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¿Por qué Italia no ha entregado a Puigdemont a la justicia española?

Un nuevo capítulo se ha abierto en el culebrón jurídico internacional que comenzó hace ya más de cuatro años y es que el pasado 23 de septiembre Carles Puigdemont, expresidente de la Generalidad de Cataluña, fue detenido en Cerdeña en cumplimiento, en principio, de la orden de detención y entrega europea emitida el 14 de octubre de 2019 por el Tribunal Supremo español. No obstante, este mismo lunes el tribunal italiano finalmente denegó su entrega a la justicia española entendiendo que, por un lado, la referida euroorden se encontraba en suspenso y, además, que el expresident es inmune debido a su condición de eurodiputado.

Esta decisión ha sido cuestionada y debatida tanto por algunos juristas como por el propio instructor de la causa, el Juez Llarena, quienes aseguran que las euroórdenes siguen activas y la inmunidad de Puigdemont en suspenso.

Fundamentalmente, se deben valorar tres cuestiones relevantes para que Italia pudiera entregar a Puigdemont para ser juzgado por la justicia española, requisitos que, en este caso, el Juez italiano no ha considerado cumplidos. En primer lugar, (i) si existe o no una orden de detención y entrega activa contra el expresidente catalán. En segundo lugar, (ii) si Puigdemont es inmune o no por su condición de eurodiputado desde enero de 2020. Y, por último, (iii) si existen delitos equivalentes a los delitos de sedición y malversación de caudales públicos -delitos por los que sería imputado en España- en el Código Penal italiano.

La última de las cuestiones debe ser respondida de forma afirmativa, es decir, el Código Penal italiano cuenta con delitos equivalentes a los delitos por los que sería juzgado en España. Esta cuestión es relevante, recordemos que en 2018 el expresident fue detenido en Alemania en cumplimiento de otra euroorden emitida por el Supremo que solicitaba su extradición como imputado por los delitos de rebelión y malversación. Sin embargo, finalmente se denegó su entrega porque el Código Penal alemán no contemplaba un delito equivalente al de rebelión y, por lo tanto, sólo podría ser juzgado en España por malversación.

Por otro lado, es cierto que, tras haber tomado posesión de sus cargos como eurodiputados, tanto Puigdemont como otros exconsellers gozaban de inmunidad europarlamentaria que impide que éstos puedan ser detenidos o procesados en el territorio de cualquier estado miembro.

No obstante, esta inmunidad puede ser retirada por acuerdo de la mayoría del Parlamento Europeo, de acuerdo con el artículo 9 de su reglamento interno. El Supremo español hizo uso de esta facultad y solicitó al Parlamento Europeo que iniciara el suplicatorio y retirara la inmunidad de Puigdemont y el resto de exconsellers, decisión que finalmente fue adoptada por mayoría de un 60% de la cámara el pasado mes de marzo, como ya comenté en un post anterior.

Sin embargo, Puigdemont recurrió esta decisión del Parlamento ante el TJUE y solicitó medidas provisionales para que, en lo que tardara en resolverse el recurso, siguieran gozando de inmunidad.

El Tribunal General de la Unión Europea (“TGE”) no concedió estas medidas provisionales (consúltese la nota de prensa aquí) entendiendo que no se daba el requisito de urgencia y fundamentó su decisión, principalmente, en dos argumentos:

(i) Aunque el Parlamento Europeo les haya retirado la inmunidad, siguen siendo inmunes en lo relativo al desarrollo de sus funciones como europarlamentarios, por lo que no se estarían vulnerando sus derechos fundamentales como representantes de los ciudadanos de la Unión, argumento principal de los recurrentes. Por lo tanto, todos ellos siguen gozando de inmunidad en todas las actividades y desplazamientos que desarrollen en calidad de eurodiputados.

(ii) En segundo lugar, y por sorprendente que parezca -ya que la razón por la que se les retiró la inmunidad era para poder dar cumplimiento a la orden de detención-, el TGE consideró que no existe un riesgo inminente de que éstos sean detenidos. Esto se debe a que el Tribunal entiende que la euroorden emitida por el Supremo se encuentra temporalmente suspendida.

Este nuevo e inesperado inconveniente se debe a otra cuestión que ni siquiera involucra directamente a Puigdemont y es que, a principios de este año, la justicia belga denegó la entrega de otro exconseller, Lluís Puig, alegando que el Tribunal Supremo español no era el competente para la emisión de esta Orden de Detención Europea. En consecuencia, el Tribunal Supremo planteó una cuestión prejudicial ante el TJUE para que resolviera quién era el competente para la emisión de esta euroorden.

Por lo tanto, según el TGE, al haberse planteado una cuestión prejudicial en relación con las euroórdenes que solicitan la detención y entrega tanto de Lluís Puig, como de Puigdemont y el resto de exconsellers, se suspende el proceso penal y, por lo tanto, la ejecución de las órdenes de detención también queda suspendida.

Además, y como cabía esperar, el pasado 1 de octubre, tras ser detenido en Cerdeña, Puigdemont volvió a solicitar medidas provisionales al TGE para que se le devuelva la inmunidad puesto que el riesgo de extradición era inminente. Esta solicitud de medidas aún está pendiente de resolución por lo que, una vez más, el Juez italiano ha entendido que, hasta que no se resuelva esta petición, el expresidente es inmune, pese a que el Parlamento le hubiera retirado dicha inmunidad y el TGE lo hubiera confirmado.

En conclusión, aunque sí existen delitos equivalentes en el código penal italiano a los de sedición y malversación, el tribunal italiano ha decidido dejar en suspenso la entrega de Puigdemont entendiendo que, hasta que se resuelva la solicitud de medidas provisionales presentada por Puigdemont su inmunidad permanece vigente y, además, que mientras el TJUE resuelve la cuestión prejudicial planteada por el Supremo sobre la competencia para emitir las euroórdenes, éstas permanecen en suspenso y por lo tanto Puigdemont no puede ser extraditado.

El Tribunal Constitucional, por su parte, este martes ha avalado la posición del Juez Llarena y ha desestimado el recurso de amparo presentado por Puigdemont y el resto de exconsellers contra las resoluciones del Supremo que emitieron las euroórdenes, afirmando que las euroórdenes se encuentran activas y vigentes, contradiciendo lo resuelto por el Tribunal italiano.

