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Amnistía, responsabilidades civil y contable e intereses financieros no estatales

Una de las peculiaridades de la ley de amnistía que acaba de ser aprobada en nuestro país es la extensión de su ámbito objetivo a los actos determinantes de cualquier género de responsabilidad penal, administrativa o contable, e incluso civil, salvo que el perjudicado sea un particular. En otras palabras: para las infracciones realizadas en el marco del procés catalán se renuncia no sólo al castigo, sino también a la reparación, a la restitución o la indemnización por los daños y perjuicios causados a un ente público, incluido el menoscabo de los caudales públicos por alcance o malversación de fondos públicos. 

Por ejemplo, si en el curso de unos desórdenes públicos se destrozó un coche de policía, el amnistiado no sólo no será sancionado, sino que la administración titular de ese coche tampoco podrá exigir que se le indemnice por los daños sufridos. De igual forma, si un funcionario distrajo fondos públicos para destinarlos a una finalidad ilícita, como la organización de un referéndum ilegal, no sólo no recibirá pena alguna, sino que tampoco se le podrá demandar para que restituya el dinero malversado. 

A este respecto, debemos recordar que la responsabilidad civil extracontractual es aquella que impone que «el que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño» (art. 1902 Cc.), con independencia de que el perjudicado sea particular o un ente público. La responsabilidad contable, por su parte, es una subespecie de la responsabilidad civil, que «tiene como finalidad básica conseguir reparar los daños causados a los bienes, caudales y efectos públicos» (STCu 15/20074, de 24 de julio). En este mismo sentido ha insistido el Tribunal Constitucional: «la responsabilidad contable es una especie de responsabilidad civil, no de la penal. Así se desprende inequívocamente de la legislación en vigor y en este sentido la entiende el Tribunal de Cuentas» (ATC 371/1993, de 16 de diciembre).

Pues bien, vaya por delante lo inédito de una amnistía con unos efectos tan amplios, que van mucho más allá de su espacio natural circunscrito al ámbito penal o, como mucho, sancionador administrativo. Como ha constatado la Comisión de Venecia: «La amnistía supone una excepción a la aplicación de la ley penal en vigor justificada en criterios substantivos abstractos. Exime (total o parcialmente) la responsabilidad penal de los autores. Ciertos actos pasan a ser considerados -retrospectivamente- no castigables. Lo sucedido no tiene consecuencias criminales». En efecto, si uno analiza los antecedentes históricos de las amnistías concedidas en nuestro país, no encuentra que las mismas extendieran sus efectos a la responsabilidad civil. Como mucho, a infracciones de índole laboral o sindical, como preveía la de 1977. Tampoco en el ámbito del Derecho comparado. Tomando como referencia las más recientes, la Ley 38-A/2023 de 2 de agosto portuguesa contempla expresamente que no se extingue la responsabilidad civil derivada de los actos amnistiados, o la Ley francesa n. 2002-1062, de agosto establece que la amnistía no podrá afectar a derechos de terceros.

Por tanto, hay que ser muy cauteloso a la hora de extender los efectos de la amnistía más allá de la exención de las responsabilidades de tipo sancionador, por mucho que nuestro Tribunal Constitucional haya ofrecido una definición amplia de este instrumento, como un «fenómeno» que no es lineal y que, como «operación excepcional», permite «eliminar, en el presente, las consecuencias de la aplicación de una determinada normativa -en sentido amplio- que se rechaza hoy por contraria a los principios inspiradores de un nuevo orden político». Y es que, en los supuestos de la responsabilidad civil o contable, no se trata de eliminar las consecuencias de una norma que reprochaba o castigaba una conducta, sino que, lo que está en juego, es la reparación o indemnización por los daños patrimoniales ocasionados.

De hecho, como también tuvo ocasión de declarar el Tribunal Constitucional: «La amnistía extingue la punibilidad y los efectos penales que el delito o infracción produce como hecho penal o sancionable, pero no los efectos que el delito o infracción produce como hecho simple» (STC 122/1984, de 14 de diciembre, FJ. 3). Por lo que son escindibles el reproche jurídico-sancionador del deber de reparación o de indemnización que nace del «hecho simple» que ha causado un daño.

