¿Puede elevar el Tribunal de Cuentas una cuestión prejudicial al TJUE?
Tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, el Tribunal de Cuentas ha iniciado los trámites correspondientes al planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Tales trámites exigen audiencia previa a las partes de los procesos afectados por esos posibles reenvíos prejudiciales. Ha sido en ese momento cuando los encausados y, en lo que ha trascendido de ellas, las alegaciones presentadas por los letrados a cargo de la defensa de Carles Puigdemont han contestado y rechazado la competencia de la jurisdicción contable española para efectuar tal reenvío. Ahí es donde surge la pregunta que da título a este análisis: ¿puede elevar el Tribunal de Cuentas una cuestión prejudicial al TJUE?
La respuesta está por darse, pues no hay precedentes de remisiones prejudiciales europeas por el Tribunal de Cuentas español. Desde el punto de vista procesal, esa audiencia previa a las partes corresponde a lo indicado por el artículo 4 bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial y por el artículo 43 bis de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el planteamiento de cuestiones prejudiciales europeas. Son las dos disposiciones del ordenamiento español que establecen la manera en la que los jueces y tribunales ordinarios han de actuar cuando vean la necesidad de consultar al TJUE sobre la validez o sobre la interpretación de disposiciones de Derecho de la Unión Europea. Es cierto que ni la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, ni la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, disponen nada en relación con el posible planteamiento de una cuestión prejudicial europea por la jurisdicción contable, pero también lo es que la disposición final segunda de la LOTCu atribuye carácter supletorio a las leyes de la jurisdicción contencioso-administrativa y de enjuiciamiento civil y criminal, por ese orden, en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales del Tribunal. Por su parte, la propia LEC se declara supletoria de las dos últimas en su artículo 4.
Pero, en realidad, la aplicabilidad de las disposiciones procesales internas no es lo determinante en la respuesta a la pregunta. Es sabido que para el TJUE la autonomía procesal de los Estados miembros está condicionada a la efectividad del Derecho de la Unión. Esta no puede ser excusa para impedir que un órgano jurisdiccional competente eleve una petición prejudicial. Por tanto, si el Tribunal de Cuentas puede elevarla, o no, depende en mayor medida del Derecho de la Unión Europea y, en concreto, de cómo el Tribunal de Luxemburgo ha delimitado en su jurisprudencia qué entiende por órgano jurisdiccional.
El artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que regula la cuestión prejudicial, atribuye la facultad para elevarla a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros. La manera en la que cada Estado de la Unión organice sus sistemas jurisdiccionales internos es indiferente para el 267 TFUE, como lo es en general para el Derecho de la Unión. El artículo 4 del TUE reconoce la autonomía institucional de los Estados miembros, en cada uno el poder judicial tiene su orden y estructura y hay diferentes modelos de control de las cuentas públicas. Así, si el 267 TFUE no habla de órganos judiciales, sino de órganos jurisdiccionales, ¿es el Tribunal de Cuentas un órgano jurisdiccional a esos efectos?
El Tribunal de Cuentas ejerce una función jurisdiccional en el ámbito específico de la responsabilidad contable, junto a la no jurisdiccional de fiscalización de las cuentas públicas. La de fiscalización es la principal, según se desprende claramente del artículo 136 de la Constitución. La jurisdiccional, sin embargo, se menciona en el mismo artículo con tímidas maneras. Es la LOTCu la que la delimita, buscando hacerla compatible con el principio de unidad jurisdiccional que proclama el artículo 117.5 de la Constitución.
Pero los términos en los que el Derecho español asigna la competencia jurisdiccional del Tribunal de Cuentas no es lo único determinante para averiguar si puede o no puede elevar una cuestión prejudicial. Lo determinante es si esa asignación encaja con la interpretación del concepto «órgano jurisdiccional» que ha dado el TJUE.
En sus más de 70 años de existencia, el TJUE se ha pronunciado en diversas ocasiones a favor o en contra de la admisión de cuestiones prejudiciales remitidas por órganos no judiciales de los diferentes Estados miembros. La definición de órgano jurisdiccional a esos efectos es un concepto autónomo del Derecho de la Unión. Así lo aclara el TJUE en sus recomendaciones a los órganos jurisdiccionales nacionales para el planteamiento de cuestiones prejudiciales (2019/C 380/01). Los criterios para determinar si un órgano remitente es jurisdiccional son los siguientes: su origen legal; su carácter permanente; el carácter obligatorio de su jurisdicción; el carácter contradictorio del procedimiento que da origen a la petición prejudicial; la efectiva aplicación de normas jurídicas en la resolución del procedimiento; y la independencia del órgano.
El Tribunal de Cuentas es un órgano creado por la Constitución, cuya organización, competencia y funcionamiento se delimitan en disposiciones con rango de ley. Tiene origen legal. Sin duda es permanente: para eliminarlo es necesario reformar la Constitución y suprimir su artículo 136. Conforme al capítulo III del título I de la LOTCu, su jurisdicción es obligatoria respecto de las cuentas que deban rendir quienes operen con bienes o caudales públicos, se ejerce en exclusiva, es necesaria, improrrogable y plena. Los procedimientos de enjuiciamiento contable, el juicio de cuentas y el procedimiento de reintegro por alcance, tienen carácter contradictorio, conforme a lo establecido en la LFTCu. Se sustancian siguiendo las normas aplicables al procedimiento contencioso-administrativo, el primero, y al juicio declarativo, el segundo. Las sentencias del Tribunal de Cuentas determinan la responsabilidad contable, subespecie de la responsabilidad civil, y son recurribles en casación ante el Tribunal Supremo.
Por último, conforme al artículo 136 de la Constitución, sus miembros gozan de la misma independencia e inamovilidad y están sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces. La LOTCu dispone que la elección de los consejeros de cuentas depende de las Cortes Generales. Seis son elegidos por el Congreso y seis por el Senado, por mayoría de tres quintos en cada caso y por nueve años. Es aquí donde se cuestiona la competencia prejudicial del Tribunal de Cuentas, argumentando que el origen parlamentario de su designación impide considerar que sea un órgano independiente.
Se aproxima la conclusión: ¿es o no es independiente el Tribunal de Cuentas según los criterios del TJUE? A falta de precedentes, solo se sabrá con certeza si eleva la prejudicial y el Tribunal de Luxemburgo se pronuncia al respecto. Por una parte, ciertamente el TJUE cambió hace unos años su criterio en relación con los tribunales económico-administrativos en su sentencia Banco Santander de 21 de enero de 2020 (C-274-14), sobre la base del carácter revocable de los nombramientos de sus miembros, efectuados por el Consejo de Ministros. Por otra parte, y no menos ciertamente, si el Tribunal Constitucional español volviese a plantear una prejudicial como hizo en Melloni (sentencia de 26 de febrero de 2013, C-399/11), no resulta verosímil que el TJUE inadmitiese el reenvío argumentando que ocho de sus inamovibles magistrados son nombrados, también por nueve años, por las mismas mayorías parlamentarias que los consejeros de cuentas. Esto da una base razonable para aventurar que tampoco lo haga con el del Tribunal de Cuentas.
Profesora titular de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla.
Exprofesora del área de Derecho Constitucional y de la Unión Europea en la Escuela Judicial del CGPJ.
