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Perder el poder

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El brillante discurso de la vicepresidenta de la Comisión Europea en el Foro de Europa, sobre el estado de derecho y la separación de poderes se puede resumir en esta frase. Quién gana las elecciones gana el poder político, pero no gana el poder académico, el poder sobre los medios o el poder judicial. Gráficamente ha dicho: no son Dios.  Pero qué razón tiene y eso que la Sra. Vera Jourová no sabe que, en España, quién vence en las elecciones gana muchos más poderes que los mencionados. O quizá, sí lo sepa y por eso lo dice. El asunto de la presidencia de la AEPD, con su público reparto ilegal de puestos entre PP y PSOE, llegó a Bruselas, levantando las alarmas sobre la seriedad con la que la clase política española se toma lo de elegir a autoridades independientes.

Hay que tener en cuenta que el reparto del poder es una cuestión muy arraigada en nuestra cultura política. Ciertamente no es cultura democrática. Aunque la Sra. Vera habló de autocracias y de la forma de gobernar del Sr. Orban, en España no es exactamente así. No es el poder para uno sino el poder para dos, y el que gana las elecciones decide cómo se reparte el poder con su principal adversario, -en una negociación que tendrá seguro sus tiras y aflojas -pero sabiendo, que quién ha ganado se lleva la mejor parte.

Así ha ocurrido con el poder judicial a lo largo de estos últimos 37 años. Recordemos el famoso whatsapp de Cosidó que está en el inicio de esta crisis judicial. En dicho mensaje, el senador explica a los miembros de su grupo parlamentario el desarrollo de las negociaciones de esta manera: de los 20 vocales nos quedamos con 9. Cada uno elige a los suyos sin vetos. Pero elegimos al presidente, el magistrado Marchena. Y así nos aseguramos el control de la sala segunda del TS por detrás.  El senador trataba de convencer a los suyos de que el acuerdo era bueno para sus intereses. La difusión pública de este mensaje produjo la ruptura de las negociaciones para la elección del órgano de gobierno del poder judicial y así han pasado mas de tres años hasta hoy.

Cuatro consignas muy claras con las que cabe hacer un tratado español del reparto del poder: Elegir al presidente, repartirse los puestos y hacerlo sin vetos, con la finalidad confesada de controlar el TS. Con ello, se prescinde total y absolutamente de las normas del procedimiento, a sabiendas, lo que en derecho penal tiene un nombre muy claro.  Sin embargo, un escándalo de esta magnitud no se saldó ni siquiera con una petición pública de perdón por parte de los actores principales de este teatro. No. El partido de la oposición titubeó, cambió de discurso varias veces y nadie puede asegurar en que punto se encuentra ahora. El Gobierno, por su parte, designó a un Juez como Ministro de Justicia con el objetivo de que nada cambiara en materia judicial y después de cesarlo, ha nombrado a otra magistrada con la misma finalidad.

Pero ¿de qué hablamos cuando hablamos del Consejo? En realidad, hablamos simple y llanamente de elegir a los magistrados del Tribunal Supremo. Este es el poder que el Gobierno no quiere perder porque ha ganado las elecciones. No le parece justo. Dice que los bloqueos tradicionalmente vienen siempre del mismo lado. Y la oposición tampoco, ojo. De ahí su falta de claridad. A la opinión pública se le oculta deliberadamente el núcleo de la cuestión: la forma en la que se elige a los magistrados del Tribunal Supremo en nuestro país. Esta tarea se deja en manos de esas 20 personas, para que- con la mayor libertad- elijan a quien consideren oportuno.  Y a esta oportunidad se le llama últimamente “conveniencia institucional “, palabro técnico con el que el TS rechaza investigar cómo se realizan esos nombramientos, haciendo que el sistema sea totalmente opaco.  Así de fácil. Y si algún juez no está conforme que se vaya a quejar a Europa.

El Sr. Lesmes también ha recibido a la Sra. Jouruvá. Cuando su propio nombramiento fue recurrido por una asociación judicial, por idénticos motivos a los consignados en el mensaje de Cosidó, no había pruebas de lo que se tramaba, pero ahora sí. A pesar de ello, le ha dicho que el problema del Consejo es solo de apariencias, ya que los jueces en realidad son independientes, como demuestra la estadística de políticos condenados. El argumento de que los jueces somos independientes resulta cansino. El GRECO nos lleva recordando desde hace 9 años que nuestro problema es de falta de independencia estructural. Se refiere con ello a las estructuras del gobierno judicial, precisamente la institución que el Sr. Lesmes preside. Los tejemanejes de dicha institución corren el riesgo de empañar el prestigio de los jueces individualmente considerados. En esas estamos, en perder, lo único que tenemos.