En este sentido, puede sostenerse con solvencia que los deberes de reparación y de indemnización, especialmente cuando los perjudicados sean particulares, se erigen como un límite infranqueable a la posibilidad de extender los efectos de una amnistía. Así se puede deducir analógicamente del art. 15.1º de la Ley de 18 de junio de 1870, que establece que «[s]erán condiciones tácitas de todo indulto: 1º Que no cause perjuicio a tercera persona o no lastime sus derechos». En consecuencia, aunque se extinga por completo la responsabilidad criminal del penado, subsiste la responsabilidad civil para los indultos. Además, la Comisión de Venecia, siguiendo a la Corte Iberoamericana de Derechos Humanos, ha reconocido que sería contrario a los derechos de las víctimas que una amnistía obstaculizara la exigencia de responsabilidad civil por los daños causados. Trasladado esto a nuestra lógica constitucional, podríamos decir que, si una ley de amnistía impidiera a particulares exigir la compensación por los daños sufridos, estaríamos ante una medida de naturaleza expropiatoria que, entre otros, violaría los arts. 33 y también el 24 CE que amparan las pretensiones indemnizatorias de los particulares. Por ello, debe entenderse como una cláusula obligada constitucionalmente la exclusión del ámbito de aplicación de la ley de amnistía de la responsabilidad civil cuando los afectados sean particulares, como hace el art. 8.2 de la Ley de amnistía.

Pero, ¿qué ocurre con la responsabilidad civil cuando el perjudicado sea un ente público o con la responsabilidad contable? Podría alegarse que, entre las exigencias de justicia restaurativa y entre las medidas adicionales para la asunción de las responsabilidades que ha recomendado la propia Comisión de Venecia, se debería incluir el deber de reparación de los daños al Erario Público. 

Ahora bien, es cierto que, a contrario, siempre podría invocarse que quien puede lo más (extinguir responsabilidades de tipo sancionador), puede lo menos (renunciar a los derechos de cobro extinguiendo las correspondientes responsabilidades civiles o contables). Pero también aquí encontramos un límite: lo que el legislador no puede hacer es disponer de los créditos ni de los derechos de otros entes públicos. Es decir: por mucho que se conceda que la amnistía sea en abstracto un instrumento constitucional, y concediendo que el legislador orgánico puede regular que la amnistía sea una causa de exención de la responsabilidad civil y contable (ambas premisas son muy discutibles), lo que no puede admitirse es que una ley estatal de amnistía perjudique los intereses financieros y, en particular, los derechos de resarcimiento de otros entes públicos no estatales. Porque, al final, la extinción de la responsabilidad civil por perjuicios causados a entes públicos, y de la responsabilidad contable como un subtipo de la misma, declarada en una Ley de amnistía supone la extinción legal de los derechos de naturaleza pública de la correspondiente Hacienda Pública y, si la responsabilidad hubiera sido ya establecida, estaríamos ante una suerte de «condonación» legal, que implica un acto de disposición del crédito de la Hacienda Pública por los perjuicios irrogados por la comisión de una infracción patrimonial, entendida como «hecho simple» diferenciado de la correspondiente infracción penal o administrativa-sancionadora, según lo dicho. 

Llegamos así al núcleo de la cuestión, como ha advertido la magistrada García de Yzaguirre (aquí): «¿Puede el Estado, a través de una Ley Orgánica, disponer la extinción de créditos de titularidad de las comunidades autónomas o de los municipios y provincias frente a terceros, sin el consentimiento de dichos sujetos públicos? ¿No estaría invadiendo el Estado las competencias que la Constitución y los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas sobre su patrimonio?. Porque, «El coste de reparación de tales daños se tendrá que afrontar, consecuentemente, de forma íntegra por cada entidad pública perjudicada, a través de la asignación de partidas con este fin dentro de los respectivos presupuestos, al no responder de los mismos los sujetos que los hayan causado. Y, en definitiva, se repercutirá en la sociedad en general, al nutrirse el activo presupuestario principalmente de los ingresos derivados de los tributos, es decir, de la contribución de los ciudadanos al sostenimiento de las cargas públicas».

De esta guisa, siguiendo con la reflexión de esta magistrada, podemos responder concluyendo que resulta inconstitucional que el poder legislativo del Estado amnistíe responsabilidades civiles y contables «en relaciones jurídicas de las que no forma parte como acreedor a través de un acto de imperio», ni puede disponer de los derechos de crédito de titularidad de las comunidades autónomas o de las entidades locales. Ya que  «el ámbito de los sujetos públicos perjudicados por las conductas que son titulares de los derechos de crédito que quedan vacíos de contenido al extinguirse por la norma la responsabilidad de los deudores; y la posible invasión de las competencias, cuando menos, de las Comunidades Autónomas (más específicamente de la Comunidad Autónoma de Cataluña) al imponer la norma una extinción del contenido de sus derechos de crédito por responsabilidad civil (y contable), sin su audiencia ni anuencia».

