Cuando menos es sorprendente que, en nuestro sistema de producción normativa excepcional, se filtre un borrador de un real decreto-ley cuya aprobación se anunció que se haría en el mes de diciembre. Por regla general, aunque hay sonadas excepciones (reales decretos-leyes 28 y 29/2020), la elaboración de estas normas excepcionales se hace en el recogido silencio externo de los despachos gubernamentales y en pocos días u horas. La urgencia extraordinaria lo exige. El borrador es un texto aún verde en algunas cuestiones, pero que ya tiene unas líneas trazadas de cierta consistencia sobre cuál será su contenido, pendiente, con toda seguridad, de ajustes de importancia. Vaya por delante que queda por definir un aspecto nada menor: qué es básico y qué se aplica sólo a la Administración General del Estado de esa futura normativa que se pretende enunciar como de “medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia”.

Este decreto-ley, como expuso el propio Presidente del Gobierno, pretende incubar una auténtica “revolución administrativa”. Siempre las grandes reformas administrativas se hicieron por ley, no por decreto-ley. Pero no es tal. Una vez leída, si las revoluciones son eso, el mundo dormiría muy tranquilo. Bien es cierto que algo se pretende despeinar a la obsoleta Administración, pero sólo en lo que de forma acotada será la gestión de los fondos. En el resto de cuestiones, la Administración permanecerá incólume, como si el tiempo ni las circunstancias, por muy duras que sean, le afecten lo más mínimo. Cuando el Real decreto-Ley se publique en el BOE habrá que analizarlo con detalle. Lo que aquí sigue son unas consideraciones incipientes, que, en parte (pues incorporo reflexiones nuevas), he publicado en los apartados de Documentación y  en el blog y en mi web  cuya difusión es infinitamente menor que el Blog que hoy me acoge. Atiendo, así, una vez más, la amable invitación de Elisa de la Nuez para reflejar estas reflexiones de urgencia en este post.

Una vez más, la citada normativa se dictará bajo el paraguas de la excepción que comporta la pandemia, extensa en el tiempo y también en las medidas normativas de esa naturaleza. De nuevo, el recurso al ya habitual compañero de viaje gubernamental del decreto-ley para “legislar excepcionalmente” (en verdad, normalmente) en esta larga pandemia. Sin duda, tal regulación pretende justificar su urgencia (aunque ya llevaba meses anunciada) en que está estrechamente conectada con la gestión de los Fondos NGEU, pero también con el resto de los fondos europeos, que en el Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (si finalmente se aprueba, como esperamos) servirán de innegable ayuda a la sociedad española para atemperar los durísimos efectos de la crisis económica y social que ya está con nosotros y que pronto (a partir de 2022 o 2023) se transformará en una crisis fiscal de profundidad desconocida hasta la fecha. Diferentes voces autorizadas ya venían poniendo de relieve la inadaptación de la Administración española y de su sistema administrativo para garantizar una correcta gestión de los fondos europeos.

En efecto, la urgencia es hacer frente a la envergadura de los retos que se deberán acometer en los próximos años en materia de ejecución de los fondos europeos (disciplina en la que suspendemos últimamente). Se trata de una “revolución administrativa” ad hoc. Es la revolución de las prisas y de la aceleración, que todo lo acortan (en plazos, normalmente a “un mes” o “cinco días”, según los casos). Una dieta acelerada, propias de los momentos de vértigo y de escasa reflexión, como la que hoy padecemos. Algunas propuestas pueden ser un banco de pruebas, otras serán más discutidas. Otra cosa es que, experimentadas, en su caso, esas técnicas organizativas y de gestión, y si producen los efectos queridos (algo que, como analizo en otro reciente post, será muy complejo), se inserten en su día en la estructura normativa estructural. En efecto, no hay apenas cambios sistémicos, aunque sí -insisto- modificaciones de diferentes leyes administrativas con la finalidad de facilitar “la digestión” de los fondos.

En efecto, el objetivo confesado es que la AGE pueda absorber o digerir esos fondos y que no se le atraganten, pues cuando la ingesta es de tales dimensiones y el modelo diseñado de gestión es de tan altísima concepción centralizadora (todo se cocina en, desde y por el Gobierno central), aunque habrá un reparto de fondos que deberán ser gestionados por las Comunidades Autónomas (se habla del 50 por ciento; aunque no se corresponden con las competencias ejecutivas de las CCAA, que son la inmensa mayoría en todos los ámbitos y sectores), los riesgos de empacho  son más que evidentes, más aún con nuestros discutidos precedentes.

