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Libro interactivo: Las Instituciones Públicas

¿Cuántas veces leyendo un libro te habría gustado poder conversar con su autor? Juan Miguel de la Cuétara Martínez, Catedrático de Derecho administrativo, publicará semanalmente en nuestra web un breve capítulo de su obra “Las Instituciones Públicas”, y participará en los debates que surjan en los comentarios. Podéis ver el proyecto en nuestra web, pinchando aquí.

Juan Miguel de la Cuétara Martínez es catedrático de Derecho Administrativo y abogado del Colegio de Madrid, actualmente retirado de ambas funciones. Nacido en La Coruña en 1948 y residente en Madrid, tiene una dilatada experiencia profesional que le cualifica como valioso observador de las transformaciones de nuestro Estado y los de su entorno en las cinco últimas décadas.

«Mi preocupación prioritaria ha sido encontrar y describir en un lenguaje sencillo y directo los equilibrios básicos entre el Poder y el Derecho; entre la Política y la Justicia; y entre la Pasión y la Razón, que sostienen las instituciones y, con ellas, la vida civilizada. La finalidad última, no quiero ocultarlo, es que nuestra generación sea capaz de transmitir a las siguientes unas instituciones saludables y en buen estado. Nuestros nietos sabrán qué hacer con ellas; tienen derecho a decidirlo; en su honor he optado por el formato de “libro electrónico” para esta publicación».

¡Ya disponible el primer capítulo aquí! ¡Os animamos a participar y a difundirlo!

¿Como salvar la Corona? Reproducción de tribuna en EM de Elisa de la Nuez

 

Una vez descubiertas las andanzas patrimoniales y fiscales del rey emérito (que  tanto se asemejan a la de otros personajes de su generación como el ex president  Pujol) y aceptada por  D. Juan Carlos I la única solución posible, es decir, apartándose de toda tarea institucional y abandonando España, la pregunta que podemos hacernos es la de si merece la pena conservar la institución monárquica como institución central de la Constitución de 1978 y, si la respuesta es positiva, qué reformas habría que hacer.

Es indudable el interés político que tiene para algunos partidos el utilizar el enriquecimiento  patrimonial en negro del rey Juan Carlos I, al margen de cualquier vía institucional o legal,para impulsar la idea de que la monarquía –“los Borbones”- es, por definición, corrupta y antidemocrática. De paso, se intenta dar la puntilla al “régimen del 78” en la figura del que ha sido su Jefe del Estado durante casi 40 años.  También es comprensible el interés de los separatistas por eliminar lafigura del rey que encarna la unidad y permanencia de la nación española máxime después del impecable discurso del rey Felipe VI en octubre 2017 en Cataluña. No obstante, la defensa a ultranza de la monarquía por parte de otros partidos políticos argumentando su bajo coste presupuestario, su utilidad durante la primera etapa de la Transición o su carácter neutral frente a un posible Presidente partidista me parece poco acertada. La actual crisis está provocada por la falta de ejemplaridad del rey emérito y es este problema el que hay que resolver urgentemente si queremos conservar una institución que creo  puede volver a prestar servicios importantes a nuestro país.

Hay que comenzar por reconocer lo obvio: es un fracaso tremendo el que el rey emérito haya hecho de su capa un sayo tanto en cuestiones personales como patrimoniales (ambos aspectos están relacionados)aprovechándose de los agujeros del sistema y sobre todo de la tolerancia y pasividad de quienes debían haber velado por su ejemplaridad: el personal de la Casa Real, los políticos de uno y otro signo y los periodistas y empresarios que durante tanto le dieron cobertura. En ese sentido, el fracaso es tan suyo como de D. Juan Carlos y resulta especialmente amargo por coincidir con una situación de crisis política, económica e institucional que sabe a fin de etapa. Pero, dicho eso, quizás es más interesante centrarse en los problemas de la propia institución para ver en qué medida se pueden solucionar. En primer lugar porque lo que importa, al menos desde un punto de vista democrático y de buen gobierno, no es tanto si el Jefe del Estado es un Presidente electo o un Rey hereditario (sus funciones representativas y arbitrales deben ser esencialmente las mismas en un régimen parlamentario) sino si la Jefatura del Estado está adecuadamente diseñada para cumplir con sus funciones constitucionales.

La cuestión de la ejemplaridad me parece especialmente importante en el caso de una monarquía, precisamente porque un rey no está sometido a elecciones y el mecanismo básico de rendición de cuentas en una democracia es la remoción de quienes no lo han hecho bien, lo que no obsta a que en demasiadas ocasiones el votante perdone la corrupción atendiendo a otras consideraciones, como ocurre típicamente con los líderes independentistas. Por eso mientras que un presidente puede permitirse un cierto margen a la hora de interpretar el estándar ético vigente o incluso blindarse frente a sus exigencias esto no es posible en el caso de un monarca: la ejemplaridad de un rey tiene que ser la máxima posible, es decir, la que la sociedad considera irrenunciable en un momento dado. Si no, sencillamente, tiene que irse.  Esto fue justamente lo que pasó en España con la abdicación del rey Juan Carlos I y ahora con su salida del país.

Recordemos que una institución se define como un conjunto de normas, un conjunto d personas y una cultura organizativa. Y los esos tres elementos han fallado en el caso de la Corona. Lo más interesante es que en un país adicto al BOE nuestros políticos no han encontrado el momento en 40 años de regular la Jefatura del Estado. Probablemente por muchas razones; pero esa falta de regulación unida al manto de la opacidad extendida sobre el rey emérito es, en mi opinión, la causa del desastre. La escasa normativa sobre la Corona existente se refiere a cuestiones secundarias, como la organización de la Casa Real o el régimen de títulos, tratamientos y honores de la familia real.Y así durante mucho tiempo el Jefe del Estado ha podido vivir en una especie de limbo jurídico, en el que una vez consagrada su inviolabilidad en el art. 56.3 de la Constitución (entendida de forma muy generosa) quedaba exento de responsabilidad por todos sus actos. Nos encontramos así ante un Jefe del Estado que queda formalmente al margen o por encima del ordenamiento jurídico vigente, lo que no deja de ser una anomalía en una democracia moderna.

A esta circunstancia hay que añadir la falta de contrapesos en forma de colaboradores y consejeros que advirtiesen de los riesgos (ni los sucesivos Jefes de la Casa Real, ni los abogados, colaboradores, consejeros, diplomáticos, y demás personal allí destinado han hecho un papel muy airoso, visto lo visto)y el prestigio internacional del que ha gozado muchos años D. Juan Carlos. La consecuencia, no por comprensible menos lamentable, es una sensación de impunidad que se produce siempre que los seres humanos acumulan poder (político, económico o simbólico) sin ningún tipo de control, transparencia, responsabilidad o de rendición de cuentas. Que es precisamente las reglas institucionales sin las cuales sólo las personas excepcionales son capaces de alcanzar los estándares de conducta que solo uno mismo puede exigirse.

Ahora bien ¿qué podemos hacer ahora para remediar el daño causado?A mi juicio lo más urgente es restaurar la ejemplaridad de la institución, habida cuenta de que precisamente el carácter personalista y poco institucional de la anterior Jefatura del Estado permite diferenciar sin muchos problemas al rey emérito de su sucesor. Aunque el CIS de Tezanos se niegue a hacer preguntas sobre el grado de apoyo popular que tiene  la Corona, o sobre la figura de sus titulares, pienso que la ciudadanía española es perfectamente capaz de distinguir entre dos formas de ejercer la Jefatura del Estado profundamente diferentes, tanto en lo público como en lo privado. En todo caso, me parece que es fundamental cerrar la etapa del rey Juan Carlos a todos los efectos. Para esto el Gobierno cuenta con instrumentos jurídicos más que suficientes, aunque a una parte del PSOE esta decisión no le resulte políticamente cómoda; pero lo que no es razonable es dejar decisiones que tienen un fuerte componente institucional pero también personal en manos del actual rey.

