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Cuerpos de élite, directivos públicos y revolución tecnológica

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“Ningún empleo humano que quede estará jamás a salvo de la amenaza de la automatización futura, porque el aprendizaje automático y la robótica continuarán mejorando” (Yuval N. Harari, 21 Lecciones para el siglo XXI, Debate, 2018, p. 50).

 

También cabe presumir que los impactos de la revolución tecnológica sobre las estructuras de la Administración Pública y funcionariales serán particularmente intensos, pero sus efectos se diferirán, por obvias resistencias internas al cambio o a la adaptación, hasta que ésta sea inaplazable. En cualquier caso, la pervivencia (por mayor o menor tiempo y con mayor o menor intensidad) de las funciones típicas del Estado comportará que, determinadas misiones estratégicas vinculadas con el ejercicio del poder público o de la autoridad, deberán seguir siendo ejercidas por altos funcionarios cualificados, que se habrán de seleccionar dentro de determinados ámbitos o canteras profesionales, muchas veces identificados con titulaciones universitarias jurídico-económicas o de la esfera de las ciencias sociales que, conforme avance la revolución tecnológica, son profesiones que –como se viene indicando-  están, sin embargo, condenadas a representar un papel cuantitativa y cualitativamente menor, también en la propia Administración Pública (R. y D. Susskind, 2016).

Pero sin entrar en mayores especulaciones sobre el futuro mediato y la pretendida fusión máquina/persona o la sustitución de esta última por aquella (Ferry, 2017; Sadin, 2018), sí que hay que ser conscientes de que el Estado (o las Administraciones Públicas) seguirán necesitando profesionales cualificados en ámbitos tales como la magistratura, la fiscalía, la abogacía, la inspección (en su más amplio sentido) o para el desarrollo de aquellas tareas prioritariamente cognitivas o de interrelación tales como la concepción de políticas, normas, programas o planes, así como –entre otras- el desarrollo de funciones diplomáticas o d técnicos comerciales. Y, por tanto, durante un período de tiempo (mayor o menor, según los casos) deberán seleccionar candidatos adecuados para el ejercicio de tales actividades profesionales, con criterios o exigencias que sigan dando un peso notable a los conocimientos y destrezas, pero sin descuidar las aptitudes y actitudes. Es, por tanto, oportuno preguntarse qué tipo de perfil de puesto, de funciones o de tareas, deberán desarrollar esos altos funcionarios en un futuro más o menos inmediato, cuando ya la automatización se instale entre nosotros y la Inteligencia Artificial entre con carta de naturaleza en el propio sector público (Ramió, 2019).

Hay, en primer lugar, un problema de definición funcional de tales empleos o actividades profesionales en la alta función pública, sobre todo si se mira al futuro no tan mediato. La digitalización y la automatización creciente (sin entrar ahora en el estadio de la Inteligencia Artificial), conllevarán que muchas de las tareas que actualmente llevan a cabo tales funcionarios cualificados sean parcialmente entonces desarrolladas por las máquinas, mientras que el papel de las personas será complementar y añadir valor cognitivo (resolución de problemas complejos) y  pensamiento crítico a lo que la automatización realizará cada vez de forma más perfeccionada (Hidalgo, 2018). La alta función pública requerirá, cada vez más, personas con elevadas dosis de creatividad, iniciativa, innovación y altamente resolutivas (Hamel, 2012), pero también dotadas de esa necesaria mirada crítica que de momento no podrá ser sustituida.

Sin duda, buena parte de esos altos funcionarios, una vez ingresado en la Administración Pública, dirigirán su actividad profesional futura (pues serán la cantera imprescindible, aparte de posibles trasvases también entre lo público y privado; véase de nuevo el reciente proyecto de ley francés de transformación de la función pública) hacia el terreno de la dirección pública o de la gerencia pública (liderazgo ejecutivo). En este punto, desde un punto de vista estratégico, es obvio que el nuevo marco derivado de la revolución tecnológica apunta derechamente hacia una profesionalización de la dirección pública profesional, pues el actual amateurismo en la provisión de puestos directivos marcado por una ilimitada discrecionalidad política tiene los años contados, salvo que se quiera mutilar cualquier posibilidad efectiva de adaptación de la Administración Pública a la ineludible robotización y a la implantación de la Inteligencia artificial, y se pierda definitivamente la ola de la inevitable transformación del sector público. Por sus cualificaciones profesionales, pero especialmente por la acreditación de las competencias y capacidades que se deberán medir en los procesos selectivos y de provisión, estas personas –junto especialmente con los tecnólogos e ingenieros, así como científicos y matemáticos que sean funcionarios estables o que procedan de trasvases del sector privado- serán quienes sean llamados a desempeñar tales funciones directivas en el sector público. Y, si hay algún tipo de empleos que resistirá razonablemente bien el empuje de la revolución tecnológica, no cabe duda que uno de ellos es el de naturaleza directiva (como así lo constatan todos los estudios y ensayos sobre el empleo del futuro). Ello se debe principalmente a las especiales competencias y habilidades que se deberán acreditar para acceder a este tipo de posiciones directivas. Por mucho que avance el proceso de revolución tecnológica no se advierte que la máquina pueda sustituir el liderazgo directivo en el funcionamiento de las organizaciones públicas (otra cosa es que algunas de esas tareas directivas vengan facilitadas por esos procesos de automatización o de inteligencia artificial), pero la visión estratégica o la cohesión de equipos (por solo buscar dos ejemplos) son tareas directivas que, en principio, las harán mucho mejor las personas que las máquinas o los algoritmos (al menos, durante un período razonable de tiempo, luego la incertidumbre se apodera de cualquier escenario: Latorre, 2018).

