1.- la testifical de Cuixart como estrategia de provocación al tribunal
Parece que la debilidad de la testifical de las defensas, a la que nos referimos en el post anterior, ha conducido a una estrategia aparentemente dirigida a preconstituir un supuesto de imparcialidad objetiva del Tribunal.
Editores del blog “¿Hay derecho?”
Solo un 7% de mujeres forman parte de la Guardia Civil en la actualidad, a pesar de haber transcurrido ya treinta años desde que se aprobó la ley que permitía su acceso a tal cuerpo. Y tan solo un 2,9% ocupa puesto de suboficial. Gloria Moreno, sargento del Seprona, forma parte de este exiguo porcentaje. El Seprona (Servicio de Protección de la Naturaleza de la Guardia Civil) es una de los institutos más queridos de la Guardia Civil. Fue creado el mismo año en el que se aprobó la ley de acceso de la mujer a la referida institución. Y no es casual que sus especificas tareas sean necesarias en Lanzarote, en donde posee uno de los destacamentos del total de 13 que hay en el territorio español. Y es que el 42% del territorio de Lanzarote se encuentra bajo algunas de las figuras de protección de la naturaleza. Esta isla es Reserva de la Biosfera de la Unesco desde 1993.
Gloria Moreno ingresó en la Guardia Civil en el año 2006. No dejó de luchar hasta conseguir superar las pruebas de acceso al Seprona. Se sobrepuso, incluso, a una rotura de clavícula consecuencia del duro entrenamiento a que se tuvo que someter para ello. En un principio, fue destinada al Seprona de Burriana. Posteriormente, obtuvo el ascenso a sargento y pasó a dirigir el Destacamento del Seprona en Lanzarote. Fue la primera mujer que ocupó ese puesto y la única del Destacamento.
Al poco de llegar, dirigió, en septiembre de 2015, con el apoyo del Servicio Marítimo de Fuerteventura, una operación en la que sorprendió a 19 personas cazando y friendo pardelas, ave especialmente protegida, en el Islote de Alegranza (que forma parte del Parque Natural del Archipiélago Chinijo). Se hizo eco de las denuncias formuladas por ecologistas y organizaciones de defensa de la naturaleza que denunciaban esta práctica ilegal. Encaró con responsabilidad, valentía y profesionalidad el furtivismo en Alegranza. Por primera vez, se realizaba una operación de esta importancia, no solo por el número de personas sorprendidas sino también por la relevancia de las mismas: hombres importantes de la élite social y económica canaria. La calidad culinaria atribuida por los furtivos a estas aves hace de esta práctica ilegal una costumbre muy arraigada en los altos estamentos de la sociedad canaria. Por estos hechos el Juzgado de lo Penal núm. 1 de Arrecife acaba de condenar a diez de ellos como autores del delito del artículo 334 1. a) del Código Penal: “el que cace, pesque, adquiera, posea o destruya especies protegidas de fauna silvestre”. Curiosamente entre los años 2008 y 2015 no se realizó ninguna intervención de la Guardia Civil en la referida isla, por la caza ilegal de pardelas.
Sin embargo, a partir de esta operación, la vida de Gloria cambió. Entre los meses de agosto de 2017 y marzo de 2019 se le han abierto siete expedientes disciplinarios por faltas leve, grave y muy grave. También es investigada en un proceso penal por falsedad documental. Estudiados los expedientes sancionadores y las causas que los motivaron, no se alcanza a entender razón que ampare ninguno de ellos. Gloria Moreno actúa en cumplimiento de la ley, con sentido del deber, y muestra celo en la defensa del medio ambiente y la protección de los animales.
La falta de razón y fundamento de los siete expedientes sancionadores iniciados contra la sargento Gloria Moreno, se evidencia en que, a fecha de hoy, solo dos de ellos se encuentran vivos: uno pendiente de resolución de recurso y otro en tramitación.
Sin embargo, el proceso penal contra Gloria Moreno por delito de falsedad en documento oficial sigue adelante. Este proceso tiene su origen en la repercusión mediática que tuvo la actuación de septiembre de 2015. Un técnico ayudante de biológos, destinado temporalmente en el islote de Alegranza para el estudio del halcón elenor, contactó con Gloria para informarle de que un guardia, subordinado suyo, podía (supuestamente) haber pasado información a los pardeleros de los movimientos del Seprona.
Esta información, que en cumplimiento de su obligación, Gloria comunicó a su superior, finalizó con un auto de sobreseimiento provisional, dictado por el Juzgado de Instrucción núm. 3 de Arrecife. Ese sobreseimiento provocó que el guardia, subordinado de Gloria, le interpusiera una denuncia (por delito de denuncia falsa) que llevará a esta a sentarse en el banquillo de los acusados en los próximos meses. El ministerio fiscal y la acusación particular, ejercida por el referido guardia, piden cuatro y seis años de cárcel, respectivamente. Como letrada de Gloria Moreno, sorprende la petición no tanto de la acusación particular – cuya legitimación activa para ejercitarla en este proceso es más que discutible – pero sí la del ministerio fiscal sobre todo por el hecho de que apenas se investigaron, ni por la policía judicial, ni por el juzgado de Instrucción núm. 3 de Arrecife, los hechos referidos por Gloria a su superior.
Qué difícil es exigir, en ocasiones, el cumplimiento de la ley y que fácil puede ser infringirla. He visto, demasiadas veces en mi carrera profesional como abogada, cuán vulnerable puede acabar siendo quien procura el cumplimiento de la ley. Quien se empeña en su respeto termina convirtiéndose en víctima del sistema.
Resulta imprescindible que se esclarezcan los hechos que han dado lugar a que una persona con un alto sentido del deber y una vocación tan importante en defensa de la naturaleza se encuentre en esta situación. Durante los doce años previos que Gloria llevaba prestando servicio en la Guardia Civil nunca había sido expedientada. Incluso recibió algunos premios y reconocimientos por su compromiso en defensa de la naturaleza, la razón principal de su empeño en pertenecer al Seprona. Nos encontramos ahora en la situación contraria, que supone un grave daño para la dignidad personal y profesional de Gloria.
Gracias a los muchos apoyos que está recibiendo de la sociedad civil a través de la Plataforma Justicia para Gloria Moreno, de organizaciones ecologistas, asociaciones protectoras de animales, medios de comunicación, asociaciones de vecinos de Lanzarote, Unijepol, Greenpeace, o de la propia Rosa Montero, entre otros muchos, la sargento Gloria Moreno sabe que no está sola.
Solo cabe confiar en que más pronto que tarde se lleguen a conocer los motivos últimos de esta persecución. Significaría que el Seprona, una de las especialidades más galardonadas de la Guardia Civil, podría seguir contando con una mujer que realmente defiende la finalidad para la que fue creada la referida institución y que lucha por la efectiva incorporación de la mujer a tan benemérita institución. Reconocer a Gloria daría razón al viejo Ihering en la justeza de la lucha por el cumplimiento del derecho. Lastimosa lucha pero necesaria y, quizás, algún día, triunfante.
Abogada incorporada al Ilustre Colegio de Abogados de Madrid como profesional ejerciente en Diciembre de 1.982. Ha sido Juez Sustituta del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n.º 1 de Vivero (Lugo) en el año judicial 1.989-1.990; del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n.º 1 de Vivero (Lugo) en el año judicial 1.990-1.991; Magistrada Suplente de la Audiencia Provincial de Valladolid (Secciones I y III de lo Civil) en el año judicial 1.992-1.993. Ha sido autora de numerosas publicaciones y ha pronunciado diversas conferencias en materia de Derecho penal y otras.
La undécima semana del Juicio del Procés cerró las declaraciones solicitadas por el Ministerio Fiscal y dio paso a los interrogatorios de los testigos de la acusación particular y las defensas, a tenor de los cuales se suscitó una importante cuestión procesal relacionada con los principios de contradicción e igualdad de armas.
En la sesión del pasado miércoles, el abogado defensor Pina, en petición a la que se adhirió Van den Eynde, propuso que, para mejor garantía del derecho de defensa, debería preguntar primero la defensa que ha propuesto al testigo, después las acusaciones y después el resto de defensas, para salvaguardar, decía, la posición privilegiada que debe tener el derecho de defensa.
Se trata de una cuestión de relevancia porque nuestra LECrim sólo regula parcialmente la cuestión del orden de los interrogatorios, pues prevé en el artículo 708.1 que el primero en interrogar será el que ha propuesto la prueba: la parte que le haya presentado podrá hacerle las preguntas que tenga por conveniente. Las demás partes podrán dirigirle también las preguntas que consideren oportunas y fueren pertinentes en vista de sus contestaciones.
El principio de contradicción, según nuestra doctrina constitucional, constituye una exigencia ineludible vinculada al derecho a un proceso con todas las garantías (STC 102/1998).Como lógico corolario del principio de contradicción, se deriva asimismo la necesidad de que las partes cuenten con los mismos medios de ataque y defensa e idénticas posibilidades y cargas de alegación, prueba e impugnación, a efectos de evitar desequilibrios entre sus respectivas posiciones procesales.