En consecuencia, la única interpretación constitucionalmente admisible de la redacción dada al art. 39.3 LOTCu exige entender que la ley que aprobara la correspondiente amnistía sólo podrá proyectar sus efectos a los daños y perjuicios causados a los entes públicos dentro de su ámbito, pero no a los de otros entes públicos fuera del mismo, menos aún cuando estos tienen garantizada constitucionalmente su autonomía financiera. En concreto, una ley de amnistía estatal no podrá extender sus efectos a los derechos de reparación e indemnización de las Comunidades Autónomas, ni de los entes locales, ni tampoco de la Unión Europea, según lo ya dicho. Por su parte, la remisión del art. 136 CE a que el legislador orgánico desarrollará las funciones del Tribunal de Cuentas no podrá entenderse nunca como una habilitación que permita la desnaturalización y el vaciamiento de contenido de la jurisdicción contable que este órgano debe desarrollar en todo el territorio nacional, que es lo que ocurriría si se le priva a los distintos entes públicos de cauces para poder resarcirse por los daños sufridos que afecten a sus caudales públicos.

Además, en relación con los intereses financieros de la Unión Europea, debe señalarse que la ley de amnistía sólo excluye de su ámbito «Los actos tipificados como delitos que afectaran a los intereses financieros de la Unión Europea» (art. 2.e). Por su parte, la jurisprudencia del TJUE ha hecho una interpretación amplia del concepto de «protección de los intereses financieros de la UE» comprendiendo así cualesquiera delitos, actividades ilegales o actuaciones financiadas con patrimonio público. Por tanto, de acuerdo con la literalidad de la ley, quedarán amnistiadas las infracciones contables no tipificadas penalmente, aunque afecten a los intereses financieros de la Unión, algo que debe reputarse contrario al Derecho comunitario. Todo ello sin perjuicio de que la amnistía podría suponer, a su vez, una vulneración de los principios de igualdad y de no discriminación, reconocidos como principios generales del Derecho de la UE. 

Así las cosas, a la luz de los argumentos presentados, y más allá de muchas otras razones sustantivas que cuestionan la constitucionalidad de esta ley, encontramos aquí razones para atacar la validez de la misma, tanto a nivel constitucional como por contravención del Derecho europeo, en la medida que sus efectos pretenden extenderse a responsabilidades civiles y contables afectando a intereses financieros no estatales.

Una propuesta para un mejor control parlamentario de la aplicación del Derecho de la UE

Como subraya la Fundación Hay Derecho en su “Primer Informe sobre la situación del Estado de derecho en España (2018-2021 https://www.hayderecho.com/wp-content/uploads/2023/02/Informe_Estado-de-Derecho-2018-2021.pdf )”, nuestro país lidera desde 2016 de forma ininterrumpida el ranking de países sometidos a procedimientos de infracción del derecho comunitario. En este informe se da cuenta de las consecuencias negativas de este nefasto liderazgo.

Al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación (MAEC) le corresponde [1]: la coordinación, seguimiento y notificación de la transposición al derecho interno de las directivas de la Unión Europea; el seguimiento y coordinación de los asuntos ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el marco de la Comisión de Seguimiento y Coordinación de las actuaciones ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, sin perjuicio de las competencias de la Subdirección General de Asuntos de la Unión Europea e Internacionales de la Abogacía General del Estado; la instrucción de los procedimientos de infracción iniciados por la Comisión Europea ante el Reino de España, y la elaboración y coordinación de las administraciones públicas interesadas en las respuestas a los mismos en sus fases precontenciosas, con la colaboración de la Subdirección General de Asuntos de la Unión Europea e Internacionales de la Abogacía General del Estado; el asesoramiento en el ejercicio de las funciones que le son propias, sin perjuicio de las competencias de la Subdirección General de Asuntos de la Unión Europea e Internacionales de la Abogacía General del Estado; la gestión y resolución de los casos del centro SOLVIT.

Se solicitó al MAEC el acceso a los siguientes documentos: “Los tres últimos informes existentes sobre el estado de transposición de las directivas de la UE y sobre el cumplimiento de las sentencias del TJUE o de los procedimientos de infracción. El peticionario desconoce si dichos informes son independientes: estado de transposición; estado de cumplimiento”.

La contestación del Ministerio, de 31 de agosto de 2023, a la petición de acceso es la siguiente (Expte: 00001-00081670):

“En contestación a dicha petición se informa lo siguiente:

Respecto de la solicitud de informes existentes sobre el estado de transposición de las Directivas de la UE, no consta documento formal alguno que responda a la solicitud planteada.

En referencia a la solicitud de informes sobre el cumplimiento de las sentencias del TJUE y de los procedimientos de infracción, no existe un informe como el solicitado, pero se puede acceder a dicha información a través de los siguientes enlaces:

De la contestación, se observa que el Gobierno de España no realiza periódicamente informe alguno sobre el estado de transposición de las directivas de la UE y sobre el cumplimiento de las sentencias del TJUE o de los procedimientos de infracción. Y remite a bases de datos de la Comisión Europea sobre el cumplimiento del Derecho de la UE en todos los Estados miembros.