Por consiguiente, los procesos selectivos para acceder a esas estructuras de la alta función pública deberán cambiar por completo en su diseño y trazado. No creo que, al menos con su concepción actual, puedan mantenerse por muchos años las pruebas selectivas individualizadas para acceder a determinados cuerpos de élite, con sus convocatorias singulares, sus programas específicos y sus clientelas de candidatos cerradas por cuerpos o escalas. Sin duda, esta observación se verá, desde determinados ángulos, como una herejía. Pero todo apunta que el horizonte mediato deberá tomar inevitablemente un sendero gradual de transformación o cambio hacia otro modelo de estructuración funcionarial y selectivo muy distinto. También, con el paso de los años, se irán contrayendo (por el propio empuje disruptivo de la revolución tecnológica) el número de plazas convocadas en las sucesivas ofertas de empleo que tengan perfil jurídico-económico o del ámbito de las ciencias sociales en beneficio de las titulaciones STEM. Si partimos de que las competencias y capacidades que se deberán exigir en un futuro más o menos inmediato a los altos funcionarios tendrán más que ver con conocimientos digitales o tecnológicos altamente especializados, con habilidades blandas (creatividad, innovación, empatía, comunicación verbal y oral, resilencia y capacidad de adaptación, gestión del estrés, trabajo en equipo, etc., así como con pensamiento crítico, aparte de que sepan obviamente resolver problemas complejos en su ámbito de actuación), parece obvio concluir que se debería caminar hacia una suerte de pruebas selectivas de acceso comunes en las que se valoraran toda esa serie de competencias y capacidades mediante instrumentos que poco o nada tendrían que ver con los que se utilizan en las actuales pruebas selectivas u oposiciones para lo que hoy en día son los cuerpos de funcionarios del grupo de clasificación A1 (cuya redefinición estructural se me antoja inaplazable a medio plazo). Ciertamente, habrá que seguir midiendo la capacidad cognitiva de tales aspirantes, pero también sus potencialidades en el desarrollo de tareas de interrelación o sociales, así como sus expectativas de crecimiento profesional y personal (aptitudes y actitudes). Por consiguiente, dada la validez que tienen determinadas pruebas (Gorriti, 2018), habría que apostar decididamente por la utilización de los test de inteligencia, pruebas de simulación o assessment center, entrevistas conductuales estructuradas y cualquier otro tipo de instrumento o herramienta selectivo que sirva para predecir adecuadamente que los diferentes candidatos disponen de tales competencias o capacidades, o mejor dicho que predicen que tales personas podrán adaptarse con relativa facilidad a los acelerados y permanentes cambios de sus entornos funcionales y organizativos, para lo cual se necesitará asimismo entereza psíquica, flexibilidad mental y equilibrio emocional (Harari, 2018). Todo ello sin perjuicio de que, una vez superada esta fase selectiva (que debería ser determinante) se puedan llevar a cabo una serie de batería de pruebas que midan la capacidad y el desarrollo cognitivo de tales aspirantes para resolver problemas complejos en sus ámbitos específicos funcionales de actuación. Todo ello implica innovar radicalmente el modelo de pruebas selectivas, tal vez mediante la configuración de centros de selección y captación de dirección y talento en el sector público, diseñados con autonomía de gestión, independencia funcional y con un funcionamiento continuo, que serían las unidades o entidades especializadas encargadas de reclutar, seleccionar y proveer los empleos cualificados del sector público y, asimismo, de la captación de personal directivo para ese mismo ámbito, cuando no de proveer de personal técnico cualificado a los diferentes programas, proyectos o misiones de carácter temporal, sobre los cuales descansará esencialmente –tal como se ha visto- el empleo público del futuro, caracterizado por su enorme volatilidad funcional y su inevitable y permanente mutación.  La política de recursos humanos pasará a ser, tal como se ha dicho, un sistema mixto en el que se entrecrucen técnicas de selección, con aprendizaje permanente (formación), junto con provisión y evaluación del desempeño, como herramientas híbridas o mixtas de una misma política sin líneas o actuaciones diferenciadas. También la contratación pública tenderá a unificarse en técnicas y modalidades con las políticas de recursos humanos, puesto que la figura del autónomo será omnipresente en las profesiones tecnológicas del futuro (Mercader, 2017; Flichy, 2017) y de ella en buena medida se deberá proveer también el sector público. La carrera profesional, tal como la entendemos hoy en día, solo pervivirá para la función pública permanente que, cabe presumir, será residual (al margen de lo que luego se dirá en los ámbitos de educación, sanidad y servicios sociales).