Refiriéndose a la prueba testifical, la STC 142/2006 afirma que la garantía de contradicción exige “que el acusado tenga la posibilidad de interrogar a quien declara en su contra para de este modo controvertir su credibilidad y el contenido de su testimonio”. Y el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) ha situado el derecho de contradicción – configurado como el derecho a “interrogar y hacer interrogar a los testigos que declaren contra él” (art. 6.3 d) – en un lugar preeminente de las garantías asociadas al derecho a un proceso equitativo (art. 6.1 CEDH).
En la interpretación que la Sala realiza de este precepto, hasta ahora se venían examinando los testigos propuestos por las acusaciones, a los que interrogaba primero la parte acusadora que había propuesto al testigo, después las otras acusaciones y después se concedía el turno a las defensas, para garantizar el principio de contradicción.
Tras un breve debate, el Presidente comunicó que la Sala deliberaría y comunicaría la resolución en la sesión siguiente, no sin antes advertir al proponente que, con lo que pedía, se haría de mejor condición procesal a las defensas del resto de los acusados que a la propia que había propuesto la prueba, pues preguntarían tras las acusaciones y la intervención del resto de defensas sería la última que presenciase la Sala. Así mismo, el turno del resto de defensas sería una especie de réplica al interrogatorio de las acusaciones, lo que perjudicaría la igualdad de armas procesal.
El jueves antes del comienzo de la sesión, Marchena comunicó la resolución adoptada por la Sala sobre la cuestión. La Sala reconoce expresamente que la tesis propuesta por Pina tiene el respaldo de una práctica judicial muy extendida, pero mantiene el criterio que viene aplicando hasta ahora, que también tiene respaldo práctico y dogmático: primero interrogará la defensa que ha propuesto la prueba, después el resto de defensas y después la acusaciones, a las que corresponde la contradicción. De esta manera se garantiza la contradicción y la igualdad de armas, al tiempo que cualquier riesgo para el derecho de defensa viene conjurado por la interpretación que venía realizándose del artículo 708 LECrim: si las acusaciones se limitan a lo que permite el 708, interrogar acerca de los hechos sobre los que haya versado el interrogatorio de la parte que ha propuesto la prueba, sin preguntar acerca de hechos sobre los que no haya versado el interrogatorio de las defensas, no existe ningún riesgo de que el interrogatorio pueda aflorar algún hecho o elemento que pudiera interpretarse como inculpatorio, y que hubiera quedado sustraído al interrogatorio cruzado. Y si las acusaciones, dentro de ese marco, consiguen no sólo aflorar contradicciones sino hechos que resulten de cargo para los acusados, se habilitaría un trámite excepcional para que vuelva a interrogar la defensa.
En la misma sesión, Marchena cuidó de que se respetara ese marco, al cortar preguntas del Ministerio Fiscal sobre hechos de los que no había preguntado la defensa.
En estas condiciones, se salvaguarda la contradicción y la igualdad de armas, y si se introdujesen nuevos elementos de cargo, al preverse la alteración excepcional del orden de práctica de la prueba, no se menoscabará el derecho de la defensa.
Por otro lado, Marchena continúa esforzándose en sus funciones de dirección del juicio y policía de estrados. Con paciencia, hubo de asistir al interrogatorio del mosso independendista. En la retransmisión se ve en primer lugar que el mosso se sentó al llegar, sin que se lo hubiese concedido el Presidente, que le instó a levantarse: el artículo 685 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal establece que “Toda persona interrogada o que dirija la palabra al Tribunal deberá hablar de pie”. Una que se le permitió sentarse, preguntado por un tuit, contestó que no era él a quien se juzgaba. Ante ello, el Presidente le advirtió, en tono contundente, de su condición de testigo y de la propia de agente de la autoridad, que conocía o debía conocer sus deberes con la Administración de Justicia. Una vez amansado, el testigo finalizó el interrogatorio sin más incidentes.
Los últimos actos de campaña electoral por los candidatos en prisión provisional también merecen mención tras la undécima semana de sesiones, en la que se sucedieron diversos de ellos protagonizados por los procesados mediante video conferencias desde los centros penitenciarios.
Así, pudimos ver conferencias de prensa protagonizadas por Oriol Junqueras o Jordi Sánchez; comparecencias en mítines por esta vía junto con procesados fugados (Jordi Sánchez con Carles Puigdemont).
Todos estos actos han sido autorizados por la Junta Electoral Central, que si bien en primer momento consideró que no tenía competencia para la autorización dado la situación procesal de los presos, una vez el Tribunal Supremo determinó que en cuanto los presos no estaban incomunicados la competencia recaía en la Junta Electoral Central y en Instituciones Penitenciarias, ha ido estableciendo un cuerpo doctrinal sobre cómo proceder en estas situaciones que será de aplicación a la campaña para las elecciones locales, autonómicas y al Parlamento Europeo.
La solución adoptada refleja, a nuestro juicio, una adecuada ponderación de los intereses en juego.
El primero, los derechos políticos de los procesados presos todavía no inhabilitados para cargo público que se han respetado si bien, como dice el Tribunal Supremo en su último auto por el que deniega la posibilidad de realizar actos procesales durante los recesos del juicio oral y al principio y al final de la jornada en el Tribunal Supremo, con las evidentes limitaciones de su situación procesal y bajo el principio de que ellos ya conocían al presentarse las limitaciones que tal situación comportaba.
El segundo, las necesidades derivadas del proceso penal y del momento procesal en que nos encontramos, el juicio oral y su necesaria inmediatez, no sólo como garantía de buen funcionamiento del sistema judicial sino como garantía de los procesados en cuanto a su derecho a un juicio sin dilaciones indebidas.
Los principales interesados en que el juicio oral concluya cuanto antes y se dicte sentencia son los procesados que con ello tendrán certeza de su situación.
El tercero, el régimen penitenciario, la situación de prisión provisional somete al sujeto afectado a un régimen común para todos los presos en prisión provisional que no puede ser alterado, en orden a obtener mayores beneficios, por el hecho de incorporarse a una candidatura electoral.
Es por ello que los actos autorizados se realizan en el centro penitenciario en el tiempo y en la forma en que no se distorsione el régimen del centro, fuera de horario y por videoconferencia.
A nuestro juicio la solución, ponderada y proporcional adoptada por la Junta Electoral Central, seguramente será seguida y puesta como ejemplo en el ámbito internacional de cómo se busca y se encuentra un equilibrio entre todos los intereses en juego.
Editores del blog “¿Hay derecho?”
El clientelismo no es algo exclusivo de la política ni de la administración pública. Es algo inherente a las relaciones humanas. Tendemos a favorecer a las personas más cercanas, familiares, amigos, personas con intereses comunes a los nuestros. Generalmente se espera obtener algo a cambio, incluso cuando esté algo es indeterminado, incluso cuando es algo tan abstracto como la gratitud. En política pasa igual. En los partidos ascienden no necesariamente los más válidos sino quienes más favores han hecho a quien ostenta el poder. Es algo moralmente cuestionable pero no siempre ilegal. Pero cuando el clientelismo se paga con recursos públicos pasa a ser corrupción.
El clientelismo, la concesión de favores esperando que sean devueltos, cuando se produce desde las instituciones lo hace usando los recursos públicos, aquellos que pertenecen a todos los ciudadanos, para sostener la red clientelar del partido político que le permita seguir ganando elecciones y mantenerse en el poder. A cambio, este da beneficios a aquellos que le apoyan, creando ciudadanos de primera y de segunda.
Esto se debe a la patrimonialización de las instituciones, la confusión intencionada entre los intereses de quien ocupa el cargo y los de la institución, que deja de servir a todos para servir a unos pocos.
El clientelismo como forma de corrupción es de sobra conocido y condenado socialmente cuando se trata de mordidas a cambio de contratos, y en este blog se ha hablado sobre el capitalismo de amiguetes que tanto daño causa. Sin embargo hay otra forma de clientelismo corrupto, que opera siguiendo los mismos mecanismos de favorecer a unos pocos con los recursos de todos de forma ilegal a cambio de beneficios para quien controla cierta institución, y esto se produce mediante prebendas en forma de cargos públicos o subvenciones para aquellos que apoyen al partido que está en el poder, proviniendo estos cargos y subvenciones de una institución cuyo fin es defender el interés de todos los ciudadanos.
El mayor problema es que esta forma de corrupción ni recibe tanta atención como lo pueden recibir las mordidas por contratos ni en muchos casos es perseguible judicialmente, debido al amplio margen que tienen los políticos para ciertos nombramientos o a la implicación de mecanismos informales.
El daño del clientelismo político a la democracia
Cuando acceder a ciertos cargos depende de la cercanía de una persona a determinado partido y no de sus méritos, esto implica que las personas más capaces se queden fuera, y en su lugar ocupan el cargo gente siempre menos válida.
