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Club de Debate con Joaquim Bosch: La patria en la cartera

En nuestro próximo Club de Debate conversaremos con Joaquim Bosch sobre su libro “La patria en la cartera: Pasado y presente de la corrupción en España” para reflexionar sobre la historia de la corrupción en nuestro país desde el franquismo hasta la actualidad.

Joaquim Bosch es magistrado y portavoz territorial de Juezas y Jueces para la Democracia y coautor del libro “El secuestro de la justicia: Virtudes y problemas del sistema judicial”.

Se celebrará el próximo 29 de marzo a las 19.00h a través de Zoom.

Para asistir, es necesario registrarse aquí.

El Club de Debate se caracteriza por ser un formato diferente y cercano, donde queremos animar a la intervención de los asistentes y generar una fructífera charla con el ponente.

Son las juventudes: reproducción tribuna en EM de Elisa de la Nuez

Este artículo es una reproducción de la tribuna publicada en El Mundo, disponible aquí.

Superado el shock inicial producido por los últimos acontecimientos políticos en España urge hacer unas reflexiones sobre las causas del siniestro del principal partido de la oposición. No me detendré en los detalles, que son de sobra conocidos por unos lectores enganchados a este culebrón político-mediático en el que se suceden los episodios inverosímiles, la entrada y salida de personajes y los cambios abruptos de guión. Lo que me interesa destacar son los problemas estructurales que pone de relieve la crisis interna del PP, una crisis que ha provocado estupefacción y pesadumbre a partes iguales, y no sólo a los votantes y simpatizantes de este partido, sino a cualquier ciudadano responsable y preocupado por el buen funcionamiento de la democracia española. ¿Cómo hemos podido llegar hasta aquí?  Porque de igual manera que la rocambolesca aprobación de la reforma laboral ha puesto de manifiesto con crudeza la degradación de nuestro Parlamento, lo que ha ocurrido en el PP estos días expone con igual crudeza la degradación de esas instituciones esenciales para la democracia liberal representativa que son los partidos políticos.

Hace ya casi diez años que Luis Garicano, Carles Casajuana y Cesar Molinas y yo misma promovimos un manifiesto reclamando reformas profundas en el funcionamiento interno de los partidos políticos españoles: se trataba básicamente de “institucionalizarlos”. Es decir, para mejorar su funcionamiento institucional estableciendo una serie de reglas formales (establecidas estatutariamente y con mecanismos para garantizar su cumplimiento) pero también para dotarles de una cultura de la organización que fuese más allá de las lealtades personalistas a los líderes de turno, a cambio de puestos o cargos.  Entre las medidas que proponíamos estaban los mecanismos para la selección de los líderes, para la selección de los candidatos a las listas electorales, para la celebración de los congresos con fechas prefijadas, para el buen funcionamiento de los órganos de garantía, etc, etc. En definitiva, buscábamos definir unas reglas del juego claras, no modificables por los dirigentes del partido sino a través de los procedimientos de reforma preestablecidos, cuyo cumplimiento estuviera adecuadamente garantizado y que permitieran saber a qué atenerse a los cargos, militantes y simpatizantes.

De esta forma, pensábamos, se minimizarían los riesgos de decisiones erróneas o simplemente arbitrarias pues al mejorar la democracia interna, facilitar los debates de ideas y proyectos, incorporar contrapesos internos, fomentar la transparencia y la rendición de cuentas y la participación de afiliados y simpatizantes se garantizaría un funcionamiento más institucional y menos personalista o de camarillas.  De paso, unos partidos así concebidos podrían convertirse en una escuela de gobernanza para unos políticos que, más temprano o más tarde, acabarían teniendo que gobernar. Como buenos lectores de Acemoglu y Robinson pensábamos (sigo pensando) que para que cualquier organización funcione bien tiene que ser inclusiva, abierta, plural, transparente, meritocrática y  sujeta a las reglas de la sana crítica y a la asunción de responsabilidades.  

No hace falta decir que la reacción de los líderes de los principales partidos ante tanta ingenuidad osciló entre la incomprensión, el susto y las promesas de cara a la galería (literalmente, porque algún líder de entonces las hizo delante de los medios). En realidad, lo único que pusieron en práctica de todo el catálogo de medidas fue el sistema de primarias, que ha demostrado ser un fracaso rotundo y que ha reforzado el personalismo y el caudillismo en los partidos, entre otras cosas porque nunca se abordaron las otras medidas que lo hubieran evitado. Lo que nunca pensaron nuestros partidos políticos es que fuera una buena idea y que quizás con esas reglas podrían conseguir sencillamente que sus organizaciones funcionasen mejor y evitar espectáculos como el que dio el PSOE hace unos años y está dando ahora el PP, por no hablar del suicidio de partidos como C,s, Podemos o el ya olvidado Upyd (aunque quizás más que de suicidio podríamos hablar de asesinatos a manos de sus líderes).

Lo cierto es que con la aparición de los nuevos partidos, Podemos y Ciudadanos, con sus promesas de regeneración tanto interna como externa todos nos olvidamos de que las reformas incrementales y modestas suelen ser más factibles que los cambios revolucionarios.  Muchos creímos que los nuevos partidos eran la gran esperanza para nuestra democracia y que sus jóvenes líderes no iban a incurrir en los mismos errores que sus mayores y que levantarían organizaciones con un funcionamiento muy diferente, ya que no tendrían las hipotecas del pasado. Nos equivocamos radicalmente. Los nuevos partidos no sólo repitieron los errores de funcionamiento interno de los partidos tradicionales, sino que los multiplicaron, convirtieron a sus líderes en intocables, intensificaron el poder de las camarillas, manipularon las reglas del juego y acabaron expulsando o silenciando a los críticos y condenando a sus proyectos políticos al fracaso. Los principales responsables han terminado, por ahora, fuera de la política. Por supuesto, hay otros factores que influyeron en este resultado, pero no dejo de pensar que una acumulación tal de errores garrafales hubiera sido más difícil en un partido con más músculo institucional.

En definitiva, el sistema de partidos no se renovó. Pero la falta o el incumplimiento constante de las reglas del juego es cada vez más preocupante sobre todo cuando se deterioran también las reglas informales, eso que llamamos la cultura de una organización. Estas reglas informales pueden sustituir a veces a las reglas formales (las previstas estatutariamente, para entendernos) aunque lo ideal es que las complementen. Me refiero a cosas tan básicas como supeditar los intereses particulares a los del proyecto político que supuestamente se comparte, acudir a cauces institucionales para resolver los conflictos internos, respetar a los compañeros personalmente (sin que eso quiera decir que no se pueda ejercer una crítica razonable), no utilizar torticeramente medios públicos para propósitos particulares, etc. De hecho, todas y cada una de estas reglas no escritas se han violado estos días por los contrincantes en la batalla interna del PP. A unos les parecerá, según sus preferencias políticas, que las responsabilidades no eran comparables. A mí lo que me interesa destacar es que si se han traspasado todos los límites en la lucha fratricida por el poder orgánico es porque se ha derrumbado tanto las barreras formales como las informales. Y sin que los propios protagonistas se hayan dado cuenta hasta el último minuto que lo que se derrumbaba era el partido.

En ese sentido, creo que el relevo generacional ha empeorado mucho la situación en los partidos políticos. Creo que es muy relevante que los principales protagonistas de esta historia sean personas que han hecho toda su carrera profesional en el mismo partido, transitando desde las juventudes a puestos de máxima responsabilidad sin haber tenido ninguna actividad profesional fuera de la política y sin haber conocido algo parecido a una cultura de la organización. Esto es un problema porque es obvio que cualquier organización que quiera subsistir, desde la más pequeña a la más grande, necesita un mínimo de compromiso con el proyecto, de profesionalidad, de trabajo en equipo, de responsabilidad y, en último término, de capacidad de resolver conflictos de forma civilizada. Por no hablar de ética.

En definitiva, no parece que el “cursus honorum” actual de los partidos políticos sea el idóneo para producir buenos líderes. Si lo que hemos visto ha sorprendido tanto al ciudadano de a pie es, probablemente, porque no es fácil entenderlo sin haber pasado por las juventudes de un partido. Quizás la experiencia más cercana sea integrarse en una secta o una banda juvenil. Es imposible que enfrentamientos planteados en términos de guerras de poder personales puedan acabar bien, incluso si no se acude a métodos mafiosos y chapuceros para acabar con los rivales o los rivales están por encima de toda sospecha de clientelismo, que no parece que sea el caso. Dicho de otra forma, a un partido que quiera no ya prosperar, sino simplemente sobrevivir, le interesa mucho recuperar mecanismos institucionales como los que propusimos hace casi una década. Por su propio interés y por el de la democracia.

“La patria en la cartera”: corrupción ‘versus‘ integridad en España

Este artículo es una entrada publicada en el blog “La Mirada Institucional” disponible aquí.

 

“La corrupción no supone solo un problema de criminalidad, sino especialmente de construcción política estatal, regulación imparcial de los organismos públicos y diseño eficiente de las instituciones” (Joaquim Bosch, p. 436)

 

Preliminar: un libro necesario y oportuno

La corrupción es un martillo que no cesa de golpear a la sociedad española. Se disfraza de mil maneras, como en carnaval. La intensidad de sus golpes adquiere en ocasiones una dureza inusual, alcanzando las más altas magistraturas y llegando, siquiera sea de refilón, hasta las entrañas de las Administraciones Públicas o, más aún, impactando con fuerza en esas cajas opacas que son los partidos políticos, y en sus aledaños. Hace un daño terrible.