Los Fondos se asignan departamentalmente. Y este es un elemento clave. Absurdamente, se ha impuesto, como expuso Toni Merino, la ilógica “del negociado”. Con un Gobierno fragmentado en 22 departamentos ministeriales, la gestión de tales fondos se “parcializa” en compartimentos estanco, aunque los proyectos de inversión, por su propia naturaleza, muchos de ellos deberán tener un enfoque inevitablemente transversal, en línea con lo establecido en el propio Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Tal fragmentación departamental hará a veces altamente indigesta la gestión de los fondos y asimismo complicará su asignación y reparto, cuando no la propia identificación de los proyectos de inversión y su “adscripción departamental”, máxime cuando aquellos opten -como así se deduce del propio Plan- por la transversalidad y aborden distintos ejes o palancas. Este aspecto condiciona todo: los créditos son departamentales y la gestión (planificación, estructura, personal y presupuestaria) también.

Hay una figura “estrella” que se escapa de esa departamentalización, al menos en lo que a su declaración respecta (que se hará por acuerdo del Consejo de Ministros). Son los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica, que se definen por su “gran capacidad de arrastre para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad de la economía española”. Serán los proyectos estrella si quien los promueve no se quiere estrellar en los muros departamentales de la competencia ministerial. No queda claro si la gestión de tales proyectos será también departamental. Aunque todo apunta a que sí. De ser así, el problema de coordinación se multiplicará. Un aspecto que si todo el embudo de aprobación de proyectos se remite a un sobrecargado Consejo de Ministros, poco resolverá.

Las estructuras de Gobernanza (más bien cosméticas) no las comentamos, pues están pendientes de los ajustes políticos de última hora tras la penúltima bronca entre los socios de gobierno. El modelo de Gobernanza de los Fondos, a diferencia de otros países europeos que lo han asignado a Comisiones independientes o con participación de externos, se caracteriza aquí por su acusado y dominante perfil gubernamental: el Gobierno central controlará todo, particularmente (cabe intuir) su Presidencia. Sólo la presencia más bien tibia o cosmética de un “Foro de participación y grupos de alto nivel”, y la Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se aproximan algo a lo que sería la Gobernanza.

Importantes son las previsiones de los instrumentos de gestión pública, concretamente las medidas de planificación estratégica y las de carácter organizativo, que persiguen flexibilizar el modelo de gestión, con la creación de unidades temporales para la gestión y ejecución de proyectos, con una figura de relaciones de puestos de trabajo provisional.  Se alumbra tímidamente un sistema de estructuras de gestión temporales (o por proyectos), donde radica el futuro de la Administración Pública; aunque con fecha de caducidad (gestión fondos).  Este aspecto lo he tratado en un post reciente sobre “Organización y recursos humanos en la gestión de fondos europeos por las Administraciones Públicas”.  Y allí me remito.

A la espera de su definitiva concreción, es una regulación que está pensada, principalmente, para resolver los problemas de la AGE y con la finalidad de facilitar que esta absorba los fondos, pero la capacidad gestora que tiene hoy en día la Administración central, una vez transferidas sus competencias ejecutivas a las Comunidades Autónomas, es más que discutible y puede plantear serios problemas. Ha perdido mucho ritmo gestor y cogerlo de repente no será tarea fácil, pues requiere músculo tramitador y fuerte entrenamiento. No es sólo cuestión, como dice el borrador, de “identificar talento”. Hay que dirigirlo. Y no se dedica ni una sola línea a la dirección de tales unidades, que deberían ser las incubadoras de la aireada “revolución administrativa”. Si la decisión de los proyectos es política y la dirección ejecutiva también, el modelo fracasará estrepitosamente. Sin gestión no se puede hacer política, por mucho que aún haya miembros de esa asamblea gubernamental “de facultad” llamada Consejo de Ministros que así lo crean. No se dan, hoy por hoy, esas condiciones (véase, aunque sea en otro contexto, la gestión de los ERTES, IMV o extranjería). Se debe facilitar que las CCAA y los gobiernos locales puedan gestionar la ejecución de los fondos europeos que les competan también con mecanismos ágiles y flexibles (por ejemplo, en materia de gestión de personal y económico-financiera).