La Ministra de Justicia también ha intentado convencer a la Sra. Jourová de las bondades de un sistema que se basa en que los jueces presentan una lista de candidatos. Pero algunos tienen opciones y otros no. Así son las cosas, todo está cerrado de antemano. Una auténtica apariencia, una simulación, como bien conocen ambas. La Ministra también le ha debido decir que los jueces como ciudadanos votan en las elecciones y de esta manera contribuyen a decidir el órgano de gobierno del poder judicial. Y eso es todo lo que se puede argumentar a favor de un sistema decadente que Europa y los jueces europeos ya han sancionado por ser contrario a la separación de poderes. Ahí esta el caso polaco y la invasión política del poder judicial. Cuando llegue allí nuestro sistema, poco podremos decir en su defensa.

Así pues, la receta es muy sencilla.  Ni el Gobierno, ni la oposición tienen derecho a intervenir en la selección de los magistrados. Esto es algo que corresponde al poder judicial. El Consejo, que ha acumulado todo el poder político, debe perder poder, al igual que las asociaciones que han tomado parte en él. Europa también nos pide que la selección de los magistrados que integran la cúpula judicial sea objetiva, para que cualquier juez pueda llegar a ser magistrado del TS y no solo una minoría con contactos como ocurre ahora. Se trata de que nadie: ni jueces ni políticos controlen el poder judicial, para tranquilidad de toda la sociedad.

Quienes piensen que la Sra. Jouruvá nos ha visitado para darnos únicamente un discurso sobre los límites del poder político se equivocan. Ha venido a decir lo qué hay que hacer. Afortunadamente para nosotros.

Nuevo rapapolvo del Consejo de Europa al Gobierno de España: otro más

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Como a buen seguro saben, hace unos días se ha hecho público el informe de cumplimiento de España correspondiente a la V ronda de evaluación del GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción) del Consejo de Europa. La publicación de este informe ha ocasionado un considerable, y justificado, revuelo mediático porque no deja en buen lugar al Gobierno de España. Como se recoge en las conclusiones de este documento, “España no ha cumplido satisfactoriamente ni ha tratado de manera satisfactoria ninguna de las diecinueve recomendaciones contenidas en el informe de evaluación de la quinta ronda” (p. 18).

No se trata de una situación dramática de momento, porque España aún tiene doce meses más (recordemos que este informe se aprobó hace ya seis meses durante el Plenario de GRECO del pasado mes de septiembre) para satisfacer unas “recomendaciones”, que, pese a ese nombre, son de obligado cumplimiento. Pero, aunque sea muy habitual que en este tipo de informes intermedios de cumplimiento GRECO detecte en todos los países muchas tareas aún pendientes, en el caso del informe que nos ocupa, hay muchos elementos especialmente preocupantes que necesitan tiempo para su elaboración e implantación exitosa y nos estamos quedando sin él.

Recordemos que la V ronda de evaluación de GRECO analizaba la prevención de la corrupción y la promoción de la integridad en dos ámbitos diferentes, por un lado, los altos cargos y asesores del gobierno y la administración general del Estado y, por otro, las fuerzas y cuerpos de seguridad que, en España, se ha centrado exclusivamente en la Guardia Civil y en la Policía Nacional. Para ello, GRECO analizó en el informe de evaluación que se publicó en 2019 no solo la regulación de estas materias en estos dos ámbitos, sino también cuáles son las prácticas habituales más allá de la normativa. El informe de evaluación terminaba con 19 recomendaciones de mejora que el Gobierno de España tendría que atender en un plazo máximo de 36 meses.

Los dos ámbitos analizados en esta V ronda de evaluación de GRECO, los altos cargos ejecutivos y los cuerpos policiales, tienen una importancia crucial para que las estrategias anticorrupción funcionen. Entre los altos cargos no solo se encuentran los miembros del consejo de ministros, los secretarios de estado y todos los miembros de los gabinetes de todos estos, sino también ese espacio a caballo entre la política y la administración en el que encontramos a los secretarios generales, los subsecretarios, los secretarios generales técnicos, los directores generales y también a los presidentes y directores generales de las agencias y los entes instrumentales del sector público. Todas estas figuras desempeñan un papel fundamental en la dirección del estado y, por tanto, su mayor o menor exposición a los riesgos de la corrupción afecta decisivamente a la capacidad que pueda tener un país para enfrentarse de manera más o menos exitosa a este problema. En el caso español, es necesario recordar que buena parte de nuestros mayores casos de corrupción han tenido lugar en el ámbito especialmente opaco del sector público instrumental. El informe de evaluación que se aprobó en junio de 2019 dedicó diez de sus 19 recomendaciones a este ámbito de los altos cargos.

