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La (in)dependencia de las instituciones de control

Es de sobra conocido el refrán popular “del dicho al hecho hay gran trecho”. La teoría la tenemos clara. La separación de poderes es una condición necesaria para la democracia. El Poder ejecutivo está sometido a la Ley aprobada por el Poder legislativo, el cual es elegido por la ciudadanía. El Poder judicial debe controlar la legalidad de las actuaciones y decisiones del Poder ejecutivo. Sin embargo, en la práctica, y afectando a todas las ideologías políticas, el Poder ejecutivo tiende a gobernar sin control. No le gusta que sus decisiones puedan ser criticadas ni tampoco paralizadas o anuladas por alguna institución judicial o administrativa.

Ya nos hemos acostumbrado a las peleas políticas por elegir a las personas que van a ocupar los puestos en la cúpula judicial con la finalidad de
condicionar las decisiones más importantes que se adoptarán por el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo.

Los gobiernos intentan desactivar a las instituciones de control de varias formas.

a) La primera de ellas se suele rechazar por ser muy escandalosa: la supresión de la institución. No parece una medida muy democrática y puede alarmar a la ciudadanía si tiene repercusión en los medios de comunicación, como está sucediendo actualmente con la Oficina Antifraude de Baleares.

b) Otra medida menos ruidosa y también muy efectiva para evitar el control de la institución es el ahogamiento presupuestario. Si el órgano controlador no tiene medios personales, materiales y técnicos para hacer su trabajo de forma ágil y eficaz, será menos molesto porque tardará mucho tiempo en realizar sus actuaciones. Por supuesto, si la institución de control reflexiona, es decir, se lo piensa mejor, y decide no actuar de forma independiente o “por libre” para evitar choques con el gobierno, es posible que las partidas presupuestarias sean incrementadas sin mayor problema.

c) Una medida preventiva más sutil, que no llama tanto la atención de la ciudadanía ni a los medios de comunicación, consiste en mantener a la
institución de control con medios suficientes, pero cambiar las reglas de juego. Por ejemplo, modificar la ley para que el gobierno pueda elegir libremente a su máximo responsable y reducir sus competencias.

Esto es lo que se pretende ahora con el Consejo de Transparencia de la Comunidad de Madrid, cuyos componentes, hasta el momento, son elegidos por una mayoría cualificada de la Asamblea (tres quintos). Por si ello no fuera suficiente, para lograr una sumisión absoluta, se despoja a dicho Consejo de las facultades que tenía para incoar e instruir procedimientos sancionadores. De esta manera, si el gobierno no quiere cumplir con las resoluciones del Consejo, no va a pasar nada, ya que el Consejo está atado de pies y manos, y el gobierno incumplidor nunca va a sancionarse así mismo.

Llegados a este punto, es interesante destacar la evolución experimentada en la forma de elección de algunas instituciones de control. En los orígenes, para garantizar al máximo su independencia, las personas eran elegidas, no por los gobiernos, sino por los parlamentos y con una mayoría muy cualificada (dos tercios). Ante la dificultad de los partidos políticos de alcanzar un consenso, lejos de haber apostado por elegir a personas independientes de notorio prestigio que pudieran aunar dicho acuerdo, los gobiernos, a través de las mayorías parlamentarias, empezaron a modificar las leyes para rebajar el quórum de elección a tres quintos o a mayoría absoluta, y de esta manera, poder elegir con más facilidad a sus candidatos preferidos.

Sin embargo, como el afán de someter a las instituciones de control no se agota: algunos gobiernos con mayoría absoluta se atreven a ir más allá, utilizando su apoyo parlamentario para modificar las leyes con el fin de que ser ellos, y no el parlamento, quienes elijan libremente a su presidente o director. A partir de este momento, la independencia de la institución se transforma en dependencia absoluta del gobierno. Es evidente que el órgano controlador no puede ser elegido por el órgano a quien tiene que controlar. No tiene ningún sentido. Es un engaño.

Esta solución es la preferida para ejercer el poder sin ningún control real y efectivo. La ciudadanía no se alarma porque no se ha eliminado la institución y puede acudir a ella cuando lo necesite. Sin embargo, en los casos importantes o delicados para el gobierno, la persona libremente elegida por el mismo no podrá actuar con independencia porque pertenece a su círculo de confianza y no se atreverá a ser desleal.