Si bien aún no se ha hecho público el Auto en cuestión, ya se ha adelantado que esta decisión se debe a que, según el TC, en los procedimientos de amparo no se suspenden cautelarmente los efectos de la decisión impugnada -en este caso de la euroorden- y, además, que las órdenes de detención tienen naturaleza cautelar y, a este respecto, las recomendaciones del TJUE aclaran que las medidas cautelares “no están sometidas al régimen de suspensión obligatoria» por lo que se estará a lo que resuelva el tribunal nacional, en este caso, a lo que decida el Tribunal Supremo sobre la suspensión de las mismas.

Como ya puse de manifiesto en mi anterior post, aunque las Órdenes de Detención Europea son un sistema avanzado y mejorado de las extradiciones internacionales, aún falta mucho por hacer, sobre todo cuando en la mayoría de los casos el estado miembro que sirve de cobijo a un fugitivo de otro estado tiene la licencia de poner en duda las intenciones políticas y la imparcialidad del sistema judicial del otro país, y más teniendo en cuenta que España cuenta con el respaldo de la Unión Europea en esta causa.

Por desgracia, este ha sido el posicionamiento de Bélgica desde el inicio del conflicto catalán y que, en mi opinión, su reticencia a colaborar con la justicia española se debe -más que a dudas razonables sobre la independencia de la justicia española- a sus propios conflictos políticos, en un intento de “no abrir el melón” sobre el independentismo flamenco en su propio país. Es decir, que las propias reservas políticas de un estado pueden llegar a interferir en el ius puniendi de otro país.

Es justo decir que no creo que este sea el caso de Italia. A mi parecer Italia sí tenía una voluntad real de entregar a Puigdemont a la justicia española, pero ha optado “dar una patada hacia delante” por miedo a contradecir futuros pronunciamientos de los tribunales europeos. Por ejemplo, no tiene sentido decir que, puesto que Puigdemont ha solicitado medidas provisionales para que se le devuelva su inmunidad, en el tiempo en que tarde en resolverse el recurso ésta le es restituida, ya que sería tanto como admitir que existen medidas provisionales a las medidas provisionales o incluso aceptar resoluciones que anticipan fallos futuros. La cautela del tribunal italiano es comprensible, nadie quiere ser el juez que dicte un fallo que es posible que sea posteriormente anulado por un tribunal europeo, cuando ya sea demasiado tarde y el perjuicio ya se ha causado.

En mi opinión, es necesaria una reforma del sistema de las Órdenes de Detención Europea que refleje en mayor medida la unificación de sistemas y valores democráticos que fundan la Unión, ya que, aunque las formas y los procedimientos son más que necesarios, la eficacia y la justicia también lo son, y lo que no es admisible es que se permita que un huido de la justicia pueda ocultarse durante más de cuatro años en el territorio de nuestros propios aliados aprovechándose de los fallos de un sistema de confianza que nosotros mismos hemos construido.

El levantamiento de la inmunidad de Puigdemont

Con casi el 60 % de los votos a favor, el Parlamento Europeo ha aprobado retirar la inmunidad europarlamentaria del expresidente de la Generalitat de Cataluña Carles Puigdemont y de los dos ex ConsellersClara Ponsatí y Toni Comín, que gozaban desde el pasado 13 de enero de 2020, cuando tomaron posesión del cargo.

La historia –más que conocida por todos- se remonta a octubre de 2017, cuando el referéndum ilegal del 1-O y la brevísima declaración unilateral de independencia de Cataluña –recordemos que duró 8 segundos-, provocó la imputación e ingreso en prisión de los principales dirigentes del govern del momento. Sin embargo, siete de ellos consiguieron huir de España antes de ser detenidos por las autoridades policiales, cuyos principales destinos fueron Bélgica, Suiza y Escocia.

El 3 de noviembre de 2017, la Audiencia Nacional dictó una Orden de Detención Europea contra Carles Puigdemont por desobedecer a la citación judicial para declarar como imputado por los delitos de rebelión, sedición y malversación de caudales públicos. La euroorden es un proceso entre autoridades judiciales que permite a cualquier estado miembro detener y entregar a una persona acusada de un delito en otro país de la UE, como es el caso.

Poco después, Pablo Llarena, Magistrado de la Sala Segunda del Tribunal Supremo e instructor de la causa, retiró la euroorden contra todos los políticos huidos para evitar que los tribunales belgas, al entregarles a la justicia española, limitaran los delitos por los que podían ser juzgados a, únicamente, el delito de malversación de caudales públicos. Recordemos que el delito de rebelión no tiene un equivalente legal en la justicia belga, por lo que, si Puigdemont fuera extraditado desde Bélgica, no podría ser acusado de este delito.

Durante todo este proceso, el resto de consellers habían ingresado en prisión provisional preventiva hasta el día 14 de octubre de 2019, cuando el Tribunal Supremo dictó sentencias de condenatorias desde la inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos hasta los 13 años de prisión por los delitos de sedición y malversación de caudales públicos contra los principales líderes independentistas involucrados en el procés. El Alto Tribunal, por lo tanto, descartó el delito de rebelión al entender que no concurría el requisito de la violencia que exige el artículo 472 y ss. del Código Penal. 

A consecuencia de que se descartara la aplicación del delito de rebelión en la sentencia del Supremo –que era el principal impedimento para solicitar la extradición de Puigdemont y los exconsejeros– el Juez Llarena, el mismo día, dictó auto emitiendo una euroorden de detención y entrega de los mismos. En consecuencia, los tribunales belgas comenzaron la tramitación para resolver si, finalmente, concedían o no la solicitud de extradición.

Sin embargo, la toma de posesión de sus cargos de eurodiputados en enero de 2020 les otorgó la inmunidad europarlamentaria que impide que aquellos que la gozan puedan ser detenidos ni procesados en el territorio de cualquier estado miembro, lo que supuso la suspensión de todos los procedimientos judiciales que se estaban cursando en los tribunales belgas, en el caso de Puigdemont y Comín, y tribunales británicos, en el de Ponsatí, sobre la admisión de la euroorden presentada por el Supremo. 