El clientelismo es una relación que produce intercambios constantes. No es siempre un contrato cerrado con un objeto determinado cuya relación finaliza con su cumplimiento. En la mayoría de ocasiones, quien realizó determinadas acciones en apoyo a un partido, mantiene esa relación al obtener un rédito por parte de este, pues espera que la relación le siga aportando beneficios. Así, quien ha ocupado una institución por su cercanía a un partido a menudo usará está tanto como para devolver el favor como en espera de seguir obteniendo beneficios del partido en el poder, que pueden ser mantenerse en el cargo o seguir ascendiendo.
Como consecuencia lógica, las instituciones pierden su independencia. Las instituciones pasan a servir a los intereses de un partido y no a los de la sociedad a la que se debe. Y a consecuencia de esto, incluso a veces de forma previa, la confusión entre las instituciones y el partido en el poder hace que los ciudadanos que no comulgan con ese partido dejen de sentirlas como suyas, perdiendo estas su legitimidad.
Algo interesante de observar son los efectos que provoca el sistema clientelar de forma previa al acceso al cargo. Cuando el ascenso en ciertas profesiones depende de tu cercanía al poder político, se crean incentivos perversos iniciando una puja constante por ganarse el apoyo del poder político, esperando obtener réditos futuros o inmediatos, ya a nivel individual con un cargo o colectivo como ocurre con la concesión de subvenciones en función del apoyo de determinado medio u organización al poder político.
Esto anula el papel de la sociedad civil como contrapeso al poder político, pues no tiene ningún incentivo en ser independiente, por el contrario, le interesa estar cerca de alguien que o bien ostente cierto poder o bien tenga posibilidades reales de ostentarlo en un futuro cercano, pues de esta cercanía dependen tus posibilidades de ascender en determinada carrera o de obtener determinados beneficios. Con ello, la patrimonialización de las instituciones se extiende como un cáncer que afecta a toda la sociedad y socava su Democracia.
Polarización y clientelismo
Esta situación se ve favorecida por aquellos contextos de polarización en los cuales la sociedad se mueve por dinámicas amigo/enemigo donde el mejor partido no es el que mejor sirva a la sociedad sino el más cercano por cuestiones identitarias. Bajo esa concepción de la política, las instituciones son sólo el medio que usan los nuestros para mantenerse y acabar con los otros. Aceptamos incluso el mal funcionamiento de las instituciones como un precio a pagar por que gobiernen los nuestros.
El mayor y más doloroso ejemplo se encuentra en Cataluña, donde una sociedad completamente dividida está gobernada por quienes usan las instituciones contra la mitad de la ciudadanía. La dinámica de polarización a nivel nacional avanza en el mismo sentido, donde cada vez las instituciones se confunden más con el aparato orgánico del partido del Gobierno.
Sin necesidad de polarización, igual de preocupante es la situación de aquellos territorios históricamente gobernados por un mismo partido, donde la identificación entre administración pública y el partido es tal que la mejor manera de lograr un puesto en la administración es presentando las credenciales de partido.
Posibles soluciones
Todas estas situaciones parten del mismo problema, la excesiva capacidad de los políticos de nombrar cargos de discreción política. De ahí se deriva la pérdida de independencia de las instituciones y la generación de incentivos perversos que penetra en toda la sociedad. Por ello es necesario reducir esta discrecionalidad, determinando que el acceso a ciertos cargos sea mediante concurso que tenga en cuenta los méritos profesionales y no la cercanía partidista.
Ni es posible ni es objeto de esta entrada entrar en cada caso, pero como ideas más relevantes, poder limitar los cargos de discreción política al nivel de secretario de Estado podría ser un buen comienzo. A su vez, la idea habitualmente defendida por Víctor Lapuente en relación con sustituir los nombramientos de los alcaldes por un consejo directivo independiente puede resultar interesante de estudiar para su posible adaptación a nuestro sistema.
De este mismo autor, y aunque centrado en el clientelismo también entre empresas y administración pública pero igualmente aplicable a este caso, una reforma de las administraciones públicas reduciendo su politización también es necesaria para acabar con el clientelismo.
Si decidimos mantener la elección política de determinados cargos, requerir mayorías reforzadas que requieran la necesidad de un mayor consenso puede ayudar a la independencia de quien resulte elegido, aunque no necesariamente vaya a ocurrir así siempre.
Aquellos territorios que han sido gobernados en numerosas legislaturas seguidas por un mismo partido, la fragmentación política puede dar la oportunidad para la alternancia, especialmente a un mes de las elecciones municipales y autonómicas. Esta permitiría eliminar ciertas prácticas clientelares, renovar la administración pública y eliminar la idea de que para ser parte de la administración necesitas comulgar con cierto partido.
Sin embargo, quizá lo más importante sea crear una ciudadanía crítica, concienciada sobre los efectos negativos de la colonización de las instituciones, entendiendo que usar para el beneficio propio las instituciones que deben servir a todos es una forma más de corrupción. En la consecución de unas instituciones dependientes y sociedad civil fuerte cuyo ascenso dependa de sus méritos y no de su cercanía al poder político.
Estudiante de Derecho y Ciencias políticas en la Universidad Carlos III.
Tras el breve receso judicial por vacaciones, retomamos el seguimiento al Juicio del Procés, que ha alcanzado ya su trigésimo segunda jornada.
En estas últimas sesiones, las declaraciones de los miembros de la Guardia Civil fueron sucedidas por las de distintos policías nacionales, que de forma directa y repetida pusieron en el punto de sus críticas la actuación de los Mossos, cuya pasividad en algunos casos llegaron a tildar de “deleznable”.
Y especialmente resaltable fue también el cambio de actitud del abogado defensor Jordi Pina, que tras adoptar una posición beligerante rayana en los límites de la deontología profesional (a tal punto que fue resaltado en nuestro último post), parece haber optado por mantener una estrategia más discreta. Quién sabe, quizá la defensa también lee Hay Derecho.
Además de esto, las dos últimas semanas de Juicio estuvieron marcadas por las siguientes cuestiones:
En primer lugar, debemos referirnos a las importantes resoluciones del TS y el TC atinentes a los derechos fundamentales a la libertad personal (artículo 17.1 CE) y a la participación política de los procesados (artículo 23.2 CE).
La Sala de Enjuiciamiento del TS, mediante Auto de 11 de abril, desestimó nuevas peticiones de libertad provisional formuladas por los acusados.
De acuerdo con el artículo 539 de la Lecrim, las decisiones de prisión provisional, como las de libertad provisional, pueden ser modificadas en el curso de la causa y en cualquier momento, adaptándose en su caso a las circunstancias concurrentes. En este sentido la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reiterado que el transcurso del tiempo puede modificar los presupuestos en que se ha fundamentado la prisión preventiva, por lo que en la decisión de mantenimiento de la prisión deben ponderarse inexcusablemente los datos personales del preso preventivo así como los del caso concreto para valorar si los motivos que determinaron la adopción de la medida siguen siendo suficientes para mantenerla, doctrina del TEDH que ampara formalmente las reiteradas peticiones de libertad que se habían producido a lo largo de la Causa especial.
Las peticiones formuladas por Junqueras, Romeva, Rull y Turull, a las que se adhirió Forn, se fundamentaban, en primer lugar, en las dificultades que la duración de las sesiones provocaba en su derecho de defensa.
Se trata nuevamente de una petición genérica, que no acredita perjuicio concreto o material alguno, por lo que no puede sino inscribirse en la estrategia de Pina de ir formando en paralelo al juicio oral “piezas separadas”, en las que se susciten cuestiones relativas a derechos fundamentales.
En cualquier caso, el TS ha resuelto que el contenido material del derecho de defensa no está afectado por las condiciones en las que se están desarrollando las sesiones del juicio oral, pues a todos los acusados, privados o no de libertad, se les ha ofrecido la posibilidad de sentarse en estrado junto a sus abogados, garantizando así una comunicación fluida y permanente durante todo su desarrollo y en los distintos recesos y en el tiempo empleado para la comida los acusados pueden entrevistarse libremente, sin restricciones, así como recibir asesoramiento de sus letrados. Por otro lado, el régimen penitenciario garantiza plenamente el derecho de defensa, pues el artículo 51 de la Ley General Penitenciaria garantiza la libre comunicación con el abogado defensor.
Se argumentaba así mismo por las defensas que los acusados habían mostrado una actuación activa y colaboradora en el juicio, lo que, a su juicio, permitía descartar el riesgo de fuga. El TS reitera lo que resolvió el 25 de enero: que es un hecho notorio la existencia fuera del territorio español de estructuras de poder organizadas, puestas al servicio de aquellos procesados que han tomado la determinación de sustraerse a la Justicia, y de hecho miembros actuales del Gobierno y el Parlamento de Cataluña -como han publicitado ampliamente los medios de comunicación- se han desplazado para mantener reuniones con las personas integrantes de tales estructuras, algunas de ellas también procesadas en esta causa y declaradas en rebeldía.
Esta realidad intensifica claramente el riesgo de fuga, pues pone de manifiesto la existencia de cierta infraestructura en el extranjero que podría facilitar la fuga de los procesados.
Sobre este punto, la argumentación del TS se ha visto reforzada por la primera sentencia del Tribunal Constitucional sobre la prisión provisional de uno de los acusados.