Por supuesto, habría que modificar el RD 470/2014 de 13 de junio que concedió al rey D. Juan Carlos I el título honorífico de rey (una vez que se procedió a su abdicación) para privarle de dicha condición. Como sostiene la jurista Verónica del Carpio, parece más que razonable que el Gobierno, a la vista de la falta de ejemplaridad demostrada, retire este título honorífico con la dignidad que conlleva sin necesidad de que intervenga su hijo. Otra cosa es la decisión sobre donde tendría que vivir su padre fuera de España, cuestión mucho más delicada y que sí se podría dejar en su ámbito de discrecionalidad personal. También me parece imprescindible una reparación económica a los españoles –al fin y al cabo él ha sido durante mucho tiempo la imagen de nuestro país- en forma de restitución a Hacienda de las cantidades eludidas al fisco (con independencia de su origen) al menos como gesto de buena voluntad aunque no se produzca una regularización fiscal en sentido técnico

Pero quizás lo más importante es proceder a una regulación moderna de la institución. Más allá del título de rey del Jefe del Estado, creo que lo que hay que abordar de una vez el desarrollo del título II de la Constitución, introduciendo todas las garantías necesarias para que la Jefatura del Estado, con independencia de quien sea su titular, funcione de forma eficiente y eficaz, neutral, profesional, con los necesarios contrapesos, la debida transparencia y rendición de cuentas y sobre todo con la máxima ejemplaridad.En definitiva, si la Corona quiere subsistir tiene que convertirse en una institución modélica que funcione como un referente para todas las demás, empezando por los Presidentes de algunas CCAA que más que a presidentes aspiran a reyezuelos y terminando por algunos  partidos políticos cuyas prácticas internas en el ámbito de la corrupción y de las comisiones han dejado mucho que desear . De esa forma, el servicio que aún podría hacer a España sería muy grande.

¿La Europa que queremos?

Desde que comenzó la crisis del coronavirus, vemos como la Unión Europea se mueve de un modo lento y descoordinado a la hora de dar una respuesta común a la crisis sanitaria y económica. Reuniones del Eurogrupo hasta la madrugada en las que no se llega a acuerdo alguno, o decisiones postergadas semanas, incluso primeros ministros llamando la atención al comportamiento de otros países. Algo insólito hasta ahora. El ejemplo más claro y mediático, sin duda, la respuesta de Antonio Costa, primer ministro portugués a su homólogo holandés, sobre que no dudó en tachar su actitud de repugnante por su no a la solidaridad.

Esta lentitud ha mostrado una imagen de una Unión Europea torpe y falta de respuesta en un momento decisivo. Al menos, en apariencia. Provocado, sobre todo, por el rechazo de países cómo Alemania, Holanda o Finlandia a los denominados “coronabonos” – emisiones de deuda conjunta de todos los países de la eurozona para financiar el plan de respuesta al COVID-19 o, también llamado, “Plan Marshall”-. El motivo de la negativa, más o menos legítimo, es la falta de cumplimiento por parte de los países del sur, España e Italia, principalmente, en la reducción del déficit público. Y es que, según alegan dichos países, España e Italia han disfrutado de un crecimiento económico estos últimos años que no se ha repercutido en una reducción del déficit acorde. Y pueden tener razón.

Alemania, Holanda, o Finlandia, pueden tener más o menos razón, pero, España, Italia y Francia, también. En estas líneas no quiero debatir ni discutir qué debe hacerse o que debe dejar de hacerse. En estas líneas quiero manifestar un problema que llevamos sufriendo ya demasiados años y que aquellos que nos consideramos europeístas vemos con gran temor. El estancamiento del proyecto europeo. Todos sabemos que la Unión Europea surgió como una comunidad económica a la que se fueron añadiendo países y, que fue adquiriendo más y más competencias hasta llegar al punto en el que estamos hoy. Un punto que considero decisivo. Sobre todo, a raíz, una vez más, de las declaraciones del primer ministro portugués en las que cuestionaba el compromiso de Holanda con el proyecto común europeo o de la reciente entrevista a Emmanuel Macron tildando la situación como posible principio del fin de la UE. Me explico.

Palabras inexistentes hace un par de años, como “Italexit” o “Espaxit”, reciben cada vez más apoyos por personas que hasta hace unos años no se habían cuestionado el proyecto europeo común. Países como Italia o España, de los más europeístas, han llegado a tener o tienen en sus gobiernos partidos que dudan del proyecto europeo. En Francia o Alemania, la segunda fuerza más votada es antieuropeísta y podría seguir dando ejemplos de países que no se habían cuestionado y ahora se cuestionan el proyecto común europeo. La crisis económica, primero, con duras condiciones a los países que tuvieron que pedir rescate – sobre todo Grecia, Portugal, España e Italia –, la  crisis migratoria, la enorme indecisión en los conflictos internaciones –véase la guerra de Libia, la guerra económica con EEUU o el conflicto democrático en Venezuela–, o la respuesta última a la crisis del coronavirus, han creado una sensación de que la Unión Europea no pinta nada y, que son los países nacionales los que deciden individualmente qué hacer y cómo responder a las crisis y problemas que nos van surgiendo.

Es curioso como la respuesta a estas crisis ha provocado más daño a la unidad europea que el propio Brexit, el cuál –si el coronavirus no lo retrasa– se materializará a finales de este año. Supondrá el primer abandono al proyecto común desde su nacimiento. Y, permítanme aventurarme, el Reino Unido nos abandona después de no haber formado parte ni del Eurogrupo ni de la Zona Schengen, digamos, principales estándares de la Unión. El Reino Unido abandona la Unión Europea porque, aparte de un referéndum y una campaña a favor del “leave” de dudosa legalidad, nunca ha creído en el proyecto común. Para los británicos (generalizo, en función de mayoría, discúlpeme si usted piensa diferente) siempre ha estado su nación por delante de la integración europea y siempre han visto –insisto, de forma mayoritaria– la Unión Europea como una unión económica.

Sin embargo, esto no ocurre en todos los países. Muchos italianos, portugueses, españoles, franceses, griegos incluso parte de Alemania, creen que la Unión Europea debe dar un paso más, y que los órganos elegidos en las elecciones europeas deben tener definidas claramente sus competencias y no pueden depender de los acuerdos a los que lleguen o dejen de llegar los ministros o primeros ministros de los países de la eurozona. Sino que el Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeos deben funcionar de forma democrática y autónoma sobre las competencias que los países les han cedido. En este sentido de autonomía europea, están surgiendo también partidos políticos europeos que se presentan de forma unificada en todos los países de la UE. Si no afrontamos esta falta de legitimidad, determinación y sobre todo de autoridad de las instituciones europeas, no podremos afrontar las futuras crisis con la determinación esperada, provocando que sigan crecimiento las reticencias al proyecto común, y con ellas la desconfianza en la Unión Europea.

Nos encontramos en un punto de no retorno. Las reticencias de países como Alemania –donde los verdes ya han manifestado estar a favor de la solidaridad con los países del sur– Holanda y Finlandia, deberían hacernos plantearnos ¿por qué podemos tener un Eurogrupo de 19 países, una Zona Schengen de 26 países y una Unión de 27 y, en cambio, no podemos integrarnos políticamente X países y que 27-X sigan formando parte de una unión económica y aduanera?, ¿por qué aquellos países que consideramos que la Unión Europea es nuestro proyecto de futuro no podemos seguir adelante con la integración política?, o, dicho de otro modo, ¿qué Europa queremos? Obviamente, una Unión Europea sin Alemania, Holanda y Finlandia es una Unión Europea más débil. Obviamente. Pero es que, quizás, la alternativa sea el fin de la Unión Europea tal y como la conocemos. Una idea también sostenida por el Presidente francés.