La corrupción, además, engorda conforme el contexto lo permite. Han comenzado a aflorar algunos sonados casos vinculados con las manos libres que la pandemia generó en la contratación pública de urgencia. Por otro lado, la corrupción se ha ligado en exceso al ámbito penal, y tal encuadre tiene muchas limitaciones, al orillar las manifestaciones de corrupción gris, que cada vez tiene mayores raíces en el (mal) funcionamiento del sector público y de la propia política. Hay una corrupción administrativa (de presencia difusa) y social que no tienen sanción penal, pero que conduce también a que la sociedad se empobrezca. Son muchas veces la antesala o la pista de aterrizaje de la corrupción con mayúsculas.

En este duro contexto de caída libre de lo público, cobra especial importancia la reciente publicación del libro de Joaquim Bosch, La patria en la cartera. Pasado, presente y futuro de la corrupción en España (Ariel, 2022). No podía ser más oportuna esta obra, ahora que la gestión de los fondos europeos puede provocar un incremento desmesurado de prácticas irregulares o incluso de corrupción delictiva, cuando no de múltiples conflictos de intereses. Una tendencia que barreras de pergamino, como los planes de medidas antifraude, apenas podrán parar. Menos aún si no se toman en serio, como todo apunta.

Por tanto, nada más adecuado en estos momentos que invitar a una reflexión sobre el pasado y presente de la corrupción en España (como así se subtitula la obra), al menos para intentar evitar que no se convierta también en una lacerante lacra del futuro. Esta es una importante contribución bibliográfica sobre el doloroso fenómeno de la corrupción en nuestro país; y es una obra bien escrita, muy documentada de principio a fin, de la cual se aprende mucho. Dispone de una correcta sistemática y enfoque, ya que aborda primero la multiplicación de casos de corrupción (los “hechos”) durante la etapa franquista, la transición política y la fase democrático-constitucional hasta llegar (casi) hasta nuestros días, para analizar de inmediato (en la segunda parte) “los problemas” que han servido de caldo de cultivo para que esa corrupción se instale entre nosotros con una comodidad que resulta intolerable. El libro concluye con una idea fuerza: solo la calidad institucional, bien entendida y mejor practicada, será capaz de sacar a este país de las garras de la corrupción.

 

La imparable presencia de la corrupción en España

Los hechos son minuciosamente tratados con el bisturí argumental propio de un magistrado sensible y bien informado ante tal patología y sus letales efectos. Una de las tesis centrales del libro aparece de inmediato y se reitera a lo largo de las páginas: la dictadura de Franco fue terreno abonado para la corrupción, que sin solución de continuidad se trasladó luego a la transición política y encontró acomodo paradójicamente en un régimen constitucional de 1978 que no supo “remediar” tales lacras.  El autor documenta adecuadamente tanto la corrupción de la dictadura como su traslado al período de la transición, así como su continuidad ulterior. El repaso por los hechos es sencillamente escalofriante. Durante la dictadura franquista, como bien indica, “todo el país aceptó que el fraude era la forma de comportamiento normal y que el abuso de poder era el sistema de gobierno”. Los daños de la corrupción de aquel período aún son tangibles (medioambientales, urbanísticos, etc.), pero sobre todo intangibles, en cuanto al pesado legado y las innumerables hipotecas que se han trasladado hasta nuestros días en los comportamientos y actitudes de la política, del empresariado, de la propia Administración y del sistema judicial, por no hablar de la ciudadanía. Como no podía ser de otro modo, la dictadura fue un período de corrupción (¿Qué régimen dictatorial no lo es?), agravado eso sí por los casi cuarenta años de su eterna existencia. Pensar que aquello no dejaría profundas huellas, es una ingenuidad.

Sin embargo, en mi modesta opinión (dado que no soy experto en temas de corrupción) la dictadura franquista representó una explosión de conductas y hábitos que ya estaban incubados en la política y en la sociedad española, y que tenían, por tanto, raíces mucho más profundas. Tanto Primo de Rivera como Franco prohibieron cínicamente “las recomendaciones”, lo que ya era un síntoma de su desorbitado arraigo. Esa herencia, procedente de los primeros y desviados pasos de construcción del Estado Liberal en España, se manifestó inicialmente con fuerza durante el sistema político isabelino y el sexenio revolucionario, para ir generando una eclosión durante el sistema político de la Restauración, manifestarse también con sonados casos en la dictadura Primo de Rivera y en la II República, y siguió tomando cuerpo, hasta desarrollarse de modo exponencial en el primer y durísimo ciclo totalitario del régimen franquista, transformándose luego en una corrupción más “moderna” (y selectiva) a partir del Plan de estabilización de 1959. Dicho de otro modo, es el legado político-institucional decimonónico el que alimenta la continuidad del fenómeno clientelar y la futura emergencia de la corrupción como fenómeno estructural de la enferma democracia española hasta nuestros días. En una visión personal, que en nada enmienda la tesis del autor, pues Joaquim Bosch ya cita esos precedentes, si bien pone el foco central del problema en la dictadura franquista y en las hipotecas de la transición. Es lógico que así sea, puesto que la corrupción como fenómeno político crece conforme el Estado adquiere más peso. Si bien, creo que puede haber más fondo. Y, en su día, lo intentaré argumentar con más elementos.

El tránsito de la corrupción hasta nuestros días a través de los más de cuarenta años de vida democrático-formal, está muy bien tratado en la obra, donde se seleccionan los escándalos de corrupción más relevantes, cuyo documentado recorrido pone los pelos de punta. La “transversalidad” ideológica de la corrupción es evidente; por mucho que los últimos escándalos más recientes descansen bajo los hombros de la derecha política (aunque también tienen otros colores políticos), la izquierda y los nacionalismos periféricos no salen ni mucho menos indemnes. Los dos grandes partidos se han ido repartiendo, según períodos, el liderazgo vergonzante de la corrupción. Y eso no debe tranquilizar a nadie, por mucho que nos repita una y otra vez que son cosas del pasado y «de otros» que ya no están. La geografía de la corrupción es también sintomática. Sin tratarse de un relato exhaustivo en la obra, sí que es lo suficientemente concreto para alarmar a cualquier lector bienintencionado. Los tentáculos de la corrupción se extienden por doquier, incluso por lugares en los que la probidad pretende ser un sello de identidad. El arco mediterráneo fue particularmente azotado por ese fenómeno.

 

Un sistema político-institucional sin frenos; desarmado de controles efectivos.

No obstante, siendo muy importantes el relato de los hechos, más lo es -bajo mi punto de vista- la segunda parte del libro, que trata de “los problemas”. El arranque es, a mi juicio, impecable: la respuesta penal ante la corrupción, siendo necesaria, se produce “cuando el daño a la sociedad ya se ha materializado”. Aunque el Derecho penal juegue como importante elemento de disuasión, lo que hace falta es invertir en algo que ni sabemos ni queremos hacer (aunque ahora nos venga impuesto por la UE en la gestión de los fondos europeos): “La prevención de los abusos de poder resulta fundamental”. Y ello por una razón muy elemental que el autor cita reiteradamente: “La corrupción que llega a los juzgados es la punta del iceberg”. Y efectivamente así es. Lo que parece desmentir esa percepción siempre repetida entre nosotros de que la corrupción no es sistémica en España. A mi juicio, es algo que no sabemos.

También solemos decir que la corrupción se circunscribe sobre todo a la clase política, y que no se hace extensiva a “los cuerpos de la Administración ni tampoco a los jueces y a los policías”. No diré que ello no sea así, pero tampoco diré lo contrario. A mi modo de ver no se entiende muy bien cómo ha funcionado una corrupción tan elevada en determinados momentos y ámbitos (donde ha realmente aflorado) sin que nadie ni en la propia Administración ni en los órganos de control, al parecer, se enterara de nada. Algo falla en ese razonamiento, más cuando la corrupción se asienta en ámbitos de riesgo que están plenamente identificados.

En efecto, es algo que hemos visto  constante y recientemente en la contratación pública, en las (siempre opacas) subvenciones o ayudas, en el pozo sin fin del urbanismo, en la cueva de Alí Baba del sector público empresarial, en la más ordenada (pero eminentemente formal y burocrática) gestión económico financiera o en la eclosión de personal interino y temporal en las Administraciones Públicas que en las últimas décadas ha llegado a la escalofriante cifra de casi un millón de personas (no pocas de ellas ingresadas de la mano de prácticas de corrupción clientelar, que ahora se aplantillarán de “por vida” y sin acreditar conocimientos de (casi) nada por la mano política benefactora, una manifestación indecente de corrupción legislativa populista (que nadie denuncia).  Donde no hay función pública profesional e imparcial la corrupción anida con facilidad pasmosa. La corrupción siempre se está reinventando para conseguir los mismos fines: priorizar los intereses privados, políticos, empresariales o sindicales, por encima de ese sacrosanto interés general, que hoy en día ya no pasa de ser más que una mentira piadosa o una locución vacía.