En efecto, el Pleno del TC, por unanimidad, en sentencia de la que ha sido ponente el Magistrado Antonio Narváez, ha desestimado la demanda de amparo presentada por Dolors Bassa contra el Auto del Instructor de 23 de marzo de 2018, que decretó la prisión provisional, comunicada y sin fianza, por presuntos delitos de rebelión y malversación de caudales públicos.
La sentencia, que ha sido redactada por el Magistrado Antonio Narváez, considera que la decisión cautelar adoptada por el Tribunal Supremo ha tenido un presupuesto adecuado – los indicios recogidos en el Auto de procesamiento-, ha respondido a una finalidad constitucionalmente legítima, evitar los riesgos de fuga y reiteración delictiva, y está debidamente motivada, desde el canon de control externo que corresponde al TC.
Interesa destacar que en el recurso de amparo se reprochaba al Instructor que hubiera valorado la fuga de Puigdemont y Rovira para efectuar un pronóstico de fuga de la recurrente, que había comparecido hasta la fecha voluntariamente cuando había sido llamada. A estos efectos, razona el TC que si hubiera sido la propia demandante de amparo la que hubiera tratado de sustraerse a la acción de la justicia huyendo al extranjero, ya no sería necesario pronóstico alguno en el que fundar el riesgo de fuga, pues tal acto de evasión se habría ya producido. No es su comportamiento actual, sino el riesgo de que éste se modifique en el futuro lo que debe evaluarse, siendo de indudable relevancia, que otros procesados, que se enfrentan a los mismos cargos y también habían comparecido puntualmente a los llamamientos efectuados hasta ese momento, hayan cambiado abruptamente de comportamiento procesal, huyendo de forma repentina a raíz del procesamiento, y que hayan puesto en peligro, de ese modo, el buen fin del proceso.
El Tribunal acepta expresamente que se valore que el arraigo de Bassa, fundado en la existencia de relaciones familiares y recursos económicos, no tiene relevancia suficiente como para enervar el riesgo de fuga, dada la acreditada facilidad con la que se puede cambiar de domicilio familiar en el ámbito de la Unión Europea gracias al auxilio de la estructura internacional de apoyo con la que cuentan los procesados.
En definitiva, la fuga de Puigdemont y otros procesados rebeldes ha perjudicado la valoración del riesgo de fuga de los que sí se han sujetado al proceso.
Por último, el hecho de que algunos de los acusados privados de libertad sean candidatos en las próximas elecciones generales del 28 de abril de 2019 (o en las del 26 de mayo de 2019), tampoco conduce a una modificación de su situación personal.
La circunstancia de que un procesado sea miembro o candidato a un Parlamento no excluye la prisión preventiva, que, por sí misma, no implica una vulneración de sus derechos políticos.
Por otro lado, como razonó el Juez Llarena a propósito de una petición de libertad de Sánchez para participar en la campaña de 2017, al estar los acusados incluidos en listas electorales, a las que se incorporaron ya privados de libertad, no existe imposibilidad de ser elegidos, no tienen completamente anulada su capacidad para dirigirse al electorado y su elegibilidad va engarzada de manera favorable a la de otros integrantes de la misma candidatura, que sí abordan plenamente las actividades de campaña.
Por otro lado, como ya comentamos hace unos días, se iban a ir produciendo resoluciones que irían definiendo el ámbito y alcance de los derechos de participación política de los procesados-candidatos en prisión y con el juicio oral abierto en campaña electoral, después de la declaración de incompetencia de la Junta Electoral General en relación con los debates en prisión.
Más allá de lo ya dicho sobre la petición de la libertad por los procesados en prisión provisional, comenzó la semana con una resolución del Tribunal Supremo en que delimitaba su competencia en esta materia y así señalaba que en cuanto los procesados en prisión no están incomunicados y los actos electorales (debates en prisión) no implicaban una necesaria excarcelación de los procesados-candidatos, devolvía la competencia a la Junta Electoral como garante del respecto de los principios que regulan la actividad electoral y, además señalaba la competencia de instituciones penitenciarias en relación con el régimen en prisión.
Por ello la Junta Electoral entró a resolver las peticiones formuladas y en su reunión del pasado 11 de abril adoptó tres: a) denegar el permiso para un debate electoral en la prisión de Soto del Real por su falta de concreción, en la medida en que se hace referencia a un hipotético debate en el que no se detallan sus características y ni siquiera se hace constar la aceptación de otros candidatos que pudiesen participar en él; b) denegar otros permisos para debates los días 15 y 16 por la premura del tiempo si bien se reservaba la decisión respecto de futuros y pedía informe a Instituciones penitenciarias y c) Denegar la solicitud de que se requiera al Tribunal Supremo la suspensión de las declaraciones de los testigos en causa especial, coincidentes con el período de campaña electoral, así como que se instara al Tribunal Supremo para que Vox no pueda actuar como acusación popular durante todo el período de campaña electoral, por ser competencia, en este extremo del Poder Judicial.
A su vez Instituciones penitenciarias ha denegado esta semana la autorización para debates por tres razones: mantenimiento de la seguridad interna, la coincidencia con la celebración del juicio en el Tribunal Supremo y la obligación de respetar la neutralidad política, ya que se podrían encontrar con un problema de gestión si el resto de partidos solicita celebrar actos políticos en esas mismas prisiones.
Como vemos el día a día de la campaña electoral va dando lugar a un numeroso grupo de resoluciones que intentan delimitar el alcance de los derechos del candidato a participar en la campaña electoral con la situación de prisión provisional, el régimen penitenciario, el juicio oral y la necesaria neutralidad política de las instituciones.
Veremos como todo esto continuará en las próximas semanas frente a reiteradas peticiones de las defensas sobre actos y actuaciones en campaña electoral,
Ya hay una nueva a la espera: que se autorice a los procesados- candidatos a atender a los medios de comunicación en los recesos diarios del juicio oral.
Como se puede apreciar entramos en una etapa de una gran creatividad de las defensas con todo un nuevo tipo de peticiones., seguramente dirigidas a poner en aprietos a las instituciones públicas de España para hacerlo valer ante instituciones internacionales.
La octava semana de Juicio del Procés estuvo marcada, en el plano procesal, por la declaración de miembros de la policía autonómica catalana y la continuación de la estrategia crispadora de larte de la defensa y, en el plano político, por la solicitud de Jordi Sánchez de celebrar un debate electoral en el centro penitenciario en el que se encuentra interno; cuestiones ambas que analizaremos a continuación.
Los Mossos ratifican la tesis de la violencia
En lo que a las sesiones celebradas se refiere, el protagonismo correspondió a los Mossos d’Esquadra, tanto por la comparecencia de los propios altos cargos del Cuerpo como por las declaraciones realizadas por diferentes miembros de la Guardia Civil y la Policía Nacional que aludieron a la pasividad de la policía autonómica durante la celebración del referéndum.
La primera sesión, la del martes, se saldó con el impactante relato del responsable de la Brigada Provincial de la Policía Judicial rememorando la escena en la que uno de los mossos responsables del operativo entorpeció de forma deliberada y activa la actuación de la Policía Nacional, impidiendo su paso mientras gritaba “dejadles votar”.
El miércoles, por su parte, declaró el número 2 de los Mossos, Ferrán López, que si bien intentó defender a sus subordinados, desacreditó el argumentario de la defensa asegurando que la cúpula de la Generalitat estaba completamente advertida de la posible deriva violenta de la jornada, llegando a asegurar que: “Puigdemont dijo que si se producía ese escenario que nosotros preveíamos [escenario de violencia], él en ese mismo momento declararía la independencia”. Esta declaración fue corroborada por el comisario Joan Carles Molinero, que reprodujo con idénticos términos la conversación entre Trapero y Puigdemont.
Estos interrogatorios confirmarían la tesis de que la violencia estaba siendo utilizada por la Generalitat como un instrumento para conseguir la independencia: si se conseguía que hubiese violencia, se podría declarar la independencia. Sin embargo, nada obsta que los acusados las utilicen como un argumento defensivo: si la independencia se iba a declarar si había violencia, y aquélla -como sostienen- no se declaró, ello querría decir que no hubo violencia. Habrá que esperar.
La estrategia crispadora de la defensa
En estas ocho semanas que llevamos de Juicio, hemos podido comprobar lo que supone defender un procedimiento, a priori, “perdido”. La notoriedad de los hechos que se juzgan hace que los acusados dispongan de unas armas de defensa enormemente reducidas. Del mismo modo, las pruebas de que todos los actores intervinientes en el Procés no sólo admitían, sino que, probablemente, buscaban deliberadamente que se produjese un escenario de violencia como medio para llegar a la declaración de independencia, son realmente contundentes.
Así, gran parte de la estrategia de los acusados se centra en predirigir el desarrollo de este procedimiento ante el Tribunal Supremo al más que probable recurso al TEDH de Estrasburgo. Basta observar cómo reconocidos -o, al menos, conocidos- profesionales del derecho penal, intentan reiteradamente sacar de quicio al Tribunal, con la vista puesta en una impugnación procedimental ante el TC o el TEDH.