Hace algunas semanas Esteban González Pons publicaba una carta en la que afirmaba que a la Unión Europea se le estaba quedando una cara de ONU que daba miedo, y es una afirmación con la que muchos de los que leéis estas líneas seguramente estéis de acuerdo. Yo lo estoy. Sin embargo, también creo que queda tiempo, poco, sin duda. Pero debemos definir con urgencia cuál será el próximo paso que debe dar la Unión Europea en cuanto a integración. En mi opinión, debemos aspirar a integrarnos también en lo político, y no sólo en lo económico, debemos dejar de pensar en términos de España, Italia, Alemania, etc. y pensar en términos de Europa. Debemos pensar en cómo convencer a nuestros socios europeos de que nuestros problemas son sus problemas y asumir que sus problemas son nuestros problemas. Debemos convencernos de que la partida se juega en Europa y no en Madrid. Que, si mañana un pescador de Barbate no puede recoger más o menos pescado, o que un agricultor de Malmö no pueda recoger más o menos producto, dependerá de lo que se decida en Europa y no de lo que se quiera en España.

Pero, sobre todo se debe plantear el debate de “¿qué Europa queremos?”, y una vez decidido, si queremos mayor integración dar a quién no quiera estar la oportunidad de dar un paso al lado y seguir formando parte de este club de otra forma. Pero, el proyecto europeo debe avanzar. Es obvio que pedir mayor integración no es fácil y más con la desconfianza demostrada por algunos países, la respuesta no puede ser sí o no. Debemos ser flexibles, pero también debemos evitar que el miedo o las reticencias al no de algunos no hagan perder el futuro al proyecto de una Europa común que muchos deseamos, creemos y al que no renunciaremos.

En defensa de la institucionalidad

Vivimos tiempos convulsos en los que los viejos populismos y totalitarismos cristalizan en nuevas organizaciones políticas que se abren paso en nuestros ecosistemas políticos. Es un fenómeno ya ampliamente verificado como global al que todavía no hemos resuelto cómo hacerle frente con las herramientas de las que nuestras democracias se han dotado. Dorothy Thompson, periodista estadounidense del siglo pasado, alertó en ‘’Let the Record Speak’’ sobre la tolerancia y la debilidad de las democracias. ‘‘Es demasiado tarde para responder a las consignas del fascismo con las consignas de la democracia. Es demasiado tarde para esperar que preservemos la democracia sin esfuerzo, inteligencia, responsabilidad, carácter y gran sacrificio’’.

Ayer, durante la sesión constitutiva de las Cortes Generales – la segunda en siete meses, la cuarta en cuatro años – observamos algunas manifestaciones, cada vez menos minoritarias, de esta crisis política. Un extremo y otro del arco parlamentario ignoraron la institucionalidad y emplearon los trámites meramente procesales del Congreso de los Diputados como artefacto de difusión de un mensaje antisistema. Más o menos explícitamente, renuncian a la institucionalidad con el fin de poner en cuestión nuestro régimen constitucional.

Una clara manifestación de lo que aquí describo son las ingeniosas fórmulas de promesa o juramento de acatamiento de la Constitución que se pudieron escuchar – entre abucheos -. Ya en la última sesión constitutiva muchos de los parlamentarios hicieron uso de expresiones de acatamiento que fueron, cuando menos, controvertidas. No es mi propósito hacer aquí un análisis jurídico exhaustivo sobre la cuestión. En primer lugar, porque, contrariamente a la creencia popular extendida, la vinculación a la Constitución de los cargos públicos no deriva de su juramento o promesa de acatamiento sino del artículo 9.1 del texto constitucional, en el que se impone la sujeción a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico a la ciudadanía y a los poderes públicos. En segundo lugar, porque el debate jurídico sobre la casuística empleada puede ser intelectualmente estimulante, pero corresponderá al Tribunal Constitucional fijar su adecuación o no a la legalidad vigente.

Sin embargo, sí podemos hacer una crítica a la búsqueda continua de los límites del Derecho para exhibir políticamente un incumplimiento del mismo sin asumir las consecuencias propias de su vulneración formal. La Constitución Española proclama como valor superior del ordenamiento jurídico el pluralismo político y garantiza la libertad ideológica, por lo que el Tribunal Constitucional ha huido de interpretaciones restrictivas y formalismos rígidos que excluyan la expresión de tal pluralismo. Sin embargo, sí es concluyente en la jurisprudencia constitucional el requisito de que las cláusulas y expresiones que se adicionen no varíen, limiten o condicionen el sentido propio de la promesa o juramento (STC 119/1990).

En este sentido, observo con intranquilidad la persistencia en la estrategia de desafiar el marco del que todos nos hemos dotado. Serán los órganos de gobierno del Congreso y, en su caso, el Tribunal Constitucional, quienes resuelvan si se ha infringido tal marco, pero no cabe duda de que existe una voluntad de bordear los límites para generar el falso espejismo de que, en realidad, no se ha producido un acatamiento de la Constitución. Esto último debe inquietarnos: la Constitución es la norma que protege nuestros derechos, libertades e instituciones. La norma de la que deriva la propia existencia del mandato parlamentario. Las expresiones que busquen su superación (o una sensación de tal) por medio de subterfugios ajenos a los procedimientos establecidos deben alertarnos.

Tampoco es una buena noticia la emisión de votos nulos para la elección de los miembros de la Mesa del Congreso valiéndose de heterogéneas expresiones políticas. No por la expresión política en sí misma, que es deseable en sede parlamentaria de un Estado democrático, sino por el modo y tiempo elegido para hacerla. La Mesa del Congreso es un órgano de la máxima relevancia constitucional por las tareas que le son asignadas y, por lo tanto, su composición es un asunto de indudable interés general. Lo visto hoy evidencia, por un lado, el empeño en desviar la atención de un evento público importante a otros temas y, por otro, una reducida disposición a participar en la vida pública por los cauces consensuados por todos. Es esa forma a la que venimos acostumbrándonos de captar el foco haciendo activismo desde la representación pública.

Las negociaciones previas y la propia constitución de la Mesa han arrojado, desde otra vertiente, un mal ejemplo de responsabilidad pública. La extrema derecha, inmersa en las tácticas del populismo, ha optado por una estrategia de no negociación con el resto de fuerzas políticas, particularmente con aquellas con las que sí ha alcanzado acuerdos de ámbito autonómico y municipal, con el propósito de visibilizar una exclusión. Estas otras fuerzas no han sabido dar una respuesta cabal a tal operación, logrando un acuerdo entre ellas o con otras. La menor presencia del populismo ultra en el órgano representativo no le resta influencia práctica, habida cuenta de que la mayoría del mismo es de signo ideológico distinto. Al contrario, esa ausencia le permite la victimización y la deseada no institucionalización para profundizar en un discurso antipolítico que oponga las élites de las instituciones representativas (Mesa) al verdadero pueblo (ellos).

De nuevo, tampoco debemos reducir la cuestión sobre la presencia de la tercera fuerza política en la Mesa del Congreso a un debate jurídico, sin duda rico. La flexibilidad con la que tradicionalmente ha sido interpretada la reglamentación de la Cámara permite multitud de argumentos. Lo que me interesa aquí es hacer hincapié en el deliberado deseo de no ser partícipes de nuestras instituciones para, con ello, intensificar un perfil diferenciador y homogeneizar a los adversarios políticos en una suerte de abominado consenso y en la incapacidad de las organizaciones políticas demócratas y liberales para dar una respuesta a la afrenta.

Mi deseo es que sirvan estas líneas no tanto como un retrato pesimista de las grietas de nuestro sistema político sino como un mensaje en defensa de la institucionalidad. Una reivindicación sobre la importancia de respetar y dignificar nuestro ordenamiento institucional y los procedimientos de los que se sirve para la toma democrática de decisiones. Debe leerse este artículo como una alerta sobre las tendencias que pueden suponer un riesgo a nuestro sistema político y como una llamada al esfuerzo, inteligencia y responsabilidad a los que se refería Thompson como garantes de nuestra democracia.