La segunda parte del libro transita ordenadamente por los problemas que se han enquistado en el oxidado sistema político-institucional español, y que convierten en tarea hercúlea no ya eliminar, sino siquiera reducir, la carga de corrupción (visible e invisible) que es capaz de soportar este país llamado España. Ya se han expuesto algunos de ellos. La apuesta del autor por la integridad, transparencia, participación y rendición de cuentas tropieza con una política que abraza sin pudor una comunicación autocomplaciente y hasta cierto punto falseada (solo portadora de aparentes “buenas noticias”). También con la carga de cinismo que supone gobernar como siempre se ha hecho en este país: sin trabas ni frenos. Pues hay algo que el autor trata que condiciona todo: los partidos políticos. Carecen -como bien señala- de democracia interna y se han convertido en estructuras endogámicas adosadas al poder, y además solo se representan a sí mismos: sus intereses se limitan en gran medida a satisfacer sus propias clientelas. Su proceso degenerativo, de no remediarlo un giro copernicano, parece imparable: son partidos de cargos públicos, como los he calificado en otro lugar, alejados casi totalmente de las necesidades de la ciudadanía (Piero Ignazi).

Muy esclarecedor y de gran interés es el capítulo dedicado al despilfarro (que también es corrupción), al clientelismo y a las puertas giratorias. Que frente al enorme despilfarro y la multiplicación de casos de corrupción que han existido en España ningún alto funcionario ni órgano de control haya dicho prácticamente nada, es -como antes se señalaba- llamativo. Más aún lo es que, como bien informa el autor, haya tenido que ser el Tribunal de Cuentas europeo quien lo haya puesto de relieve. Tener un denso y extenso sistema institucional de órganos de control y de regulación, capturados indecentemente por los propios partidos y que apenas funcionan en su sentido existencial (controlar al poder), es también corrupción institucional, aunque a muchos les parezca exagerado el término. El clientelismo tiene raíces profundas, algunas de las cuales trata magistralmente el autor, y las puertas giratorias -como denuncia- son un escándalo reiterado que tampoco nadie quiere resolver. Pero no solo en la política, también en la alta función pública y en la judicatura, ámbitos en los que se transita con increíble facilidad desde lo público a lo privado y viceversa. Una alta función pública dominada en sus puestos de responsabilidad por las hipotecas de la designación política o de la libre designación es pasto de corruptelas ulteriores: quien debe su puesto a la política nunca se opondrá, cuando sea necesario, a sus a veces espurios propósitos. La imparcialidad es un principio cuyo sentido existencial se desconoce en España. Y quienes son formalmente imparciales es porque poco o casi nada pintan. La (mala) política los atropella.

También muy relevante es el capítulo dedicado al sistema institucional y a la persecución de los delitos. En este punto el autor acredita su condición de miembro de la carrera judicial, lo que no le impide lanzar argumentadas y justificadas críticas al estado de absoluto deterioro en el que se encuentra tanto el (hoy en día desgraciado e inservible) órgano de gobierno del poder judicial (CGPJ) como la propia administración de justicia, sin duda el sector de la Administración Pública más retardatario en su proceso de (al parecer imposible) transformación. Cabe compartir con Joaquim Bosch la idea de que nadie ha querido ni quiere realmente reformar la Justicia. En cuarenta años así ha sido. Lo cual es un ejemplo evidente de que el poder político se siente a gusto con un sistema judicial inoperativo, mal dotado, colonizado por la política en sus niveles más elevados y a todas luces ineficiente, lo que multiplica las posibilidades de que la corrupción y la impunidad campen a sus anchas. En fin, que sean las instituciones europeas o el Consejo de Europa quienes una y otra vez nos emplacen a llevar a cabo reformas que una clase política indolente y cínica se niega sistemáticamente a adoptar, es una auténtica vergüenza. Y muestra, además, el verdadero carácter de una aparente democracia formal en estado de ruina. El autor da en la clave, cuando afirma que “las transformaciones centradas en políticas preventivas, en fortalecer la separación de poderes y en mejorar nuestra calidad institucional, dependen principalmente de la voluntad política”. Y ello es efectivamente así. Ahí está el problema.

 

El dilema presente y futuro: Calidad Institucional ‘versus’ corrupción. 

El magistrado Joaquim Bosch ha escrito un ensayo dirigido al gran público que será referencia en el ámbito de la corrupción en España. El libro transita muy bien por los hechos y por los problemas. Además, quiere ser propositivo. Busca las líneas de solución que sintetiza correctamente en el Epílogo, donde apuesta encendidamente por superar la corrupción a través de la calidad institucional. Efectivamente, esa es la vía correcta. Aporta, así, un punto de optimismo, poniendo de relieve que si otros países lo han conseguido por qué no lo podremos alcanzar nosotros. Su defensa de la integridad institucional no cabe sino compartirla. Y aplaudirla. El autor es un juez de carrera a quien le quedan muchos años de desarrollo profesional y, por tanto, es loable y plenamente justificado que pretenda vivir en una sociedad donde la corrupción sea una anécdota y la integridad se convierta en la regla de actuación de nuestros poderes públicos.

Mi percepción del problema es, sin embargo, más pesimista. No advierto ningún síntoma de cambio o transformación en la dirección expuesta. Es más, mi diagnóstico del sistema público-institucional es cada día que pasa más negro. La corrupción (en sus formatos light y hard) sigue campando silenciosa o ruidosamente a sus anchas y nos dará sustos sinfín en los próximos años. Y ello se debe al pesado legado histórico de una pésima concepción de lo público en España que nadie ha sabido ni querido eliminar. Sigue anclada una concepción clientelar de la política que sacude por igual a todas las formaciones políticas, sean viejas, nuevas o de próxima generación. Y nadie quiere cambiarla realmente.

Se adoptan medidas cosméticas de cara a la galería. Porque un cambio de tales magnitudes comportaría desplegar un sentido institucional efectivo que le diera prioridad frente al sentido lacayo de pertenencia al partido, configurar un sistema real de contrapesos y de control del poder despolitizando radicalmente las administraciones públicas y los órganos de control y reguladores (algo que nadie en la política española va a hacer), así como, entre otras muchas cosas, construir una sociedad con valores que impregnen lo público, impulsar una transparencia y una rendición de cuentas efectivas, así como mejorar los pobres canales de participación ciudadana hoy en día existentes.  Sabemos perfectamente cuáles son los problemas y cuáles las soluciones. El eterno drama de este país es que quien debe desatar el nudo, nunca lo hace realmente. Y no se advierte que lo vaya a hacer en un futuro próximo, aunque el libro de Joaquim Bosch marca muy bien la hoja de ruta. Si no lo han hecho aún, les recomiendo que lo lean. Al margen del duro relato, su visión positiva del epílogo es la que se debe recuperar. Ojalá su discurso cale y quien esto escribe esté radicalmente equivocado. Por el bien de todos, menos de algunos.

¿Es de aplicación la Ley de Transparencia a la ministra de Defensa? Una cuestión de principio

El Ministerio de Defensa recibe una solicitud, a través del Portal de la Transparencia, de acceso al siguiente documento:

“Informe emitido el 9 de enero de 2006 por el General Jefe del Estado Mayor de la Defensa, Don Félix Sanz Roldán, titulado: Informe sobre los acontecimientos de la Pascua Militar, en Sevilla”.

Resuelve el Jefe del Estado Mayor Conjunto de la Defensa, inadmitiendo la solicitud, alegando la siguiente causa de inadmisión:

“… resuelvo inadmitir la pregunta a que se refiere la solicitud deducida… toda vez que en este caso existe una regulación propia de acceso a este tipo de información que es la prevista en el Real Decreto 2598/1998, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Archivos Militares”.

Debe tenerse en cuenta que no se solicitó acceso al emisor del referido documento, sino al receptor del mismo, el Ministerio de Defensa, pues en su día el documento fue dirigido al entonces ministro.

Prueba de ello es que el entonces ministro, Don José Bono, ha hecho públicos una serie de documentos recibidos en su día en dicho Ministerio, como se pone de manifiesto en la siguiente información:

“Zapatero investigó si el Ejército apoyaba las tesis del general Mena de intervenir Cataluña

El general Félix Sanz Roldán, entonces Jefe del Estado Mayor de la Defensa (JEMAD), remitió al ministro José Bono un informe con sus pesquisas, en las que tildaba las declaraciones de «extemporáneas».

Por consiguiente, remitida la solicitud al órgano receptor del documento, el Ministerio de Defensa, rige en todas sus prescripciones la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y no el referido Real Decreto 2598/1998, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Archivos Militares.

Es patente que rige la Ley 19/2013 porque entre los límites al derecho de acceso establecidos en su artículo 14 están los de la seguridad nacional y la defensa, lo que estaría de más si no fuera de aplicación referida Ley.

Además, el artículo 17 (solicitud de acceso a la información) establece claramente que “El procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso se iniciará con la presentación de la correspondiente solicitud, que deberá dirigirse al titular del órgano administrativo o entidad que posea la información…”. En nuestro caso, el receptor del mismo: Ministerio de Defensa.

Y lo más importante, si se exceptúa de aplicación la Ley de Transparencia se hurtaría al órgano especializado de control, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno el conocimiento de la reclamación establecida en el artículo 24 de la Ley; derrumbándose, asimismo, todo el procedimiento establecido en la norma (plazos, etcétera).

Por tanto, entiendo que no es de aplicación lo establecido en el párrafo 2 de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013. Es de suponer que existen dos copias de referido documento, una en el órgano emisor (archivos de gestión del EMAD; según la Resolución) y otra en el órgano receptor (el Ministerio de Defensa).

