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Intervengo… ¿que algo queda?

6 de junio de 2024. Comparece de forma urgente el ministro de Asuntos Exteriores ante los medios para informar de la decisión de España de intervenir en la demanda planteada el 29 de diciembre de 2023 por Sudáfrica ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ) contra Israel por la presunta violación de la Convención para la sanción y prevención del delito de genocidio, de 1948, en Gaza. Horas después, el presidente del Gobierno confirma la noticia en el discurso de clausura de la asamblea general de la Confederación Empresarial Española de la Economía Social (CEPES). Ni la página del Ministerio de Asuntos Exteriores ni la página de Moncloa recogen, caída ya la noche, información al respecto.

¿Cuándo puede intervenir un Estado en un contencioso ajeno ante la Corte Internacional de Justicia? ¿Qué efectos tiene dicha intervención? La intervención de terceros en procedimientos judiciales es una realidad conocida para el Derecho interno, sin duda. En Derecho Internacional, las reglas precisas de la intervención, sus modalidades y consecuencias varían de un Tribunal a otro. Conforme al Estatuto de la CIJ y sus reglas de procedimiento existen dos modalidades distintas de intervención. 

El artículo 62 del Estatuto de la Corte prevé la figura de la intervención del tercero cuyos derechos pueden verse afectados en el proceso. Sobre esta base, el 31 de mayo de 2024 Palestina ha presentado una solicitud de intervención en la demanda planteada por Sudáfrica contra Israel. Sólo los Estados pueden participar en procedimientos contenciosos ante la CIJ. Aunque sigue siendo discutido el estatuto de Palestina como Estado –España no ha reconocido a Palestina hasta el pasado 28 de mayo de 2024-, goza de la consideración formal de «Estado Observador Permanente» ante Naciones Unidas, por lo que la CIJ -órgano principal de Naciones Unidas- no debiera tener impedimento en aceptar su solicitud de intervención. De hecho, esta solicitud de intervención puede evitar que la CIJ concluyera en la inadmisión del asunto por afectar derechos de un tercer Estado no participante en el proceso conforme a su doctrina establecida en 1954 bajo el nombre de principio del oro amonedado o intervención necesaria.

El artículo 63 del Estatuto de la Corte añade la intervención de Estados que han ratificado un tratado multilateral que es objeto de un litigio entre otros Estados parte. Una vez presentada la demanda, el Secretario de la Corte debe informar a todos los Estados parte en el tratado que, si así lo desean, pueden intervenir en el asunto. Este es el supuesto bajo el cual España solicita su intervención: habiéndose adherido a la Convención para la prevención y sanción del crimen de genocidio el 13 de septiembre de 1968 (BOE de 8 de febrero de 1969), es parte en el tratado objeto de la demanda de Sudáfrica frente Israel. Como consecuencia de este tipo de intervención, el Estado tercero quedará vinculado por la interpretación del tratado contenida en la sentencia de la Corte. A diferencia de la intervención del artículo 62 del Estatuto, que debe ser autorizada por la Corte, la intervención de los Estados que son parte en un tratado multilateral (artículo 63) es un derecho de estos. Quizás por ello, Palestina ha alegado también su derecho a intervenir como Estado parte de la convención de genocidio desde el 2 de abril de 2014.

Sin perjuicio de que el anuncio debe aún materializarse con la presentación por el Embajador de España ante los Países Bajos de un escrito formalizando la intervención ante la Corte Internacional de Justicia, la situación tiene su antecedente en la intervención de España en el procedimiento iniciado con la demanda de Ucrania frente a Rusia presentada el 22 de febrero de 2022 ante la CIJ, en relación con el mismo tratado de sanción y prevención del crimen de genocidio. Las intervenciones pueden versar sobre las excepciones preliminares (que tienen que ver con la jurisdicción del Tribunal y la admisibilidad de la demanda) o con el fondo del contencioso. España formalizó su escrito de intervención el  29 de septiembre de 2022, cubriendo aspectos de ambas dimensiones, siendo respondido por Ucrania  y Rusia el 15 de noviembre de 2022. España presentó por escrito argumentos sobre la admisibilidad de su intervención el 13 de febrero de 2023. La Corte consideró en su orden de 5 de junio de 2023 que España -como otros muchos Estados- debía presentar sus argumentos sustantivos sobre las excepciones preliminares, lo cual nuestro país formalizó mediante escrito de 5 de julio de 2023. España presentó oralmente sus argumentos ante la CIJ el 20 de septiembre de 2023