Atractores y atracones de subvenciones

En enero de 1976, en plena campaña de elecciones primarias en EEUU, Ronald Reagan, que competía contra Gerald Ford por la nominación republicana, sacó a la palestra el caso de una señora de Chicago que utilizando 80 identidades distintas, con 30 domicilios declarados, y 15 números de teléfono distintos había llegado a cobrar subvenciones alimenticias, ayudas sociales, pensiones de veteranos de guerra y de viudedad, por un montante de 150.000$ libres de impuestos al año (de aquellos tiempos).

Reagan lo usó como ejemplo del despilfarro y descontrol en los gastos del gobierno (entonces presidido por Ford). Nació así el concepto de “welfare queen”.

Un libro publicado recientemente arroja la luz definitiva sobre el caso: The Queen: the forgotten life behind an american myth (ISBN 031651330X).

Según este libro, que no solo prueba su existencia real del caso, la tal welfare queen no solo existió realmente, y fue detenida y condenada por sus fraudes, sino que después de pasar por la cárcel, volvió a las andadas.

Si hace unas semanas hablábamos en este blog de “subvenciones de ínfimis”, hoy tocan los grandes atractores de subvenciones: aquellas organizaciones capaces de atraer hacia sí una parte muy importante de la actividad subvencional de las administraciones públicas. Eso sí, suponemos que en este caso lo hacen desde este lado de la ley, y no como la welfare queen.

Acudimos una vez más a la Base de Datos Nacional de Subvenciones, del Ministerio de Hacienda de donde se seleccionan los Top 100 beneficiarios en 2018 de subvenciones (excluidas otras ayudas como préstamos, etc.), que totalizan ellos solitos la redonda cifra de 3.986.307.128€. Casi 4.000 millones de euros, con un rango que va desde 292.870.594€ (top 1) hasta 11.736.302€ (top100). Estos grandes atractores captan el 22% de todas las subvenciones.

Estos datos hay que tomarlos con las debidas salvedades, pues la Comunidad Autónoma del País Vasco no informa de sus subvenciones por este canal (para saber por qué, preguntar a Montoro&Montero), y muchos organismos públicos informan con cierto retraso de las ayudas concedidas.

Agrupados por categorías, los Top 100 atractores se distribuyen según el siguiente cuadro:

La mayoría de grupos beneficiarios “habitan” en el propio sector público (Universidades, administraciones generales, …), o al menos en orbitales fronterizos (partidos políticos, colegios profesionales, …). Así que genuinamente vamos a centrarnos sobre dos grupos de beneficiarios en principios ajenos o inmunes a la fuerza gravitatoria de lo público, como son las empresas privadas y las ONG.

Veamos quienes son los grandes atractores de subvenciones en el ecosistema de las empresas privadas:

Llama la atención en primer lugar la presencia en esta lista de empresas muy conocidas, junto con otras desconocidas para el gran público.

La aparición de aerolíneas y navieras se debe a una anomalía de información, puesto que jurídicamente no son los beneficiarios (aunque sin duda son beneficiados). Las subvenciones que la citada página web del Ministerio de Hacienda atribuye a las aerolíneas en realidad se deberían asignar a los agraciados
que han obtenido billetes para volar con una considerable subvención (de hasta el 75%).

En efecto, estas subvenciones se deben a la bonificación en las tarifas de los servicios regulares de transporte aéreo y marítimo, para los residentes en las Comunidades Autónomas de Canarias y de las Islas Baleares y en las Ciudades de Ceuta y Melilla. El origen e interés público de estas subvenciones se fundamenta en potenciar la cohesión territorial de España favoreciendo los viajes a la península de los ciudadanos no residentes en ella.

Sin duda es loable favorecer la cohesión con estos sistemas subvencionales, pero resulta llamativo cuando tantos caudales públicos se gastan también en impulsar la desintegración; así son las paradojas de la grant economy. Aunque cabría preguntarse, que si de favorecer la cohesión se trata, ¿por qué solo se aplica la subvención a los residentes extrapeninsulares?. ¿No se favorecería igualmente la cohesión si los residentes peninsulares viajáramos con más frecuencia a Ceuta, Melilla, Baleares y Canarias?. Ahí lo dejo.

Del resto de beneficiarios, no vamos a descubrir aquí quien es TELEFÓNICA, FORD ESPAÑA, BANCO DE SABADELL o BANKINTER. Llama un tanto la atención la presencia de dos bancos, eso sí. SALCAI-UTINSA es una empresa que opera en los transportes interurbanos de Gran Canaria. TANEMMERK, LOMOQUIEBRE y HOTELES PIÑERO CANARIAS son empresas hoteleras que operan hoteles e inmuebles turísticos en Canarias; y BALL BEVERAGE PACKAGING IBÉRICA fabrica envases de aluminio para bebidas.

Veamos quienes son nuestros campeones en el mundo de las ONG. La “N” del concepto ONG, como bien sabe el lector de Hay Derecho, hay que tomarla con ese significado tan particular de tantos términos que vienen del mundo anglosajón. En Reino Unido, una public school es un colegio privadísimo. En EEUU, un private es un soldado (¿puede haber cosa más pública?). Por eso lo de No Gubernamental hay que interpretarlo como exactamente lo contrario de lo que aparentemente dice; al menos en su financiación. La financiación de las ONG se compone en un 70% de fondos públicos (Ignasi Carreras Fisas: “Financiar el tercer sector”, en La Vanguardia, 15 de Junio de 2013). Y si miramos las cuentas anuales de aquellas que las publica, más. Conocido es que junto a beneméritas instituciones, pululan bajo esa denominación entes de todo tipo. No es este el lugar de analizar en profundidad este tipo de organizaciones, que un informe del Parlamento Europeo taxonomiza de esta divertida manera:

  • BRINGO (briefcase NGO – ONG maletín),
  • ComeN’Go (come and go NGO – ONG de ida y vuelta),
  • CONGO (commercial NGO – ONG comerciales),
  • CRINGO (criminal NGO – ONG delictivas),
  • GONGO (government-owned NGO – ONG propiedad del gobierno),
  • GRINGO (government run and initiated NGO – ONG fundadas y gestionadas por gobiernos),
  • MANGO (mafia NGO – ONG mafiosas),
  • PANGO (party NGO – ONG de partido) y
  • MONGO (my own NGO – mi propia ONG personal)

Qué duda cabe que lo de MANGO tiene extraordinarias evocaciones en Español.

Junto a instituciones conocidas hay otras que ni consultando su website queda muy claro a qué se dedican… aparte de la habitual letanía de asertividades, transversalidades, empoderamientos, inclusividades, interculturalidades y otras fritangas. Hot air.

Todas estas entidades deberían ofrecer información sobre esas subvenciones, según la Ley de Transparencia; no se moleste el lector. Para aquellos interesados, a las tablas anteriores se incorporan las URL que dirigen a las subvenciones concedidas desde 2014 (sector Estado) y desde 2016 (Administraciones autonómicas y locales). Disfruten con las cifras.

El fenómeno de las puertas giratorias en la agenda política: ni está, ni se le espera

Hace dos años presentamos el Estudio de la Fundación Hay Derecho sobre las Puertas Giratorias en la Administración General Del Estado y el papel de la Oficina de Conflictos de Intereses. Pensamos que la fragmentación parlamentaria que existía en esa época en el Congreso y que de hecho perdura en la actualidad, era una buena oportunidad para acometer una reforma en profundidad de la regulación de las puertas giratorias.

Dos años después, ni el gobierno de Rajoy ni el de Sánchez han tenido a bien introducir la reforma de la regulación de las puertas giratorias en la agenda gubernamental y es que PSOE como PP están cómodos con la regulación existente y con el papel que juega la Oficina de Conflictos de Intereses dentro del marco normativo actual. Sus respectivos socios de Gobierno no han sido capaces de sacarles de esa “zona de confort”.

En estas últimas semanas, el fenómeno de las puertas giratorias ha vuelto a aparecer con más intensidad de la habitual en diferentes medios de comunicación. Si bien es cierto que, tal y como indicábamos en nuestro informe, el foco mediático de las puertas giratorias se centra siempre en un aspecto específico de las mismas: las incorporaciones de ex altos cargos al sector privado durante los dos años posteriores a sus ceses.

