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El Constitucional anula parte del decreto de cláusulas suelo de 2017

El Tribunal Constitucional (“TC”), en su sentencia dictada en fecha 19-9-2021, en el recurso de inconstitucionalidad nº 1960-2017, ha declarado inconstitucionales y nulos parcialmente dos artículos de la norma aprobada en su día por el Gobierno para articular un sistema de resolución de los conflictos derivados de las cláusulas suelo.

Como recordarán, en 2017, el Gobierno central (en aquel entonces presidido por Mariano Rajoy) ante la avalancha de procedimientos judiciales por las cláusulas suelo que se preveían a raíz de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (“TJUE”) de 21-12-2016 (en la que se dictaminó que se debía restituir la totalidad del dinero abonado en base a una cláusula suelo declarada abusiva, y no solo desde 9 de mayo de 2013, corrigiendo lo que había dictaminado el Tribunal Supremo), aprobó el Real Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, de medidas urgentes de protección de consumidores en materia de cláusulas suelo (“RDL”). En la referida disposición, se acordaba, entre otras cosas, la obligatoria implantación de un sistema de reclamación previa por parte de las entidades financieras, además la regulación de las costas procesales del procedimiento judicial ulterior.

Pues bien, el indicado RDL fue impugnado ante el TC por los diputados de Podemos, entre otros motivos, por no concurrir los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad que exige el art. 86.1 de la Constitución (“CE”), por incumplir las sentencias del TJUE en los asuntos acumulados C-154/15, C-307/15 y C-308/15, por infracción de los arts. 6 y 7 de la Directiva 93/13/CEE, por la vulneración del principio de igualdad ante la ley (art. 14 CE), de la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) y del principio de pro consumatore (art. 51 CE), entre otros.

Como motivo previo, comienza el TC negando que la alusión que se hace en el recurso al incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, y de las sentencias del TJUE, pueda ser motivo de inconstitucionalidad, puesto que las normas de derecho comunitario no han sido dotadas “de rango y fuerza constitucionales.

En cuanto al manido motivo de impugnación de los RDL, y que se vuelve a reiterar en el recurso, de vulneración de los límites del art. 86.1 CE (requisitos de extraordinaria y urgente necesidad), considera el TC que el Gobierno sí que cumplió con esos requisitos en la aprobación del texto normativo, al dar por bueno que el objetivo perseguido era dar una respuesta urgente al gran número de controversias que se iban a plantear ante los tribunales (se calculó que podrían llegar a duplicarse los procedimientos civiles en curso, suponiendo un coste total de las medidas de refuerzo en el sistema judicial de 38.453.200,62€) y facilitar una solución a los consumidores afectados.

También se cuestionó por los recurrentes la utilización de un RD para la modificación de una norma fiscal, por regular la fiscalidad de las cantidades percibidas de la devolución de las cláusulas suelo, modificando las leyes de los impuestos correspondientes (en especial, la Ley del IRPF), alegando que eso únicamente podía realizarse mediante ley.  Al respecto, el TC dispone que la reserva de ley del art. 31.3 CE, no supone per se un límite a la utilización del RD, puesto que ese instrumento normativo tiene rango de ley, siendo lo relevante dirimir si “dicha norma de urgencia ha afectado a alguno de los derechos, deberes o libertades regulados en el título I de la Constitución”, lo cual sí que no podrá realizarse utilizando ese recurso legislativo. Sentado lo anterior, determina el Constitucional que con la norma aprobada no se modifica de manera sustancial la posición en la que se encuentra el obligado tributario en relación con el IRPF, rechazándose el motivo, al negar que la norma haya “afectado a un deber constitucional en términos prohibidos por el art. 86.1 CE”.

Otro de los motivos de impugnación, se refería al ámbito de aplicación de la ley (artículo 2.2), denunciando que únicamente incluía como consumidores a las personas físicas que reuniesen los requisitos del art. 3 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores, sin incluirse a las personas jurídicas que actuasen fuera de un ámbito profesional, pudiendo ser discriminatorio. Dicho motivo es estimado por el TC, al considerar que la alusión del precepto a las personas físicas, “constituye una directa vulneración del principio de igualdad en la ley consagrado por el art. 14 CE, pues la diferencia de trato que se establece no obedece, como se ha visto, a ninguna razón objetivamente justificada”, declarándose la inconstitucionalidad del inciso “persona físicadel indicado art. 2.2.

