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Pandemia y Estado de Alarma

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La crisis (o pandemia) de salud pública en la que estamos inmersos tiene múltiples efectos colaterales. En estos últimos días se está llamando a que el Gobierno declare el estado de alarma, como ya lo hizo en 2010 (RD 1676/2010, de 4 de diciembre) en la crisis del transporte aéreo derivada de los efectos de la huelga de controladores (un supuesto que nada tenía que ver con el actual). No cabe olvidar que el estado de alarma, aunque sea el más liviano en sus efectos, no deja de ser una situación de excepción constitucional. Y, por tanto, su adopción debe ser adoptada cuando se produzca una “alteración grave de la normalidad”, que puede darse, como expresamente recoge la legislación aplicable, en supuestos de “crisis sanitarias” (y se cita expresamente a las “epidemias”). En suma, la declaración del estado de alarma es una excepción a la normalidad constitucional como consecuencia de la gravedad de la situación (imposibilidad del mantenimiento de la normalidad por los poderes ordinarios de las autoridades competentes). En su declaración deben regir una serie de principios. No suspende la aplicación de derechos fundamentales, pero sí la adopción de medidas que limitan o restringen su ejercicio. Su afectación básica es a la modificación del ejercicio de las competencias ordinarias de las Administraciones y autoridades públicas. El propio Tribunal Constitucional tuvo la oportunidad de analizar y acotar el alcance del estado de alarma en la STC 83/2016, de 28 de abril.

En otras palabras, la excepción también es norma constitucional, si bien actúa sólo en determinadas circunstancias. La Constitución, por tanto, admite paréntesis o cesuras en sus efectos institucionales que juegan como excepción, para salvaguardarla o protegerla. Las quiebras de la normalidad constitucional siempre son, por definición, extraordinarias y transitorias, pues lo contrario significaría la propia negación de la idea constitucional.

La clave de cualquier excepción constitucional es que, como bien señalara Carl Schmitt, “el caso excepcional no se puede delimitar rigurosamente”. Según este autor, la excepción constitucional “no se trata, por consiguiente, de una competencia”. Pero, a pesar de su contundencia, este autor no podía ocultar lo obvio: “La Constitución puede, a lo sumo, señalar quien está llamado a actuar en tal caso”. Por consiguiente, hay excepciones constitucionales que sí se anudan a una competencia o que sirven para anular transitoriamente esta. Y el estado de alarma puede ser una de ellas. Es aquí dónde los problemas aparecerán.

El debate puede parecer técnico, pero tiene implicaciones políticas innegables. Especialmente, en la realidad político-constitucional española. Pues quien declara el estado de alarma es el Gobierno a través de Real Decreto, dando cuenta de inmediato al Congreso de los Diputados, así como de los decretos que apruebe durante ese período. El control político de la Cámara no duerme, sino que debe permanecer plenamente activo, con la finalidad de evitar abusos gubernamentales. La separación de poderes está viva, pues lo contrario sería negar el vigor de la Constitución.

La declaración del estado de alarma puede ser sobre la integridad o parte del territorio nacional. En este último caso, si esa declaración se circunscribe exclusivamente a todo o parte de una Comunidad Autónoma, el Gobierno puede delegar en la Presidencia de la Comunidad Autónoma respectiva la condición de autoridad competente. Pero si el ámbito territorial de la declaración extralimita el territorio de una Comunidad Autónoma, la actual regulación (y la interpretación hasta la fecha del Tribunal Constitucional) conlleva que la autoridad competente para adoptar las medidas del estado de alerta es el Gobierno, quien centralizaría las decisiones. No parece, por tanto, caber una delegación múltiple ni en cadena, por lo cual cabe intuir que una declaración de estado de alarma despertará muchos recelos en ciertos ámbitos políticos en cuanto que tal declaración puede alterar de forma sustantiva, si bien transitoria, el orden constitucional de competencias establecido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía. Pero ese es su sentido y finalidad, sin perjuicio de que en su aplicación se pretenda cohonestar con las competencias autonómicas y locales, algo que no resultará sencillo de articular de forma efectiva, salvo que la actuación del Gobierno se limite a normar y no a ejecutar (aún así, autoridades, policías y funcionarios, quedan siempre “bajo las órdenes directas de la autoridad competente en cuanto sea necesario para la protección de personas, bienes y lugares”; con lo que, cabe insistir, delegar la ejecución no resultará fácil).