En concreto, la ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, establece un periodo de enfriamiento de 2 años (en inglés cooling off period) en el que los ex altos cargos no pueden prestar servicios en entidades privadas que hayan resultado afectadas por decisiones en las que hayan participado. Por este motivo, no pueden iniciar una actividad profesional (remunerada o no) sin consultar previamente a la Oficina de Conflictos de Intereses (en adelante OCI) y obtener su autorización.

Resumimos a continuación cómo es el proceso que sigue la OCI cuando los ex altos cargos le solicitan autorización para el inicio de una actividad profesional durante los dos años posteriores a su cese:

  • El ex alto cargo envía a la OCI una declaración de inicio de actividad.
  • La OCI concede la autorización directa (no se valora la posibilidad de un conflicto de intereses) en estos casos: reingreso en la función pública, inicio de actividad en empresa de nueva creación e incorporación a un organismo internacional.
  • En el resto de casos, la OCI solicita un informe de compatibilidad a la entidad u organismo donde el ex alto cargo desempeñó su función. Lo habitual es que la OCI resuelva el expediente siguiendo el criterio de ese informe.

Viendo este procedimiento, del que tenemos constancia gracias a una fiscalización realizada por el Tribunal de Cuentas, no llama demasiado la atención una de las conclusiones a la que llegamos en nuestro estudio: hasta octubre de 2016, la OCI había concedido un total de 377 a 199 ex altos cargos (en diferentes ocasiones concede varias autorizaciones a un mismo ex alto cargo) frente a tan solo 6 denegaciones de inicio de actividad. Es decir, solo deniegan el 1,6% de las solicitudes que reciben.

Pero no se piensen que desde octubre de 2016 a la actualidad la foto ha cambiado sustancialmente. Basta con introducir en Google “Oficina de Conflicto de Intereses”, pinchar en la sección Noticias y nos saltan diferentes nombres de ex altos cargos públicos que han sido autorizados recientemente por la OCI para el desempeño de una actividad en el ámbito privado: Jaime García Legaz (ex presidente de Aena y ex secretario de estado de Comercio), Agustín Conde (Ex secretario de estado de Defensa), Miguel Ferre (ex secretario de estado de Hacienda) y el que quizás mayor repercusión ha tenido: el de la ex vicepresidenta Soraya Sáenz de Santamaría y su sonado fichaje por el bufete de abogados Cuatrecasas.

Pero en esta ocasión no haría falta ni siquiera acudir a Google, porque tenemos todos los datos actualizados gracias a una reciente investigación publicada por el diario.es: la OCI ha concedido hasta la fecha 525 autorizaciones a 295 ex altos cargos, frente a 11 denegaciones (que siguen suponiendo un mísero 2,1% sobre el total de solicitudes que ha recibido la OCI). Además sigue produciéndose un fenómeno que señalábamos en nuestro informe: hay ex altos cargos que “acumulan” más de una autorización para el desempeño de una actividad. Por ejemplo, recientemente destacan el anteriormente citado Jaime García Legaz con 5 autorizaciones y el exministro Catalá con 4.

Los factores que explican mejor esta aparente “benevolencia” de la OCI en sus análisis sobre la existencia de posibles conflictos de intereses cuando los ex altos cargos solicitan el inicio de una actividad profesional tras su cese, son dos principalmente: su falta de independencia, ya que la OCI está adscrita al Ministerio de Política Territorial y Función Pública (y en anteriores legislaturas al Ministerio de Hacienda) y la escasez de medios con que cuenta para realizar sus funciones, que se plasma por ejemplo en que no realiza labores propias de investigación, lo que implica que da directamente por buenas las declaraciones que le remiten los ex altos cargos. Este punto no solo lo decimos desde la Fundación, también “afloró” en la fiscalización que realizó el Tribunal de Cuentas sobre el funcionamiento de la OCI.

Recordemos además que todo esto se circunscribe a los dos años posteriores al cese de los altos cargos, porque pasado ese periodo, pueden desempeñar la actividad profesional que estimen oportuna sin necesidad de ningún tipo de autorización por parte de la OCI.

No se puede obviar que si por ley se establece un periodo de enfriamiento (de 2 años en el caso español), lo que se persigue es limitar el inicio de una actividad profesional durante ese periodo de tiempo. Pero en la práctica, si la Oficina de Conflictos de Intereses autoriza el 98% de las solicitudes que recibe, la medida legislativa se convierte en una medida meramente estética y desde luego nada efectiva para luchar contra los conflictos de intereses.

Y recordando a Francisco Umbral y su “he venido a hablar de mi libro” de hace ya 26 años, finalizamos el post recordando el decálogo de la Fundación Hay Derecho para una gestión eficaz y eficiente de los conflictos de intereses, por si el próximo Gobierno que se forme tras las elecciones del 28 de abril se anima a modificar la regulación de las puertas giratorias (nosotros por insistir que no quede desde luego):

  1. Adoptar un enfoque integral: hacia un marco de integridad del sector público.
  2. Crear la Oficina de Integridad Pública, adscrita al Congreso de los Diputados.
  3. Extender la regulación de conflictos de intereses más allá de los altos cargos.
  4. Extender la obligación de declaración de actividades de los cargos públicos (de 2 a 5 años e incluyendo al cónyuge).
  5. Limitar las compensaciones por abandono del cargo: solo en caso de cese (no dimisión), si no ostenta condición de funcionario y si la autoridad competente le ha denegado el inicio de una actividad.
  6. Adaptar el periodo de enfriamiento en función del cargo: las funciones y responsabilidades de los más de 600 altos cargos que hay actualmente en el AGE son muy dispares.
  7. Establecer mecanismos efectivos de seguimiento y control (publicar una ley en el BOE no garantiza su cumplimiento).
  8. Establecimiento de un régimen sancionador adecuado: la Oficina de Integridad debe de ser la competente para tramitar los expedientes sancionadores y para imponer las sanciones.
  9. Incremento de la transparencia.
  10. Implantar un código ético y de conducta para los cargos de la AGE e impulsar políticas de buen gobierno corporativo en empresas.

Las 7 “plagas” que se ciernen sobre el sistema actual de elección del CGPJ

El pasado 20 de diciembre, PSOE y Unidos Podemos junto con los partidos nacionalistas rechazaron en el Congreso de los Diputados la reforma propuesta por Ciudadanos y PP de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) que suponía volver al sistema original de nuestra Constitución, para que fueran los jueces los que designaran a 12 de los 20 vocales del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ).

Aunque parezca una oportunidad perdida, sólo refleja que aquellos que quieren seguir inmiscuyéndose en el órgano de gobierno de los jueces han conseguido una victoria pírrica con un 51% frente al 48%.

En el año 2019 siete “plagas” podrían tensionar el sistema de elección del CGPJ:

1.Difícilmente podrá concluirse la renovación del actual Consejo. El PP, tras pretender cambiar el sistema, si retoma las negociaciones se expone a críticas de incongruencia o electoralismo lo que podría suponer una importante sangría de votos en favor de Ciudadanos a pocos meses de las elecciones. La negativa del PP bajo otras excusas no puede deberse más que a esto. Sin embargo, una renovación del CGPJ sin el Partido Popular es imposible.

Además, cuando un magistrado tan prestigiado como Manuel Marchena renuncia a presidir el alto tribunal para defender su independencia, imparcialidad y honorabilidad, debe complicar mucho el  encontrar candidatos. La politización de la institución puede causar desprestigio y la huida del talento, como está ocurriendo en la política.

El hartazgo en la carrera judicial, el lamentable episodio producido y las reivindicaciones de reforzamiento de la independencia judicial están produciendo que las bases de las asociaciones judiciales comiencen a reclamar que no se avale a candidato alguno sin modificación legal.

