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La función de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en la Ley de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia

La Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, que entrará en vigor el próximo 21 de junio, dedica su Capítulo X a “las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”. Es loable que se regule de manera específica la prevención y actuación frente a las situaciones de violencia de las cuales pueden ser objeto los menores de edad, y que se dedique (aunque sólo contenga dos artículos), también, de forma específica, un Capítulo a la labor de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

En su artículo 49 establece de forma imperativa la creación de unidades especializadas en la investigación, prevención, detección y actuación en situaciones de violencia sobre la infancia y la adolescencia, haciendo referencia expresa a las policías de las entidades locales, suponiendo un avance a lo establecido en la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, que únicamente mencionaba  a las Policías Locales como meras cooperadoras en el control de las medidas de protección que se adoptaran.

La obligación de crear unidades especializadas puede ser interpretada como un problema en las policías de pequeños municipios por la escasez de recursos humanos, pero tratándose de una imposición de carácter legal dicho escollo se habrá de suplir con la especial dedicación que merece el colectivo de los menores de edad. El texto no aporta ninguna novedad en alguno de los criterios de actuación que recoge el artículo 50, ya citados anteriormente en la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, y que venían siendo aplicados de forma escrupulosa por policías y guardias civiles. Así, el velar por el respeto de los derechos y del interés superior de los menores, o la reducción de la práctica de las diligencias con intervención de menores a las que fueran estrictamente necesarias, realizando las declaraciones en una sola ocasión con la intervención de profesionales con formación específica.

Lo mismo cabe decir sobre el derecho del menor a estar acompañado por una persona de su confianza designada libremente por él, o de la evitación del contacto con la persona investigada, que se plasmaron en los artículos 4 y 20 de la Ley 4/2015, de 27 de abril, del Estatuto de la víctima del delito. A mi juicio merecen especial comentario dos cuestiones: la posibilidad de formular denuncia por parte de la persona menor de edad sin estar acompañada de un adulto, y la obligación de que las policías cuenten con protocolos para la prevención, sensibilización, detección precoz, investigación e intervención en situaciones de violencia ejercida sobre menores.

La formulación de la denuncia es un acto de una gran trascendencia, pues debe contener todos los elementos que permitan valorar la necesidad de medidas de protección y aportar un relato de hechos que delimite con claridad tanto el ilícito penal como las circunstancias atenuantes o agravantes. Únicamente así será posible evitar que el menor declare varias veces o que se tengan que practicar diligencias de investigación que le afecten. Por ello, debería matizarse la posibilidad de que denuncien por sí solos. La propia Ley lo hace en su artículo 52.3 referido a las denuncias en materia de protección de datos, en que el funcionario público receptor ha de estimar si el menor tiene madurez suficiente.

Pero esa madurez no garantiza la salvaguarda del interés del menor, y entiendo que debería ser asistido por letrados especializados con anterioridad a la denuncia, al igual que se hace con las víctimas de violencia de género (Protocolo de actuación y coordinación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y abogados ante la violencia de género regulado en la LO 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género). La intervención del letrado no coarta la libertad del menor para expresarse y posibilita que la denuncia contenga los elementos necesarios.

La otra cuestión es la que atañe a los protocolos de actuación policial. Siendo el interés del menor un principio merecedor de la mayor protección, debería de publicarse un protocolo único para todas las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Existe para el caso de las víctimas de violencia de género, y debería de existir para el tratamiento de la violencia contra la infancia y adolescencia. Únicamente de esta forma se puede garantizar que todos los menores de edad residentes en el territorio nacional sean beneficiarios de los mismos derechos.

No aprobar un protocolo único podría generar una suerte de aldeanismo como el que se da en algunas materias que también afectan a menores. A modo de ejemplo, aunque se podrían citar muchos, en el caso de familias reconstituidas únicamente se contempla la posibilidad de ejercicio de la patria potestad en las normativas forales aragonesa y catalana, obviándose en el Derecho Común, y lo mismo ocurre en cuestiones como el acceso a la coordinación de parentalidad. Es recomendable por ello que se implemente una herramienta guía de actuación única en todo el Estado, y más, teniendo en cuenta que la Ley impone la creación de unidades especializadas en las Policías Locales, muy diversas en cuanto a medios materiales y humanos y en cuanto a criterios de intervención.

 

¿Puede un ministro del Interior perder la confianza en un oficial de la Guardia Civil?