Junto a las actividades profesionales clásicas en el ejercicio de potestades públicas, desempeñadas por esos altos cuerpos del Estado o de las Comunidades Autónomas (y, en menor medida, de las entidades locales), las Administraciones Públicas deberán crear estructuras estables  de funcionarios altamente cualificados en el ámbito de las titulaciones STEM (o CTIM). Y esto, como ya se ha dicho, no será una batalla fácil, pues el mercado de trabajo ofrecerá casi con total seguridad mucho mejores expectativas de crecimiento profesional, aparte de ventajas económicas, a tales colectivos. Las pasarelas público-privado, como también se ha expuesto, serán permanentes y pueden difuminarse mucho tales espacios, hoy en día muy marcados. Además, el sistema actual de acceso a la función pública conlleva un marcado efecto de desaliento para este tipo de profesionales cualificados cuando de preparar oposiciones de trata, puesto que tales diseños selectivos siguen atados a la exigencia de memorización o preparación de largos y extensos temarios, un método ajeno a la formación especializada de esos nuevos profesionales de cultura tecnológica, científica o matemática, incentivados por la innovación y la creatividad, así como ávidos de aprendizaje práctico y de plasmaciones efectivas de su trabajo, algo que compatibiliza muy mal con el entorno burocrático-administrativo tradicional en el que está sumergida la función pública española.

Sin embargo, las Administraciones Públicas deberán disponer de un núcleo duro, más o menos numeroso de profesionales tecnólogos de carácter permanente o estable que evite la total captura por parte del sector privado o por el mercado de ese ámbito de actuación nuclear en el futuro funcionamiento del sector público y ejerzan asimismo funciones directivas de contenido estratégico en las respectivas Administraciones o entidades del sector público. Por consiguiente, cabría presumir que, con el paso de los años, los funcionarios de élite de las Administraciones Públicas españolas ya no serán juristas ni economistas, sino ingenieros de datos, analistas de datos, expertos en Big Data, matemáticos, informáticos o físicos (entre otras cualificaciones profesionales). Para captar ese talento y fidelizarlo, las Administraciones Públicas deberán crear pistas de aterrizaje adecuadas y, en todo caso, modificar radicalmente los procesos selectivos hasta ahora existentes. Y no será tarea fácil. Hay mucho en juego, aparte de las resistencias numantinas que los actuales cuerpos de élite (de formación predominantemente jurídica o económica) plantearán frente a ese liderazgo emergente de los funcionarios procedentes de titulaciones STEM. El resultado final presumo que será claro: triunfo indiscutible de las titulaciones STEM. Pero llegar allí no será objetivo fácil porque algunos lo verán como una lucha de poder, cuando en verdad solo es un ajuste tectónico imprescindible de las estructuras administrativas y funcionales derivado de la imparable revolución tecnológica.

 

(*) La presente entrada es una versión adaptada de un pasaje de la ponencia “Doce tesis y seis hipótesis sobre la selección de empleados públicos y su futuro”, que se presentará en el Congreso organizado por el IVAP/EIPA, en Vitoria-Gasteiz, los días 10 y 11 de abril de 2019, sobre “Los procesos selectivos en la Administración Pública: experiencias en la UE y nuevos planteamientos para nuevos tiempos”.

 

El agonizante empleo público del bipartidismo español

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El empleo público en España atraviesa una crisis de enormes proporciones, constituyendo una de las asignaturas pendientes de nuestra democracia que el bipartidismo surgido tras la Constitución española de 1978 no ha sabido o no ha querido afrontar. Apenas hubo entrado en vigor, el Estatuto Básico del Empleado Público fue desactivado en sus aspectos nucleares, bajo el pretexto de la crisis económica.