Además, la corrupción vinculada a los cuerpos policiales tiene también un efecto demoledor para todo un país. En este caso, aunque en general no ha habido grandes escándalos que hayan afectado a la guardia civil y a la policía nacional, sí que se han conocido diversos episodios recientes que generan grandes dudas sobre si sus actuales sistemas de integridad son suficientemente idóneos. Basta recordar sobre todo las múltiples andanzas del comisario Villarejo y su enorme capacidad de acción y acceso a los altos mandos policiales para constatar la insuficiencia de las actuales barreras institucionales contra la corrupción en este ámbito. De hecho, cuando el equipo de evaluación de GRECO visitó España en enero de 2019, este escándalo estaba muy presente en las noticias y produjo un gran impacto entre los miembros del equipo. El informe de junio de 2019 dirigió nueve de sus 19 recomendaciones a los cuerpos policiales.

El informe de cumplimiento que se ha conocido en estos días es una valoración que se hace en un plazo intermedio de 18 meses para observar cómo progresa la implantación de las 19 recomendaciones realizadas en el informe de evaluación. Aunque, como ya se ha dicho, el nuevo informe critica la falta de progreso del Gobierno de España en el cumplimiento de las recomendaciones recibidas, también establece algunas diferencias notables en la apreciación de lo logrado en cada una de ellas.

Comenzando por las diez recomendaciones que se dirigieron a la prevención de la corrupción y la promoción de la integridad de los altos cargos del poder ejecutivo, el informe actual encuentra que solo en cuatro de ellas se ha producido alguna mejora parcial, mientras que en las seis restantes no se ha conseguido ningún avance.

Entre los aspectos positivos que destaca el informe está el mayor papel que va desarrollando la Oficina de Conflictos de Interés (OCI) en la tarea de asesoramiento a los altos cargos para cumplir con las distintas obligaciones que tienen estos a la hora de evitar los riesgos asociados a las posibles colisiones entre sus intereses particulares y el interés público en los distintos momentos de su trayectoria: el acceso al cargo, su ejercicio y las actividades que puedan desarrollar tras su cese.

Aunque se valora que la OCI ha aumentado sus recursos humanos y sus herramientas informáticas, GRECO sigue lamentando que no se haya hecho nada para reforzar la independencia, autonomía y competencias de este órgano y el hecho de que no haya asumido tareas de formación en estas materias para las personas que ocupan estas altas responsabilidades.

También se valora positivamente la mayor facilidad con la que pueden presentar estos altos cargos sus declaraciones de activos mediante el formato electrónico y asegurando su publicación anual, aunque se sigue echando en falta que la información financiera presentada no tenga un mayor nivel de detalle y no se hayan acortado los plazos para presentar tales declaraciones.

Por último, otro aspecto que se valora positivamente es el mayor compromiso observado en las tareas para sensibilizar a los ciudadanos sobre su derecho de acceso a la información pública, aunque GRECO señala que aún queda camino por recorrer en este terreno y en el de hacer mucho más fáciles los procedimientos de solicitud de información.

En cuanto a los aspectos rotundamente negativos, GRECO señala los siguientes:

  • no se ha hecho nada para modificar los aforamientos de los altos cargos, un elemento que obstaculiza la acción penal;
  • no se ha progresado en la regulación de las actividades posteriores al cese y en su control por un organismo independiente (las conocidas como “puertas giratorias”);
  • no hay avances en la orientación que deben tener los altos cargos en sus contactos con los grupos de interés, ni en la información que hay que divulgar sobre el contenido y la finalidad de tales contactos (regulación del lobbying);
  • no se ha mejorado la independencia, la autoridad y los recursos del Consejo para la Transparencia y el Buen Gobierno;
  • sigue sin haber un código de conducta específico para los altos cargos;
  • pese a algunos avances en la planificación estratégica y la evaluación de riesgos de integridad dirigidos a los funcionarios, nada se ha hecho para avanzar una estrategia de integridad y un plan de acción basado en la misma que contemple al personal que ocupa altas funciones ejecutivas; y, por último,
  • tampoco se ha reforzado el régimen para regular los riesgos de integridad de los asesores, dado que el nuevo proyecto de ley de prevención de los conflictos de interés que vendrá a sustituir a la ley 53/1984 de incompatibilidades no se ha materializado aún en propuestas concretas.