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno deberá establecer una decisión de principio sobre cuál es la legislación aplicable a las solicitudes de acceso a documentos recibidos por el Ministerio de Defensa, especialmente por los órganos políticos del mismo (en primer lugar, la ministra o el ministro).

 

No hay derecho: sobre la “inexplicable” ineficiencia del derecho administrativo en la lucha contra la corrupción

A mayor evidencia de casos de corrupción en España, mayor “dureza” penal en el castigo a los corruptos. Esta es una lógica reactiva, ineficiente y errónea: reactiva porque elude la prevención del fenómeno, ineficiente porque no ofrece resultados aceptables, y errónea, porque se basa en tres premisas equivocadas. Primera, el Derecho Penal no es la “última ratio” del modelo sancionador, sino la “prima ratio”. Segunda, nuestro Derecho puede abordar por sí sólo y con éxito un fenómeno global. Tercera, la ineficiencia de la lucha contra la corrupción es accidental o involuntaria, como si no fuera un modelo voluntario y cultivado de “desgobierno”, en palabras del profesor Alejandro Nieto.

La huida general del Derecho Administrativo sancionador al Derecho Penal se basa en la ineficiencia del primero para abordar la prevención general (advertencia general de no comisión de infracciones) y especial (castigo singularizado a los infractores). Ello es debido a problemas de diseño organizativo de nuestras Administraciones, pero también de diseño y aplicación de la normativa, sumados a un modelo ineficiente. Sin embargo, podemos constatar, por un lado, que el tratamiento penal del fenómeno no ha tenido éxito; y, por el otro, que en los últimos años el Derecho Administrativo sancionador ha ido liberándose progresivamente de la “tutela” del Derecho Penal.

A pesar de ello, se ha seguido reforzando el tratamiento penal -e ineficiente- del fenómeno. Así, el concepto de corrupción de funcionarios públicos extranjeros o de organizaciones internacionales del artículo 445 CP, que se incorpora al Código Penal el año 2000, o la LO 1/2015, de 30 marzo, de reforma del Código Penal, que tipificó nueve delitos de corrupción contra la Administración Pública. En la base de ello se halla un “populismo normativo” ansioso de “pan y circo”. Sin embargo, en la práctica, a pesar del incremento de la actividad penal, se puede constatar que la corrupción aumenta. Ello es debido a deficiencias de nuestra práctica penal, como la lentitud de la justicia, que acaban generando impunidad. Mientras tanto los actos (incluidos los actos administrativos) corruptos se mantienen intactos, cuando no son objeto de indulto una vez condenados.

El Derecho Penal no puede ser, pues, la primera barrera en la contención de la corrupción, sino la última y mucho mejor dotada. Antes debiera funcionar otro dique de contención: el Derecho Administrativo sancionador. Pero para ello se requiere una mejora del diseño institucional y normativo, que debiera ser más simple y eficiente.

La dimensión individual de la corrupción es paralela a otra colectiva, más vinculada a su carácter económico global y a sus implicaciones en el mercado negro de bienes y servicios. Así, la corrupción tiene consecuencias económicas especialmente graves en la competitividad de los mercados porque la arbitrariedad altera precios y añade sobrecostes. Si nos atenemos a datos del Foro Económico Mundial de 2018, se calcula que el coste global de la corrupción ronda los 2,6 billones de dólares al año, esto es, el 5% del PIB mundial (una tercera parte son sobornos). Es por ello por lo que la lucha contra la corrupción debe ser también de ámbito global, tal como justifican los datos que aporta Transparencia Internacional en 2022 sobre la corrupción en el mundo.

Según esta organización un gran número de países no ha hecho ningún avance en este ámbito. En definitiva, la corrupción, junto con otros fenómenos como la elusión fiscal, están en la raíz de la imposibilidad sistémica de alcanzar cotas razonables de bienestar social y tienen un patrón común: la ineficiencia de las Administraciones Públicas en su reducción y/o evitación, lo que está directamente vinculado con la calidad del funcionamiento de nuestras instituciones.  

Para alcanzar éxitos en este campo es imprescindible conectar nuestro ordenamiento con el marco regulatorio global, y ello, a nivel efectivo, lo que nos lleva a plantear que España debe cumplir con sus obligaciones internacionales en este campo, lo que, a tenor de los reiterados requerimientos efectuados hasta la fecha, sólo se ha efectuado muy parcialmente. Podemos comprobarlo si analizamos el marco jurídico internacional de la lucha contra la corrupción, que en el caso de España se basa en cuatro pilares: Naciones Unidas, con la Convención contra la Corrupción, de 2003, la OCDE, con el Convenio de 1997, el Consejo de Europa, con los Convenios de 1999, y el Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa (GRECO), creado también en 1999. En todos ellos España ha sido objeto de advertencias respecto de incumplimientos relacionados con la eficacia de la aplicación de sus normativas anticorrupción,

A pesar de la atención prestada al fenómeno de la corrupción desde el ámbito del Derecho Penal, no ha sucedido lo mismo con el Derecho Administrativo sancionador, que adolece de una estructura normativa específica, simplificada y efectiva al respecto, aunque podemos encontrar distintos ejemplos de agencias anticorrupción (en Catalunya, la Comunidad Valenciana, Baleares, el Ayuntamiento de Madrid o el de Barcelona). Se requiere, sin embargo, un diseño institucional y normativo más simple y eficiente, controles administrativos externos más fluidos (Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo, por ejemplo) y controles internos más eficientes. A mayor abundamiento: el Tribunal de Cuentas está fuertemente influenciado por los partidos políticos en su control, que es “a posteriori”, y el Defensor del Pueblo ni siquiera tiene potestad sancionadora, ni puede alterar actos administrativos. En resumen, ni funciona el control penal, ni el sistema sancionador administrativo.

Para superar esta situación es preciso evidenciar y exigir el cumplimiento de las obligaciones de lucha contra la corrupción que afectan a los poderes públicos, para así poder cumplir las exigencias y recomendaciones de los acuerdos internacionales suscritos por el propio Estado Español y poder incrementar la eficacia de su aplicación. Para ello es preciso repensar la lógica de los ordenamientos jurídico-administrativos sectoriales, como por ejemplo el Derecho Urbanístico, cuya arquitectura normativa y procedimental debiera no solo no ignorar las situaciones corrupto-génicas con el fin de evitarlas, sino ante todo ser formulada con una “arquitectura normativa” que dificulte su aparición y evite la huida al Derecho Penal.

Es preciso también conectar el Derecho Administrativo con instrumentos privados para la prevención de la corrupción, como por ejemplo los Códigos Deontológicos o de Buenas Prácticas, que puedan ubicarse en el ámbito de lo que denominamos Autorregulación Regulada. Ejemplo de ello pudiera ser la incorporación normativa de estándares técnicos como por ejemplo la norma ISO 37001, de Sistemas de Gestión Antisoborno. El Derecho Administrativo deberá también anticiparse y ubicar las vulnerabilidades de nuestras Administraciones Públicas mediante mapas de riesgos en relación con órganos administrativos, procedimientos y actividad de aquellos. Habrá también que redefinir conceptos como, por ejemplo, el de acto administrativo, o el de procedimiento, para iluminarlos a la luz de una situación de corrupción.

Así, un acto administrativo debe poder ser válido o inválido, eficaz o ineficaz, pero también cautelarmente corrupto o no, con objeto de emitir una señal de advertencia al contexto administrativo y administrado sobre su situación, puesto que los lentos tiempos de un proceso administrativo o penal al respecto acostumbran a ser tardíos e ineficaces respecto del acto administrativo corrupto. Se trata, en definitiva, de implicar a todos los actores a todos los niveles tecnológicos posibles. Para ello es determinante el nivel de participación pública en el diseño y aplicación de medidas anticorrupción, especialmente, aunque no de modo único, a través de organizaciones de la sociedad civil.

 

Ramon J. Moles Plaza es autor de la obra “Derecho administrativo en colores. manual para decepcionados” publicada en la colección Estudios de Editorial Aranzadi Thomson Reuters.

¿Qué esconde la Fiscal General del estado en el asunto Stampa?

La institución del Ministerio Fiscal está gobernada interiormente por el principio de jerarquía con la finalidad de preservar la unidad de actuación.  El objetivo es que todos los fiscales actuemos conforme a los mismos criterios en casos semejantes. Al servicio de ese propósito se establece un fuerte control interno de la actuación de cada fiscal y el medio para conseguirlo es acentuar la dependencia jerárquica de todos los fiscales respecto de sus superiores, hasta la cúspide de la institución, que es la figura del Fiscal general del Estado. El Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal de 1980 confirió a los fiscales una serie de garantías frente a la eventualidad de discrepancias o excesos entre las instrucciones que se pudieran recibir de la jerarquía en un asunto concreto.