La función pública no se encuentra entre las prioridades de la política, sino que tiene la consideración de un mero instrumento manejable caprichosamente, creyendo incorrectamente quienes piensan así que el principio electivo es el único título con el que desconocer el principio selectivo, igualmente de base constitucional, y que la igualdad de oportunidades, el mérito y la capacidad, la objetividad, la imparcialidad, la inamovilidad y el funcionamiento eficaz y eficiente, corolarios de dicho principio selectivo, han de ceder ante la politización de los servidores públicos.

El sistema de mérito, obligado por nuestra Constitución, ha dado paso, sin embargo, de un modo creciente, a que el empleo público pueda expoliarse y ser el botín de los respectivos gobiernos, y que no se haya incluido en la necesaria agenda reformista, exigible cuando estamos hablando de más de dos millones y medio de servidores públicos, que suponen una parte sustancial del gasto público, superior a los ciento veinte mil millones de euros, y especialmente para garantizar los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como las normas comunitarias, fruto de la incorporación a la Unión Europea.

Junto a la cronificación de las altas tasas de interinidad que padecemos, no hay que olvidar la ausencia de una función directiva profesional; la presencia del personal eventual, que no encaja en modo alguno con nuestra Constitución, así como el abuso de la libre designación, especialmente grave en la Escala de funcionarios con habilitación de carácter nacional, frente a la que han reclamado su supresión Transparencia Internacional, en su llamamiento en el Día Internacional contra la Corrupción, el 10 de diciembre de 2017, o el partido de Ciudadanos en su Proposición de Ley Integral de Lucha contra la Corrupción y Protección de los Denunciantes, así como las Asambleas del Consejo General de Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros.

Asimismo, entre los males de nuestra función pública, se encuentran la ausencia de una carrera profesional y, particularmente, de la evaluación del desempeño, que discrimine entre el mal y el buen desempeño profesional; el envejecimiento de las plantillas (España es el tercer país de la OCDE con una plantilla más envejecida, solo superada por Islanda e Italia, con datos tan alarmantes como el de que el 36% de los empleados públicos de la AGE contaban en 2015 con más de 55 años, o que el 67% del personal de los ministerios tiene más de 50 años); y la inadaptación a las nuevas exigencias de la sociedad, que avanza inexorablemente hacia la inteligencia artificial y que obligará a un nuevo perfil de competencias y un cambio en el modelo de oposiciones actualmente excesivamente memorístico.

No hay que olvidar tampoco que el empleo público español está aquejado por un exceso de sindicalización -en detrimento de los órganos unitarios de representación-, con una “bulimia” de derechos y una “anorexia” de obligaciones, como subrayaba recientemente el profesor Jiménez Asensio; por la escasa y deficiente formación para el cambio, que deviene más obligada que nunca ante la marea legislativa que sufrimos; por los retos de la Administración electrónica; por los privilegios para quien ha sido alto cargo y regresa a la función pública; por la falta de una transparencia real; por las comisiones de servicios que se eternizan…

No podemos olvidar tampoco la falta de integridad en los estratos superiores funcionariales, que explica, a través de la complicidad activa o silente, la corrupción existente en España, y que no cuenta todavía con un estatuto del denunciante, como se reclama desde la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, desde el Convenio Civil sobre la Corrupción del Consejo de Europa, o desde la Directiva de Ejecución (UE) 2015/2392 de la Comisión Europea, denominada Directiva sobre denuncia de infracciones, cuyo plazo límite de transposición fue el 3 de julio de 2016, y que hace que España sea el único país de los 37 de la OCDE que no tiene prevista aún una protección específica para sus denunciantes de corrupción, y cuando existe, como sucede, por ejemplo, en la Comunidad Autónoma de Aragón, con la Ley 5/2017, de 1 de junio, de Integridad y Ética Pública, todavía no ha aplicado el estatuto del denunciante que se contiene en ella, contentándose sin más con el “efecto escaparate” y la autocomplacencia del legislador.

La situación del empleo público en España requiere de un cambio radical en las políticas legislativas y también en la gestión de recursos humanos llevada a cabo por las diferentes Administraciones Públicas.

El sombrío panorama que reflejamos precisa que se asuma la necesidad de cambio y que se inicie un nuevo rumbo, a través de la obligación de cubrir reglamentariamente, sin excusas, las vacantes dotadas presupuestariamente y que no estén reservadas, con unas leyes de Presupuestos Generales del Estado que abandonen las restricciones a las ofertas de empleo público, así como las tasas de reposición, partiendo de que las plazas estructurales o se incluyen en la oferta de empleo público, y como máximo en la del año siguiente, o se amortizan, no hay otro camino.