Por lo que respecta a los cuerpos policiales, solo tres de las nueve recomendaciones se consideran parcialmente satisfechas. El informe señala algunos progresos en la Guardia Civil y es muy duro con la ausencia total de avance en la policía. En este sentido, GRECO avala algunos esfuerzos en la benemérita entre los que destaca que una de las recomendaciones -la 15 concretamente- ya ha sido cumplida por este cuerpo. Se refiere a la revisión de los procesos internos de carrera y al registro y publicación de la fundamentación de las decisiones. La policía, sin embargo, ha de “disipar cualquier posible duda sobre prácticas de ‘selección cooptativa’, amiguismo y favoritismo” en este terreno.

Además, y aunque aún deba seguir consiguiendo nuevos avances, GRECO también envía un mensaje positivo sobre los progresos de la Guardia Civil en dos ámbitos más: la revisión de los criterios para conceder y retirar complementos, primas y otros beneficios; y la redacción de un código de conducta, aunque no contenga sanciones ni se detalle cómo se promoverá su conocimiento entre el personal. En estos dos ámbitos, GRECO critica la ausencia de progresos por parte de la policía. Es más, ante la reiteración de la información ya aportada por la Policía Nacional para el informe de 2019, GRECO llega a decir literalmente que “el alcance del procedimiento de cumplimiento es evaluar la aplicación de las recomendaciones, no reconsiderar la situación ya descrita”, una manifestación muy diplomática del hartazgo que le provoca esta actitud cerril de este cuerpo policial.

En la parte negativa, GRECO no encuentra avances en los siguientes aspectos:

  • no se ha hecho una evaluación estratégica de riesgos de integridad ni, por tanto, un plan de acción para hacerles frente en ninguno de ambos cuerpos;
  • no se han reforzado los procesos de investigación interna para ponerlos en marcha a intervalos regulares a lo largo de toda la carrera profesional;
  • no se ha hecho ningún estudio de riesgos por conflictos de interés en el servicio activo o tras el cese en ninguno de ambos cuerpos;
  • no se ha llevado a cabo una revisión completa de los procedimientos para denunciar irregularidades que garanticen la protección de la identidad de los denunciantes;
  • tampoco se ha revisado el régimen disciplinario para reforzar la transparencia, la objetividad y la proporcionalidad, al tiempo que se excluye que el superior jerárquico pueda decidir unilateralmente; y, por último,
  • en algo que atañe solo a la Guardia Civil, GRECO no detecta que se hayan reconsiderado los cupos de entrada reservados para descendientes, aunque sí valora que se haya mejorado el ingreso de mujeres.

En definitiva, parece complicado que en estos doce meses que restan España vaya a estar en condiciones de cumplir satisfactoriamente con todas estas recomendaciones. Lamentablemente se trata de una señal más del escaso compromiso de quienes nos gobiernan con la mejora de la calidad de nuestras instituciones públicas.

Las recomendaciones del informe GRECO para España: seguir trabajando por la independencia judicial y la prevención de la corrupción.

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El pasado mes de septiembre el GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa) presentó su segundo informe de cumplimiento vinculado a las recomendaciones hechas en la Cuarta Ronda de Evaluación. Esta Ronda trataba sobre la prevención de la corrupción con respecto a los parlamentarios, jueces y fiscales en España. Puede leerse dicho informe completo aquí.

Este informe hace un seguimiento de las once recomendaciones que el GRECO hizo a España en 2013 en la Cuarta ronda de evaluación, todas ellas para combatir la corrupción de parlamentarios, jueces y fiscales y asegurar su independencia. En esta época, grandes casos de corrupción de políticos ya estaban siendo investigados y era la segunda cuestión que más preocupaba a los españoles (solo por detrás del paro). Sin embargo, en 2017, en el informe provisional de cumplimiento se concluyó que España no había cumplido ninguna de las recomendaciones. En 2019 en el segundo informe provisional de cumplimiento, España había realizado algunos avances, cumpliendo satisfactoriamente dos de las 11 recomendaciones, ocho parcialmente y una de ellas no se había cumplido. Es alarmante que se tardaran 6 años en cumplir solamente dos de ellas.