Difícilmente puede entenderse, si no, la actitud del abogado Pina en el desarrollo de los interrogatorios.
En primer lugar, mientras interrogaba a un guardia civil que intervino en el colegio electoral de Dosrius, y tras preguntarle si habían abordado a un ciudadano pacífico que deambulaba por la zona, el miembro de las FCSE respondió que no, a lo que el Sr. Pina le espetó “pero que lo estoy viendo en el ordenador”. Y ello con el único objetivo de sacar a colación los videos que la Sala ya ha dicho que va a visionar cuando proceda. Tamaño retorcimiento de las normas que regulan el interrogatorio testifical tuvo que ser atajada por el Presidente de la Sala, que con elegante irritación le dijo: “señor Pina esto no es serio, ¿quiere testificar usted?”.
Por otro lado, interrogando a otro guardia civil interviniente en Dosrius que resultó herido, decidió leerle su parte médico pero omitiendo las partes en las que se hacía alusión a las lesiones concretas, tratando así de dar a entender que no hubo ningún daño. Ante esto, el guardia civil le pidió que siguiese “leyendo para abajo”. El letrado, contra su voluntad, no pudo sino llegar hasta los extractos del parte que evidenciaban la existencia de lesiones -algunas de cierta dureza-, dejando al descubierto su interrogatorio pueril y sectario que le valió igualmente la reprimenda del Sr. Marchena por lo capcioso de sus preguntas.
En cualquier caso, hasta el momento, ninguna de estas prácticas de dudosa profesionalidad ha conseguido llevar al Tribunal a una situación de desquicio como la que probablemente buscan las defensas; quién sabe si tratando de emular aquella famosa sentencia de la Audiencia Nacional que fue anulada tras escucharse a la Presidenta de la Sala diciendo “no, si ya sabía yo que no iba a declarar”, cuando uno de los acusados se acogió a su derecho a no declarar.
Lejos de ello, como hemos analizado en toda la serie de posts, la actuación del Tribunal y, más concretamente, de su Presidente el Sr. Marchena, ha rozado lo impecable.
¿La prisión provisional es compatible con el ejercicio de los derechos políticos?
Por otro lado, como adelantábamos, la semana pasada conocimos que Jordi Sánchez, que se integra dentro de la candidatura de La Crida Nacional per la República a las próximas elecciones a las Cortes Generales, ha solicitado permiso para celebrar un debate electoral en la cárcel de Soto del Real. La Junta Electoral Central se ha declarado incompetente al entender que corresponde al Tribunal Supremo decidir sobre si tal actuación es compatible con su situación de prisión provisional; si bien ha recordado que el dictamen de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias en situaciones análogas ha sido negativo.
A su vez, casi todos los procesados en prisión provisional van a ser candidatos bien a las elecciones nacionales, bien a las locales o al Parlamento Europeo, lo que plantea multitud de cuestiones sobre la compatibilidad de su situación procesal (en prisión provisional con el juicio oral abierto) con el ejercicio de sus derechos políticos: debates, participación en campaña, recogida de actas, participación en la cámara de las que han sido elegidos, etc.
Todas estas cuestiones tendrán que ser resueltas por la Sala de lo Penal, a excepción de las cuestiones de esta índole que se planteen por los procesados rebeldes (Puigdemont, Comin, Ponsatí, etc.), que corresponderán al Juez Llarena al no haberse abierto el juicio oral frente a ellos por su situación procesal de rebeldía.
Si bien nos detendremos a analizarlas llegado el momento, queremos ahora llamar la atención acerca de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que conocimos hace escasos días, en la que se recogían algunos criterios para valorar el alcance de los derechos políticos respecto de candidatos sujetos a procesos penales.
La sentencia, que se refiere a un supuesto en que ya existe condena, cita derecho comparado e incide en la necesaria ejemplaridad social exigible a quien ejerce cargos públicos, máxime como representante de los ciudadanos. Concretamente, por ejemplo, resalta cómo en Dinamarca una persona no puede ser elegible si ha sido condenada por actos que según la opinión general la hagan indigna de pertenecer al Parlamento.
Veremos cómo va decidiendo el Tribunal Supremo y cómo pondera todos los derechos en conflicto; si estos son compatibles con la situación de prisión provisional y con la naturaleza de los actos por los que están procesados.
Y todo ello, por supuesto, hasta la sentencia que, en caso de ser condenatoria, y al no existir posibilidad de recurso contra ella, será firme e implicará definitivamente la pérdida de la condición de diputados de quienes sean condenados.
Editores del blog “¿Hay derecho?”
This fifth week of trial has been truly intense. Castellví, the former head of information at the Mossos, was the next to declare, and he was more much nuanced than the previous Friday, suspected of being under pressures by secessionists. He was followed by his colleague Quevedo, which in line with all previous statements, he alluded to the content of the “two meetings” held by Puigdemont, Oriol and Forn, where they were already warned about the serious riots that it would ensue —they not only did not called off the referendum, but also hid this information to the public and called to the occupation of the polling centers and resist the compliance with the court order, causing the violence. They knew these violent acts would occur, and they hid it to the public anyway. These statements are getting it closer to the crime of rebellion.
Regarding the misappropriation offenses, the contracting officers at the Generalitat testified, as well as their suppliers —some of them alleged that they had canceled the invoices with no intention to get them paid. At this point, the State Attorney emphasized the questions about budgetary law and contracting, noting that the Generalitat’s public treasure was already undermined anyway, that it was unsolvable, even if the invoices are cancelled. Albert Royo, General Secretary at DIPLOCAT, tried to play down this agency and unlink it from the power of Generalitat, but in the end he had to confess that some payments were made, while arguing about their purposes.
But the undeniable star of this week of trial has been the police chief Trapero. What a splendid defense strategy for its own trial, just answering. He was quite blunt, very serious, without hesitating. He sought to protect his Mossos. But above all, he described Forn as reckless and confirmed the insanity in warning political leaders about what was coming for them and these fanatics deciding to go ahead anyway. Did they really have a plan to stop the government? Some top officer else among the Mossos should to confirm this point, because it seems unbelievable. Certainly, these statements seem to have changed the defendants’ and their lawyers’ faces from what we saw in earlier trial sessions.
During the session of 14th March, what particularly resonated was the question by the presiding judge to Trapero concerning the meetings between the Mossos and Puigdemont, Forn and Junqueras, where the police commanders urged them to respect the law and expressed their concerns about the security and safety of citizens if the referendum was held. This chapter was headlined by the media as the presiding judge rescuing a failed examination by the private and public prosecution. Similarly, despite none of the defenses had protested immediately, the next day Junqueras’ and Romeva’s defenses filed a complaint accusing the court of being partial and taking the prosecution role.
However, this approach does not fit to the facts of the session, where the article 708 of the Criminal Procedure Law was strictly applied. The court has sought to find the material facts, which is its role, without any loss in impartiality and the accusatory principle.
In its first section, the article 708 of the Criminal Procedure Law states the procedure to follow for the examination of witnesses in the plenary, and it stipulates that the presiding judge shall ask the witnesses about the relevant particulars, after which the part who has brought the witness formulate the questions considered appropriate and relevant in the light of the answers.
In strict application of this judicial mechanism to the defendant’s statements this week, the court has not allowed the parts to interrogate the witnesses on questions unrelated to the facts addressed by the part that proposed the witness in the first place, for not being “relevant in the light of the answers” as provided by article 708.
In this case, Trapero’s testimonial statement had been proposed by private prosecution, who in its own interrogation did not ask questions about the meetings between Trapero and the prosecuted politicians. At the question time for the public prosecution, it asked a question about those meetings, unaddressed by private prosecution and unanswered by the defendant. When it was challenged by the lawyer Melero, the court, after deliberating during the lunch break, dismissed unanimously the question, which prompted the prosecutor Zaragoza to protest.
However, Melero did addressed these questions in its interrogation to Trapero, emphasizing that he could actually ask them because he was “his witness”, since he had been proposed by himself. At the end of the statement, the presiding judge asked Trapero to clarify why he requested the meetings with the political leaders. The presiding judge made explicit that Trapero had answered those questions already when asked by Forn’s defense, and that the question was covered by the article 708.2 of the Criminal Procedure Law, which stipulates that the presiding judge, by his or her own initiative or urged by any court member, can ask the witnesses the questions he or she considers as leading to the ascertainment of facts that are the subject of the statement.
At this point, there has not been any question on the presiding judge taking the role of the prosecution, let alone any undue introduction of the meetings issue in the interrogation, since it was precisely Forn’s defense who had interrogated on this matter. The question by the presiding judge was restricted to a concrete aspect —the concern that leaded the Mossos to request the narrated meetings, which perfectly fits to a determination or clarification of facts and allowed in the room by the article 708.2 of the Criminal Procedure Law.