Básicamente son dos: la posibilidad de discrepar de una orden o instrucción, planteando entonces los fiscales una objeción que ha de ser resuelta por el superior jerárquico escuchando a la Junta de fiscales concernida (art. 27); y la posibilidad de aceptar la orden y acatarla, pero manifestar verbalmente en los Tribunales las razones jurídicas que se entienden contrarias a la misma (art. 25, apartado cuarto).  Además, entre las facultades de los fiscales jefes, el art. 23 establece la posibilidad de que estos avoquen para sí cualquier asunto que estuviere a cargo de un subordinado suyo, siempre que “en todo caso” la sustitución se comunique al Consejo Fiscal.  Esa comunicación al Consejo Fiscal, “que podrá expresar su parecer”, es una garantía añadida frente a actuaciones abusivas por parte de la jerarquía, ya que el Consejo Fiscal, debidamente informado de las circunstancias de la avocación, puede manifestar su acuerdo o desacuerdo con la misma y la transparencia siempre es mala para los abusos. Este magro acervo de garantías no es ni mucho menos suficiente para ser considerado un “contrapeso” a la actuación de la cabeza de la institución, ya que se observará que sea cual sea la conducta que adopte el fiscal concernido, la voluntad de la jerarquía se acaba imponiendo siempre.   Pero algo es algo.

El problema surge cuando esas pobres garantías se sortean por la Fiscalía, que pretende conseguir imponer sus criterios sin importar para nada el seguimiento del procedimiento interno. El caso más grave que padece ahora la institución lo estamos viviendo con el hostigamiento sufrido por el fiscal Ignacio Stampa, en un acontecer fáctico que expliqué en este blog hace unas fechas.   Desde entonces, lo que allí  narraba se ha acreditado punto por punto.   Es decir, Stampa, fiscal encargado del caso Villarejo con otro compañero, fue denunciado por revelación de secretos y se le investigó en la fiscalía del TSJ de Madrid.   El asunto fue asignado a Carlos Ruiz de Alegría, un fiscal de gran competencia, que intentó archivar el asunto varias veces, pero varias veces la Secretaría Técnica de la Fiscal General mediante “sugerencias” –tal cual- al instructor (no órdenes o instrucciones), consiguió retrasar el archivo durante varios meses de manera que Stampa llegó investigado a la resolución de un concurso de méritos donde se asignaron diversas plazas en la Fiscalía Anticorrupción, no obteniendo apoyo alguno en el Consejo Fiscal.   Obviamente, un investigado por corrupción que quiera aspirar a formar parte de la Fiscalía Anticorrupción es algo absurdo, pero eso también lo sabía la Fiscal General del Estado y su mano derecha, interviniendo éste en el asunto de un fiscal sin que conste la base jurídica que le autorizaba a hacerlo.

Desde esa fecha (27 de octubre de 2020), han pasado algunas cosas: la Fiscal General señaló que las imputaciones que hacía Stampa sobre su actuación en este asunto (ese fiscal es un hueso duro de roer, y está litigando con la Fiscalía y el Ministerio por funcionamiento anormal de la administración de Justicia) eran “difamatorias” contra ella y contra el Consejo Fiscal aunque todas eran ciertas hasta donde se permite su conocimiento. Así, Dolores Delgado convocó una sesión del Consejo Fiscal para esclarecer el asunto el día 24 de noviembre de 2021. Como en la película de Berlanga: “Como alcalde vuestro que soy os debo una explicación, y os la voy a dar”.  Pues no la dio. En un sorprendente aquelarre, en ese Consejo Fiscal se personó el Secretario Técnico, Álvaro García, para dar su versión de su actuación y puso a caldo la actuación de único tipo sin tacha en este asunto (con Stampa), que es Ruiz de Alegría.

No se llamó a quienes podían aclarar las cosas, es decir, Ruíz de Alegría y Caballero Klink, y se negó la FGE a entregar a los vocales la documentación que solicitaban.  Se llamó en cambio al Fiscal Jefe Anticorrupción para que explicara lo buenos fiscales que son quienes han sido nombrados en la plaza a la que aspiraba Stampa, pero no se explicó lo que está en cuestión: porqué se mantuvo una causa penal abierta contra un fiscal forzando todos los procedimientos hasta después del día en que se decidió aquel concurso y porqué se ocultó –y todavía se oculta- información clave para que el Consejo Fiscal pudiera decidir con fundamento.  En suma, porqué se dejó a un candidato a una plaza sin posibilidad alguna de competir en igualdad al mantenerlo investigado a base de “sugerencias” improcedentes e inútiles de la mano derecha de la Fiscal General que decide el concurso. Además, se negó en el Consejo Fiscal la intervención por activa y por pasiva de la Fiscal General en todo este asunto, y claro, entonces empiezan las preguntas:

¿En calidad de qué interviene para hacer “sugerencias” a nadie el Secretario Técnico de la Fiscal General?  No es superior de Ruiz de Alegría ni de nadie en la llevanza de ese asunto.   Si la Fiscal General no interviene, ¿Por qué lo hace él?  No lo sabemos, porque la Fiscal General del Estado considera todo esto “secreto”, a pesar de que parecía que estaba dispuesta a revelar todos los extremos relevantes, si Stampa así lo pedía.  Pero ni así.  El sustituto de la Fiscal General es el Teniente Fiscal del TS, en aquel tiempo, Luis Navajas (art. 17 del Estatuto Orgánico), no el Secretario Técnico. Por eso, leo que los vocales del Consejo Fiscal pertenecientes a la Asociación de Fiscales acuden a los Tribunales para que se les entregue la documentación que reclaman, para saber entre otras cosas, el título jurídico para intervenir Álvaro García en este asunto, y creo que hacen muy bien.

Además, ¿seguro que no intervino la Fiscal General del Estado en nada del asunto? Hubo de intervenir necesariamente en la prórroga de la investigación a Stampa: Ruiz de Alegría acabó la investigación en plazo, pero claro, entre sugerencias y sugerencias de la mano derecha de la FGE, se pasó el plazo. Esa prórroga debe acordarla la Fiscal General.  Y, además, acaba de publicarse en el Periódico de Catalunya que la FGE conoció también, en una reunión celebrada a finales de 2020, a la que habría acudido el Fiscal Superior del TSJ de Madrid, Sr. Caballero Klink, el siempre presente Secretario Técnico y el Inspector Fiscal Jefe, además de la FGE, de los problemas de la avocación de la investigación a Stampa, ya que Ruiz de Alegría no quería aceptar más “sugerencias”.   Si esa reunión se celebró, como dice la noticia (en diciembre de 2020), entonces conoció del asunto y de todos los detalles de la misma: de hecho, el objeto de esa reunión, según el periódico, era evitar tramposamente que el Consejo Fiscal conociera de la avocación, es decir, una de las pocas garantías de los fiscales.  Meses después, cuando se dio cuenta al Consejo Fiscal (ya con el asunto archivado: ojo, hay que dar cuenta cuando se produce la avocación, no cuando le apetece a la Fiscal General), se ocultó la información de las razones de la misma, a pesar de que Stampa lo solicitó expresamente.   El Consejo Fiscal no conoce el día de la dación de cuentas que la mano derecha de la Fiscal General había estado haciendo “sugerencias” al instructor para prolongar la investigación, y que Ruiz de Alegría ha dicho que hasta aquí de sugerencias y que ese es el motivo por el cual Caballero Klink se queda con el asunto.

Además, la Fiscal General sabía que el asunto estaba vivo cuando se celebró el Consejo Fiscal de fecha 27 de octubre de 2020: así lo declaró al periódico El País el día siguiente.   Que un Fiscal General no diga la verdad a los fiscales para mí no es nuevo, hubo un Fiscal General del Estado que decía a cada uno exactamente lo que ese uno quería oír.  Luego, los engañaba a todos. O sea, que no me escandalizo. Pero la cuestión es porqué se engaña. Quizá eso no lo sepamos nunca, pero creo que algo extraño hay.

El asunto que llevaba Stampa implica a un buen número de policías de alto nivel.  El despacho del que es dueño la pareja de la Fiscal General lleva la defensa de algunos de ellos.   Incluso en alguna diligencia la misma pareja de la Fiscal General ha intervenido en ese asunto.   Si eso es así, ¿no debería la Fiscal General haberse abstenido de tomar una decisión que supone el cambio de fiscal en ese asunto? También rigen, aunque parece que –sorprendentemente- se niega, para la Fiscal General unas reglas de abstención. Ella misma se abstuvo en algún asunto que afectaba al Gobierno que abandonó para asumir el cargo de Fiscal General. Es decir, que tanto la LOPJ como la ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público incluyen causas de abstención para aquellos que tengan un interés personal en el asunto en que deban intervenir, o relación asimilable al vínculo matrimonial con cualquiera de los interesados en el asunto, o de administradores de entidades interesadas en el mismo.

Lo anterior nos lleva a preguntarnos sobre las razones de la Fiscal General para actuar de esta manera. ¿Qué se esconde detrás de ese modo de actuar? ¿Todas estas irregularidades contra el Estatuto, contra Stampa, contra Ruíz de Alegría, contra el Consejo Fiscal, contra el prestigio de la Fiscalía, son sin razón alguna? ¿Por qué se niega información al Consejo Fiscal, si el asunto está archivado y Stampa lo está pidiendo?   ¿Va a permitir la Fiscal General que ese asunto relacionado con garantías básicas de los fiscales en el ejercicio de sus funciones sea resuelto por los Tribunales? Lo triste es que, en el seno de la propia Fiscalía, más allá de contar lo que ocurre, poco podemos hacer los fiscales ante cosas como estas.

El espejo de Villarejo

Este artículo es una reproducción de una tribuna de El Mundo, disponible aquí.