Las reglas de procedimiento requieren que los Estados intervinientes precisen las disposiciones del tratado cuya interpretación discuten, exponiendo su posición y el objeto o interés jurídico de su participación (reglas 81 y 82 de la CIJ). Sin embargo, y hasta ahora, en la intervención relativa a la demanda de Sudáfrica frente a Israel, el ministro Albares no ha dejado claro cuál es el objetivo buscado con la intervención, si la afirmación de la existencia de jurisdicción (por lo que la intervención de España afectaría a la fase de excepciones preliminares) o la discusión o el apoyo de una u otra tesis respecto del fondo del asunto (a favor o en contra de la existencia de una violación de la Convención para la sanción y prevención del delito de genocidio por parte de Israel en Gaza), como ha puesto ya de manifiesto el Prof. Chinchón Álvarez (España intervendrá en la demanda contra Israel ante el Tribunal Internacional de Justicia para defender ¿qué?). Habrá que esperar al escrito formal de intervención que España debe presentar ante la Secretaría de la Corte.

Sin duda, con un matiz no sólo jurídico sino político interno e internacional, estamos asistiendo a un aumento significativo de la figura de la intervención en procedimientos internacionales. Si bien históricamente los supuestos de intervención resultaban contados ante la CIJ, la demanda de Gambia contra  Myanmar (formalizada el 11 de noviembre de 2019) por el presunto genocidio Rohingya, ha acumulado siete intervenciones (aunque seis en forma conjunta); la demanda de Ucrania contra Rusia ha suscitado 32 escritos de intervención;  y la demanda de Sudáfrica contra Israel, acumula ya 5 intervinientes, con el anuncio de otros seis Estados más, incluida España. 

Nuestro país no participa en el primero de los procesos –Gambia contra Myammar-, en el que sí lo hacen 4 Estados miembros de la UE. En la demanda de Ucrania contra Rusia participan 17 Estados miembros de la UE (incluida España). En este último asunto, Sudáfrica contra Israel, aún no interviene ningún Estado miembro de la Unión Europea: tan solo España, Irlanda y Bélgica han anunciado su intención de hacerlo por el momento. Cada asunto tiene un contexto y proyección política diferente: nuestro gobierno no es ajeno a ello, pues los tres asuntos interpretarán el  mismo tratado, la Convención de genocidio, de 1948.

Esta tendencia a una participación procesal creciente de terceros explica una reciente reforma «menor» de las reglas de procedimiento de la CIJ, que le permitiría excluir de las audiencias orales alguna intervención oral por mor de la eficacia del proceso. Tiene el compromiso ahora nuestro Gobierno de afinar y preparar una argumentación sólida si busca que la exigente y costosa intervención -en términos humanos y económicos- produzca un efecto a la altura de sus objetivos de política exterior y defensa de valores y principios jurídicos en el orden internacional, presentando sus argumentos oralmente en la Gran Sala de la Justicia en el Palacio de la Paz.

Retirada de un embajador

La primera constatación, para reflexionar sobre qué significa la retirada de un embajador, es que esta medida no aparece mencionada, ni mucho menos regulada, en el Convenio de Viena de 1961 sobre Relaciones Diplomáticas.

Pero esta constatación es escasamente relevante porque tampoco aparece en este Convenio la expresión «convocatoria de un jefe de misión», ni la «llamada a consultas», medidas que, sin embargo, son ampliamente utilizadas en la práctica diplomática, y cuyo significado plantea pocas dudas (aunque, a veces, en los medios de comunicación no se empleen con precisión). 