The best evidence of judicial correction in the Court actions is the fact that in a plenary where protests abound, none of the defenses protested at that moment. And the protest filed the next day is innocuous in terms of denouncing any violation of rights that might be used as ground to appeal the sentence, since the fail to invoke the right on time —the question was unchallenged when it was asked— does not meet the requirement for admission according to the Organic Law on the Constitutional Court, that is, filing the complaint for the violation of constitutional rights the moment it was taking place, if applicable. That moment was when the presiding judge was asking the question, before it was answered.
Editores del blog “¿Hay derecho?”
Antes de analizar la actual regulación de los contratos modificados, se considera oportuno hacer una sucinta referencia a lo que respecto de éstos establecen las Directivas Comunitarias 2014/23/UE y 2014/24/UE.
Como es sabido, el Derecho de la Unión Europea pivota sobre la idea de la libertad de concurrencia y no discriminación cristalizando en tales Directivas los criterios jurisprudenciales del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Así, si de lo que se trata es de promover la competencia en el mercado interior de la contratación pública, no basta con establecer normas que aseguren la concurrencia efectiva en la licitación, es necesario, además, evitar que adjudicado el contrato, se introduzcan modificaciones que por su cuantía o naturaleza terminen desvirtuando la licitación primitiva al adjudicarse nuevos contratos sin procedimiento competitivo.
Consecuencia de lo expuesto, las citadas Directivas Comunitarias articulan dos grandes grupos de modificación contractual: las modificaciones previstas en el Pliego que rige la contratación y las que resultan imprevisibles.
Respecto de las primeras, deben estar previstas expresamente en el pliego y ser exhaustivas para que sean susceptibles de control en base a criterios objetivos.
Las segundas, en cambio, tienen que ser de tal naturaleza que no hubieran podido preverse por un poder adjudicador diligente; es decir, que se trate de un hecho extraordinario en la economía del contrato.
En lo que a nuestra Ley de Contratos se refiere, se debe destacar –en primer término- que de conformidad con lo prevenido en los artículos 25 y 26 de dicho cuerpo legal, el régimen jurídico de los modificados resulta de aplicación a los contratos administrativos, a los contratos privados de poderes adjudicadores sujetos a regulación armonizada y, para concluir, a los contratos privados de poderes adjudicadores que no tienen el carácter de Administración Pública.
Por otro lado y siguiendo la agrupación realizada por las Directivas Comunitarias, nuestra Ley de Contratos, también distingue entre las modificaciones previstas en el Pliego de aquellas otras que no lo están dado su carácter imprevisible.
A.- Consecuencia de ello, en primer lugar se hará mención a las modificaciones previstas en el pliego de cláusulas administrativas.
Respecto de éstas, el art. 204 LCSP previene que los contratos podrán modificarse, durante su vigencia, hasta el máximo del 20% del precio inicial; límite que contrasta –en negativo para la legislación española- con el margen que permite la legislación comunitaria del 50 % de cada modificado.
En lo que al límite del 20 % se refiere, se debe destacar que este porcentaje se refiere (ex art. 205.2.a LCSP) al 20 % del precio del contrato por cada modificado; dado que el indicado precepto restringe el límite cuantitativo al 50 % del contrato, aislada o conjuntamente; interpretación a la que se llega resultado de la concordancia de la literalidad del indicado precepto con lo prevenido en el art. 204.1 del mismo cuerpo legal.
Así y de conformidad con lo dispuesto en el art. 204 LCSP, la previsión de la modificación debe ser clara, precisa e inequívoca, debiendo precisar -respecto de su contenido- con detalle suficiente su alcance, límites y naturaleza, así como las condiciones en las que haya de hacerse uso de la misma y el procedimiento que haya de seguirse para realizar la modificación. De igual modo, la cláusula de modificación establecerá que la novación no podrá suponer el establecimiento de precios unitarios no previstos en el contrato.
En la misma línea y siguiendo con la exigencia de la claridad y la precisión, el párrafo segundo, apartado b) del art. 204, exige que la formulación y contenido de la cláusula de la modificación, deberá de ser tal que permita a los candidatos y licitadores comprender su alcance exacto, permitiendo –consecuencia de ello- al órgano de contratación comprobar el cumplimiento por parte de los primeros de las condiciones de aptitud exigidas y valorar correctamente las ofertas presentadas por éstos.
B.- En segundo lugar y respecto de las modificaciones no previstas en el pliego de cláusulas administrativas, se debe distinguir entre las modificaciones sustanciales y las modificaciones no sustanciales.
B.1.- En lo que a las modificaciones sustanciales se refiere, se pueden hacer dos grandes grupos, i) por adición de obras y servicios adicionales y ii) por circunstancias sobrevenidas e imprevisibles.
Respecto de las modificaciones sustanciales por adición de obras y servicios adicionales, estamos en este escenario cuando el cambio del contratista no fuera posible por razones de tipo económico o técnico que obligaran a adquirir obras, servicios o suministros con características técnicas tan distintas que dieran lugar a incompatibilidad o dificultades. En este caso, la modificación no puede alcanzar, aislada o conjuntamente con otras modificaciones, el 50 % del precio inicial (IVA excluido).
En lo que a las modificaciones por circunstancias sobrevenidas e imprevisibles se refiere, en primer término, se considera oportuno advertir que las circunstancias imprevisibles se consideran en relación con lo que una Administración diligente hubiera podido prever.
Al respecto, la Ley recoge dos límites adicionales. Uno sustantivo a que está sujeta toda modificación; que la misma no altere la naturaleza global del contrato, ex art. 205, 2, b), 2º en concordancia con el art. 204.2 que previene que la sustitución de las obras, servicios o suministros por otros o el cambio en el objeto del contrato, afecta per se a la naturaleza global de éste.
Y el de carácter cuantitativo, que exige que no exceda conjunta o separadamente con otras modificaciones del 50 % del precio inicial, ex art. 205.
B.2.- En lo que a las modificaciones no sustanciales se refiere, la Ley realiza una definición inversa; es decir, define lo que se entiende como modificaciones sustanciales, siendo las no sustanciales las que no están incluidas entre las siguientes:
• Cuando el valor de la modificación supere la cuantía del 15 % del precio del contrato si se trata de un contrato de obra, o de uno 10 % cuando se refiera a los demás.
• Cuando supere los umbrales que definen a los contratos sujetos a regulación armonizada.
Respecto de los indicados casos se debe indicar, que se computan todas las modificaciones, incluyendo las que pudieran haberse generado por circunstancias previsibles, ya que el art. 205.2.3º no limita las modificaciones a las causas imprevistas, como sí lo hace el apartado 2.a). 2º del mismo precepto legal.
Como se ha expuesto, la manera en la que el legislador aborda este grupo es mediante una delimitación negativa de la causa habilitante; es decir, indicando cuando se produce una alteración sustancial del contrato para que, cuando no se produzca ésta, quede abierta la modificación contractual.
Grosso modo y de manera concluyente se puede indicar que (ex art. 205.2 c LCSP) son modificaciones sustanciales del contrato aquellas que i) introduzcan condiciones que, de haber existido en el proceso de adjudicación del contrato, hubieran permitido la selección de candidatos distintos del adjudicatario, ii) que la modificación altere el equilibrio económico del contrato de una manera no prevista en el contrato inicial y iii) que la modificación amplié de forma esencial el ámbito contractual.
Con lo narrado en este artículo se pretende esclarecer, junto a opiniones de otros compañeros, los supuestos que permiten modificar los contratos en la nueva legislación de contratos del Sector Público.
Abogado, Doctor en Derecho y Académico Co. de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación.
E-mail: fgortells@garciaortells-abogados.com
En nuestro reciente estudio del índice de gobernanza de las instituciones españolas en la AIReF defendíamos la relevancia que tiene para la calidad de nuestro Estado de derecho el buen funcionamiento de las instituciones. El tener malas o buenas instituciones tienen un efecto directo sobre nuestro bienestar social y sobre la salud de nuestra economía. Y si queremos buenas instituciones necesitamos que estén dirigidas por buenos profesionales. Los mejores disponibles en cada momento, con un profundo conocimiento y experiencia sobre el tema correspondiente, con reconocida capacidad de gestión, con amplitud de miras y con independencia para tomar las mejores decisiones al servicio de los intereses generales. Profesionales formados y conocedores de sus materias y alejados de los, normalmente egoístas y cortos de mira, intereses partidistas. Es la meritocracia frente a la politización y el amiguismo, la búsqueda del bien común frente a la extracción de rentas con fines interesados. Un asunto que hemos tratado de forma recurrente en nuestro blog, y del que existe evidencia empírica que muestra que “contar con una burocracia meritocrática —no politizada— tiene un efecto positivo y significativo sobre la calidad de gobierno en democracias avanzadas” como la española (Lapuente, 2010, párr. 1).
Pero medir el nivel de ocupación partidista de las instituciones no es tarea sencilla. Tradicionalmente se ha hecho por países o regiones usando encuestas a expertos o análisis de percepciones (Charron, Dahlström, & Lapuente, 2016). Un buen ejemplo son los análisis basados en los datos —del año 2013— proporcionados por The Quality of Government Institute (University of Gothenburg, Sweden, 2019) sobre la percepción que tienen 85.000 ciudadanos de 24 países europeos sobre si el éxito en el sector público se debe al trabajo duro (meritocracia) o a los contactos y la suerte (sistema politizado) [1. Para ello usan una escala de 1 a 10, donde 1 indica meritocracia perfecta y 10 relevancia exclusiva de los contactos y la suerte]. Esta encuesta es interesante porque, además, permite analizar la visión de los empleados públicos por un lado y del resto de la sociedad por otro.