Quizás nada resume mejor los problemas estructurales -tantas veces denunciados en estas páginas- de nuestro Estado democrático de Derecho, de nuestras instituciones y de nuestra sociedad que las trayectorias vitales y profesionales de algunos personajes que parecen encarnarlos a la perfección. De entre los posibles candidatos (Ivan Redondo, Rodrigo Rato, el “pequeño Nicolás”, etc, etc) he elegido a uno que, gracias a los numerosos procesos penales en que está inmerso -acusado, entre otros delitos, de cohecho, organización criminal y blanqueo de capitales- a su incontinencia verbal y a su famosa grabadora nos deja un retrato ciertamente desolador del funcionamiento de una parte de nuestras “élites”.

Me refiero, claro está, al ex comisario Villarejo, que durante años supuestamente prestó servicios “parapoliciales” ilegales a través de su empresa Cenyt, aprovechando sus conexiones en el Ministerio del Interior. Sus clientes incluían empresas del Ibex, empresarios, políticos, periodistas, famosos, particulares y hasta dignatarios extranjeros. La nómina es ciertamente impresionante, desde el BBVA de Francisco González y la Iberdrola de Sánchez-Galán pasando por el PP de Maria Dolores de Cospedal al empresario López-Madrid, yerno de Villar Mir y amigo de los Reyes actuales y Corinna Larsen, la amiga del rey emérito.

En concreto, la Fiscalía Anticorrupción le acusa de haber montado una trama empresarial dedicada a espiar y extorsionar a los “enemigos” de sus clientes a cambio de mucho dinero, parte del cual, por cierto, fue encontrado físicamente en su casa. Sus ventajas como proveedor de servicios eran evidentes: la carencia de cualquier escrúpulo, tanto moral como legal, a la hora de intentar destruir por todos los medios a su alcance la reputación y la credibilidad de las personas que molestaban a sus clientes, además de la siempre atractiva posibilidad de pagarle sin dejar rastro. Esta trama es lo que se está ahora investigando en esos macrosumarios (como el llamado “caso Tandem”) que se caracterizan por su enorme lentitud y su enorme complejidad así como por la intervención de una gran cantidad de interesados. Tardarán años en concluirse. Para entonces, posiblemente, los principales protagonistas estarán jubilados o retirados de la vida pública. El ex comisario, por cierto, ya no está en prisión provisional sino en su casa. De ahí que convenga extraer algunas reflexiones de sus peripecias antes de que el tiempo se las lleve.

La primera reflexión se refiere a la desenvoltura con que algunos políticos han pescado en el río revuelto de sus declaraciones. Porque, por supuesto, el comisario jubilado ha aprovechado la ocasión para saldar algunas cuentas pendientes, realizando algunas insinuaciones sobre el funcionamiento de instituciones claves del Estado como el CNI. La última, en relación con los atentados del 17 de agosto en Cataluña -que supuestamente habría propiciado- y que han sido acogidas con el previsible alborozo por el independentismo, siempre dispuesto creer la última teoría conspiranoica que confirme sus convicciones de que España es un Estado fascista y opresor. Alentada, por supuesto, por sus dirigentes políticos, incluidos los socios del Gobierno.  Nada nuevo bajo el sol; de hecho esas mismas tesis conspiranoicas ya fueron difundidas muy poco tiempo después de los atentados. La conclusión es que la nula credibilidad de este tipo de declaraciones o de otras similares no evita en absoluto su utilización política torticera, lo que causa un cierto desasosiego. Estamos permitiendo como si fuera normal que un personaje de estas características pueda marcar la agenda mediática y política. Que es exactamente lo que pretende.

Pero la segunda reflexión se refiere a los “clientes”. Estamos hablando de personas y empresas muy relevantes de la sociedad española que no han tenido ningún reparo en contratar servicios de estas características, incluso aún desempeñando responsabilidades muy relevantes. Aunque ahora todos declaran que no conocían de nada a Villarejo, lo cierto es que durante muchos años –y tanto bajo gobiernos del PP como del PSOE- su empresa floreció gracias a esos olvidados encargos, que se ejecutaron y que le hicieron muy rico. ¿Cómo puede ser? Pues porque sencillamente para una parte de nuestras “élites” (insisto en las comillas) el fin justifica los medios. No sólo en el ámbito político, sino también en el empresarial, el profesional e incluso el personal. Y esto es un problema muy grave por el mensaje que se lanza a la sociedad.

Efectivamente, es difícil que los ciudadanos de a pie se tomen en serio cuestiones como el principio de legalidad, la respetabilidad de las instituciones, la ética corporativa, la transparencia o cualquiera de esas bellas palabras que nos dedican nuestros líderes cuando podemos escuchar las grabaciones de las conversaciones mantenidas con el comisario Villarejo por la actual Fiscal General del Estado (entonces simplemente fiscal) y su pareja, el ex Juez Baltasar Garzón, con los colaboradores del presidente de Iberdrola, Ignacio Sánchez Galán (“el señorito” según los interlocutores) o con el ex jefe de seguridad del BBVA (que indicó que las contrataciones las había ordenado su ex Presidente, Francisco González) o con José Ignacio del Hierro y Dolores de Cospedal, entonces Secretaria general del PP, por poner algunos ejemplos.

El caso de las empresas del IBEX clientes de Villarejo me parece particularmente ilustrativo de cómo funcionan las cosas. Más allá de que se demuestre en términos suficientes para desvirtuar la presunción de inocencia quien ordenó la contratación, lo que es evidente es que estos encargos no se hacían en beneficio de sus accionistas (que, por supuesto, los ignoraban) sino de sus máximos responsables en sus particulares guerras para mantener el poder corporativo contra posibles rivales. Como ocurrió con Luis del Rivero, entonces Presidente de Sacyr, percibido como una amenaza por el entonces presidente del BBVA Francisco González. Todos estos encargos, insisto -con independencia de sus consecuencias penales– ponen bajo sospecha el buen funcionamiento interno de empresas muy importantes de nuestro país, así como los fallos sistémicos de sus mecanismos internos de control (“compliance”) establecidos, precisamente, para evitar la comisión de este tipo de conductas. La explicación es que, como ocurre en otros ámbitos, estos mecanismos cuidadosamente diseñados y publicitados no sirven de nada para controlar la conducta de los máximos directivos. Lo que tampoco puede sorprender mucho, si tenemos en cuenta que los responsables de su cumplimiento dependen de esos directivos.

La tercera reflexión es si este tipo de conductas reflejan lo que ocurre en nuestra sociedad. A mí me gustaría pensar que se trata de excepciones y que la mayoría de nosotros jamás hubiéramos tratado con alguien como Villarejo. Pero entonces ¿por qué consentimos que personas con mucho reconocimiento social y profesional lo mantengan después de saber lo que sabemos? ¿Por qué se ovaciona a Francisco Gonzalez cuando dejó la presidencia de honor del BBVA por el caso Villarejo? ¿Por qué Sanchez Galán sigue presidiendo Iberdrola? ¿Por qué Dolores de Cospedal es vicepresidenta del Real Instituto Elcano? ¿Por qué Dolores Delgado es Fiscal General del Estado? Y así podríamos seguir. Son personas que han protagonizado conductas que, más allá de la sanción jurídica, no son ejemplares y cuya presencia no contribuye a incrementar el prestigio de sus respectivas organizaciones.

Y como última reflexión: siempre me ha sorprendido la escasa importancia que atribuimos en España a la falta de reproche social ante este tipo de comportamientos. Especialmente de personas con poder político, económico, social o mediático; en otros casos somos más estrictos. Otorgamos reconocimientos –oficiales y privados- a personas que todos sabemos que no reúnen los merecimientos necesarios. Y, sin embargo, somos una especie profundamente social. La consideración y el respeto de los demás son, para nosotros algo fundamental. Quizás la tentación de acudir a los Villarejos de turno no sería tan grande si los interesados pudieran temer que, de conocerse sus andanzas, las perderían sin remedio. Mientras tanto, nos tendremos que seguir mirando, como sociedad, en el espejo que nos tiende el ex comisario

La purga en la cúpula de los Mossos d´Esquadra o el problema de la politización de la función pública.

Una versión de este artículo ha sido publicada en Crónica Global disponible AQUÍ.

El revuelo político-mediático ocasionado con motivo de la reciente “purga” según la oposición (simple relevo, según el Govern) en la cúpula de los Mossos d´Esquadra pone de nuevo sobre la mesa uno de los problemas estructurales más graves de las Administraciones Públicas españolas, en general, y de la catalana en particular: la politización de la función pública, particularmente peligrosa cuando como ocurre en este caso, se refiere a la dirección de un cuerpo policial. Si, además, resulta que esos profesionales estaban llevando a cabo tareas de investigación en torno a posibles casos de corrupción que afectan a personas importantes de la política catalana en activo debemos preocuparnos todavía más porque parece responder a la intención de bloquear o desactivar esa investigación.