Hay, no obstante, reglas que sí serán de aplicación también a la gestión de los fondos por parte de las CCAA y entes locales, como son las siguientes. Se prevé un capítulo específico en materia de contratación pública, que recoge una serie de especialidades cuando se gestionen fondos europeos, tales como en materia de tramitación urgente, subiendo los umbrales en el procedimiento abierto simplificado, previendo reglas específicas para el procedimiento abierto simplificado ordinario, así como algunas otras como las relativas a encargos a medios propios, a contratos de concesión de obras y servicios, y, en fin, al recurso especial en materia de contratación y a la composición del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. Novedades bastante menores de las esperadas.

Hay modificaciones importantes de la Ley 40/2015, por lo que ahora interesa en el régimen de convenios administrativos (entre ellas la ampliación de la vigencia de los convenios hasta diez años), siempre que se gestionen fondos europeos. También se prevén medidas de agilización de las subvenciones, a través del recurso a la urgencia (que es una constante en esta futura regulación), la realización conjunta de la convocatoria con las bases, la eliminación de algunos controles, trámites y obligaciones.

Habrá que analizar con detalle esas mutilaciones de plazos, trámites, fiscalizaciones, etc., puesto que la urgencia o la aceleración puede terminar descarrilando si no se apuesta -como ya defendimos en su día- por la construcción de sistemas preventivos de integridad institucional, particularmente en contratación pública y en subvenciones, así como un reforzamiento de la transparencia, pero también en otros aspectos como son la gestión de personal y la gestión financiera, todos ellos ámbitos de riesgo donde pueden aparecer malas prácticas o inclusive manifestaciones puntuales de corrupción. Cuando se mueve (como se moverá) tanto dinero los riesgos se multiplican. Hay que andar con pies de plomo. La sombra de la corrupción siempre es alargada. Más en este país. Si relajamos las reglas y no prevemos sistemas de prevención y control ex post, vamos mal. Y la corrupción emergerá con fuerza.

En fin, hay otras muchas novedades: resucitan las Agencias estatales, se contiene un capítulo sobre instrumentos de colaboración público-privada y, en fin, hay muchas previsiones que afectan a la Administración General del Estado (modificación de la Ley 40/2015).

La innovación en la gestión es el reto. Es el gran desafío que, como fracase, el ansiado maná europeo se perderá en buena medida con consecuencias letales para este país. Las medidas estructurales, siquiera sean contingentes, pueden abrir un pequeño boquete en la organización administrativa tradicional, pero la transversalidad se ahoga en los departamentos y esa es la mayor debilidad institucional de este modelo de “modernización” (agotado término, por lo demás) de una Administración Pública que ofrece síntomas evidentes de fatiga estructural y de agotamiento absoluto de las técnicas de gestión de personal, así como de una absurda concepción de procesos laberínticos y poco efectivos.

Dará mucho que hablar este futuro texto normativo que lleva tantos meses elaborándose, como es ya habitual orillando a un Parlamento de cartón piedra, que deliberará o gritará (más bien lo segundo) a toro pasado cuando deba convalidar lo que hoy es aún un borrador de un decreto-ley por entregas, sometido -como decía la profesora Dolors Canals- a una suerte de procedimiento informal de consulta previa de un decreto-ley. Trámite insólito. La extraordinaria y urgente necesidad se dilata temporalmente y se abre a la previa participación económica y social (CEOE y grandes despachos), interesada o desinteresada es otra cuestión, así como (mediante la filtración de su contenido) al parecer de la ciudadanía, académicos y profesionales. En fin, lo que nos queda aún por ver y contar en esta eterna pandemia.

Rafael Jimenez Asensio

Doctor en Derecho por la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea (1988). Actualmente es Socio del Estudio de Sector Público SLPU y Catedrático de Universidad (acreditado) en la Universidad Pompeu Fabra, donde imparte docencia de “Organización Constitucional del Estado” en el Grado de Filosofía, Política y Economía, que se imparte conjuntamente por las Universidades Pompeu Fabra, Carlos III y Autónoma de Madrid.
Ha sido Letrado del Gobierno Vasco (1981-85), Jefe de Estudios del IVAP (1985-1992), Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UPV/EHU (1993-1998), Letrado del CGPJ (1999-2001); Catedrático de Derecho Constitucional en ESADE, URL (2001-2004), Director de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de Barcelona (2004-2007) y Director de la Fundación Democracia y Gobierno Local (2010-2012). Ha desarrollado tareas de Consultor Internacional sobre reformas institucionales en varios países con el BID, CLAD, FIIAPP, OCDE y Banco Mundial