Esta situación es muy frustrante para la ciudadanía, que observa atónita e indefensa, sin poder hacer nada, que existen numerosas instituciones de control que consumen importantes cantidades de dinero público sin molestar lo más mínimo al gobierno sin tutelar los derechos de las personas de forma real y efectiva. Un auténtico despropósito y despilfarro de recursos públicos.

Es necesario impedir estos comportamientos por Ley para garantizar la independencia de las instituciones de control. La elección de las personas que la integran o dirigen debe realizarse, previa pública concurrencia, por mayorías cualificadas que requieran de un elevado consenso por tratarse de personas de dilatada experiencia y notorio prestigio en el ámbito profesional del que se trate, según los méritos debidamente acreditados.

La solución es bien sencilla. Lo que ocurre es que no existe voluntad política. Los parlamentos están “secuestrados” por la mayoría que sustenta a los gobiernos y no van a querer aprobar los cambios legislativos que son necesarios.

Esta falta de voluntad política es denunciada, año tras año, y sin éxito, por la Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada. Por ejemplo, en la página 596 de la Memoria de 2022, se pone el dedo en la llaga en todas las reformas concretas que hay que hacer y que siguen pendientes por la pasividad de los responsables políticos. Se transcribe literalmente porque no tiene desperdicio (pinchar aquí):
“Por lo que se refiere a reformas concretas, se insiste en la necesidad de seguir profundizando en las políticas preventivas relacionadas con la transparencia, la rendición de cuentas y el fácil acceso a la información de interés público, una más rigurosa regulación de las llamadas «puertas giratorias» y de los lobbies, el refuerzo de la meritocracia, la generalización del principio de objetividad en la toma de decisiones por los servidores públicos y la mejora de los mecanismos de control de las administraciones regionales y locales y de los sistemas de contratación pública. Sobre estas cuestiones, entre otras, vienen advirtiendo hace años distintos organismos e instituciones que recuerdan que sigue existiendo una amplia brecha entre la legislación y su implementación en la práctica. En todo caso, el diagnóstico y el tratamiento del problema están identificados. Solo falta que nuestros responsables políticos se pongan a trabajar decididamente en esta dirección, como ya decíamos en la Memoria del año anterior.”

Sin instituciones de control fuertes e independientes, el poder se concentra y tiende a ejercerse de forma absoluta, arrasando los derechos de las personas y los valores democráticos de la libertad, justicia e igualdad. Si las instituciones de control no son independientes, no sirven para nada, son un fraude para la democracia y generan desconfianza y desafección a la ciudadanía. Esta situación se puede cambiar. Hagámoslo.

Anomalía democrática

Se mire por donde se mire, un estado de alarma como el decretado el pasado día 25 de octubre por el Gobierno -por Real Decreto 926/2020- para contener la propagación de la pandemia-y ahora prorrogado por el Congreso con una vocación de cuasipermanencia (al menos por seis meses, duración que solo sabemos que recomienda “la Ciencia”) es una grave anomalía democrática. El hecho de que el Congreso haya aprobado por amplia mayoría la prórroga solicitada, dado que el Gobierno no puede decretar el estado de alarma por un tiempo superior a 15 días sin pedirla, tal y como establece la LO 4/1981 de 1 de junio que regula los estados excepcionales de alarma, excepción y sitio, lo hace todavía más preocupante. Porque quiere decir que nuestros representantes electos no se toman a sí mismos demasiado en serio. A la vista de los debates de esta extraña legislatura puede que tengan razón, pero el problema es que no tenemos otros.

Para remate del despropósito, se queda solo votando en contra de la prórroga un partido de ultraderecha que acaba de protagonizar una esperpéntica moción de censura. De manera que ningún partido de los muchos que tenemos en nuestro Congreso ha salido a defender lo que me parece obvio con argumentos jurídicos, democráticos y hasta de sentido común: no es razonable una prórroga de un estado de excepción de carácter cuasipermanente sin ningún control parlamentario.  