Y España está, como es habitual, en una posición intermedia poco reconfortante, especialmente en cuanto a la percepción de los ciudadanos que se sitúa en un 6,55 (recordemos que la escala va de 1 —mejor— a 10 —peor—). Estamos peor que los países considerados tradicionalmente más “avanzados” como los nórdicos, Reino Unido, Alemania, pero mejor que otros países mediterráneos como Italia, Portugal o Grecia. Lo habitual. Todo ello se ve en el siguiente gráfico:
En España también llama la atención la diferencia tan acusada entre la percepción de los empleados públicos y los ciudadanos (mayor cuanto más se aleja el valor de la diagonal). Si entramos en el detalle por comunidades autónomas y empezando por la percepción de los ciudadanos, vemos que en la cola se encuentra Cataluña con un 6,88. Los ciudadanos catalanes perciben que su administración está fuertemente politizada y es poco meritocrática. Una revelación poco sorprendente con todo lo que estamos viendo. Llaman la atención las proclamas de algunos líderes catalanes manifestando que quieren convertirse en la Dinamarca del sur de Europa. De momento parece que les queda un camino bastante largo por recorrer, mejor harían en ventilar un poco su administración. Le siguen de cerca Andalucía y Galicia, resultados esperables. En cualquier caso, todas las comunidades se mueven en un estrecho margen de 1 punto.
Si analizamos la percepción de los empleados públicos la peor situada es Andalucía. Los funcionarios de Andalucía son los que consideran que su administración es la menos meritocrática, lo cual después de varias décadas de gobierno del mismo color no resulta nada sorprendente. En cualquier caso, también aquí todas las comunidades se mueven en un estrecho margen.
Pero lo que resulta más curioso que los empleados públicos tienen una percepción de su administración más meritocrática que el resto de los ciudadanos. En algunas comunidades, como Baleares, esa diferencia se acerca a los 2 puntos. Es un asunto relevante y que denota cierto alejamiento entre la burocracia y la ciudadanía y que pide ser investigado. Puede que los empleados públicos ya se hayan acostumbrado a ese entorno politizado y lo consideren normal (o incluso saquen rédito de él), mientras que los ciudadanos, que lo ven con cierta distancia, tengan una percepción menos sesgada de la realidad; pero también podría ser que los ciudadanos, como clientes del sistema, sean más críticos y tengan una opinión con un sesgo demasiado negativo sobre la situación real.
En cualquier caso, malos resultados. Solo 3 comunidades consiguen bajar del 5 en la percepción de los empleados públicos y todas se encuentran por encima del 6 en la percepción de los ciudadanos [2. Para ser justos, Murcia baja del 6 con un 5,98].
Efectivamente, ya sabemos que, en nuestro país, el cambio de Gobierno lleva aparejada la rotación de cientos o miles de puestos de responsabilidad en las instituciones, puestos en la mayor parte de las veces de perfil técnico, pero que nuestra clase política se ha acostumbrado a manejar a su antojo para colocar a amigos, acólitos y “leales”. En definitiva, para saldar las deudas de nuestro sistema clientelar. Y los ciudadanos, así lo perciben.
Esta “ocupación” institucional tiene varios efectos muy perversos. El primero, en nuestra opinión el más visible pero menos grave, es el despilfarro de fondos públicos para “financiar” a toda esa grasa del sistema, gente que aporta muy poco, sin preparación ni experiencia para desempeñar los puestos asignados. Y decimos que es el menos grave porque, aunque tiene un impacto económico, este es conocido y acotado. El segundo, menos aparente en el corto plazo, pero mucho más dañino, es el progresivo deterioro y el desprestigio de nuestras instituciones. Instituciones tan relevantes como correos, RENFE, la CNMV, el CIS, RTVE, sin una estrategia firme, que se ven sujetas a los intereses partidistas sin que se les deje desempeñar de forma eficaz las relevantes misiones que tienen encomendadas y que conducen irremediablemente a la pérdida de calidad de nuestro sistema democrático y nuestro estado de derecho con todas las consecuencias sobre el conjunto de la sociedad y la economía. Y finalmente, la eliminación de contrapoderes entre los políticos y los gestores públicos en un sistema clientelar fomenta un entorno mucho más proclive a la corrupción [3. Hay evidencia empírica del efecto de la falta de meritocracia en la corrupción e ineficiencia de las administraciones (Charron, Dahlström, Fazekas, & Lapuente, 2016; Charron, Dahlström, & Lapuente, 2016; Mueller Hannes, 2015).] con todos los efectos perversos que eso conlleva, entre otros la merma de confianza en el sistema y el auge de peligrosos movimientos populistas. Seguramente sería más rentable para nuestro país mantener a toda esa panda de allegados pagándoles un sueldo en sus casas, pero permitiendo que se pudieran contratar a buenos e independientes profesionales al frente de las instituciones.
Datos como los analizados en este post nos permiten llegar a conclusiones muy interesantes. Pero tienen una importante carencia; solo nos permiten hacer análisis agregados sin entrar en el detalle de cada institución. De hecho, ni siquiera sabemos si los resultados se refieren a la administración central, la autonómica o la local.
Por eso, desde Hay Derecho hemos decidido poner en marcha el “dedómetro”.
Queremos entrar en el detalle de cada institución, conocer quienes las dirigen y qué perfil tienen, tanto en la actualidad como su evolución histórica, para poder reconocer a aquellas instituciones que se han esforzado por contar con los mejores profesionales y señalar con claridad aquellas otras que han dejado de estar al servicio del bien común para ponerse al servicio de los partidos. Queremos, en definitiva, poder sacar conclusiones que faciliten la rendición de cuentas y la toma de decisiones en cada una de las instituciones.
Aunque nos gustaría abarcar todo el sector público español, tenemos necesariamente que reducir la muestra porque en España existen nada menos que 18.780 entes públicos, lo que da idea de la magnitud del trabajo. Una interesante reflexión que dejamos para otro momento es si de verdad se necesitan ese número de entes públicos para gestionar la administración pública en España. La siguiente gráfica muestra el número de entes públicos por nivel de la administración e España [4. Todos los datos de los entes públicos los hemos sacado del inventario de entes públicos del Ministerio de Hacienda (Hacienda, 2019).].
Si nos restringimos al sector público estatal, el número se reduce considerablemente hasta los 452. En cualquier caso, un número muy elevado que se distribuyen así según su forma jurídica:
En una primera fase nos vamos a centrar en aquellas instituciones de la AGE —después entraremos en comunidades autónomas y entidades locales— donde consideramos que la meritocracia es especialmente importante y exigible: empresas públicas y entes públicos empresariales por su propia naturaleza de carácter empresarial (suman un total de 117 sociedades mercantiles y 14 entes públicos empresariales) y aquellas entidades públicas de especial relevancia por sus cometidos (otras 20). Nuestro objetivo es hacer un análisis retrospectivo de los últimos 15 años con lo cual abarcaríamos gobiernos de distinto color (Zapatero, Rajoy y Sánchez).
Ya hemos comentado que tradicionalmente los análisis sobre la meritocracia se han hecho en base a encuestas a expertos o encuestas de percepción a la ciudadanía. Nosotros queremos ir un paso más allá y analizar directamente el perfil de cada uno de los directivos públicos para ver si los conocimientos, experiencia y formación se corresponde a lo esperado para el puesto que ocupan (indicador de meritocracia) o si, por el contrario, no se ve ninguna relación razonable. Por tanto, es un trabajo complejo y ambicioso y lo vamos a llevar a cabo utilizando crowd-tasking, es decir contar con voluntarios que se adjudiquen una institución y se encarguen de la búsqueda de datos y del análisis correspondiente a la misma. Para garantizar la calidad y homogeneidad de los resultados hemos definido una detallada metodología y plantilla de trabajo que tienen a su disposición —cualquier ayuda será bienvenida.
Aunque sabemos que los cambios son lentos y difíciles, creemos que este proyecto aportará un valioso granito de arena a la mejora de nuestro entramado institucional. Nuestro objetivo es mantener el dedómetro actualizado, proporcionar los resultados en formatos muy amigables y darle mucha difusión. Queremos que cualquier ciudadano, desde su ordenador o su móvil, pueda conocer de forma cómoda y precisa el nivel de ocupación de nuestras instituciones. Y todos los años haremos un “reconocimiento” a los dedos más gordos y feos. Por lo menos que los dedazos no queden impunes.
Ing. de Telecomunicación por la Universidad Politécnica de Madrid, con la calificación de Sobresaliente y Master Executive MBA por el Instituto de Empresa.
Desde el año 2009 es socio director de iclaves donde aporta su experiencia de gestión pública y privada en áreas relacionadas con la innovación y la tecnología.