En un Breve Diccionario Diplomático que publiqué hace ya muchos años (1982), por invitación de Inocencio Arias, entonces director general de la Oficina de Información Diplomática (OID), definí la Convocatoria de un Jefe de Misión como la invitación «que se hace a un Jefe de Misión por el Ministerio de Relaciones Exteriores del Estado receptor para que se presente en éste con objeto de recibir determinada comunicación que le será transmitida verbalmente, o por escrito, o muy frecuentemente de las dos maneras. La convocatoria es el medio más usual de transmitir las Notas de Protesta. Frecuentemente, el hecho de la convocatoria de un Jefe de Misión se hace público para poner de manifiesto la importancia que el Estado receptor concede a un asunto determinado».

En esta misma modesta publicación de 1982 se contiene esta definición de Llamada a consulta de un Jefe de Misión: «Orden que se envía a un Jefe de Misión por el Ministro de Relaciones Exteriores del Estado acreditante para que se persone urgentemente en la capital de éste, con objeto de informar sobre un determinado asunto y recibir instrucciones particulares. Frecuentemente, el hecho de la llamada a consulta no responde a esta necesidad y se hace público con objeto de mostrar al Estado receptor la preocupación o disgusto que produce en el Estado acreditante determinada situación. El regreso del Jefe de Misión al Estado receptor puede demorarse más o menos para subrayar ese disgusto». 

Más relevante que aquella ausencia que mencioné al principio, me parece la constatación de que en los diccionarios diplomáticos que tengo a mano (Diccionario Lid-Diplomacia y Relaciones Internacionales, Madrid, 2005, y Dizionario Giuridico Diplomatico, Milán, 1991), tampoco existe una entrada bajo el lema de «retirada de un embajador» (o «retiro» que, creo, es la palabra que utilizan nuestros hermanos de habla, allende los mares).

Ello se debe, probablemente, a que la retirada de un embajador por el Estado que lo nombró no solo es un hecho excepcionalísimo sino que, además, es una medida que tiene unos perfiles muy poco definidos. Lo más frecuente es que la retirada (o el retiro) sea la situación de facto que se produce cuando un embajador llamado a consultas no es reintegrado a su misión en un plazo razonable sino que aquella jefatura de misión se mantiene indefinidamente en una situación de interinidad, permaneciendo al frente de la misma un Encargado de Negocios a.i. (ad interim). Naturalmente, es una situación anómala, que no tiene por qué ser recíproca, y que trata de manifestar el disgusto y la protesta del Estado que prolonga tal situación. Cierto es que esa anómala situación puede terminar formalizándose si el Estado acreditante decide nombrar al frente de aquella misión no a un embajador sino a un encargado de negocios, que no estará acreditado ante el Jefe del Estado (mediante cartas patentes) sino ante el Ministro de Relaciones Exteriores (mediante cartas de gabinete). 

De todo lo dicho, sin haber podido evitar el empleo de la jerga profesional, emerge, creo, una idea bastante clara: la diplomacia dispone de una gama de herramientas que permiten graduar las respuestas que un Estado puede dar a las actuaciones de otro Estado que considere incorrectas o lesivas para sus intereses.

Aunque el Derecho internacional no obligue a seguir ninguna gradación, de modo que un Estado puede, sin infringir ninguna norma, adoptar inmediatamente la más radical de estas medidas -que es la ruptura de relaciones diplomáticas, excluida, naturalmente, la guerra- el sentido común, la prudencia y, sobre todo, la mejor defensa de los intereses nacionales, parecen aconsejar a los gobernantes reaccionar gradualmente. Me atrevería a decir que la más frecuente, y aconsejable, gradación sería la siguiente: convocar al embajador extranjero al Ministerio de Relaciones Exteriores, con entrega, o sin ella, de una Nota de Protesta; hacer pública esta convocatoria; llamar a consultas al propio embajador en el país extranjero, quedando al frente de la embajada un encargado de negocios a.i.; prolongar la ausencia del embajador de su puesto; declarar públicamente que la ausencia del embajador es indefinida; proponer el nombramiento, como jefe de misión, de un encargado de negocios acreditado ante el Ministro de Relaciones Exteriores; suspender las relaciones diplomáticas… 

Naturalmente, cada una de estas medidas, será, normalmente, respondida con una reacción equivalente, o más grave, por parte del otro Estado que, mientras se mantenga dentro de lo internacionalmente lícito, se califica como medida de retorsión. (Así, por ejemplo, un compañero me recuerda que cuando España llamó a consultas a su embajador en una República Centroamericana y declaró que lo hacía sine die, se encontró con que al querer reintegrarlo a su puesto la República en cuestión exigió que se solicitara, de nuevo, el plácet). 