2.La Plataforma Cívica por la Independencia Judicial (PCIJ) ha instado al Defensor del Pueblo a que interponga un recurso de inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional en su tan controvertida Sentencia 108/1986 declaró que procedería la inconstitucionalidad cuando se convirtiese a los vocales en delegados o comisionados del Congreso y del Senado, con toda la carga política que esta situación comportaría. 32 años después, difícilmente se puede discutir la imagen de politización del sistema tras los mensajes de Cosidó, cuando los medios identifican a los vocales ideológicamente, cuando se pacta el nombre del presidente y éste encima renuncia. Además, cualquier decisión del Consejo es susceptible de recurso contencioso-administrativo, donde podría plantearse a su vez una cuestión de inconstitucionalidad.

Si los partidos emergentes obtienen más de 50 diputados o senadores en las próximas generales, también podrían acudir al Constitucional.

3.Tras dos huelgas de jueces y fiscales este año, muchas de las reivindicaciones siguen sin haberse cumplido. Las cuatro asociaciones judiciales defienden un sistema de sufragio activo directo de entre todos los jueces y magistrados, con un sistema de listas abiertas que permita la elección de su órgano de gobierno de forma independiente sin imposiciones políticas. La carrera judicial se siente ninguneada desde hace años, por lo que pueden producirse nuevas movilizaciones.

4.El Consejo de Europa ya señaló en la Recomendación 2010/12 del Comité de Ministros que al menos la mitad de los miembros de los Consejos del Poder Judicial deberían ser jueces elegidos por sus compañeros. Ídem la Carta Magna de los Jueces. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la sentencia Ramos Nunes De Carvalho e Sá V. Portugal (STEDH de 21 de junio de 2016) determinó la modificación del sistema de nombramiento portugués (análogo al nuestro). También, el GRECO (Grupo de Estados Contra la Corrupción) en su último informe determina que España debe reformar el CGPJ para evitar se inmiscuyan los políticos en otro poder del estado. Difícilmente el Consejo podría superar ciertos estándares utilizados de apariencia de independencia judicial cuando en el último informe de la Comisión, un 49 % de los españoles perciben la Justicia como «muy mala» o «bastante mala», lo que sitúa a España como el sexto país más crítico de la UE. Los principales motivos que esgrimen para dudar de la justicia son la presión política (39%), la interferencia de los intereses económicos (35%) y la falta de garantías suficientes para su independencia (26%).

5.También el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en sentencia de 27 de febrero de 2018 ha abierto la puerta a analizar los estándares de independencia judicial y la Comisión Europea por Recomendación de 26 de julio de 2017 referente a Polonia, ha recordado la importancia de la independencia del Consejo, y de evitar influencias indebidas por parte del Gobierno o del Parlamento. Paradójicamente Polonia defiende su reforma cobijándose en nuestro sistema. Sin embargo, la Comisión en la Recomendación de 20 de diciembre de 2017, declaró que se debe garantizar la independencia judicial y que el nombramiento por el Parlamento afecta negativamente.

Por todo ello, la Comisión Europea ha interpuesto contra Polonia un recurso de incumplimiento y ha iniciado el procedimiento por riesgo claro de violación grave de los valores fundamentales pues 13 leyes polacas supondrían interferencias políticas en la independencia judicial. Entre las recomendaciones que le hacen están la reforma del Consejo Judicial de Polonia y que los miembros judiciales sean elegidos por sus pares.

6.Distintas denuncias ante el Relator Especial sobre la independencia de magistrados y jueces del Alto Comisionado de Naciones Unidas pueden suscitar un informe donde se identifiquen injerencias a la independencia judicial, se formulen recomendaciones y propuestas para España, lo cual sería de obligado cumplimiento, junto con la consiguiente repercusión mediática y el coste político del mismo.

7.El PP podría esperar a unas próximas elecciones antes de negociar cualquier renovación ante la posibilidad de un “superdomingo electoral”, donde coincidieran elecciones autonómicas, municipales, europeas y generales. La subida de Ciudadanos y Vox o un cambio de Gobierno, condenaría al actual sistema a reformarse mediante acuerdos de regeneración democrática -como en Andalucía-. La corrupción política sigue siendo una de los principales preocupaciones de los españoles y la ciudadanía continúa demandando medidas de regeneración democrática.

En definitiva, siete son las posibles “plagas” a las que nuestro sistema actual de elección del Consejo General del Poder Judicial se enfrenta en el año 2019. Siete auténticos desafíos que van a aumentar la presión sobre un sistema que ya da visos de agotamiento. Aquellos que rechazan la despolitización en el nombramiento del CGPJ quizás puedan esquivar alguna de ellas, pero veo absolutamente imposible conseguir esquivar todas. La reforma del sistema es imparable y está próxima a hacerse realidad.

El deterioro del Estado en España

El Estado, institución que organiza la vida social en un territorio con el fin de que la convivencia sea pacífica, tiene como eje el Derecho y como sustrato la nación. El ámbito territorial del Estado Nación es el resultado de una evolución histórica que ha costado siglos en cuajar, después de confrontaciones y ajustes. Resultado que ha dado lugar a un ámbito de solidaridad enriquecedora, al espacio más amplio de convivencia pacífica y justicia hasta ahora logrado.

El Estado es en esencia el Derecho que ampara a las personas que nacen bajo su manto o protección; las cuales a su vez, aunque de modo indirecto y muy filtrado, controlan el ejercicio del poder, ínsito a la organización estatal. Pero es la Nación, es decir, las personas unidas al Estado por vínculo de nacimiento, base de la soberanía a la que alude el artículo 1 de la Constitución, la que da vida y emoción al Estado.

Dentro del territorio del Estado existen diferencias que han podido ser importantes en otras épocas, en las que la realidad social y económica era distinta y la comunicación difícil. Hoy, sin embargo, han quedado reducidas a ciertas, pocas, peculiaridades, en especial la del idioma. Pese a ello, en los últimos años, se ha forzado, recalcado y amplificado la especial identidad de las regiones; potenciando, paralelamente, el poder de las mismas. Hasta tal punto, que se habla de Estado plurinacional, Nación de naciones, Estado federal; abandonado el término autonomía.

El origen de esta evolución política, terminológica y conceptual, que es causa de incertidumbre para entender la estructura del Estado, viene de lejos. Pero la causa inmediata está en la Constitución, cuando habla de la indisoluble unidad de la nación española y a la vez reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran. Mezclando los términos nacionalidad, autonomía y región, en lugar de referir la nacionalidad a la cualidad de las personas que nacen bajo la protección del Estado, como lo hace Código Civil. La Constitución agrava la confusión al no fijar claramente las competencias del Estado y permitir que éste pueda transferir a las Comunidades Autónomas facultades relativas a materias de titularidad estatal; dotándolas de instituciones equivalentes a las de un Estado: Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno, Presidente, Tribunal Superior de Justicia.

Esta confusa y errónea regulación, unida a una ley electoral incompatible con una configuración equilibrada del Estado, al permitir que partidos que defienden los intereses de región, que no los generales, contiendan al mismo nivel que los nacionales, ha sido el origen de un proceso de deterioro del Estado, que afecta gravemente a la igualdad y libertad de sus ciudadanos.

Tal error inicial ha sido utilizado por los políticos, que, en ocasiones, por su dificultad para sobresalir en el ámbito nacional, se refugiaron en las regiones, haciendo de ellas verdaderos feudos y un campo abierto para aumentar su cuota de poder. Los políticos potenciaron el sistema autonómico. Lo ensalzaron como un acierto y avance, alentaron su crecimiento, y se sirvieron de él de modo interesado. La crítica del sistema autonómico se consideró herejía.

Los políticos atrincherados en las Comunidades Autónomas, aprovechando la dejación y complicidad de los gobiernos estatales, han desarrollado una especial voracidad legislativa. A ciencia y paciencia de los órganos de control, se han elaborado Estatutos que por su contenido son verdaderas Constituciones. Se han saltado límites al desarrollar los derechos forales, promulgando incluso Códigos civiles, que son el más indicativo signo de una nación. Como el de Cataluña que, sin perjuicio de su perfeccionamiento técnico y su mayor adaptación al tiempo de hoy, ha recogido no sólo sus instituciones peculiares, alguna por cierto inactual pero que marca diferencias, sino también todas las relaciones civiles de carácter general. Además, ante la pereza y desidia estatal, las Comunidades han regulado nuevas situaciones, como las uniones de hecho, por ejemplo, que el Estado ha desatendido, y que debería acoger para su generalización normativa, en aras de una mayor seguridad jurídica.