Esta inmunidad, como ya sabemos, no es absoluta, ya que puede ser retirada por acuerdo de la mayoría del Parlamento Europeo, según el artículo 9 de su Reglamento interno. Pablo Llarena en su incansable labor por concluir la instrucción del caso del procés, inició el procedimiento legalmente previsto y solicitó al Presidente del Parlamento que tramitara el suplicatorio, quien, a su vez, comunicó y trasladó la solicitud a la Comisión de Asuntos Jurídicos del Parlamento Europeo.

La Comisión emitió informe a favor de aceptar el suplicatorio y, por lo tanto, de levantar la inmunidad que gozaban los tres eurodiputados independentistas. El último trámite era contar con el visto bueno de la mayoría de los miembros del Parlamento Europeo. Finalmente, el pasado martes 9 de marzo, se hizo público que la Cámara había decidido aceptar el suplicatorio y retirarles la inmunidad con una mayoría amplia.

¿Y qué significa que les hayan retirado la inmunidad europarlamentaria?

En primer lugar, la aceptación del suplicatorio no supone que los europarlamentarios independentistas vayan a perder su condición de diputado ni, tampoco, que éstos vayan a ser automáticamente extraditados a España en aplicación de la euroorden. Esto se debe a que la Orden de Detención Europea tiene reconocidos 32 delitos por los cuales el procesado sería entregado automáticamente al emisor de la misma. Sin embargo, cuando el delito no se encuentre contenido entre los anteriores, como es el caso de los delitos de rebelión y sedición, los trámites son más complejos y requieren una equivalencia del delito en los códigos penales del estado receptor de la euroorden.

La retirada de la inmunidad supone que los procesos judiciales que habían quedado suspendidos en Bélgica y Reino Unido sobre la aceptación de la euroorden y, con ello, la detención y entrega de los líderes independentistas solicitada por los tribunales españoles, se reactiva. 

Ahora la cuestión es si los tribunales belgas y británicos aceptarán la euroorden y entregaran a los tres eurodiputados independentistas para que sean juzgados por los mismos delitos por los que se ha condenado a sus compañeros de partido. 

La mayor reticencia a aceptar la euroorden la han tenido los tribunales belgas, que se han posicionado en contra de facilitar los procesos judiciales contra los líderes independentistas huidos de la justicia española –no es casualidad que haya sido el destino elegido por muchos de ellosEl pasado 7 de agosto denegó la euroorden contra Lluís Puig, también exconsejero catalán huido tras el 1-O, solicitada por el Supremo español interpretando que este tribunal no era el competente para solicitarla, sino que debería haber sido un tribunal catalán el que la hubiera emitido.

No obstante, el Juez Llarena ya se ha adelantado a esta posibilidad y ha planteado una cuestión prejudicial al TJUE para que aclare quién es el competente para solicitar la euroorden y, sobre todo, cuáles son las razones por las que un estado miembro puede denegársela a otro estado miembro. Esta última cuestión abre un debate sobre si tiene sentido siquiera que los tribunales de un estado miembro, que sirve de cobijo a personas que han cometido delitos en otro estado miembro, puedan denegar su entrega para que sea juzgado en el lugar donde sucedieron los hechos. Incluso, cuando un nacional que haya llevado a cabo conductas tipificadas como delito en su país, no pueda ser enjuiciado por ellos por una simple falta de coincidencia de delitos entre estados miembros.

Es cierto que la Orden de Detención Europea, en general, es un procedimiento eficaz y evolucionado de la extradición, y parece razonable, también, que se exijan unas mínimas garantías en defensa de los Derechos Fundamentales del procesado. No obstante, el problema surge cuando un estado miembro, sin causa suficientemente justificada más que la puramente política, sea reticente a facilitar la detención y entrega de ciertas personas, interfiriendo en el ius puniendi de otro estado miembro y, en definitiva, poniendo en duda las garantías judiciales y la independencia de poderes de éste. Desconfianza, en principio, infundada si tenemos en cuenta que la Unión Europea exige a todos sus miembros que sean países con instituciones estables que garanticen una democracia plena y consolidada, un Estado de Derecho que respete los Derechos Humanos y proteja a las minorías, así como unos valores comunes que se caracterizan, entre otros, por un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras.

La Unión Europea: un proyecto necesario

En marzo de este año 2021 se van a cumplir 4 años de la Declaración de Roma, firmada por los dirigentes de los 27 Estados Miembros y de las instituciones de la Unión Europea (UE) y que afirmaba: “(…) Hace sesenta años, recuperándonos de la tragedia de dos guerras mundiales, decidimos unirnos y reconstruir nuestro continente desde sus cenizas. (..). La unidad europea, que dio comienzo como el sueño de unos pocos, se convirtió en la esperanza de muchos (…)”

El mundo ha cambiado. El vertiginoso avance de las tecnologías de la comunicación y el transporte, han diluido las coordenadas de espacio y tiempo, desdibujando las fronteras físicas entre países, como desgraciadamente el virus COVID-19 ha demostrado.

El espacio público mundial ha dejado de responder a la vieja categoría de Estado-Nación. La noción de soberanía nacional de Jean Bodin, como poder supremo, ilimitado y excluyente ha mutado, por la continua interacción de las relaciones entre los ciudadanos de distintos países.

Las dos guerras mundiales de la primera mitad del S.XX y cuyo origen (conviene no olvidar) tuvo lugar en Europa, hicieron realidad la teoría hobbesiana del “Estado de Naturaleza”, pero esta vez, entre Estados, siendo que su célebre cita “Homo homini lupus – El hombre es un lobo para el hombre” bien podría aplicarse a los Estados enfrentados en continuas contiendas bélicas.

La Unión Europea (UE) obró el milagro de transformar la dialéctica de enfrentamiento histórico-bélico que había caracterizado las relaciones entre países europeos por el de cooperación y colaboración, dando como resultado el mayor período de paz y prosperidad que nunca antes Europa había conocido.