Efectivamente, hay que tener en cuenta que en primer lugar esta prórroga es muy problemática desde un punto de vista constitucional al eliminar la necesidad del control parlamentario durante un periodo de tiempo enormemente extenso. Se trata, en ese sentido, de un extraño “harakiri” parlamentario temporal. Recordemos que este control sí se ejerció, de mejor o peor manera, durante el primer estado de alarma a través precisamente de las sucesivas prórrogas que se fueron aprobando cada 15 días en consonancia con el tenor literal del art.116.2 de la Constitución (“El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo”) pero, sobre todo. con su el espíritu y finalidad.

Téngase en cuenta que en los otros supuestos excepcionales la intervención del Congreso es decisiva, bien autorizando el estado de excepción o bien declarando el estado de sitio, por lo que tiene lógica que cuando es el Gobierno y no el Congreso el que decreta el estado de alarma el control temporal sea muy riguroso. En ese sentido, el art 1.2 de la LO 4/1981 exige la proporcionalidad no solo de las medidas a adoptar en estas situaciones, sino también de su duración temporal.

Bien es cierto que la postura de los partidos con respecto a las prórrogas del anterior estado de alarma fue, en la mayoría de los casos, de un tacticismo y de una cortedad de miras notable, por no hablar de las incoherencias del discurso de los partidos de la oposición o nacionalistas (votan en contra o se abstienen por su carácter “centralizador” para, posteriormente, reclamar una mayor implicación del Gobierno). Es comprensible la aprensión del Gobierno a pasar otra vez por la misma situación, pero no es justificable; así funcionan las democracias y en esto consiste el control parlamentario.

Con todas sus indudables limitaciones había, al menos, debate en la sede de la soberanía nacional sobre la conveniencia de la continuidad de un instrumento tan delicado desde el punto de vista democrático como es un estado de excepción. Pretender ahora sustituir un control donde el Gobierno se jugaba las prórrogas por unas comparecencias del Ministro de Sanidad donde el Gobierno no se juega nada es, sencillamente, un insulto a la inteligencia de los ciudadanos.

No solo eso; allá por el mes de abril el mismo Presidente del Gobierno que no se ha dignado ahora salir a defender el nuevo estado de alarma destacaba la importancia de sentar un precedente de control democrático -más allá de las discusiones técnico-jurídicas sobre la duración de las prórrogas- acudiendo cada 15 días al Parlamento a solicitarlas. Y esa es la cuestión; más allá de las medidas sanitarias que ampara este nuevo estado de alarma, no podemos prescindir de los contrapesos (los famosos “checks and balances”) en una democracia liberal, porque corremos el riesgo de que cuando acabe la pandemia no sean tan fáciles de recuperar.

En ese sentido, esta catástrofe no deja de ser un auténtico test de estrés para nuestras democracias, no solo para la nuestra. Pues bien, el primero de los contrapesos es el que le corresponde al propio Congreso, donde se sientan los diputados que hemos votado. Recordemos que nuestro sistema no es presidencialista, sino parlamentario; al presidente del Gobierno lo eligen los diputados, no directamente los ciudadanos.

Pero quizás lo más demoledor, desde mi punto de vista, es la indiferencia general con que la ciudadanía ha recibido esta malísima noticia para nuestra democracia y nuestro Estado de Derecho. Tampoco es gran consuelo que nos informen que otros países han hecho lo mismo; de entrada, desconocemos las peculiaridades de sus ordenamientos jurídicos y sistemas constitucionales; pero, al menos en algunos de ellos (tanto en Francia como en Alemania), se han aprobado normas específicas para los estados de alarma sanitarios allá por marzo, lo que me imagino habrá exigido un debate parlamentario serio sobre su necesidad, límites y garantías. Aquí nunca lo hemos tenido.

En definitiva, hemos pasado casi sin solución de continuidad de un estado de alarma con mando único del Gobierno y control parlamentario cada quince días a un estado de alarma cuasi-indefinido sin control parlamentario (ni judicial) donde el Gobierno se limita a decretar la alarma y delega en las CCAA las competencias para adoptar las medidas que estimen convenientes. Más allá del encaje constitucional de estas delegaciones, me temo se trata de una malísima noticia, que me temo pagaremos caro, tanto en términos de salud como en términos de democracia. Ojalá que me equivoque.

 

Una versión previa de este artículo se publicó en Crónica Global y puede leerse aquí.