En ese sentido, los que se llevan las manos a la cabeza, con razón, con los casos de politización destapados en el Ministerio del Interior que pone de relieve el caso Kitchen deberían de ser los primeros en denunciar este tipo de situaciones: es fácil comprender que puedan acabar de la misma forma, con la utilización ilegal de recursos públicos para proteger a personas pertenecientes a un partido político (o al mismo partido político) que está en el gobierno.  Recordemos que en el caso Kitchen se encuentran imputados altos cargos del PP por utilizar funcionarios y recursos del cuerpo de policía nacional para espiar a Bárcenas y proteger al partido en la trama Gürtel). En el que nos ocupa, se destituye a la cúpula de los profesionales de los Mossos d´Esquadra -con la pobre excusa de que hay que “feminizar el cuerpo”- para evitar las labores de investigación incómodas para el poder político. En ese sentido, es paradigmático el cese del intendente de los Mossos d’Esquadra, Antoni Rodríguez, hasta ahora jefe de la Comisaría General de Investigación Criminal de los Mossos y que ha sido destinado a la comisaría de Rubí, donde, dadas sus competencias, ya no podrá incomodar a nadie.

La cuestión está en que esta posibilidad de “molestar” a los altos cargos forma parte de la esencia de un Estado democrático de Derecho: que se pueda investigar y, en su caso, exigir rendición de cuentas en forma de responsabilidades jurídicas (y políticas, aunque esto se suela olvidar) a las personas que ostentan cargos públicos. Que, al menos en una democracia, están sometidas a las mismas normas que el resto de los ciudadanos. Y no, cuando se investiga a personas concretas por posible corrupción ni se está abriendo una “causa general” contra su partido (en palabras de Mariano Rajoy para referirse a la investigación de la Gurtel) ni tampoco se está atacando a Cataluña, por referirnos a las famosas palabras de Jordi Pujol en relación con el caso de Banca Catalana. Sencillamente, se está investigando a personas concretas que han podido incurrir en comportamientos ilícitos. Esto, por no hablar de la obligación de ejemplaridad y de respeto por el ordenamiento jurídico que tienen los altos cargos, y que proclaman infinidad de normas y de códigos éticos.

Pero es que en España resulta que los controladores dependen de los controlados. No se trata sólo los funcionarios de las policías nacionales o autonómicas; también ocurre con los interventores, con los asesores jurídicos, con los habilitados nacionales (los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local cuyo control ha conseguido el PNV que les ceda el Gobierno por la puerta de atrás vía Presupuestos) y en general con cientos y cientos de funcionarios cuyas carreras administrativas dependen del favor político. El origen de esta importante quiebra en nuestras Administraciones Públicas está ampliamente diagnosticado: es la enorme extensión de los puestos de libre designación (y de libre cese) en la función pública, que permite que se nombre y se cese a las personas por razones de confianza, con total discrecionalidad (muchas veces convertida en total arbitrariedad) por parte de los cargos políticos. Es un auténtico cáncer que está corroyendo la profesionalidad de las Administraciones Políticas y al que ningún gobierno quiere poner fin, porque le asegura una libertad de gestión enorme. ¿Quién es el valiente que le va a poner pegas a su jefe político sabiendo que su promoción profesional o/y sus retribuciones dependen de que sea complaciente? Pues unos pocos valientes que creen que es su deber hacerlo. Pero la mayoría de los funcionarios no son héroes, ni tienen que serlo.  Tendrían que estar protegidos por las normas y por las instituciones.

Originariamente la libre designación estaba prevista únicamente para los puestos directivos en la función pública (así lo recoge el Estatuto básico del empleado público, el EBEP) pero en la realidad se han ido calificando como tales un sin número de puestos adicionales, particularmente en las CCAA, de manera que todos los puestos de más relevancia para la carrera funcionarial de un funcionario acaban por ser de libre designación con lo que esto supone: básicamente, que acaban transformando en puestos de confianza política. Por eso en España son tan frecuentes los cambios en niveles directivos de segundo o tercer nivel cuando se produce un cambio político, que son absolutamente infrecuentes en los países de nuestro entorno y que nos sitúan a la altura de Turquía o de Chipre en cuanto a falta de profesionalización (o politización) de la Administración Pública. La solución es muy sencilla: implantar de una vez un modelo de dirección pública profesional tal y como exige el EBEP desde el año 2007, y limitar drásticamente los puestos de libre designación, que además deberían cubrirse por estrictos méritos profesionales. Pero claro, no hay ninguna voluntad política de hacerlo; con un sistema de dirección pública profesional no se habría podido producir una purga como la de los Mossos y se seguirían investigando los posibles casos de corrupción hasta el final, sin interferencias políticas. Sin duda, para los ciudadanos sería un gran avance, aunque para los políticos pueda suponer un retroceso.

Y como coda ¿Cuánto tiempo tardará el Govern, de seguir por este camino, en tener su propia “policía patriótica”, sus propias “cloacas de Estado” y su propio comisario Villarejo del futuro? Se admiten apuestas. Así, por lo menos, cuando tenga que sostener teorías conspiranoicas sobre el 17 A o sobre lo que toque podrá hacerlo sin tener que recurrir a figuras tan desprestigiadas como la del comisario Villarejo, quizás la más perfecta encarnación de los problemas institucionales españoles. Pero por lo menos en el resto de España la policía patriótica y Villarejo no se ven precisamente como un modelo a seguir.

 

¿Quién regula al regulador?

Este post es una reproducción de un artículo de El Mundo.

Las instituciones de la Administración Pública constituyen el centro de gravedad permanente, social y jurídico, que soporta por entero el entramado público de un país, su organización, al generar confianza y seguridad, basadas en su reconocimiento íntegro y aceptación de su solvencia, forjada precisamente por el adecuado conocimiento técnico y por ende referencia moral que proyectan. De ahí la importancia de su prestigio, de la reputación de los miembros que las integran basada en su mérito y capacidad, y de la necesidad de cuidarlas.

Sin Estado no hay ni sociedad ni mercado, desde luego, ya que no basta la mera agrupación de una horda sujeta a la voluntad un jefe o caudillo, ni tampoco el asalto de las necesidades que tenemos todos de bienes, mediante el fraude, miedo o violencia por parte de poderosos desalmados. Y a su vez, en el Estado, cuando es de Derecho, son las Leyes, realizadas por representantes elegidos libremente, las que determinan cómo debe actuar el poder para lograr esos objetivos de disponer de los bienes, públicos y privados, en paz y seguridad si se demuestra que tiene que intervenir para equilibrar el campo de juego. Con toda exactitud ése es el papel de las instituciones administrativas, ya que, por una elemental división del trabajo, no podrían los pocos representantes parlamentarios hacerse cargo de la totalidad de las actividades y funciones del poder que exige una sociedad y sus ciudadanos.

Se necesitan miles, millones, de efectivos, trabajando en unas organizaciones segregadas del poder ejecutivo y cuya selección, precisamente para atender a los ciudadanos, impone que se haga garantizando la mayor calidad. Solo cuando se certifica que una institución está en manos de personas acreditadas y suficientemente preparadas, se les puede confiar esa misión, en la que está en juego, muchas veces la economía, otras el bienestar o inclusive la seguridad de los ciudadanos. Conviven perfectamente con la democracia representativa; aún más, ayudan a evitar la maligna democracia plebiscitaria de la que tan perversos ejemplos hubo en la Europa de entreguerras durante el pasado siglo, de los que hay ejemplos vivos en Latinoamérica, y que en Europa asoman ya Las instituciones administrativas son pues absolutamente necesarias y sin ellas, el puro poder político podría entrar a saco en la seguridad y bienestar de los ciudadanos. A mayor institucionalización, mayor calidad en la actuación del poder público. «Nada que esperar, nada que temer», tal sería el lema clásico de quienes las sirven. De ahí que si la cúpula responde a un mero reparto político, surjan de inmediato, cuestionamientos sobre su independencia.

Su máxima expresión son las agencias independientes, caracterizadas porque tienen como misión desarrollar y aplicar el contenido de normas de muy diferente índole, que ocasionalmente delegan en dichos organismos inclusive la capacidad y el poder de definir jurídicamente el campo de juego donde los diferentes actores sociales y económicos se mueven, es decir, los regulan. Y es característico que sus miembros sean nombrados de forma inamovible por un período que no coincide con el de las elecciones generales, ya que se trata, resueltamente, de evitar la coincidencia y alineación con el Gobierno, garantizando así su máxima independencia. Nada de orientación gubernamental, pues; más aún, pueden acabar oponiéndose al propio Gobierno. Las instituciones, cuando adoptan la forma de Autoridades independientes, suponen, en definitiva, fragmentar el poder político, que como hidra se extiende a todos los lados y rincones de la sociedad. Para ello, desgajan un ámbito objetivo de sectores que demandan una intervención muy técnica sobre los mismos, alejada desde luego de la improvisación, siendo más bien la reflexión académica, científica y experta, la que adopta resoluciones –nunca meras decisiones– fundadas en el conocimiento, con transparencia, sometidas a pruebas a través de procedimientos y finalmente siempre sujetas a control judicial.

Esas Autoridades nacen para lograr el juego justo y limpio en los intercambios sociales en que medie poder y desigualdad y por ello florecieron en el ámbito de la economía; pero no solo en ese campo: también cuando existan bienes públicos en juego que no puedan ser resueltos simplemente mediante la habitual intuición e improvisación políticas que se basa en la pura decisión o negociación. Al contrario, las instituciones resuelven tras una meditada reflexión, sujeta a contraste de terceros (autoridades supranacionales, jueces, etc.) y procedimientos perfectamente controlables, transparentes y autorizados por su innegable auctoritas. En Europa se adoptaron procedentes de Estados Unidos, país que, con todos sus defectos, algunos enormes, nos recuerda permanentemente que jamás hubo un golpe de Estado que lograra sus objetivos de establecer una dictadura (ni siquiera la fanfarria que entre charanga y brutalidad tuvo lugar el pasado seis de enero cuando una turba supremacista asaltó el Capitolio).