Otro aspecto nada menor es la duración del estado de alarma, así como la intervención del Congreso de los Diputados en su prórroga. La duración del estado de alarma es de quince días. La competencia de declaración es exclusiva del Gobierno (dando cuenta e información al Congreso), pero la prórroga del estado de alarma requiere inexcusablemente la autorización del Congreso de los Diputados. Por tanto, la prórroga, según la interpretación del Tribunal Constitucional (de acuerdo con el Reglamento de la Cámara), se convierte en “elemento determinante del alcance, de las condiciones y de los términos de la misma, bien establecidos directamente por la propia Cámara, bien por expresa aceptación de los propuestos en la solicitud de prórroga, a los que necesariamente ha de estar el decreto que la declara”.

Dicho en términos más claros: el Gobierno es soberano para declarar el estado de alarma y fijar su alcance y medidas, pero no lo es para llevar a cabo la prórroga, que depende directamente de las mayorías del Congreso y de los condicionamientos (medidas) que los grupos parlamentarios puedan incluir en el desarrollo de esa prórroga. Por tanto, en una crisis como la actual, en la que su proyección temporal se puede extender varios meses, el Gobierno tiene sólo dos opciones: 1) Gestionar la crisis con sus propias competencias y las que le pueda otorgar la legalidad ordinaria, dentro de un marco de normalidad constitucional, dejando que sean las CCAA quienes adopten las medidas que, en ejercicio de sus atribuciones, les competan; 2) Declarar el estado de alarma que, ante su duración más allá de los quince días, deberá pactar necesariamente las condiciones de la prórroga con los grupos políticos (especialmente con sus apoyos parlamentarios en la investidura), algo que se muestra complejo de articular en algunos casos por la sencilla razón ya expuesta: el estado de alarma es un estado excepcional que quiebra, siquiera sea transitoriamente, la normalidad constitucional y, por tanto, el orden constitucional de reparto de competencias.

No se pregunten por qué el Gobierno sigue a estas horas deshojando la margarita. En lo expuesto brevemente tienen la respuesta. La solución no es políticamente fácil. Pero puede llegar tarde. Algunas Comunidades Autónomas se están así viendo empujadas a adoptar decisiones excepcionales amparadas en competencias materiales sustantivas sobre determinados ámbitos. Sin embargo, no cabe olvidar que determinadas medidas excepcionales, siempre que impliquen limitaciones o afectaciones a derechos y libertades, sólo se pueden adoptar constitucionalmente por el Gobierno mediante la declaración del estado de alarma, con la autorización del Congreso en caso de prórroga. Otra cosa es que, por parte del Gobierno central, se haga dejación de tales atribuciones o se mire hacia otro lado.

Cabrá tener por parte de todos (Gobierno y oposición, así como del resto de instituciones) cintura política y sentido de Estado para evitar que la pandemia termine no solo afectando a la población española y devastando los servicios públicos (en particular, aunque no solo, los sanitarios), sino que también se lleve por delante la credibilidad ya suficientemente deteriorada de nuestro sistema constitucional y el (hoy en día bajo) prestigio de la clase política. La responsabilidad ciudadana en esta gravísima crisis es importante, pero la de las instituciones (sean estatales, autonómicas o locales), gobernantes y partidos lo es mucho más. No perdamos de vista este aspecto.

Afrontando las pandemias del siglo XXI con las herramientas del siglo XX

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Es difícil no hablar en estos días de la pandemia provocada por el coronavirus que sufre el mundo y con particular virulencia España. De hecho, cualquier otro tema que no sea el coronavirus ha pasado a un segundo plano en el que es difícil que pueda captar siquiera un poco de atención.

