 de mayo y el 1 de junio de 2020, con el consiguiente malestar formalmente expresado por muchos de ellos (recuérdese que en esa etapa continuaba en vigor el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020 y no estaba aún aprobado el RD de desescalada). Todas ellas son unas pocas muestras de la deriva sin rumbo de la institución.

Si a todo lo anterior se añade que las pocas voces internas en la organización que se han levantado frente al descrito estado de cosas han sido o están siendo depuradas  no puede menos que preocupar la evolución de una corporación que otrora gozara de merecido prestigio. Y no hay que remontarse a la época de Pedrol.

Cabe preguntarse si existen medios internos para solventar la situación.

La omertá no ayuda a conocer la manera en que se tratan éstas y otras cuestiones espinosas en el CGAE y en otros consejos generales. Sí puede destacarse que el 1 de julio de este año, cuando entre en vigor el nuevo Estatuto General de la Abogacía Española, se regulará al fin la moción de censura a la presidencia del CGAE (art.106). Resulta inconcebible aceptar que este elemental mecanismo de control político que ha de existir en toda organización representativa que pueda considerarse democrática no se haya regulado hasta bien entrado el S. XXI.

En cuanto a los medios externos de control y responsabilidad, no hay mecanismo en la legislación de colegios profesionales para ello y cualquier medio requeriría de la adecuada regulación, a ser posible por el legislador estatal básico, a fin de introducir las necesarias medidas de supervisión con carácter general.

La solución no es sencilla, qué duda cabe, pero espectáculos como los que llegan a los medios son poco edificantes y no hacen precisamente crecer el apego de los colegiados y de la sociedad hacia estas instituciones. Las organizaciones colegiales están necesitadas de una modernización que exige, entre otros factores, de mecanismos adecuados de rendición de cuentas ante los colegiados; quizá así estos comiencen a percibirlas como lo que deberían ser, auténticas instituciones protectoras de sus intereses, y no como lo que hoy muchos perciben que son: patios privados que sirven, en ocasiones, de trampolines hacia otras esferas del poder.