En las relaciones entre Estados, lo mismo que en las relaciones entre personas, los calentones no son buenos consejeros. Con el agravante de que en las relaciones entre Estados el número y el volumen de las personas e intereses afectados son infinitamente mayores.

El consejo que Talleyrand, dicen, daba a sus diplomáticos parece que hoy deben darlo éstos a sus gobernantes: «Surtout pas trop de zèle». Que, en traducción libre sería: «Celo, el justo». Y en román paladino actual: no sobreactuar sin prever las consecuencias.

¿Existe en realidad una política exterior común en la Unión Europea?

Mucho se ha hablado durante los últimos días acerca de si España y la Unión Europea debían reconocer a Juan Guaidó como presidente de Venezuela. Reconocimiento que, precisamente, ayer se produjo por parte del Parlamento Europeo, aunque la UE, al menos en lo que se refiere a la Comisión, que es su órgano ejecutivo, sigue sin reconocerlo expresamente.

En un primer momento, el gobierno español mantuvo la posición de que antes de aventurarse a reconocer a Guaidó, quería consensuar la decisión con los otros miembros del club comunitario, buscando así una única postura común. Si bien, posteriormente, ante la presión y la escasa determinación comunitaria. decidió dar un ultimátum a Maduro para que convocase elecciones o reconocería a Guaidó.

Ante todo el debate suscitado en lo referido a este tema, surge la duda del papel que desempeña la Unión Europea en todo esto, y más concretamente, Federica Mogherini, que, como sabrán, es desde el pasado 2014 la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, figura creada por el Tratado de Lisboa.

Para ello es preciso introducir una figura comunitaria que para algunos es desconocida, la política exterior y de seguridad común (PESC). Se trata de una estructura  de cooperación entre Estados miembros que se creó para articular la acción exterior de la Unión Europea. Sus objetivos principales son mantener la paz, reforzar la seguridad internacional, fomentar la cooperación internacional y desarrollar y consolidar la democracia y el Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.

La PESC, según el artículo 24 del Tratado de la Unión Europea, la dirige, principalmente, el Consejo Europeo, cuyas decisiones deben ser tomadas por unanimidad, y la ejecutan el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, el cual es elegido por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, con la aprobación del Presidente de la Comisión, y los propios Estados miembros. La pregunta que nos viene a la cabeza es: ¿cuál debe ser el papel que jueguen los Estados miembros en este campo? El propio apartado 3º de dicho precepto lo responde, asegurando que “Los Estados miembros apoyarán activamente y sin reservas la política exterior y de seguridad de la Unión, con espíritu de lealtad y solidaridad mutua y respetarán la acción de la Unión en este ámbito”. Por tanto, el objetivo último de la PESC debiera ser que la UE actuase de cara al exterior con una única voz con la que tener una mayor relevancia en la esfera internacional que si, por el contrario, los 28 países actuasen solos.

Todo esto sobre el papel suena muy bien, sin embargo, como en otras muchas de las cosas que rodean a la UE  y a sus instituciones, la realidad es bastante más tozuda, y la Unión no siempre actúa como si fuera uno. No es sencillo que todos los Estados lleguen a un acuerdo, por unanimidad, en asuntos de política exterior en los que los intereses de unos y otros, en muchas ocasiones, no coinciden.

Un claro ejemplo lo podemos observar con lo sucedido esta semana con Venezuela. Recapitulando, el pasado viernes 24 de enero, al borde de la medianoche, tras la autoproclamación que tuvo lugar el día anterior de Juan Guaidó como “presidente encargado de Venezuela para lograr elecciones libres”, Mogherini realizó una declaración en la que no reconoció expresamente a Guaidó como presidente, pero sí manifestó su apoyo a la Asamblea Nacional.  Casi al mismo tiempo, Donald Tusk, presidente del Consejo Europeo, y Antonio Tajani, presidente del Parlamento Europeo, por el contrario, sí que mostraron su apoyo directo a Guaidó como persona con legitimidad democrática.