Reconociendo el éxito de la Unión Europea, los Estados que la integran, han de ser conscientes de sus debilidades y fortalezas para actuar en consecuencia y aprovechar todo su potencial, so pena de correr el riesgo de convertirse en la península occidental del continente asiático”, como con gran acierto señaló (año 2010) el Grupo de Reflexión sobre el futuro de la UE en 2030, presidido por el ex – presidente del Gobierno español, Felipe González.

En 1900, Europa representaba alrededor del 25% de la población mundial. En 2060, representará menos del 5 %. Por entonces, ningún Estado miembro tendrá más del 1 % de la población mundial (págs. 8 y 9 del Libro Blanco sobre el Futuro de Europa).

José Ignacio Torreblanca en su extraordinario libro “La fragmentación del Poder Europeo” señala (pág. 52) “(…) mientras que en 1980 había cuatro países de la UE entre los siete primeros del mundo en cuanto a peso económico, si en 2030 volviéramos a dibujar este mapa del G-7, ya solo quedaría un europeo, Alemania, además de Rusia. Y avanzado hasta 2050, el G-7 del mundo lo conformarían China, EEUU, India, Brasil, Rusia, Indonesia y México. Adiós a Europa pues”.

Por ello a nadie debería sorprender la afirmación de Angela Merkel cuando en una entrevista al Financial Times (pág. 62 del libro “Estrategias de Poder” del autor Fidel Sendagorta) dijo: “Alemania es demasiado pequeña para ejercer su influencia geopolítica por su cuenta y por eso necesitamos utilizar todas las ventajas que proporciona el mercado único”.

El mejor ejemplo donde puede verse que el valor agregado final de actuar conjuntamente como Unión rinde mayores beneficios que la actuación individual de cada Estado lo encontramos en la política comercial de la Unión Europea. Gracias a su tamaño y economía de escala (450 millones de habitantes), le otorga una fuerza negociadora privilegiada para la firma de tratados comerciales con terceros países, y así salvaguardar el respeto al medio ambiente, los derechos laborales, protección de los consumidores, etc., materias las citadas que un Estado individualmente considerado se encontraría en una posición de desventaja para negociar y muy probablemente a la baja.

Por tanto, el tamaño importa, más si cabe en un mundo multipolar de gigantes nacionales (EEUU, China, India, etc.) y gigantes tecnológicos (Google, Facebook, Amazon, etc.).

Como señala el Informe de 2015 de los 5 Presidentes (Comisión, Consejo Europeo, Eurogrupo, Parlamento UE y BCE) (pág. 19) “La UE constituye el mayor bloque comercial del mundo y es el mayor proveedor mundial de productos manufacturados y servicios. Lo ha logrado actuando con una sola voz en la escena mundial, en vez de seguir veintiocho estrategias comerciales independientes

Si la Unión Europea y sus Estados, aspiran a jugar en la Liga de campeones, ser protagonistas (rule maker) y no meros espectadores/receptores (rule taker) de las reglas internacionales elaboradas por otros, ha de actuar con un mayor grado de integración para beneficio precisamente de los países que la conforman.

Llegados a este punto, resulta oportuno preguntarse ¿Ha conseguido la UE actuar de forma más coordinada y unida en su respuesta al desafío de la COVID-19?

La respuesta de la UE a la crisis del COVID-19 en marzo del año pasado (2020), amenazó en un primer momento con repetir las disfunciones de la anterior crisis (2008), reproduciendo los estereotipos entre países (acreedores/deudores, norte/sur, etc..), que, sumado a la regla de la unanimidad (para determinadas decisiones), hacía temer que la UE volviera a actuar de forma insuficiente y tardía “Too Little, Too Late”.

Superadas esas primeras dudas, considero que la UE esta vez sí ha reaccionado con mayor prontitud e intensidad, empleando todo el arsenal a su alcance, destacando entre otras, las siguientes medidas adoptadas en sólo un año (2020), en comparación con los 6 años que se tardó en la anterior crisis.

  • El Banco Central Europeo (BCE) adoptó el programa de compras de emergencia, permitiendo a los Estados Miembros financiar el incremento de la deuda pública a un tipo de interés sostenible, sin que nadie se acuerde ahora de su famoso pariente (la prima de riesgo).
  • Activación de la cláusula de escape de los límites de déficit y deuda públicos, para afrontar el inevitable aumento del gasto público.
  • Aprobación del Instrumento europeo de apoyo temporal para atenuar los riesgos de desempleo en una emergencia (SURE) dotado con 100.000 millones de euros, para compensar la caída de las rentas del trabajo y mantener el empleo.
  • Y la más importante de todas que, por su novedad y trascendencia, podríamos catalogar como la reedición del famoso “Whatever it takes (2)” del anterior Presidente del BCE, Mario Draghi, pero en esta ocasión aplicado a la política fiscal. Me refiero al Instrumento de Recuperación de la UE para apoyar la recuperación (NextGenerationUE), dotado con 750.000 millones de euros y que combina ayudas no reembolsables (390.000 millones euros) y reembolsables (360.000 millones euros) a tipos de interés reducidos.

En la anterior crisis financiera, el Informe de los 5 Presidentes de 2015 antes citado, advertía que la UE no contaba con una auténtica política macroeconómica (Monetaria y Fiscal). La política monetaria se encuentra centralizada en el BCE y en cambio la política fiscal se residencia en los Estados Miembros (EEMM), ajustándose a unos límites de déficit y deuda pública y las recomendaciones del semestre europeo. Al no disponer de un instrumento fiscal a escala comunitaria para absorber los shocks asimétricos (crisis que afectan de manera desigual a los EEMM) al final la crisis de uno o varios Estados acaba lastrando al crecimiento conjunto de la Unión y de sus partes.

El Next Generation UE es oportuno recordar ha nacido con carácter temporal (art. 122 TFUE), para dar respuesta a una situación excepcional (Covid-19), si bien algunos vislumbran en este instrumento, la antesala o germen, de un futuro Fondo Europeo de estabilización presupuestaria que sirva para afrontar el impacto de futuras crisis.