De este modo, lo que se inició como una construcción política artificial y novedosa en buena parte, ha ido penetrando en la sociedad hasta provocar un sentimiento de nación en cada región. El Estado se ha ido vaciando de competencias necesarias para una construcción armónica y justa de la convivencia, y los ciudadanos perciben que la regulación de las relaciones jurídicas importantes procede de su Comunidad. Con la cual se identifican hasta tal punto que cada vez reconocen menos al Estado de España. Ente que se va diluyendo y se ve en lontananza como algo distante, relacionado con los poco empáticos Fisco, DGT y Ejército. En la realidad se han ido forjando pequeños Estados con un sustrato social cada vez más intenso. Por lo que no es descabellado hablar hoy de Naciones para referirse a las Comunidades Autónomas, y de Estado Federal o de Confederación de Estados, si aquel proceso se consolida.

Esta evolución no es un cataclismo, pero sí un grave retroceso. A la vista están ya los daños. Coste económico desorbitado, a causa de la multiplicación de órganos públicos, funcionarios adscritos y edificios oficiales, compitiendo en lujo entre sí y con el Estado; que la economía española no puede soportar. Encerramiento en la propia región, incompatible con la universalidad del saber y la cultura, a causa de una endogamia docente y profesional, de una enseñanza peculiar y reducida. Dificultad para la comunicación y, por tanto, para el entendimiento y la transferencia de saberes y recursos. Amiguismo, clientelismo y un nuevo estilo de caciquismo que aflora a causa de un poder cercano excesivo y desequilibrado; y consecuentemente corrupción. No es casualidad que los casos de corrupción más escandalosos procedan de los gobiernos autonómicos.

La competencia normativa desgajada del Estado para resolver problemas generales, en especial la educación, sobre todo en las regiones con lengua propia, ha originado un desquiciamiento social y una lesión de la libertad. La imposición de una lengua particular a todos los habitantes de la región afecta a la dignidad de las personas, al impedir que los que han elegido un determinado territorio de España para realizar su proyecto vital, puedan desarrollar su personalidad a través de la lengua que han oído desde su nacimiento y que es la de la nación. Imposición excluyente, inmersión forzosa que conduce a un sector de la población a un estrechamiento cultural intolerable en una sociedad avanzada. La cesión de competencia en materia de educación es generalmente reconocida como error letal que conduce a la dilución del Estado.

El proceso político de aislamiento regional llega al colmo cuando se pretende la separación del Estado, como ha sucedido en Cataluña, que ha iniciado un enfrentamiento conflictivo, con ímpetu y caracteres de grave patología social; dejando marginada parte de la población, extraña en su propia tierra. Como si el hecho de habitar un trozo del territorio de España desde hace tiempo pudiera ser fuente de un derecho autónomo y originario a legislar, al modo medieval. En contra del proceso evolutivo de progreso hacia la justicia que supone una ampliación constante de su espacio de aplicación.

El fenómeno catalán avisa de que el aislamiento entre las diversas Comunidades y la autosuficiencia de éstas ante el Estado es un peligro de evolución regresiva que se cierne sobre todo el territorio de España. Más acusado en las regiones con idioma propio. Si sigue este proceso y la dejación y parálisis del Estado continúa, la dilución de éste podría consumarse. Quedando encerrados sus habitantes en espacios reducidos de libertad y justicia, con grave dificultad para el desarrollo de una convivencia solidaria, compatible y amistosa.

Es necesario y urgente que el Estado de España recupere el timón y fije el rumbo, a fin de restablecer un espacio amplio de justicia en su territorio. Lo que exige reducir los órganos autonómicos y una regulación equilibrada de sus competencias, limitándolas a las necesarias para una descentralización eficiente. Conservando las particularidades civiles regionales de manera ponderada; las cuales, dada la evolución social, son cada vez menores, y en algunos casos más acordes con la realidad actual, y, por tanto, extensibles a toda la nación española.

Esta reconstrucción corresponde en primer lugar a los políticos. Pero también a la sociedad, a través de asociaciones, prensa y demás medios de comunicación. A la espera de que, en su momento, pausada y evolutivamente, se logre otro espacio convivencial de mayor amplitud, un espacio de justicia más extenso, como el que se está gestando, desde hace algún tiempo, en torno a Europa.

 

El «procés» y los ceses en la Abogacía del Estado, ¿cuestión de confianza profesional o de confianza política?

La noticia del cese del Abogado del Estado Edmundo Bal jefe del Departamento de Penal de la Abogacía General del Estado (un puesto de libre designación) ha generado una gran polémica, por lo que se supone, según algunos medios, de intromisión de criterios políticos en decisiones que deberían tener un contenido técnico, aunque se trate de un juicio tan mediático y tan relevante desde un punto de vista político como el de los dirigentes del “procés”. Como es sabido, existía una discrepancia entre la postura de Edmundo Bal, partidario de que la Abogacía del Estado como acusación particular sostuviese la acusación por los delitos de rebelión y de malversación y el criterio del Ministerio de Justicia y de la Abogada General, partidarios de acusar por sedición y rebelión.

Como ya explicamos en otro editorial de Hay Derecho (aquí), la postura del abogado del Estado es distinta de la del Ministerio Fiscal, en cuanto que es un abogado de parte, aunque su cliente no sea el Gobierno de turno sino la Administración del Estado. Pero desde el momento en que la Administración del Estado está dirigida por el Gobierno que es realmente quien determina en cada caso como se defienden mejor los intereses generales empiezan los problemas, especialmente si, como no es infrecuente, los intereses del Gobierno (o del partido en el Gobierno) no coinciden exactamente con los de la Administración del Estado. En estos momentos con un gobierno en minoría del PSOE apoyado –vía moción de censura- para llegar al poder por partidos independentistas, está claro que pueden aparecer tensiones entre intereses del partido del Gobierno (no ser demasiado duro con la acusación particular en el juicio del “procés”) y los intereses de la Administración del Estado (ser muy duro con la acusación particular para que no se vuelva a repetir algo parecido a un golpe secesionista). Máxime si desde un punto de vista técnico pueden sostenerse criterios distintos.

Siendo este el problema, como ya dijimos también en nuestro editorial, lo procedente es que cada palo aguante su vela y que si el Gobierno quiere, por razones de oportunidad, seguir un criterio técnico distinto al que se le recomienda, se haga de forma transparente y sin obligar a cambios en informes técnicos o a firmar a quien no quiere hacerlo. Y esto es básicamente lo que ha ocurrido de manera que el Gobierno ha tenido que soportar las críticas  (políticas) por una decisión que ha aparecido ante la opinión pública como una decisión política y no técnica, precisamente por la postura de Edmundo Bal al negarse a firmar la acusación por sedición en vez de por rebelión. Pero claro, el problema es que después ha venido el cese del funcionario disidente.

Es aquí donde nos encontramos con el problema básico de la alta función pública que no es otro que el de la libre designación que es el sistema por el que se accede a la mayoría de los puestos que pueden ocupar los altos funcionarios y en concreto los miembros del Cuerpo de Abogados del Estado (niveles 29 y 30). Porque la libre designación lleva aparejado el libre cese. Y el cese no suele estar vinculado a razones de confianza profesional –como sería lo lógico- sino sencillamente a falta de confianza sin más. Y la confianza se puede perder no porque el funcionario haya actuado mal desde un punto de vista profesional sino porque le ha llevado la contraria al jefe o le ha colocado en una situación incómoda. Que es lo que parece que ha ocurrido en este supuesto, dado la larga trayectoria de Edmundo Bal en el mismo puesto y que no parece que hasta el momento hubiera habido queja alguna sobre su actuación profesional.