Contrasta esta negativa práctica con la de otros Estados miembro de la UE, como por ejemplo Italia, donde se establece, por disposición legal:

Ley 234/2012, de 24 de diciembre, por la que se dictan “disposiciones generales sobre la participación de Italia en la formación y aplicación de la legislación y las políticas de la Unión Europea”.

Artículo 14. Información al Parlamento sobre procedimientos judiciales y procedimientos pre-contenciosos relativos a Italia.

  1. El Presidente del Consejo de Ministros o el Ministro de asuntos europeos, basándose en la información recibida de las administraciones competentes, enviará cada tres meses a las Cámaras, al Tribunal de Cuentas, a las regiones y provincias autónomas, un informe desglosado por sector y materia: a) las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativas a sentencias en las que Italia ha sido parte o tengan consecuencias significativas para el sistema jurídico italiano;  b) de las peticiones de decisión prejudicial con arreglo al artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea planteadas por órganos jurisdicciones italianos;  c) los procedimientos de infracción iniciados contra Italia de conformidad con los artículos 258 y 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, con información resumida sobre el tema y sobre el estado del procedimiento así como sobre la naturaleza de cualquier violaciones alegadas contra Italia;  d) los procedimientos de investigación formal iniciados por la Comisión contra Italia en virtud del artículo 108, apartado 2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
  2. El Ministro de Economía y Hacienda, en coordinación con el Ministro de Asuntos Europeos, transmitirá cada seis meses a las Cámaras y al Tribunal de Cuentas información sobre las posibles consecuencias de naturaleza financiera de los actos y procedimientos a que se refiere el apartado 1.
  3. Cuando uno de los actos de la Unión Europea a que se refiere el apartado 1 sea incluido en la base de un proyecto de ley de iniciativa gubernamental, de un decreto-ley o un proyecto de decreto legislativo presentado al dictamen parlamentario, así como, en cualquier otro caso, a petición de uno de ambas Cámaras, el Presidente del Consejo de Ministros o el ministro de Asuntos Europeos comunicará a las Cámaras la información o documentos relacionados con dichos actos.
  4. La información y documentos a que se refiere este artículo serán transmitidos mediante métodos informáticos.
  5. El gobierno puede recomendar el uso confidencial de la información y los documentos enviados”.

Igualmente, resulta de interés el artículo 15, sobre el “Control parlamentario sobre los procedimientos de infracción relacionados con Italia”, y específicamente el informe gubernamental a la Cámara en el que se exponen los motivos que llevaron al incumplimiento o violación a que se refiere el procedimiento infracción, indicando además las actividades realizadas y las acciones que se pretende asumir a los efectos de la solución positiva del procedimiento mismo.

Que conozcamos, en España sólo se hizo una vez un informe de las características del solicitado y fue a raíz de una iniciativa parlamentaria: “Proposición no de Ley sobre el cumplimiento del Derecho Europeo en España”, presentada por el Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia, aprobada por la Comisión Mixta para la Unión Europea, en su sesión del día 27 de marzo de 2012[2]:

‘La Comisión Mixta para la Unión Europea insta al Gobierno a asegurar el cumplimiento del Derecho de la Unión Europea, la adecuada trasposición de Directivas, así como la determinación de los mecanismos de prevención y responsabilidad  por
incumplimiento del Derecho Europeo, tanto desde una perspectiva general como teniendo en cuenta la realidad de nuestro sistema descentralizado, informando ante esta Comisión de las medidas que, en su caso, piensa adoptar siguiendo las
recomendaciones del dictamen del Consejo de Estado emitido al respecto. En tal sentido, se insta al Gobierno a que en el plazo de tres meses elabore y presente un informe sobre los procesos de infracción del Derecho Europeo en España que contenga al menos los siguientes aspectos:

– Tipología de las infracciones.

– Organismo o Administración responsable del incumplimiento.

– Alegaciones presentadas.

– Resolución final de las mismas.

– Propuestas para la mejora en la eficacia de la aplicación del Derecho Europeo en nuestro país.”

 Por ello, sería de interés que se impulsara el estudio de la necesidad de promover en España una ley de características similares a la referida Ley 234/2012, de 24 de diciembre, por la que se dictan “disposiciones generales sobre la participación de Italia en la formación y aplicación de la legislación y las políticas de la Unión Europea”. Y que se regule, cuando menos, lo establecido en sus artículos 14 y 15.


Notas:

[1] Real Decreto 267/2022, de 12 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación.

[2] Publicada en el ‘BOCG. Congreso de los Diputados’, serie A, núm. 2, de 6 de febrero de 2012. https://www.congreso.es/es/busqueda-de-publicaciones?p_p_id=publicaciones&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_publicaciones_mode=mostrarTextoIntegro&_publicaciones_legislatura=X&_publicaciones_id_texto=CGA201204040034.CODI.