Posteriormente, el sábado 26, España, seguida de Francia, Alemania y Reino Unido, dieron un plazo de 8 días a Maduro para que convocase elecciones, so pena de reconocer a Guaidó, si  no lo hiciera. Todo ello, sin esperar a la posición común de la propia UE. Horas más tarde de que estos importantes países del club comunitario se posicionaran, la propia UE emitió otro comunicado, firmado por Mogherini, en el que compelía a Maduro a que convocase elecciones, aunque sin fijar un plazo, por falta de acuerdo entre los países.

Desde entonces, no ha habido mucho avance en la búsqueda de la ansiada posición común. El Parlamento Europeo, por su parte, sí que ha movido ficha y el jueves aprobó una resolución en la que reconoce a Juan Guaidó como presidente interino legítimo de Venezuela, Tras ello, el presidente Tajani envió un mensaje directo a las otras instituciones comunitarias al señalar que: “[El Parlamento] Es la primera institución europea en hacerlo y pedimos a los Estados Miembros y a la alta representante que hagan lo mismo cuanto antes a fin de tener una posición única y fuerte”. Al respecto hay que decir que la determinación del Parlamento en su condena y firme oposición a Maduro no es nueva ya que desde hace meses vienen aprobándose declaraciones en este sentido, lo cual contrasta con la posición oficial de la Unión que no se ha mostrado nunca tan contundente y ha abogado siempre por el diálogo y la diplomacia con Venezuela.

Este galimatías comunitario que ha surgido en torno al problema venezolano en el que vemos como diferentes instituciones y Estados miembros han respondido de una manera diferente, poniendo en cuestión la autonomía y el papel de la Alta Representante, no es nuevo, sino que se ha repetido cada vez que ha habido un problema internacional de cierta envergadura. Basta recordar  otros casos en los que la UE no ha mantenido una posición firme y única, como en la guerra de Siria o en las sanciones a Rusia, sin ir más lejos.

Por lo que es evidente que el proceder que tiene la Unión Europea a la hora de responder a estas situaciones es, cuando menos, ineficaz. La lenta burocracia europea, que tanto han usado los euroescépticos es, en parte, una realidad. Obviamente, como ya  he dicho, no es lo mismo dirigir la posición de un único país que hacerlo de veintiocho, en los que hay sensibilidades de lo más diversas, a lo que hay que unir las diferentes instituciones comunitarias, que se comportan con plena autonomía.

Sin embargo, si queremos seguir construyendo el proyecto europeo es preciso avanzar en una mayor integración y delegación de soberanía por parte de los Estados miembros, pasando también por una reformulación de nuestras instituciones comunitarias, prescindiendo, por ejemplo, de la unanimidad en según qué decisiones, haciendo que la toma de decisiones en el seno de la Unión sea más ágil, para poder así tener una capacidad de respuesta más rápida y eficaz a los desafíos que afrontamos que no son nimios.

Por supuesto, ello supondrá que los Estados miembros tengan que seguir cediendo soberanía en pos de la UE y que habrá países, o mejor dicho,  partidos o personas dentro de esos países, que estarán en contra, máxime cuando la política exterior y la diplomacia sigue siendo uno de los aspectos más relevantes dentro del gobierno de un país. Si bien, a mi juicio, son más las ventajas que los inconvenientes. Es innegable que las decisiones que tome una población de más de 500 millones de habitantes (la tercera del mundo tras China y la India) y la primera en términos de PIB, tendrán mucha más influencia en el mundo que la de cada Estado miembro de manera separada.

Por lo que si queremos seguir teniendo algo que decir ante los nuevos retos a los que nos enfrentamos y no solo eso, sino que nuestra posición sea escuchada, siendo de las más relevantes de cuantas se pronuncian, todo pasa por que situaciones de descoordinación como las del caso de Venezuela no se vuelvan a producir y que en el futuro la Unión tenga una posición única y firme, que se tome de manera ágil y eficaz, tratando de aligerar la pesada maquinaria burocrática actual.