Se puede afirmar que la Unión Europea con la aprobación de los instrumentos antes señalados (especialmente SURE y Next Generation UE) ha hecho efectivo el principio de solidaridad, consagrado en el artículo 3.3 del Tratado de la Unión Europea. Ahora bien, al igual que no hay derechos sin deberes, la solidaridad es bidireccional, y por tanto ahora toca a los países miembros cumplir con sus respectivas obligaciones, y adoptar las reformas estructurales para modernizar sus economías y con ello ensanchar su potencial de crecimiento.

Me gustaría cerrar este artículo, tal y como dio comienzo, citando de nuevo la Declaración de Roma de 25 de marzo de 2017 que establece: “A nuestros países, tomados uno a uno, la dinámica mundial los condenaría a la marginación; permanecer unidos es nuestra mejor posibilidad de influir en ella y de defender nuestros intereses y valores comunes”.

Un órgano importante para los juristas de la UE: la Comisión de Asuntos Jurídicos

Es frecuente escuchar hablar de las instituciones europeas como si fueran entes alejados de los ciudadanos, con un funcionamiento complejo y, para muchos, imposible de entender. Y es cierto que sus procedimientos son tremendamente formalistas y, en ocasiones, muy lentos. Desde que presido la Comisión de Asuntos Jurídicos del Parlamento europeo, hace 10 meses, me siento mucho más concernido y preocupado que antes por esas impresiones, porque tengo la responsabilidad –el deber, mejor– de acercar las instituciones a los europeos, a los ciudadanos.

El Parlamento europeo, con su famosa doble sede —Bruselas para los trabajos legislativos ordinarios y Estrasburgo para las sesiones plenarias—, es la única institución de la UE elegida por sufragio directo cada cinco años. Aunque, por ahora, carece de iniciativa legislativa (competencia que se halla exclusivamente en la Comisión Europea, el ejecutivo comunitario), la Eurocámara tiene la corresponsabilidad de desarrollar esas iniciativas en un procedimiento que comparte con el Consejo, en el que están representados los 27 gobiernos de los Estados Miembros.

Para desarrollar bien su tarea, los 705 eurodiputados se reparten en más de veinte comisiones especializadas en una determinada materia (Economía, Presupuesto, Agricultura o Asuntos Exteriores son algunos ejemplos). Cuando llega una propuesta desde la Comisión Europea, su estudio, posibles modificaciones y posterior negociación con el Consejo quedan a cargo de una o varias comisiones con competencias sobre las áreas que aborde dicha propuesta. Así, el informe sobre la iniciativa o las enmiendas que finalmente se votan en pleno por todos los diputados son el resultado de un largo trabajo previo por parte de las comisiones parlamentarias.

Estas comisiones tienen además la facultad de elaborar informes de iniciativa con los que insta a la Comisión a presentar una propuesta legislativa determinada, así como elaborar resoluciones o controlar, a través de audiencias con preguntas, a los altos cargos de otras instituciones, destacando en especial los exámenes a los que son sometidos los candidatos a comisarios europeos; en varias ocasiones el procedimiento ha desembocado en una opinión negativa que ha impedido su nombramiento. Para hacernos una idea, es el equivalente a que las comisiones del Congreso de los Diputados pudiesen evaluar uno a uno a los candidatos a ministros del Gobierno e influir de forma decisiva en que sean o no nombrados.

Llegado a este punto, y sirviendo lo expuesto hasta ahora como imagen global de los trabajos parlamentarios, quisiera llamar la atención sobre la Comisión de Asuntos Jurídicos, más conocida por su acrónimo, JURI, que, como decía al principio, tengo el honor de presidir desde el pasado mes de febrero.

A grandes rasgos, la particularidad de JURI respecto a otras comisiones parlamentarias es que tiene dos clases de competencias: las de carácter horizontal y las específicamente legislativas.

Cuando hablamos de competencias horizontales nos referimos a aquellas que convierten a JURI en una suerte de proveedor de opiniones jurídicas al resto del Parlamento. Puede ser a través de opiniones sobre la interpretación y aplicación del Derecho de la Unión Europea, o la comprobación de la base legal de las iniciativas legislativas que comienzan su tramitación y la salvaguarda de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad que rigen la legislación europea, o bien mediante su participación en el funcionamiento y organización de la Cámara. Ejemplo de esto último es la responsabilidad de la comisión a la hora de recomendar o no el levantamiento de la inmunidad parlamentaria cuando un eurodiputado está siendo investigado por un juez o la verificación de las credenciales de los nuevos parlamentarios al tomar posesión de su cargo.

También es horizontal la facultad, atribuida a esta comisión, de impulsar las acciones judiciales que el Parlamento emprende ante el Tribunal de Justicia de la UE y el Tribunal General; por ejemplo, cuando considera que sus competencias han sido invadidas por otra institución o que una norma o acto jurídico comunitario infringe el Derecho de la Unión.

En cuanto a las competencias propiamente legislativas de JURI, éstas incluyen diversas materias, como el derecho civil y mercantil, así como la cooperación judicial y administrativa en materia civil; el derecho procesal; el derecho de sociedades –incluido el gobierno corporativo– y el derecho de propiedad intelectual, incluyendo las relaciones con la Oficina de Armonización del Mercado Interior.

También le compete la responsabilidad ambiental y las sanciones derivadas de los delitos ambientales, así como las cuestiones éticas relacionadas con las nuevas tecnologías; un asunto de creciente importancia en la actualidad, si pensamos en los debates que están suscitando las aplicaciones que utilizan la geolocalización, el uso de datos personales y el rol que pueden llegar a jugar en el control de epidemias, o el creciente desarrollo de la inteligencia artificial.

Para finalizar este recorrido por la actividad de esta comisión, hay que subrayar la enorme relevancia de algunas de las cuestiones en las que, en el ejercicio de nuestras competencias, estamos trabajando los diputados que formamos parte de JURI. Es el caso de la Directiva relativa a las acciones de representación para la protección de los intereses colectivos de los consumidores, una auténtica regulación europea de las “acciones colectivas” y que actualmente se encuentra en fase de negociaciones entre el Parlamento y el Consejo, con la presencia de la Comisión Europea: las llamadas “negociaciones en trílogo”, por su carácter tripartito.