En este segundo informe de cumplimiento que aquí se analiza, el GRECO evalúa las nueve recomendaciones que aún quedaban sin cumplir. De los once totales, actualmente se han cumplido satisfactoriamente seis, cuatro parcialmente y una sigue sin cumplirse. Aunque se han hecho avances significativos, especialmente en la introducción de códigos de conducta, es realmente preocupante que la única que aun no se ha llegado a cumplir (ni siquiera parcialmente) es la relacionada con el régimen de elección del Consejo General del Poder Judicial y el refuerzo de su independencia.

Pero antes de entrar en ese punto, ¿qué cuestiones tiene España pendientes? Con relación a los parlamentarios, el GRECO recuerda que aún es necesaria una regulación específica sobre lobbies, así como establecer periodos de incompatibilidad y formar a los parlamentarios en rendición de cuentas en relación con los grupos de interés. El Código de Conducta de las Cortes Generales obliga a sus miembros a declarar los bienes, rentas percibidas, regalos y cualquier otro dato que pueda suponer un conflicto de interés antes de asumir su mandato. No obstante, se recomienda aumentar las categorías de intereses económicos y los detalles proporcionados en los informes de declaración de bienes, para que haya una mayor transparencia en la procedencia de su patrimonio en los cinco años anteriores a ocupar el cargo.

En materia de justicia, siguiendo estas directrices, habría que establecer criterios legales objetivos para el nombramiento de los altos cargos de la judicatura (presidentes de AP, TSJ, AN y magistrados del TS) para que dejen de existir dudas sobre su imparcialidad y sobre la transparencia del proceso. Además, GRECO sigue recomendando reconsiderar el método de elección del Fiscal General, aumentar la transparencia de las comunicaciones entre este y el Gobierno y la autonomía del Ministerio Fiscal. También es necesaria una profunda revisión del régimen disciplinario de los fiscales. Sobre esta cuestión, puede afirmarse abiertamente la falta de independencia de la figura del Fiscal General debido a su estrecha vinculación con el Gobierno, al ser elegido a propuesta de este y cesar con el mismo (en este caso concreto, la actual Fiscal General ha sido Ministra del Gobierno).

Por último, entrando en la cuestión más preocupante, el GRECO en su quinta recomendación señala la imprescindible “evaluación del marco legislativo que rige el Consejo General del Poder Judicial y de sus efectos en la independencia real y percibida de este órgano de cualquier influencia indebida, con miras a subsanar cualquier deficiencia que se detecte”. Con ello, el GRECO insta a España a eliminar la intervención de políticos en la elección de los miembros del CGPJ. Lamentablemente, esta es la única recomendación que no se ha beneficiado de ningún avance.

Las directrices del Consejo de Europa al respecto son claras y el GRECO en este informe las reitera: “cuando existe una composición mixta de los consejos judiciales, para la selección de los miembros judiciales, se aconseja que estos sean elegidos por sus pares (siguiendo métodos que garanticen la representación más amplia del poder judicial en todos los niveles) y que las autoridades políticas, como el Parlamento o el poder ejecutivo, no participen en ninguna etapa del proceso de selección”.

Por el contrario, actualmente en España los 20 vocales son elegidos por el Parlamento; ocho de ellos, por mandato constitucional, son elegidos por Diputados y Senadores entre juristas de reconocido prestigio, lo cual es más complicado de cambiar. Sin embargo, la elección de los otros 12 miembros entre Jueces y Magistrados de todas las categorías (regulada por Ley orgánica), puede modificarse “fácilmente” reformando esta y así despolitizarse, para que sean elegidos por otros jueces. En el ámbito de la UE, la Comisión Europea en su Informe sobre el Estado de Derecho en 2021 también instó a España a adecuar el sistema de elección del CGPJ a las normas europea y alertó del alto riesgo de politización de este órgano.

Recordemos que el CGPJ es el órgano de gobierno del Poder Judicial, encargado de su régimen disciplinario y del nombramiento del presidente y de los magistrados del Tribunal Supremo y de los presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia. Estos nombramientos son de especial relevancia, no solo por ser los altos cargos de la magistratura, sino además por el sistema de aforamientos existente en España. Los magistrados del TS son los encargados de enjuiciar a los diputados y senadores, entre otros altos cargos. Es este, sin duda, uno de los motivos por los que los partidos políticos tienen tanto interés en controlar estos nombramientos.

¿En que lugar deja esto a nuestra democracia y nuestro Estado de Derecho? El resultado ha sido que seamos comparados con Polonia, un país en el que los principios democráticos están en declive. Aunque en España, en términos generales, no existen dudas de nuestra democracia o de la imparcialidad e independencia de los jueces de forma individual, no es así en lo concerniente al órgano de gobierno del Poder Judicial. Respecto a este, existe una gran preocupación en que los intereses partidistas influencien las decisiones judiciales.