En definitiva, la libre designación y su corolario, el libre cese, son otro problema clásico de nuestras débiles instituciones. Ni se accede siempre a un puesto relevante por los principios de mérito y capacidad ni se cesa siempre tampoco por razones vinculadas con el mérito y la capacidad.  Desde este blog y desde la Fundación Hay Derecho se ha defendido que la libre designación y el libre cese son demasiado golosos –valga la expresión- para los políticos que quieren tener controlados a los funcionarios que deberían controlarles a ellos, lo que es especialmente cierto en el caso de los funcionarios que realizan funciones de supervisión y control como los interventores. Piensen en la libertad que puede tener un interventor nombrado “a dedo” para criticar la gestión del superior que le ha dado ese puesto; pero es que resulta que su función consiste precisamente en evaluar y auditar esa gestión, es decir, es incómoda por definición.

El caso de los asesores o “controladores” legales quizás no es tan crítico como el de un interventor, pero sin duda la tentación de convertir una decisión política en una decisión técnica es también muy grande, máxime en un país en el que  a los responsables políticos les gusta arroparse en los criterios de sus técnicos…siempre que sean los que a ellos les convienen.

Cierto es que los tribunales de justicia han ido aquilatando los requisitos para nombrar y cesar a funcionarios para puestos de libre designación, y han ido estableciendo la necesidad de una conexión entre la confianza en sentido general (que, llevada al extremo, permitiría nombrar y cesar a cualquiera que la tenga o que la pierda siempre que tenga la condición de funcionario del cuerpo o categoría que se exija en la convocatoria) y la confianza en sentido profesional. De esta forma se intentan evitar nombramientos o ceses arbitrarios. Pero recordemos que para que eso ocurra hace falta impugnar en vía judicial los nombramientos o los ceses y eso no es todavía lo habitual dado el indudable coste que tiene para el funcionario que se atreve a hacerlo y no solo en términos económicos.

En conclusión, en España todavía nos queda un largo recorrido para profesionalizar y despolitizar nuestra función pública en sus más altos escalones. Es cierto que a un alto funcionario nombrado para un cargo de libre designación se le puede remover –faltaría más-, pero esa remoción debería tener algo que ver con su desempeño profesional o incluso con un periodo de tiempo preestablecido (tampoco es bueno que la gente se eternice en sus cargos) o, mejor todavía, con un proyecto profesional concreto que pudiera desempeñar en ese puesto y en base al cual se pudiera evaluar su desempeño. Es decir, se le debería nombrar y cesar por una cuestión de confianza profesional y no por otros motivos. Porque recordemos que los puestos de libre designación según el Estatuto Básico del Empleado Público son los puestos directivos o los asimilados a ellos, lo que debería ser una excepción si el puesto no es directivo como ocurre en la actualidad con muchos puestos que son de libre designación sencillamente porque así figuran en una relación de puestos de trabajo lo que facilita a los políticos la discrecionalidad en los nombramientos y los ceses.

¿Ciencia ficción? Pues esto es lo que ocurre en otros países. Hemos explicamos en este blog cómo funciona en el cercano caso de Portugal, pero en general es el modelo de función pública neutral y profesional que defendemos en Hay Derecho. Y nuestra concepción de los nombramientos y ceses de los cargos de libre designación no ayuda nada.  En definitiva, no es tan dramático que un abogado del Estado discrepe con su superior jerárquico. Es más, hasta puede ser enriquecedor y así se suele considerar en los casos normales donde estas discusiones son frecuentes y no llega la sangre al río. Lo que no quiere decir que, en última instancia, no prevalezcan las instrucciones del superior que, además, puede firmar directamente en su condición de Abogado del Estado, si el subordinado no está conforme. Pero lo que no parece razonable es que al subordinado que defiende un criterio técnico determinado esta defensa le cueste el puesto máxime cuando no hay ningún otro motivo –o por lo menos no se alega- que el disgusto que  alguien se ha llevado en términos políticos.   Ya advertimos en otro post de los riesgos (muy estudiados) que tienen la integración de carreras políticas y funcionariales. Ser conscientes de este problema nos ayudará a solucionarlo.

¿Por qué Jose Félix Tezanos no debe ser presidente del CIS?

Es decir, ¿por qué un reputado catedrático de sociología no debe dirigir el Centro de Investigaciones Sociológicas por el simple hecho de ser  miembro de la dirección del partido gobernante, y no hay problema para que otro miembro sin cualificación especial pueda ser ministro, o secretario de Estado?

Concretando aun más, el Centro de Investigaciones Sociológicas es un Organismo autónomo de carácter administrativo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, adscrito al Ministerio de la Presidencia, y regido en base al derecho público. ¿Por qué, entonces, la ministra de la Presidencia puede ser miembro de la ejecutiva del PSOE, pero el Presidente del CIS no?

Conviene prestar mucho cuidado a la hora de distinguir entre Gobierno y Administración, por bastantes motivos, pero entre ellos por este que ahora comentamos. El Gobierno dirige la Administración, efectivamente;  así lo dice el art. 97 de la CE. Pero el art. 103 CE también dice que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Pues bien, dentro de la estructura administrativa hay organismos con un componente de neutralidad especialmente marcado a la hora de servir esos intereses generales. No son instrumentos de ejecución de una determinada visión política, sino que sus fines fundamentales vienen predeterminados por la ley y se espera de ellos que los ejecuten con la mayor objetividad posible. Ello no obsta a que el gestor correspondiente deba ser nombrado por el Gobierno, pero teniendo en cuenta siempre su papel institucional.

Esto precisamente ocurre en el caso del CIS, que tiene por finalidad el estudio científico de la sociedad española, principalmente a través de la investigación mediante encuestas. Y ello en interés común de todos los españoles, ya sean investigadores, políticos, profesionales o simples ciudadanos, que esperan de la institución máxima objetividad y competencia técnica. Por supuesto que la dirección del organismo está legitimada para considerar, fundamentalmente en base a criterios científicos, que ese interés general puede cumplimentarse mejor por una vía que por otra, fomentando una línea de estudio de manera preferente a la alternativa.  Pero lo que sería totalmente inadmisible es que el CIS se dedicase a investigar y publicitar solo aquellos asuntos que pudiesen interesar políticamente a un determinado partido político. Ya no hablamos siquiera de “cocinar” los resultados en interés de una determinada opción.

Tocamos aquí la diferencia esencial entre una determinada visión técnica (o incluso política) del interés general, y una visión partidista que ponga a la institución al servicio de los intereses instrumentales del partido. Pues bien, es obvio que el riesgo de confundir ambas esferas resulta extraordinariamente elevado cuando el director del organismo, por muy competente que pueda ser, forma parte de la ejecutiva del partido del Gobierno.

Pero junto a esta que acabamos de desarrollar existe otra razón nada menor, que es la de preservar en esta época tan proclive a la tentación populista, la legitimidad de nuestras instituciones, lo que exige en estos casos todavía un mayor esfuerzo, tanto de neutralidad, como de apariencia de neutralidad.

No olvidemos que las instituciones son fundamentales, además de por el cumplimiento de los objetivos materiales para los que han sido diseñadas, porque ayudan a extender el sentido de comunidad y de responsabilidad entre los ciudadanos. Gracias a ellas no sentimos que las decisiones tomadas en nuestro nombre y que nos afectan son decisiones tomadas por “ellos” –ya sea la casta, el establishment o el adversario político- sino por nosotros. Por eso, cuando un partido político captura una institución, especialmente cuando lo hace de manera tan aparente como en este caso, introduce un nuevo clavo en el ataúd de la legitimidad democrática, no necesariamente por motivos sustanciales o de fondo, pero si por los de forma, no menos importantes.

Por todos estos motivos el Sr. Tezanos no debe ser Presidente del CIS, a estas alturas ni siquiera aunque dimita de su cargo en el partido, porque el daño a la legitimidad de las instituciones es ya irreparable.