En una fase muy anterior, procedimentalmente hablando, se encuentran los informes de iniciativa, con los que JURI pretende impulsar que la Comisión Europea legisle aspectos tan importantes como los derechos de propiedad intelectual sobre la inteligencia artificial, las consideraciones éticas relativas a las nuevas tecnologías, el comercio electrónico y los llamados “smart contracts” o la responsabilidad de las grandes plataformas digitales en el ejercicio de su cada vez más desarrollado negocio y el tratamiento masivo de datos.

Estos y muchos otros dosieres, legislativos y no legislativos, están hoy sobre la mesa de la Comisión de Asuntos Jurídicos. Especialmente notorios en España están siendo los relativos a las inmunidades parlamentarias de Carles Puigdemont, Toni Comín y Clara Ponsatí, quienes, como otros eurodiputados de varias nacionalidades, ha sido requeridos por tribunales de su país de origen para ser juzgados por presuntos hechos delictivos.

Debe quedar muy claro que en estos casos, al igual que en otros muchos que cada año se tramitan, ni JURI ni el Parlamento actúan como un tribunal que deba juzgar si se ha cometido o no un delito. Tampoco como un foro para el debate político. Muy al contrario, la labor consiste en determinar si los suplicatorios emitidos respecto a los diputados tienen por objeto imponer una sanción penal por opiniones expresadas en sede parlamentaria, o socavar de algún modo la independencia de la Cámara. Si la respuesta a las dos preguntas es negativa, las normas establecen que la prerrogativa de la inmunidad debe quedar suspendida. Nada más, pero tampoco nada menos en una institución, el Parlamento europeo, que se caracteriza y se seguirá caracterizando por su escrupuloso respeto a la legalidad y a sus propias reglas de funcionamiento.

Como dijo John Locke, allí donde termina la ley, comienza la tiranía. La historia de Europa, y de la Unión Europea como proyecto, han hecho que tengamos muy presente esta máxima. Sin duda, la Comisión de Asuntos Jurídicos de la Cámara que representa a todos los europeos es y será una importante garantía de que nuestra Unión afronta los retos que el futuro le depara con el mejor instrumento que la política puede proporcionar: un Derecho eficaz y racional, que tenga en cuenta a la sociedad civil y con mecanismos que aseguren su cumplimiento.

Todos mirando a Europa

No han transcurrido 10 años de la última crisis económica que amenazó con llevarse el proyecto europeo por delante o al menos uno de sus aspectos nucleares (la moneda única), cuando de nuevo, con ocasión del Covid-19, otra vez todas las miradas se dirigen a la Unión Europa (UE).

Llegados a este punto, cabe preguntarse si la UE está mejor equipada para afrontar la crisis económica que se avecina y en todo caso sí se han aprendido algunos errores del pasado.

Conviene recordar que no fue hasta la llegada de Mario Draghi a la presidencia del Banco Central Europeo en 2011 con su famoso discurso “whatever it takes” de julio de 2012 ”haré todo lo necesario para preservar el euro, y créanme será suficiente” cuando comenzó a juicio de muchos, a iniciarse la verdadera salida a la crisis económica mediante la decisión del Banco Central Europeo (BCE) (Decisión del BCE de 6 de septiembre de 2012 y Decisión BCE 2015/774, de 4 de marzo de 2015) de adquirir deuda pública de algunos Estados miembros en los mercados secundarios reduciendo la famosa “prima de riesgo” que amenazaba con ahogar financieramente a algunos países.

Traigo deliberadamente a colación este ejemplo por ilustrativo, porque, en este año 2020, vuelve a detectarse como en aquel entonces en el debate público europeo por parte de algunos dirigentes una visión estereotipada, reduccionista y dicotómica, que pretende reproducir la fábula de la hormiga (países del norte) con la de la cigarra (países del sur).

Y es que en la pasada crisis económica fueron precisamente algunos dirigentes – no todos – de la órbita del norte, – bajo una perspectiva más de tipo moral que con fundamento económico – los que más se opusieron y retrasaron la intervención del BCE, en el mercado secundario de bonos soberanos, porque argumentaban ello incitaba a no seguir una sana política presupuestaria, cuando se ha demostrado que dicha intervención, junto con las necesarias reformas estructurales, supuso un balón de oxígeno para los países miembros más vulnerables, por cuanto la factura del pago de intereses (prima de riesgo) se comía todo el esfuerzo realizado en los ajustes presupuestarios, cayendo en un círculo vicioso de muy difícil salida, y que, gracias en parte a la intervención del BCE, se logró escapar de él.

En otros países como por ejemplo EEUU, la Reserva Federal (el equivalente al BCE) en la anterior crisis actuó de inmediato para sofocar el incendio financiero, mientras que en Europa nos enfrascábamos en debates más teóricos que prácticos.

Incluso el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) se ha tenido que pronunciar en sendas sentencias de 16-06-2015 (C-62/14) y de 11-12-2018 (C-493/17), resolviendo dos cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal Constitucional Alemán, dictaminando que la compra de bonos soberanos en los mercados secundarios no es contraria a los artículos 119, 123, apartado 1, y 127, apartados 1 y 2, todos ellos del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante TFUE).

Algunos dirigentes públicos opinaban que la elevada prima de riesgo reflejaba la falta de capacidad y voluntad del país en cuestión para realizar los ajustes presupuestarios necesarios. Pues bien, resulta muy revelador el fundamento jurídico 72 de la Sentencia del TJUE de fecha 16/06/2015 que indica: “…los tipos de interés de los bonos soberanos de los diferentes Estados de la zona euro experimentaban una gran volatilidad y unas divergencias extremadamente importantes Según el BCE, tales divergencias no se debían únicamente a las diferencias macroeconómicas entre esos Estados, sino que tenían su origen, en parte, en la exigencia de primas de riesgo excesivas para los bonos emitidos por ciertos Estados miembros, destinadas a cubrir el riesgo de estallido de la zona euro”.

Igualmente, conviene también reproducir el FJ 144 de la Sentencia del TJUE de fecha 11/12/2018, donde se señala que “…la Decisión 2015/774 – del BCE- no tiene por efecto neutralizar en los Estados miembros beneficiarios la incitación a aplicar una sana política presupuestaria”. 