Se ha escrito mucho sobre el coronavirus desde el punto de vista epidemiológico, médico y sanitario. Se ha escrito sobre la prevención, los riesgos, la evolución, … No soy médico, y por tanto no es mi pretensión aportar nada en ninguno de esos temas. Pretendo aportar algo de reflexión desde otro punto de vista: la utilización de la tecnología digital para combatir esta pandemia, o más bien la sorpresa al comprobar el uso reducido de los recursos tecnológicos. La primera gran pandemia global del siglo XXI, profundamente relacionada con las características de la vida y la sociedad de este siglo, como son las grandes urbes y la interconexión e interdependencia entre todos los países, se está combatiendo con las mismas herramientas tecnológicas que se habrían utilizado en el siglo XX.

Empecemos por lo más básico. Cuando surge la situación de alarma entre la población, la reacción de las Administraciones, además de la gestión médica y sanitaria, es …. habilitar un número de teléfono para atender las dudas, y para gestionar las citas para las pruebas de infección por el coronavirus. Habilitar un número de teléfono es básicamente la misma tecnología que se habría utilizado en los años 90. Aún con la extraordinaria evolución tecnológica de los call centers en los últimos años, y la buena voluntad de todas las personas que atienden el teléfono, el resultado ha sido el previsible. Los números están colapsados, las redes sociales se han llenado de gente indignada porque pasa horas esperando a que le atiendan. También puedo imaginar que las personas que contestan este teléfono estarán mostrando toda su paciencia con la indignación y la desesperación de las personas que llevan horas intentando hablar con ellas.

Es el eslabón más básico. No es muy complicado de solucionar. Países como Corea del Sur o Singapur desde el inicio de la crisis adoptaron soluciones algo más avanzadas. Una App o una Web es la solución perfecta para este tipo de situaciones. Una App que se descargue en el móvil que permita fácilmente recoger los datos, hacer las preguntas de protocolo adecuadas, y gestionar la cita para la prueba. La misma tecnología que la práctica totalidad de los hospitales y centros de salud han incorporado como parte de su proceso de digitalización para la cita de los pacientes. El desarrollo de una App de esas características puede realizarse de forma muy rápida, porque son muchas las experiencias en situaciones similares. Sorprende que aún se siga insistiendo en llamar a un número que no hace sino exasperar a la población. Es verdad que no toda la población podría manejar una App, pero solo con que la utilizase la población experimentada se liberaría el teléfono para los que realmente lo necesitan.

Si seguimos subiendo el nivel de dificultad, afrontamos el proceso de realización de las pruebas diagnósticas. Esta mañana he leído uno de los artículos publicados en un periódico nacional donde detallaban la forma como se están realizando. Asombroso. No solo por la profesionalidad y valentía del personal sanitario, sino por la ineficiencia del proceso. Si los sanitarios tienen que desplazarse a la casa de cada posible infectado, protegerse antes de entrar en la casa, y realizar la prueba, podemos esperar que a lo largo de un día un equipo de sanitarios no pueda realizar más de … quizás 10 pruebas. Obviamente sería mucho más eficiente que las pruebas se hiciesen en los centros de salud, pero el riesgo de contagio a otras personas obliga a descartar esta opción. De nuevo la solución tampoco es compleja. Aquí países como Alemania y de nuevo Corea del Sur han implementado soluciones más eficientes: pruebas en los coches habilitando zonas de “drive in”. Algo de nuevo muy sencillo. Donde antes solo podían realizarse un número muy reducido de pruebas, pueden pasar a realizarse … 100, 200 incluso 500 pruebas por un equipo en un día. Seguro para los sanitarios, y seguro para las personas que deben someterse a la prueba. Lo que realmente precisa una situación como la que atraviesa una ciudad como Madrid. En este caso no hablamos de tecnología punta. Hablamos de ingeniería de procesos, y de tecnología básica. De nuevo la app de citación, la habilitación del espacio adecuado y la tecnología básica de identificación es suficiente. A mayor número de pruebas, con detección más temprana de casos positivos, mayor posibilidad de aislamiento y de tratamiento eficiente.