Se trata, desde Jefferson, de reconocer que la Democracia sirve exactamente para elegir representantes, pero que existen ámbitos que no se resuelven votando, al exigirse una resolución técnica inasequible en su formulación por el simple hecho de ser ciudadano. Así valorar si detener la cotización en Bolsa de un valor no puede quedar al albur de lo que nos parezca por caernos bien la compañía y votemos alegremente expulsarla del parqué, o autorizar una concentración no depende de la percepción que tales empresas tengan en la opinión publicada y la sometamos al voto ciudadano. Tales actos no son puras decisiones sobre las que tengamos nada que decir votando. Son, de forma decidida, acciones que han de respaldar quienes con auctoritas, por su conocimiento y trayectoria, las puedan justificar motivadamente en términos de alta especialización mediante una resolución contrastable. Por ello, ha de confiarse solamente en quienes tengan formación e independencia de criterio, con un cursus honorum plenamente justificado, pero nunca en quienes, devocionarios del poder, preguntan al jefe político qué han de hacer y desde luego, si se les cuestionara sobre ello, nada tendrían que decir porque nada saben sobre la materia.

Experiencia e independencia, conocimiento y autonomía, son esenciales para garantizar los bienes públicos en juego: certeza económica, igualdad ante la ley, prestigio estatal, reputación pública, en definitiva, todo lo que hace que estar en un país sea algo atractivo por su estabilidad y seguridad, por su igualdad de oportunidades para todos, en fin, por ese poder blando que significa la cultura del mérito, clave para que todos los derechos e intereses sean tratados por igual y con corrección. Y los países con ese poder blando resultan sin duda, los más seguros para vivir, los más interesantes para invertir, los mejores para tener un proyecto personal, para promocionar e innovar. Porque las acciones que se adopten sobre los administrados, serán fiables, incluso predecibles técnicamente o al menos defendibles, sin estar al albur del capricho político del sátrapa de turno.

En cuanto los designados no tengan otro currículum que el carnet del partido y la consecuente devoción por el jefe que los nombra y que, todo lo da y todo lo quita, se impone el capricho y mengua la razón. Algo que todavía no ha sucedido (con alguna necia excepción) ni debe suceder. Las instituciones así dejarían de serlo, entonado un puro canto de cisne en cada decisión ignorante, política, servil en que cada vez que un administrado se acerque a ellas, habrá melifluamente de avecinarse y simpatizar con el partido de turno, en un trágala permanente, corrompiendo sus derechos mediante el simple mecanismo de abatirlos en un eclipse total, subordinando así a la ignorancia y politización todo lo que le interesa. Pasando por encima de ellas, además del decidido propósito de controlar prensa y jueces, secan algunos partidos políticos y sus jefes, dictócratas, todo elemento de contrapoder, alcanzando a tales instituciones administrativas que quedan reducidas a ceniza, como muestra el ejemplo de Venezuela. Más que resoluciones, son esperpentos administrativos, más que Instituciones, farsas en el callejón del Gato administrativo. Mantengamos siempre la calidad de sus órganos y personal. Evitemos su politización. Nos jugamos mucho en ello.

El barómetro Global de la Corrupción: la percepción de la corrupción sigue aumentando en la Unión Europea

Transparencia Internacional publica un nuevo Barómetro Global de la Corrupción en la Unión Europea para el año 2021. Tras un año de pandemia, de formalización del Brexit y numerosas derivas iliberales en el seno de la unión el informe arroja datos muy interesantes en los que conviene detenerse para poder hacer una reflexión sobre la percepción de la corrupción en la sociedad europea y sus posibles soluciones.

Este nuevo informe se ha elaborado basándose en 40.000 entrevistas a personas de los 27 países comunitarios y teniendo en cuenta, por primera vez desde la elaboración del mismo, las diferencias regionales dentro de cada Estado. Los resultados de esta extensa investigación no son precisamente positivos ya que como principal dato se obtiene que un tercio de los europeos piensa que la corrupción se está extendiendo, y la mitad de la población opina que los gobiernos no lo están haciendo bien a la hora de luchar contra la corrupción. Como siempre que hablamos de encuestas o informes que miden la percepción de la corrupción conviene alertar y diferenciar sobre el grado de corrupción. No por que exista un mayor grado de percepción significa que haya más corrupción. De hecho, esta relación puede incluso llegar a ser inversa ya que los ciudadanos mientras no son conocedores de los hechos delictivos pueden pensar que no existe corrupción en su comunidad y solo son cuando estos casos salen a la luz y comienzan a investigarse es cuando aumenta la percepción de la extensión de la corrupción. Una vez aclarado este punto sobre el concepto de la percepción vamos a destacar algunos de los resultados del barómetro.

Los ámbitos donde existe una generalizada percepción de que las instituciones o aquellos que las ocupan son corruptos son los primeros ministros y miembros de los parlamentos seguidos de ejecutivos de corporaciones privadas y bancos. Además, la mitad de la población sostiene que las actividades de los gobiernos están guiadas por intereses privados. A esta percepción de corrupción se le añade la extendida percepción de que estas prácticas no están siendo correctamente penalizadas. Solo un 21 % de la población europea cree que estos funcionarios públicos se enfrentan a las penalizaciones o penas necesarias.

Moviéndonos del terreno de la percepción de la corrupción a la experiencia de los ciudadanos con prácticas corruptas resulta alarmante que tres de cada diez europeos hayan sufrido prácticas de corrupción para acceder a un servicio público. El 28 % de los encuestados afirmaron haber utilizado algún contacto personal para poder acceder a servicios públicos. En este punto es especialmente llamativo la necesidad de recurrir a este tipo de prácticas y conexiones personales en el ámbito sanitario, donde un 29 % de los europeos respondieron de manera afirmativa a la necesidad de usar estas conexiones personales.

En relación con el papel activo que puedan tener los ciudadanos respecto a la corrupción, la situación no es alentadora puesto que cerca de la mitad de los europeos, un 45 %, tiene miedo de sufrir represalias como consecuencia de la denuncia de hechos delictivos relacionados con la corrupción. Es decir, observamos una vez más que la población no tiene los mecanismos de seguridad necesarios para poder denunciar y alertar sobre la corrupción sin que ello tenga un impacto directo en su vida profesional y personal. Hoy en día los alertadores siguen arriesgando mucho cuando deciden dar el paso de enfrentarse a estas prácticas. Es especialmente preocupante ya que la Directiva Europea del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2019 relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión fue aprobada hace dos años, y ya ha sido traspuesta en algunos países (no en España, a pesar de que el plazo vence en escasos dos meses). Esto indica que a pesar de que la Directiva haya sido aprobada aun queda un largo camino para que su puesta en práctica sea efectiva y logre proteger a los alertadores y, por lo tanto, alentar a todos aquellos que quisieran hacerlo, pero no lo hacen por miedo a represalias. Uno de los aspectos positivos recogidos en el informe es sin duda el papel que los ciudadanos tienen en la lucha contra la corrupción. El 64 % piensan que son parte de la solución para luchar contra la corrupción. Este dato en sí es positivo, pero como decíamos antes si no se acompaña de medidas que protejan a los alertadores, de la percepción a la práctica puede haber un impasse que eche por tierra estas buenas intenciones.

Analizando los detalles más concretos ofrecidos por el barómetro o la situación específica de España en varios indicadores observamos que España suele ocupar una de las posiciones medias-altas en relación a la percepción de la corrupción respecto de otros países comunitarios. En España el 34 % de la población piensa que la corrupción aumentó en el último año, por detrás de Italia, Países Bajos y Polonia. España ocupa una de las primeras posiciones en número de personas que piensan que la corrupción en los niveles de gobierno es un gran problema, solo por detrás de Portugal, Chipre, Bulgaria y Croacia. Otro dato interesante es que el 42% de los españoles piensan que los banqueros o los responsables de entidades bancarias son corruptos. Contrasta esta desconfianza en los gobiernos nacionales y personalidades del país con la confianza que depositan los españoles en instituciones europeas con hasta 29 puntos de diferencia.

No obstante, no son todo datos críticos para España. En cuanto al uso de sobornos para el acceso a algún servicio público, España está afortunadamente entre los últimos países con solo un 2 % de personas que han llevado a cabo esta práctica. Aunque un 40 % de españolas reconoce haber utilizado alguna relación personal para acceder a servicios públicos. En relación con la pandemia España es uno de los países junto con Francia y Polonia donde más del 60 % de la población piensa que el gobierno no ha sido lo suficientemente transparente o lo suficientemente inclusivo en la toma de decisiones (solo un 16 %).

En definitiva, los resultados del barómetro ponen de manifiesto la necesidad y urgencia de la transposición de la Directiva europea sobre protección de alertadores, pero aun más que esta transposición se haga de la manera más extensa y completa posible. En este sentido desde la Fundación Hay Derecho elaboramos un estudio junto con alertadores de corrupción para proponer recomendaciones de cara a la directiva, que puede consultarse AQUÍ. A su vez, para mejorar la percepción de los ciudadanos europeos sobre sus gobernantes y representantes políticos sigue quedando pendiente un largo camino para mejorar la transparencia y las regulaciones sobre conflictos de intereses.

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