Con esto tampoco quiero llegar a la tesis igualmente simplista y sesgada contraria, de acusar a nuestros compatriotas europeos de falta de compromiso (como si a ellos no les afectase también las crisis y sus poblaciones no tuvieran también problemas económicos).

En estos momentos tan cruciales nada puede resultar más contraproducente y dañino que dividir a la UE en bloques norte/sur, derrochadores/austeros, sino, al contrario, trascender por parte de todos dicha división y ser conscientes de que nos une un pasado brillante de paz y prosperidad, y un gran potencial de futuro por descubrir, que no se encuentra ni en la polarización, ni en las etiquetas ni en los dogmas, sino en el pragmatismo, el pacto y en el reconocimiento del otro, como parte integrante de un proyecto compartido como es el europeo.

Por ello cobran tanta importancia las palabras pronunciadas por la Presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen en su discurso en el Parlamento Europeo de 16 de abril de 2020 “ha llegado la hora de dejar atrás las antiguas divisiones, disputas y recriminaciones. La hora de salir de nuestras posturas atrincheradas”.

Recuperando el razonamiento de si estamos ahora en mejor disposición institucional para afrontar la crisis, y continuando con el ejemplo del BCE; en la pasada tormenta económica dicha institución tardó casi 4 años en actuar adquiriendo bonos soberanos, mientras que en la presente crisis el BCE, en menos de 1 mes (con fecha 18 de marzo de 2020) anunció un programa de compras de valores públicos y privados por importe de 750 mil millones de euros.

En la anterior crisis económica, el Consejo Europeo mediante la Decisión 2011/199/UE 25 de marzo de 2011 modificó el artículo 136 del TFUE creando mediante la firma de un Tratado en 2012, el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) para salvaguardar la estabilidad de la zona del euro, si bien sujeto a condicionalidad macroeconómica.

Por tanto, Europa a día de hoy dispone de un mecanismo que no existía al inicio de la pasada tormenta financiera, para prestar asistencia financiera a los Estados miembros que lo necesiten.

El Eurogrupo en su reunión de 09/04/2020 y refrendado poco después por el Consejo Europeo de 23/04/2020 ha acordado inaplicar la tan temida cláusula de la condicionalidad (auténtica pesadilla de los países rescatados), apoyar la novedosa propuesta de la Comisión de crear un Instrumento Europeo de Apoyo Temporal para Mitigar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia (SURE) dotado con 100.000 millones de euros, y que no existía en la anterior crisis.

También se ha acordado la creación de un Fondo para la reconstrucción, que en palabras del Presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, “deberá ser de una magnitud suficiente, ir dirigido a los sectores y zonas geográficas más afectados de Europa y ser específico para abordar esta crisis sin precedentes”, la ampliación el marco financiero plurianual (presupuesto comunitario), y otras muchas medidas, movilizando hasta la fecha según datos de la Comisión un total de 3,4 billones de euros.

A la vista de las numerosísimas medidas adoptadas en tiempo record y a la espera de futuras concreciones y detalles, y sobre todo la duración de las medidas de hibernación de la economía, considero que no le falta razón a la Comisión Europea que en su Comunicado (2020) 112 Final de 13/03/2020 dirigido al resto de instituciones europeas en su apartado 7 (página 11) concluye que La Unión se ha dotado de instrumentos audaces desde la última crisis financiera para apoyar a los Estados miembros y garantizar la estabilidad de los mercados financieros. Hemos aprendido la lección de estos años pasados y vamos a actuar, recurriendo a todos los instrumentos a nuestro alcance”

Por último, me gustaría señalar por desmedido, culpar como hacen algunos – incluso por anticipado-  a la Unión Europea de la salida de la crisis. La mejor manera de eludir la responsabilidad propia, es descargar toda la responsabilidad en otros, en este caso Europa, como si ésta fuera un ente ajeno a sus Estados miembros, en posesión de la fórmula mágica para solucionar la crisis de forma rápida e indolora. Además, dicha actitud sin darnos cuenta no hace sino abonar el terreno a los populistas contrarios al proyecto europeo que están deseando que Europa falle.

La Unión Europa no es solamente su entramado institucional, sino que es algo más, es la suma de los esfuerzos, energías, propósitos y valores compartidos de sus Estados Miembros y la solidaridad para tener éxito debe ir acompañada de responsabilidad

Análisis de la resolución del Tribunal Europeo de Derechos Humanos: el primer gran varapalo de la justicia europea al procés

El pasado 28 de mayo, conocimos que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) había acordado, por unanimidad, inadmitir la demanda presentada contra España por la ex presidenta del Parlament, Carme Forcadell, y otros 75 diputados independentistas del Parlament de Cataluña, contra la decisión del Tribunal Constitucional de suspender el pleno del 9 de octubre de 2017.

Hay que recordar que dicho pleno fue convocado por la Mesa, el 4-10-2017, a petición de Junts pel Sí y la Cup, con el objetivo de que el presidente de la Generalitat por aquel entonces, Carles Puigdemont, evaluase los resultados obtenidos en el referéndum ilegal del 1 de octubre y sus efectos, de conformidad con el artículo 4.4 de la Ley 19/2017, conocida como “Ley del referéndum”.

El mismo 4 de octubre, el acuerdo de convocatoria fue recurrido en amparo ante el Tribunal Constitucional (TC) por los diputados parlamentarios del PSC, solicitando como medida cautelar su suspensión, alegando, principalmente, que suponían una violación de su derecho a ejercer sus funciones públicas sin interrupciones (garantizada por el art. 23 CE) y que la celebración de una sesión dirigida a la declaración de independencia de Cataluña estaba en contra de la suspensión otorgada por el Tribunal Constitucional contra las Leyes 19/2017 y 20/2017 (conocida como “Ley de transitoriedad jurídica”).

Al día siguiente, el 5-10-2017, el TC admitió a trámite el recurso de amparo, apreciando que concurría en el mismo una especial trascendencia constitucional, suspendiendo cautelarmente el pleno del 9 de octubre. Además, en el mismo Auto, el TC acordó notificar personalmente dicha resolución a todos los miembros de la Mesa, advirtiéndoles “de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la suspensión acordada y apercibirles de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de no atender este requerimiento”.