Hasta aquí todo parece bastante sencillo. Sorprende que no se estén aplicando estas medidas no ya en España, sino en todos los países europeos. Avancemos en el nivel de dificultad. Si algo han demostrado otras pandemias, como fue la del virus zika en el año 2016, fue el poder de los datos para mejorar la contención y aplicar las mejores medidas en cada momento. En este caso la decisión es más compleja. Los datos ideales para una pandemia como el coronavirus supondrían que cada persona infectada está localizada, y que sus movimientos en los días previos a la constatación de una infección pueden ser igualmente identificados para una alerta temprana a las personas implicadas. Como en tantos otros aspectos afrontamos el difícil equilibrio entre el derecho a la privacidad de las personas, y en este caso, el interés general por contener la expansión de una enfermedad. ¿Cuánta gente estaría dispuesto a autorizar que una App en su móvil realizase el seguimiento de sus movimientos para, en caso de contagio, controlar las cuarentenas, y avisar a las personas que podrían haber estado en situación de riesgo? Probablemente esa pregunta realizada hace 15 días habría dado un porcentaje cercano al 0%. Si esa pregunta la realizásemos hoy en alguna de las zonas más afectadas, como puede ser Madrid, quizás la respuesta podría sorprendernos.

En cualquier caso, la pregunta sobre qué debe prevalecer, la privacidad o el interés general de contener la expansión de una enfermedad es algo que deben hacerse los países, y en particular las democracias occidentales. Países como Singapur o Corea del Sur no han tenido dudas a la hora de aplicar estas medidas. De nuevo la tecnología no es el freno. Es una tecnología relativamente sencilla que conjuga la geolocalización con la identificación, y que complementada con técnicas de big data se han mostrado muy eficaces para aplicar protocolos de contención y adoptar medidas en aquellas zonas donde son más necesarias. La decisión no es sencilla para una democracia como la española, pero es el tipo de debates que, de nuevo, merece la pena tener.

El ex primer ministro italiano Matteo Renzi, en una entrevista realizada en el periódico El País el 12 de Marzo deslizaba una frase que incita a la reflexión, y a la preocupación: “Italia es el primer país que está viviendo esta experiencia desde el punto de vista de una democracia occidental. China ha reaccionado de forma muy eficiente pero no es una democracia. Creo que la experiencia de Italia le resultará muy útil al resto de países con contagios para aprender tanto de las cosas que han funcionado, las cuarentenas y ampliar las restricciones a todo el país, como de los errores cometidos.”. Deslizar la idea de que las democracias pueden ser menos eficientes en la batalla contra una pandemia como la creada por el coronovirus, es un mensaje inquietante que no podemos permitirnos. Pero para eso hace falta hacer mucho más que lo que hasta ahora han hecho las democracias occidentales.

En las últimas semanas tanto la Comisión Europea como los gobiernos de todos los países europeos han mostrado su convicción sobre la necesidad de abordar el proceso de transición digital, y han anunciado una estrategia digital de ámbito europeo. La digitalización es algo más que palabras, e incluso algo más que tecnologías como el 5G o la nube, y más que un gran impacto positivo en la productividad de las empresas. La digitalización es un proceso que puede tener un impacto extraordinario en el bienestar de las sociedades, y en las batallas contra los desafíos del siglo XXI, como son las pandemias creadas por un coronavirus.
No es la digitalización lo que nos está ayudando a superar la crisis en esta ocasión, sino el extraordinario avance en la ciencia médica y la organización sanitaria, a lo cual tenemos que estar infinitamente agradecidos; pero no deja de sorprender el escaso apoyo en otras tecnologías que pueden multiplicar la eficacia de las medidas epidemiológicas y sanitarias.

Sin duda, las medidas anunciadas por el Presidente del gobierno el 12 de Marzo, encaminadas a paliar tanto los efectos económicos como el riesgo sanitario son importantes, pero ignorar este otro tipo de medidas mucho más sencillas y muy eficientes no deja de sorprender. Esperemos que aún estemos a tiempo de tomarlas en consideración.

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