En lo referente a la impugnación del art. 3 del RDL, que es el que regula el sistema de reclamación previa que debían implantar las entidades de crédito, el principal motivo de queja de los recurrentes es que se deja al arbitrio de los bancos dicho sistema, siendo los únicos que deciden si procede o no la devolución y su cuantía, sin la supervisión de un tercero ajeno al contrato, vulnerando los arts. 14, 24 y 51 CE, al obstaculizarse el acceso a los tribunales de los consumidores. El Constitucional rechaza este motivo del recurso, al establecer que no solo no se vulnera la protección de los consumidores, sino que se establece un “mecanismo simple para obtener la devolución por parte de las entidades financieras de las cantidades indebidamente satisfechas, de manera gratuita, y sin tener que acudir a un largo y costoso procedimiento judicial”, el cual finaliza con una propuesta del banco, que el consumidor es libre de aceptar, y que a juicio del TC no obstaculiza de ninguna manera la vía judicial.

Quizás, una de las partes más relevantes de la sentencia sea la referente a la impugnación del art. 4 del RDL, que es el que regula el sistema de costas procesales en este tipo de procedimientos judiciales, y que los recurrentes consideran que vulneraría también los arts. 14, 24 y 51 CE, así como los arts. 6 y 7 de la Directiva 93/13/CEE del Consejo, al considerar que modifica el criterio del vencimiento objetivo fijado por los arts. 394 y 395 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (“LEC”).

Recordamos que lo que se planteaba en el impugnado art. 4 del RDL es que sólo habrá condena de costas en el procedimiento judicial si: i) hubiera habido reclamación extrajudicial previa y la cantidad a la que fuera condenado el banco por el juzgado, fuera superior a la ofrecida por éste en el referido procedimiento extrajudicial; ii) no hubiera habido reclamación extrajudicial previa, el consumidor acuda directamente a la vía judicial, el banco no se allane a la demanda y sea condenado; iii) no hubiera habido reclamación previa, el consumidor acuda directamente a la vía judicial, el banco se allane parcialmente y el juzgado acabe condenándole por una cantidad superior a la allanada. Si no se ha presentado reclamación extrajudicial, y el banco se allanase totalmente tras recibir la demanda, establece el art. 4.2, que no se considerará que haya mala fe de la entidad de créditos, a los efectos previstos en el art. 395.1 LEC, y tampoco habrá condena en costas, supliendo la interpretación de la existencia de “mala fe” en los bancos, que correspondería a los tribunales.

Le parece al Tribunal perfectamente legal la regulación de las costas del art. 4.1 (que establece que solo habrá costas si en el pronunciamiento judicial se condena a la entidad bancaria a devolver una cantidad superior a la oferta realizada), puesto que “la alteración introducida respecto del régimen general de las costas mantiene un equilibrio en las posiciones de las partes, otorgando ventajas por igual a unas y otras, e incluso puede atisbarse que se está tratando de incentivar a las entidades de crédito para que formulen ofertas serias y bien fundadas”.

Sin embargo, sí que considera el TC que es inconstitucional lo establecido en relación con la imposición de costas en el caso de allanamiento, regulado el art. 4.2, por vulnerar los arts. 14, 24 y 51 CE, al favorecer a las entidades bancarias en el caso de que no se haya presentado la reclamación extrajudicial, y perjudicar a los consumidores, a los que “obligan” a acudir al procedimiento ad hoc implantado por la norma, unido a crear un efecto disuasorio inverso, puesto que “mientras los consumidores se verían disuadidos de instar procedimientos judiciales para obtener la devolución de las cantidades, por el contrario, no se disuadiría a dichas entidades de seguir insertando cláusulas abusivas en sus contratos, especialmente en los préstamos con garantía hipotecaria”.

La sentencia finaliza indicando que la inconstitucionalidad declarada por el TC del inciso “persona física” el art. 2.2 y del art. 4.2 del RDL, no afectara a las situaciones jurídicas consolidadas, consistentes en acuerdos definitivos firmados o las sentencias firmes.

En la sentencia existe un voto particular de la magistrada María Luisa Balaguer Callejón, en el que cuestiona que se haya declarado la constitucionalidad del procedimiento de reclamación previa del art. 3 del RDL, puesto que, según su opinión, resulta contrario al art. 51 CE, al otorgar una ventaja a los bancos respecto a los consumidores, colocados en una situación de inferioridad, además de beneficiarles con el régimen de costas del art. 4.

A mi juicio, se trató de una norma que, si bien, puede que sirviera para reducir el número de procedimientos judiciales, ya que muchos bancos se avinieron a hacer una oferta a sus clientes, no es menos cierto, que se volvió a dejar en manos de las entidades financieras todo el procedimiento de devolución, facultándoles para ofrecer la cantidad y los intereses que quisieran, así como la propuesta de acuerdo transaccional a firmar, sin que los consumidores tuvieran mucho margen de decisión. Si a ello, le unimos la instauración de un sistema de costas procesales que favorecía claramente a los bancos y que rozaba la inconstitucionalidad (como se ve en esta sentencia), nos encontramos con que fueron, precisamente, las mencionadas entidades financieras las más beneficiadas por este RDL.