En lugar de artificiales tasas de reposición, cada vez con más variantes adicionales, y más caóticas, se ha de incorporar un régimen sancionador efectivo, en el TREBEP, como sería deseable, o en las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado, para que se erradiquen las corruptelas de no incluir las vacantes o, en el caso de incluirlas, de demorar injustificadamente su provisión reglamentaria, propiciando su caducidad, con lo que se burla el derecho fundamental de configuración legal de acceso en condiciones de igualdad.

España no puede consentir las tasas de interinidad tan elevadas que tenemos, y la incorporación a la Unión Europea nos obliga, además, a cortarlas de raíz, porque conforme señala la Directiva 1999/70, se ha de evitar la precarización de la situación de los asalariados, ya que la estabilidad en el empleo se concibe como un componente primordial de la protección de los trabajadores. Se nos sacan los colores desde la UE, porque no hemos valorado suficientemente el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos del artículo 23.2 de la Constitución española, y hemos vuelto lamentablemente, como si de unas nuevas cesantías se tratara, al siglo XIX y a la lucha por conseguir la inamovilidad en la condición funcionarial.

Salvo honrosas excepciones, la doctrina administrativista sobre la materia de empleo público, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, así como de los fallos del Tribunal Constitucional, han acabado plegándose a las excusas presupuestarias, con olvido de la primacía del Derecho comunitario, que obligaba a los órganos jurisdiccionales, sin embargo, a plantear cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, cuando se producen abusos en la temporalidad.

Es justo por ello reconocer la lucha llevada a cabo por la Asociación para la Defensa de la Función Pública Aragonesa, defendida por el Letrado José Manual Aspas, exigiendo la inclusión de las plazas vacantes, cubiertas interinamente, en las respectivas ofertas de empleo público, que habrá de suponer más pronto que tarde un cambio radical en las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado y no de mera cosmética como falazmente se ha plasmado en las relativas a 2017 y 2018.

Los pomposos anuncios que se efectúan ahora por la Administración del Estado sobre ofertas de empleo público de miles de plazas de interinos no son ni un mero parche ante el dato de que hay más de seiscientos mil interinos en España, y a ello habría que añadir que en muchos casos las pruebas selectivas que se plantean para estabilizar el empleo interino lo son para estabilizar a los funcionarios interinos, a través de la valoración de la experiencia adquirida en dicha condición de interinidad, condenando así a una generación, que no ha entrado previamente por la puerta falsa de la Administración, a no poder acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos.

Valga como ejemplo, el proceso de concurso-oposición para profesores de Secundaria y de Formación Profesional llevado a cabo en la Comunidad Autónoma de Aragón, en 2018, con más 5.800 opositores, de los cuales únicamente el 6,37% de aprobados no tenían experiencia previa como docente interino, proceso en el que se ha incrementado la valoración de la experiencia, así como el número de temas a elegir por los aspirantes.

No somos conscientes del enorme daño que se ha hecho a una generación con las restricciones en el acceso al empleo público, y la derivada de cientos de miles de interinos, burlando las legítimas expectativas y la confianza de la ciudadanía en acceder, respetándose la igualdad de oportunidades, el mérito y la capacidad. Añádase a ello la politización del empleo público y el injusto mecanismo retributivo, que no discrimina entre el buen y el mal desempeño.

Se debe empezar a rectificar este estado de cosas, iniciando con un cambio del modelo de oposiciones que, sin mengua del principio de igualdad de oportunidades, mejore el actual memorismo, modulándolo con garantías –introduciendo las habilidades sociales, la motivación, el trabajo en equipo, la resolución de dilemas éticos, la simulación de tareas, los cursos selectivos de verdad-, y a continuación incluir procesos de formación y de evaluación del desempeño, para hacer un empleo público más eficiente y más justo, porque está en juego el propio modelo social de nuestro país.

Para ello, urge contar con carácter básico con un nuevo Código de conducta profesional y despolitizado, aplicado sin mediatizaciones sindicales, para evitar los conflictos de interés y la corrupción, cumpliendo la normativa de incompatibilidades y el régimen disciplinario, y profesionalizando la gestión de los recursos humanos, con un régimen retributivo más justo que retribuya adecuadamente la conducta profesional y el rendimiento o logro de resultados.

Es preciso dejar atrás la vieja política del bipartidismo que se ha practicado hasta ahora en la función pública española, iniciando una rigurosa senda de reformas, para reconducirla a la Constitución y a las Directivas comunitarias, recuperando la prioridad para los valores de servicio público objetivo, imparcial y eficiente.

 

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