Por lo tanto, debería convertirse en una prioridad para el Gobierno garantizar que el sistema judicial, como señala el Consejo de Europa, “no sólo esté libre de indebidas influencias externas, sino también que lo parezca”. Esto debe traducirse en la inmediata reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial para la modificación del sistema de elección del CGPJ acorde a las directrices europeas y que esta incluya la opinión de los jueces y expertos de la sociedad civil. Asimismo, debe avanzarse en el resto de las recomendaciones hechas por el GRECO para prevenir la corrupción y así salvaguardar nuestro Estado de Derecho.

A vueltas con los nombramientos de altos cargos judiciales: el GRECO no se fía

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El informe Greco RC4 (2019)12, publicado el 13 de noviembre de 2019 (1), ha puesto de nuevo en entredicho la política del CGPJ en el nombramiento de los altos cargos de la carrera judicial.

El GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción) recomendó que se establecieran en la ley criterios objetivos y requisitos de evaluación para el nombramiento de altos cargos en la judicatura, esto es, los presidentes de las Audiencias Provinciales, de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y los magistrados del Tribunal Supremo, con el fin de garantizar que estos nombramientos no pongan en duda la independencia, la imparcialidad y la transparencia de este proceso (2).

El legislador hizo el paripé reformando el artículo 326 de la LOPJ. En su Exposición de Motivos, la ley que reformó el sistema (Ley Orgánica 4/2018) proclama «con desfachatez» ―advierte la Plataforma Cívica por la Independencia Judicial― que con esta norma «se incorporan al estatuto de los integrantes de la carrera judicial las reformas que vienen impuestas por compromisos internacionales, […] y señaladamente las referentes al régimen de los cargos de nombramiento discrecional».

No fue así. Como veremos, el GRECO ha puesto bajo sospecha el cumplimiento de su recomendación al respecto. Cortésmente la considera «cumplida parcialmente», pero «no está plenamente convencido en cuanto al procedimiento que ha seguido el CGPJ para definir criterios y requisitos de evaluación para las más altas funciones del poder judicial». 

  1. ¡Que gane el mejor!

Arrumbar la discrecionalidad y exigir criterios objetivos, legalmente tipificados y baremados, de mérito y capacidad en los nombramientos de altos cargos judiciales no es un capricho. Resulta una exigencia de calidad democrática de primer orden. No en vano el GRECO viene recordando reiteradamente al Reino de España (4.ª ronda de evaluación) que el actual sistema de nombramientos es un factor de corrupción (3).

En lo tocante a los nombramientos de altos cargos judiciales, el GRECO propugna que se recojan legalmente criterios objetivos y reglas de evaluación. Considera que, «cuando las promociones no se basan en la antigüedad, sino en cualidades y méritos, es fundamental que estén claramente definidas y sean objetivamente evaluadas». En esta misma línea, el Plan de acción para fortalecer la independencia y la imparcialidad judicial, adoptado por el Consejo de Ministros del Consejo de Europa el día 13 de abril de 2016 (4), establece, entre las acciones correctivas de los Estados Miembros (acción 1.2), la implantación de procedimientos de designación transparentes, basados en criterios objetivos y enfocados, en primer lugar, hacia la capacidad y la experiencia, y libres de abusivas interferencias políticas.

No se ha quedado conforme el GRECO con la reforma de 2018 para proveer el nombramiento de las altas magistraturas de la carrera judicial, efectuada en el artículo 326 de la LOPJ. Sospecha que el Consejo General del Poder Judicial puede seguir haciendo los trajes a medida del candidato que en cada momento interese, obviando los méritos objetivos.

Y no le falta razón. «La convocatoria señalará pormenorizadamente la ponderación de cada uno de los méritos en la valoración global del candidato», dice el precepto. No era esta la propuesta del GRECO, sino la de objetivar por ley los méritos para el acceso a las altas magistraturas de la carrera judicial. Sin embargo, el legislador español eludió hacerlo. La norma no establece un baremo de méritos con carácter general, sino que deja en manos del CGPJ la tarea de definir los criterios y requisitos para cada convocatoria individual, con el riesgo de que se ajusten a un candidato específico y predeterminado (5). El precepto facilita, así, convocatorias con nombre y apellidos. De «tomadura de pelo» lo calificó Villegas (6).