Su trayectoria profesional en el sector público se inicia en el año 2002 cuando entra a formar parte de la Entidad Pública Empresarial Red.es dependiente del Ministerio de Industria, donde desempeña el cargo de director corporativo de operaciones y donde es responsable de los grandes programas puestos en marcha por la Entidad en ese periodo.
Posteriormente desempeña el cargo de Gerente de la UNED desde el año 2006 al 2008. Previamente ocupó diversos cargos de responsabilidad en Telefónica y otras empresas del sector privado.
¿Subvenciones para pagar impuestos? Sí. El derecho administrativo lo aguanta casi todo. ¿Por qué no iba a haber administraciones públicas que otorguen subvenciones para atender el pago de los impuestos que ellas exigen?
Instituciones públicas que presentan dos comportamientos opuestos en una misma persona, como el Dr. Jekyll y Mr. Hyde. Exigen impuestos y subvencionan el pago de esos mismos impuestos. Intentaremos en este post analizar algunas de las dimensiones de este fenómeno, que podría ser tema central de “Cuarto milenio”.
En épocas de contracción económica los medios de comunicación suelen hacerse eco de las “hilarantes” cosas que se subvencionan en España. Por citar solo dos, (se pueden encontrar muchas más en internet), LibreMercado el 19-04-2016 en “Algunas de las subvenciones públicas más surrealistas y vergonzosas de España”, o ABC el 07-04-2014 “Subvenciones públicas desconcertantes o desternillantes, según se mire”.
Las políticas subvencionales dan para muchos artículos divertidos, pero… ¿subvenciones para pagar impuestos? ¿Qué me dice: que una administración otorga subvenciones para pagar los mismos impuestos que ella exige? Cosas veredes, amigo Sancho, que farán fablar las piedras.
En el año 2018, según la Base de Datos Nacional de Subvenciones del Ministerio de Hacienda, los ayuntamientos españoles (con mucha mayor densidad en la región noreste), han publicado 41 convocatorias de subvenciones para pagar su propio IBI.
Éstos son los interfectos, con sus códigos de convocatoria (se anima a los lectores a buscar alguna en el citado portal):
| Ayuntamiento | Códigos BDNS |
| CONSTANTÍ | 429286 |
| VELILLA DE SAN ANTONIO | 429066 |
| ELORRIO | 425088 |
| MANRESA | 422294 |
| CARREÑO | 421774 |
| SOPELA | 421657 |
| LLORET DE MAR | 420406 |
| CREVILLENT | 420208 |
| SANT ANDREU DE LA BARCA | 417298 |
| MOLLET DEL VALLÈS | 412791; 412792; 412793; 412795 |
| SABADELL | 412503 |
| POBLA DE VALLBONA, LA | 412200 |
| CASTELLANOS MORISCOS | 412175 |
| BARBERÀ DEL VALLÈS | 392749; 410890; 410891 |
| BERMEO | 410699 |
| TORDERA | 409053 |
| LA BISBAL DEL PENEDÈS | 407296 |
| VILAFRANCA DEL PENEDÈS | 407254; 407258 |
| GUADALAJARA | 406388 |
| ALBALAT DELS SORELLS | 405067 |
| LENA | 405057 |
| VIDRERES | 403673 |
| PREMIÀ DE MAR | 402764 |
| POZUELO DE ALARCÓN | 401162 |
| ONTINYENT | 400634 |
| MONTCADA I REIXAC | 394731 |
| TORREMOLINOS | 394194 |
| ELCHE/ELX | 394003 |
| CORNELLÀ LLOBREGAT | 392839 |
| FRANQUESES DEL VALLÈS, LES | 392038 |
| L’ESCALA | 385324 |
| ALGINET | 381524; 384765 |
| CALAFELL | 381854 |
| SANTPEDOR | 380423 |
Pero estos fenómenos no se limitan al IBI. Se dan casos en el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, en el Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica y hasta en las tasas de basuras.
Vamos a intentar desmenuzar este fenómeno en su vertiente jurídica y económica.
En España, en lo más hondo de la crisis económica reciente, surge una interesante burbuja en la que todo munícipe que se precie se cree llamado a redimir a la humanidad de la pobreza, real o fingida, que la aflige. Recordemos, a este respecto, la carrera que se produjo hace cuatro años entre los políticos de Madrid (de todo signo) por ver quién encontraba más miles de niños desnutridos en las calles. Y una de las medidas más originales que se les ocurre es la de dar subvenciones para pagar los propios impuestos. Qué bueno es el alcalde, que nos da dinero para pagarle el IBI.
Pero no es una medida general. Así en unos casos se dirigen a familias monoparentales, en otras a pensionistas y jubilados, a quienes pongan la vivienda en alquiler, a quien esté en situación de vulnerabilidad… pero igualmente podrían dirigirse “a los que vivan en un barrio que me votan” o “a los que no me votan”. Una poderosa herramienta en manos de los alcaldes, que consiguen así dos objetivos:
1) Ser los buenos, que dan subvenciones.
2) Mantener la presión fiscal aparente, con lo que no hay efectos negativos sobre la corresponsabilidad fiscal y su participación en los ingresos del Estado (esto debería se profundizado por expertos en financiación local).
Los elementos esenciales de un tributo son aquellos a través de los que se determina el importe de la cuota líquida, y el obligado a pagarla. La Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Artículo 9.1) dice que “No podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales”. Y el Tribunal Constitucional determinó (STC 37/1981 y STC 102/2005) que “si bien la reserva de ley en materia tributaria ha sido establecida por la Constitución de manera flexible, tal reserva cubre los criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria, y concretamente la creación ex novo del tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo”.
Además, en el artículo 60 dice “El Impuesto sobre Bienes Inmuebles es un tributo directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles en los términos establecidos en esta ley”, fijando las bonificaciones obligatorias y potestativas, respectivamente en los artículos 73 y 74.
La Ley establece el rango de discrecionalidad que el ayuntamiento puede ejercer en sus propios tributos. Y ese rango se rompe mediante un mecanismo subvencional. En definitiva, una alteración de un elemento básico del tributo, para el cual no tiene competencia el Ayuntamiento (principio de reserva de ley).
Además, se transforma un tributo directo de carácter real en un tributo de naturaleza personal, considerando circunstancias personales (monoparentalidad, edad, etc.) para determinar la cuota tributaria.
El efecto jurídico real de estas subvenciones, lo determinó la STS 1979/2014:
“….partiendo del respeto a la autonomía local y a la posibilidad legal de que los Ayuntamientos apliquen en las Ordenanzas fiscales beneficios potestativos, éstos se fijarán con respeto a las previsiones legales del TRLHL y de la Ley General Tributaria (arts. 9.1 y 12.2TRLRHL), debiendo fijar las cuotas del IBI conforme a lo dispuesto legalmente (art. 15.2 TRLHL), lo que nos lleva a sentar que las reducciones que se realicen en las cuotas impositivas deberán regirse por las determinaciones legales (art. 71 TRLHL)”….”en lugar de utilizar el peculiar sistema de subvenciones, ajenas en su naturaleza jurídica y fines al ámbito fiscal…”
Entiende este economista, lego en materias jurídicas, que el TS dice que tales subvenciones son ilegales. Pese a ello, todos los años se convocan en 40 o 50 ayuntamientos.
Desde el punto de vista económico es una decisión absurda y aberrante, porque la acción público-administrativa no es gratis. Hay costes de exacción de impuestos, y hay costes de gestión de subvenciones. En definitiva, hay una absorción de recursos de las familias y las empresas, y una parte se retorna a las familias, pero disminuido por los costes de gestión.
Si de un municipio retiramos 100 vía impuestos, y gestionar esos impuestos nos cuesta 10, quedan 90. Si de esos 90 dedicamos 10 a subvencionar el pago de los 100 de impuestos, y gestionar esa subvención nos cuesta otros 10, hemos perdido entre ambas operaciones (exacción y subvención) 20. ¡Vaya negocio! Habría sido mucho más sensato reducir los impuestos con generalidad, y mantener muchos más recursos en poder del ciudadano consumidor.
Las cifras anteriores son imaginarias. Que cada uno ponga lo que quiera. No sabemos lo que le cuesta a un ayuntamiento recaudar el IBI, ni sabemos lo que cuesta en ninguna administración gestionar subvenciones. La contabilidad analítica pública no lo informa. De hecho, no podemos ni saber con certeza cuánto dinero del contribuyente se va en subvenciones en España. La contabilidad pública no está diseñada para ello (o al menos el que suscribe es incapaz de encontrarlo).
Alguna aproximación nos da el monto total de subvenciones que informa la Base de Datos Nacional de Subvenciones, que es de 15.800.000.000€ en el año 2018. ¿Cuánto cuesta gestionar esto?
Y un último efecto, indirecto (y no buscado por nuestros alcaldes): estas subvenciones, aumentan la recaudación de la AEAT. Todas las subvenciones (las ilegales también) son tributables, salvo las contenidas en el artículo 7 de la Ley del IRPF y 2 del Reglamento.