En la Administración General, la provisión de puestos de trabajo se lleva a cabo mediante concurso y libre designación, en función de lo que establezca la relación o catálogo de puestos de trabajo (arts. 79 y 80 del Real Decreto Legislativo 5/2015).

La libre designación consiste –según el dato positivo de la Ley- en la apreciación discrecional de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto de trabajo. El cese del efectivo que ocupa un puesto de libre designación también es discrecional.

No obstante lo anterior, el ordenamiento jurídico establece límites a la discrecionalidad, tanto en el nombramiento –que debe ser en convocatoria pública- como en el cese, que debe ser motivado. De hecho en los últimos años los Tribunales de Justicia anulan innumerables ceses de personal de libre designación por falta de motivación. Dicho de otra manera, resulta contrario a Derecho un cese de plano sin más.

Ante la sorpresiva noticia del cese del Coronel Jefe de la 1ª Zona de la Guardia Civil y la justificación que se ha dado de “pérdida de confianza”, resulta obligado analizar si el régimen general del empleo público en España es aplicable sin más a un Cuerpo especial como el de la Guardia Civil. Entre otros motivos, porque la pérdida de confianza de un alto cargo (político) en un mando de la Guardia Civil es una expresión poco afortunada en términos jurídicos.

La Ley 29/2014 regula el régimen de personal de la Guardia Civil, y su art. 77.2 contempla la libre designación para aquellos puestos que, “por su especial responsabilidad y confianza, se precisan condiciones profesionales y personales de idoneidad”.

A riesgo de equivocarme, tengo para mí que el término «confianza» que menciona la Ley es poco feliz. No se puede asignar un puesto a un oficial de la Guardia Civil por razones de confianza, porque quien lo asigna es un político (Ministro o Secretario de Estado), de manera que la asignación acaba por regirse por confianza política; y este extremo resulta incompatible con la misión y el espíritu de este concreto Cuerpo de servidores públicos.

Al igual que el resto de fuerzas y cuerpos de seguridad y las fuerzas armadas, la más absoluta neutralidad política constituye una conditio sine qua non para la Guardia Civil. El cese del Coronel Pérez de los Cobos por pérdida de confianza se erige así como una preocupante arista en la arquitectura institucional del Estado.

A mayor abundamiento, los medios añaden un reproche al Coronel de falta de neutralidad política, que se me antoja una acusación de extrema gravedad. La neutralidad política es un deber de todo servidor público, que se predica con mayor énfasis en los miembros de las FCS y de las FFAA por su relación de especial sujeción con el Estado. La falta de neutralidad política de un oficial no se resuelve sin más con un simple cese, sino que exigiría un procedimiento disciplinario por falta muy grave tipificada en el art. 7.2 de la Ley Orgánica 12/2007.

En consecuencia y haciendo abstracción de valoraciones personales, no encuentro una explicación jurídica al cese del Coronel Jefe de la 1ª Zona con los argumentos vertidos en prensa.

De lo que no cabe duda es que la política no puede tener confianza en la Guardia Civil, que es un Cuerpo que desde su fundación en 1844 se ha caracterizado por una independencia funcional absoluta, una hoja de servicios intachable como Cuerpo de servidores públicos y la sola adscripción a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Desde el momento en que cualquier persona accede al Cuerpo de la Guardia Civil, la confianza en la misma no puede ser sino total. El capítulo I de la Cartilla del Guardia Civil, dedicado a las prevenciones generales, da prueba de ello.

No es un buen indicio para el funcionamiento de las instituciones que los nombramientos de mandos de la Guardia Civil se efectúen por razones de confianza, como su correlato de que los ceses se lleven a cabo por pérdida de la misma. La discrecionalidad no puede fundamentar decisiones políticas de manera ilimitada. Es un asunto que ya Don Eduardo García de Enterría abordó en su Lucha contra las inmunidades del poder.

El cese del Coronel Jefe de la Zona de Madrid, como sucediera en el cese del Coronel Jefe de la UCO Sánchez Corví hace poco más de un año, invitan a la serena reflexión de que algo no encaja en un ordenamiento articulado en torno a la separación de poderes, que es la clave del Estado de Derecho.

La Guardia Civil ha demostrado con creces ser valedora y defensora del Estado de Derecho, incluso con el bien más preciado: su propia vida. Un Cuerpo con una vocación de servicio y un espíritu de sacrificio como la Guardia Civil merece todo el reconocimiento público y privado.