Tras la entrada en vigor de la reforma del artículo 326 de la LOPJ, las cosas no parece que hayan cambiado en absoluto. La más amplia discrecionalidad sigue campando por sus fueros en los nombramientos. Lo pusieron de relieve varios vocales en el voto particular contra el acuerdo de 24 de julio de 2019, por el que se nombró a la presidenta de la Audiencia Provincial de Valencia (7). Señalan los vocales discrepantes que «tanto el mandato legal como, en aplicación del mismo, las bases de la convocatoria, tienen por finalidad objetivar al máximo el procedimiento de nombramiento, mediante la delimitación negativa del margen de discrecionalidad del que dispone el Consejo». Pero se lamentan de que la propuesta de nombramiento y el informe que, en teoría, le sirve de motivación, carezcan de la más mínima ponderación de los méritos de los candidatos:

«El informe se limita a describir los méritos alegados por los magistrados que han participado en la convocatoria, pero sin determinar su peso, que es lo que significa, según la RAE, ponderar. Esa labor no se ha realizado, de tal forma que no se dispone de una ponderación motivada que, de haberse hecho, tendría que atender a criterios objetivos que permitieran atribuirles su correspondiente valor y servir de parámetro sobre el que realizar una comparación con los demás candidatos y tomar una decisión fundada sobre cuál de ellos es el mejor a juicio del Pleno.

Tampoco existe una evaluación de conjunto propiamente tal sobre los méritos, capacidad e idoneidad de los candidatos, pues la propuesta se limita a decir que los tres son aptos y que reúnen las condiciones para desempeñar el cargo, pero ―insistimos― no establece motivadamente un orden de preferencia entre ellos. […]

Así las cosas, el acuerdo del Pleno arrastra el mismo vicio que la propuesta de la que es un mero calco, pues, como decía, en el curso de la deliberación en el Pleno la discusión no versó sobre la valoración de los méritos sino sobre el carácter meramente descriptivo de la propuesta. Y lo que es más importante, en el curso del mismo no se aportó razón objetiva alguna, ya fuera sobre la base de una ponderación individual de los méritos, de una evaluación de conjunto o de cualquier otra, que pudiera servir de justificación para preferir a la persona que obtuvo el respaldo de la mayoría.»

No es de extrañar, por tanto, que la asociación Foro Judicial Independiente afirmase que «los nuevos méritos y criterios de ponderación aprobados» por el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) «incumplen las recomendaciones del Consejo de Europa, pues priorizan las valoraciones subjetivas y siguen sin motivarse las decisiones adoptadas, lo que resulta profundamente injusto» (8).

  1. Hacia un modelo de mérito y capacidad objetivado en la ley

El cumplimiento de los compromisos con Europa, concretamente con las recomendaciones del GRECO, exige que el Reino de España regule mediante ley formal los criterios objetivos y los requisitos de evaluación para el nombramiento de altos cargos judiciales. No obstante, parece razonable distinguir entre el acceso a los órganos esencialmente gubernativos (presidentes de tribunales), que debería someterse al proceso democrático de elección por sus pares, y el acceso a funciones esencialmente jurisdiccionales (como los magistrados del Tribunal Supremo y los presidentes de sección o de sala), cuyo nombramiento debería someterse a un baremo objetivo, legalmente establecido y ajustado a criterios de mérito y capacidad entre los cuales, obviamente, nunca podría estar la filiación asociativa del candidato.

2.1. Elección democrática

Son órganos esencialmente gubernativos las presidencias de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y de las Audiencias Provinciales. No es de recibo que todos ellos sean elegidos por el CGPJ, al margen por completo de la voluntad de los jueces y magistrados destinados en su ámbito territorial (9) o, al menos, de quienes lo están en el correspondiente tribunal. No se puede renunciar al logro de una elección democrática y directa para la provisión de estos puestos mediante el voto de los gobernados. Si elegimos a nuestros decanos y a la mitad de la sala de gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia, porqué no a la totalidad de los altos cargos gubernativos. ¿Qué hay más democrático que los gobernados elijan a sus gobernantes? No es tan difícil entender que sería un ejercicio de democracia real: un juez/un voto.

La tozuda realidad es, no obstante, que nos topamos con la miope e interesada visión distorsionada que, sobre el Estado de derecho y el equilibrio de poderes, mantiene la partitocracia que rige la vida política española; tropezamos, una y otra vez, con su recalcitrante negativa a perder el control sobre la designación de quienes ejercen las altas funciones de gobernanza de los jueces que, además, tienen relevantes funciones jurisdiccionales sobre casos de corrupción y sobre decisiones administrativas de interés para el poder político.