Pues bien, los mencionados diputados interpusieron una demanda ante el TEDH denunciando que con esa decisión, España había violado su derecho a la libertad de expresión y a la libertad de reunión, mencionando los artículos 10 y 11 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, además del artículo 3 del Protocolo nº 1 anexo al Convenio, al impedir expresar la voluntad de los votantes que participaron en el referéndum del 1-O, además de argüir que no había una base legal, clara y precisa para que el TS prohibiese la reunión del Parlament.

En su resolución del pasado martes 28, el TEDH, empieza recordando que “el derecho a la libertad de reunión es un derecho fundamental en una sociedad democrática y, siguiendo el ejemplo del derecho a la libertad de expresión, […] no debe ser objeto de una interpretación restrictiva”.

En el presente caso, el TEDH considera que sí que hubo una injerencia contra el referido derecho de reunión, si bien procede analizar si estaba prevista en la ley y si era una medida necesaria en una sociedad democrática, de conformidad con lo establecido por el apartado 2º del artículo 11, que dice: “El ejercicio de estos derechos no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que, previstas por la ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades ajenos«.

A la hora de realizar dicho análisis, el Tribunal Europeo califica como adecuada la decisión del TC de suspender el pleno, para poder garantizar la protección de los derechos de los diputados en minoría, ante posibles abusos de la mayoría. A lo que añade que “la suspensión tenía varios objetivos legítimos enumerados en el artículo 11, incluyendo el mantenimiento de la seguridad pública, la defensa del orden y la protección de los derechos y libertades de los demás”. A este respecto, menciona los casos de Herri Batasuna y Batasuna contra España, resoluciones números 25803/04 y 25817/04, en los que se dio la razón a nuestro país en la ilegalización de estos dos partidos por parte del TS y el TC, considerándola una “necesidad social imperiosa”.

El TEDH también valora la decisión de la Mesa de acordar la celebración del pleno como un incumplimiento a las resoluciones del propio TC, que había previamente suspendido las leyes 19/2017 y 20/2017. Además de recordar que “un partido político puede hacer campaña a favor de un cambio en la legislación o en las estructuras jurídicas o constitucionales del Estado, siempre que utilice medios legales y democráticos y proponga un cambio compatible con los principios democráticos fundamentales, considerando fundamental que se respeten los derechos de las minorías parlamentarias. Siendo, quizás, ésta una de las afirmaciones claves de la resolución.

Concluye el análisis determinando que “la suspensión de la sesión plenaria era «necesaria en una sociedad democrática«, incluyendo el mantenimiento de la seguridad pública, la defensa del orden y la protección de los derechos y libertades de los demás”, siendo conforme con las causas del propio artículo 11. Haciéndose eco de que, además, al día siguiente (10-10-2017), se produjo el pleno en el que el Sr. Puigdemont “declaró la independencia de Cataluña, posteriormente dejada sin eficacia jurídica por el propio Parlamento”.

Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal inadmite en lo referente a la supuesta infracción del artículo 11, la demanda presentada por los diputados independentistas, en base a los artículos 33.3º y 4º de la Convención, por estar manifiestamente mal fundada.

En segundo término, entra a valorar si con esa decisión se produjo una vulneración del Derecho a elecciones libres,  recogido en el artículo 3 del Protocolo nº 1 (“Las Altas Partes Contratantes se comprometen a organizar, a intervalos razonables, elecciones libres con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre expresión de la opinión del pueblo en la elección del cuerpo legislativo”), segundo de los artículos adverados como infringidos por los demandantes, el cual tampoco acoge el Tribunal.

Al respecto el TEDH indica que la expresión “cuerpo legislativo”, “debe interpretarse de acuerdo con la estructura constitucional del Estado en cuestión”. Se vuelve a insistir por el Tribunal de Derechos Humanos en que el pleno suspendido tenía como objetivo aplicar lo dispuesto en la Ley del referéndum, en concreto, en el artículo 4.4º, que había sido previamente suspendida, por lo que la decisión de convocarlo por la Mesa supuso “un incumplimiento manifiesto de las decisiones del Tribunal superior, que estaban destinados a proteger el orden constitucional”. Inadmitiendo también la demanda en lo referente a este artículo.

Por último, los demandantes también invocaron una posible vulneración del artículo 6 de la Convención, del derecho a un proceso equitativo, alegando que ni ellos, ni el Parlament pudieron acceder a un tribunal para hacer valer sus derechos.

El Tribunal también rechaza este argumento, entendiendo que esta queja no está desarrollada, recordando, además, que el Parlament de Cataluña fue parte en el procedimiento de amparo que dio lugar a la sentencia del TC del 26 de abril de 2018, en la cual, recordemos, que se estimó el recurso de amparo presentado por los diputados del PSC, concluyendo en su sentencia el Constitucional que se había “vulnerado su derecho a ejercer las funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE), que se encuentra en conexión con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE)”. Por lo que, nuevamente, el TEDH inadmite también la demanda en lo referente a la infracción de este artículo, por estar manifiestamente mal fundado.

Esta resolución supone un varapalo importante para la causa independentista, más allá de por declarar válida la suspensión del pleno del 9 de octubre, por las valoraciones que hace el TEDH sobre el referéndum del 1-O y el orden constitucional español, así como la insistencia en la obligación de respetar las decisiones judiciales, en este caso, del Tribunal Constitucional, como máximo órgano jurisdiccional del Estado y en la imposibilidad de cambiar las normas saltándose los procedimientos legales establecidos.

Asimismo, es muy relevante porque los políticos independentistas tenían muchas esperanzas puestas en este Tribunal, sobre todo, de cara a un posible recurso de la sentencia del juicio que estos días está concluyendo en el Tribunal Supremo, en el caso de que procesados sean condenados. Por lo que esta decisión refuerza a los tribunales españoles, tan necesitados como lo estaban de cierto apoyo de los órganos jurisdiccional extranjeros, tras toda la polémicas desatada a raíz de las euro-órdenes en los últimos meses.

 

Imagen: Confilegal