2.2. Concurso de méritos

Para el acceso a plazas de magistrado del Tribunal Supremo, y a las presidencias de salas y secciones de todos los tribunales, lo procedente es establecer un baremo objetivado en la ley: un concurso de méritos. Sobre qué meritos computar, el artículo 313.2 de la LOPJ, relativo al acceso a la carrera judicial por la categoría de magistrado (cuarto turno), nos da algunas ideas, más allá de primar en exclusiva la antigüedad escalafonal, que no siempre es garantía de excelencia. No son desdeñables otros méritos que, sin la menor duda, contribuyen a la formación integral de un jurista, a su excelencia profesional, como el grado académico de doctor en Derecho, las publicaciones científico-jurídicas (10), las ponencias y comunicaciones en congresos y cursos de interés jurídico, la experiencia en la enseñanza universitaria de disciplinas jurídicas, el desempeño profesional en otros sectores del derecho, etcétera. Su concreta baremación, en más o en menos, habría que establecerla cuidando de no sobrevalorar ninguno de estos méritos en exceso de manera que, a la postre, el resto careciesen de incidencia real en el cómputo final.

Por lo demás, si se optase por someter a baremación objetiva tanto la provisión de los altos cargos jurisdiccionales como gubernativos (hurtando injustificadamente, en este último caso, el voto a los jueces gobernados), la valoración de los méritos sobre capacidad y aptitud profesional pueden y deben ser diferentes en unos y otros supuestos. No es lo mismo valorar el acceso a una sala del Tribunal Supremo que a la presidencia de una Audiencia Provincial. En el primer caso no es preciso demostrar aptitudes de organización, sino amplios conocimientos del derecho correspondiente a esa jurisdicción; pero para acceder a la segunda, además del conocimiento del derecho, es lógico exigir un plus y valorar la capacidad de organización del candidato y las propuestas que pueda tener para mejorar el servicio de justicia. Todo ello, por supuesto, debidamente recogido de forma objetiva en una ley.

 

(1) Aprobado por el GRECO en su 83.ª sesión plenaria (Estrasburgo, 17-21 de junio de 2019). El informe puede verse en https://rm.coe.int/cuarta-ronda-de-evaluacion-prevencion-de-la-corrupcion-respecto-de-mie/168098c68e.

(2) Recomendación VI del informe de evaluación de la cuarta ronda sobre España. Aprobado en el 62.º plenario del GRECO (2-6 de diciembre de 2013) y hecho público el 15 de enero de 2014. Puede verse en los siguientes enlaces: https://rm.coe.int/16806ca048 (inglés) y https://rm.coe.int/16806ca047 (francés).

(3) Los distintos informes relativos a la cuarta ronda de evaluación sobre el Reino de España pueden verse en https://www.coe.int/fr/web/greco/evaluations/spain.

(4) En su 1253.ª reunión. Versión en inglés: https://rm.coe.int/1680700285; en francés: https://rm.coe.int/1680700286

(5) La Plataforma Cívica por la Independencia Judicial dijo al respecto: «Con esta norma ―que solo puede tildarse de meliflua y acomodaticia―, el CGPJ puede seguir haciendo y deshaciendo con total libertad. Basta valorar en conjunto los méritos del candidato seleccionado y motivar formalmente sus decisiones como hasta ahora». Comunicado de la Plataforma Cívica sobre el artículo 326 de la LOPJ. Sombra aquí, sombra allá. Maquíllate, maquíllate, publicado en su página web el 29 de marzo de 2019.

(6) Jesús Villegas, «Informe sobre la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial», publicado en la web de la Plataforma Cívica por la Independencia Judicial, 9 de enero de 2019.

(7) Voto particular que emite el vocal Enrique Lucas Murillo de la Cueva, al que se adhieren las vocales María Victoria Cinto Lapuente, María Concepción Sáez Rodríguez, Roser Bach i Fabregó y el vocal Vicente Guilarte Gutiérrez.

(8) «Foro Judicial Independiente reclama el cumplimiento de las directrices del GRECO para ‘despolitizar’ la Justicia», en Confilegal, 21 de noviembre de 2019.

(9) Cf. Miguel Fernández Benavides, «Independencia del Poder Judicial: llueve sobre mojado», en el blog ¿Hay derecho? (hayderecho.com), 18 de enero de 2018.

(10) Valoradas conforme a los criterios de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA).