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¿Hacia el fin de la indemnización por despido tasada? Sobre la sentencia del Juzgado de lo Social nº26 de Barcelona de 31 de julio de 2020

Durante 40 años, el Estatuto de los Trabajadores ha reglamentado una indemnización por despido tasada, en función de dos criterios: la antigüedad y el salario; a saber, los célebres 45 días de salario por año de servicio con el tope de 42 mensualidades, que la reforma laboral de 2012 redujo a 33 días de salario por año de servicio con el tope de 720 días. Tan mecánica es la operación aritmética, que el propio Consejo General del Poder Judicial pone al servicio de la ciudadanía en su página web una herramienta de cálculo de indemnizaciones por despido, que es ampliamente utilizada por operadores jurídicos y por ciudadanos con interés, o mera curiosidad, en conocer cuál es o sería su indemnización en caso de despido.

Pues bien, semejante facilidad y automatismo podría tener sus días contados si prospera, se confirma o sencillamente se extiende, el criterio de la sentencia del Juzgado de lo Social nº26 de Barcelona de 31 de julio de 2020. Los argumentos de la sentencia son dignos de examen, por cuanto podrían generar una auténtica convulsión en el mundo del derecho laboral.

El caso trata sobre el despido de un empleado que es despedido con tan sólo 7 meses de antigüedad, por lo que le habría correspondido, como indemnización legal estatutaria, apenas 19 días de salario (la prorrata de 33 días por año), resultando un importe indemnizatorio de 2.550 euros. Pues bien, el juez estima que tal indemnización legal no puede considerarse adecuada ni mínimamente disuasoria y eleva la misma al equivalente a 9 meses de salario, hasta los 60.000 euros. Como se puede observar, la empresa ha sido condenada a una indemnización 23 veces superior a la indemnización legal prevista en el Estatuto de los Trabajadores; o, desde otro punto de vista, se concede al trabajador una indemnización equivalente a la que habría tenido un empleado con 8 años de antigüedad, a pesar de llevar en la empresa tan sólo 7 meses.

El argumento jurídico que invoca la sentencia para fundamentar el incremento del monto indemnizatorio es el control de convencionalidad del artículo 56 del Estatuto de los Trabajadores, en relación con el artículo 10 del Convenio nº158 de la OIT, el cual ha sido ratificado por España. Sostiene que las normas internacionales son directamente aplicables y prevalecen sobre cualquier norma de nuestro ordenamiento interno, incluso de rango legal, como el Estatuto de los Trabajadores. Asimismo, a diferencia del control de constitucionalidad –que queda reservado en exclusiva al Tribunal Constitucional–, para el control de convencionalidad son competentes los órganos judiciales ordinarios de cualquier rango. Eso sí, en caso de apreciar discordancia entre la norma interna (artículo 56 del Estatuto de los Trabajadores) y la internacional (artículo 10 del Convenio nº158 de la OIT), no quedará afectada la validez de la norma interna –cómo sí ocurre en el control de constitucionalidad–, sino tan sólo su aplicación al caso concreto.

El artículo 10 del Convenio nº158 de la OIT establece que los órganos judiciales “tendrán la facultad de ordenar el pago de una indemnización adecuada u otra reparación que se considere apropiada“. A mayor abundamiento, los postulados del Convenio nº158 de la OIT han sido recogidos por el artículo 24 de la Carta Social Europea (CSE), en su texto revisado de 1996, el cual garantiza el derecho de los trabajadores despedidos sin razón válida a “una indemnización adecuada o a otra reparación apropiada“. Lo realmente llamativo radica en las decisiones que, como máximo intérprete de la CSE, ha emitido el Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS), y que son traídas a colación con acierto por la sentencia comentada.

Una de estas decisiones del CEDS fue adoptada el 11 de septiembre de 2019 y publicada el 11 de febrero de 2020, y versa sobre la impugnación por parte de un sindicato italiano de la reforma laboral implantada por Italia en 2015. El sindicato defendía que la reforma laboral italiana contravenía el artículo 24 del texto de 1996 de la CSE, fundamentándolo en que la indemnización quedaba predeterminada y topada y su monto se fijaba de manera estrictamente automática en función del único criterio de la antigüedad en la prestación de servicios y el salario – ¿les suena de algo? –. Este último extremo – en concreto, el inciso que establecía un montante igual a dos mensualidades de la última remuneración de referencia por año de servicio – fue declarado inconstitucional por la Corte Constitucional de Italia incluso antes de la decisión del CEDS, con base precisamente en la aplicación del artículo 24 de la CSE. Posteriormente el CEDS consideró igualmente contrarios al artículo 24 de la CSE los topes indemnizatorios previstos por la ley italiana.

La sentencia comentada del Juzgado de lo Social nº26 de Barcelona se apoya en su argumentación en una sentencia previa del Juzgado de lo Social nº34 de Madrid, de 21 de febrero de 2020, siendo esta última incluso más drástica por cuanto concluye que es nulo el régimen legal del despido improcedente en nuestro ordenamiento (artículo 56 del Estatuto de los Trabajadores y concordantes). El futuro dirá si este par de sentencias se quedan en algo anecdótico o bien son catalizadoras de un cambio radical en nuestro ordenamiento jurídico laboral. Esperaremos con sumo interés las sentencias que los Tribunales Superiores de Justicia de Madrid y Cataluña puedan dictar en los respectivos recursos de suplicación.

Por último, debemos aclarar que el Estado español aún no ha ratificado el Protocolo de Reclamaciones Colectivas de 1995, ni la Carta Social Europea revisada de 1996, por lo que técnicamente España aún no ha aceptado la jurisdicción del CEDS para la recepción de reclamaciones colectivas, si bien la situación podría cambiar en el futuro próximo una vez se complete el trámite de ratificación ya iniciado en 2019. Con ello en mente, no se nos pueden escapar las similitudes en materia de indemnización por despido entre la reforma laboral italiana de 2015, ya censurada por el CEDS, y la ley española. En este sentido, la posibilidad de que en España se llegue a abandonar la indemnización tasada por despido y los topes indemnizatorios, para pasar a un sistema dónde se analicen las circunstancias concretas de la persona despedida y de la empresa, a fin de fijar una indemnización que resulte adecuada y disuasoria en cada caso, podría no ser ya una cuestión de ciencia ficción, sino más bien una cuestión de tiempo.

Triste tragedia del Castor

Una versión previa de este texto pudo verse en La Tribuna de El Mundo, disponible aquí.

Esta portada de El Mundo nos informaba hace unos días de conversaciones discretas entre representantes de los dos partidos que han gobernado España durante décadas. Una noticia que, en estos momentos de congoja por los efectos de la pandemia, pudiera traer un aliento de esperanza como muestra de un cambio de actitud en esos modales tan toscos que anegan los debates en las Cortes. Sin embargo, en esas mismas líneas, con la finura propia de buenos profesionales, los periodistas apuntaban que tales políticos negaban que se hablara “del pacto para tumbar la comisión sobre el almacén de gas Castor”. Y es que habían votado de manera conjunta PSOE y PP para impedir que en el Pleno se discutiera tal solicitud. ¿Qué esconde ese almacén? ¿Es que carece de interés el análisis de un complejo expediente, en el que fallaron tantas previsiones, de unas obras que han originado tantísimos daños materiales y, además, un agujero de deuda pública que supera los 4.000 millones de euros? A mi juicio, sería conveniente preocuparse por analizar qué fue lo que ocurrió y el porqué de tantos desaciertos que todavía nos afectarán durante años.

La historia del Castor es la historia de una tragedia que se originó por querer atesorar energía sin mayores cautelas, como analizo en mi monografía “Desventuras del dinero público. Elegía al principio de riesgo y ventura” (Marcial Pons, 2018). Una historia que hay que conocer; porque nos seguirá afectando y porque deberíamos evitar en el futuro los yerros cometidos.

Para contar esta historia hay que remontarse varios años atrás, cuando se anunciaba un horizonte de continuo crecimiento, un incremento imparable del consumo de gas y, por ello, resultaba conveniente contar con reservas suficientes ante los riesgos geopolíticos. Fue entonces cuando el antiguo proyecto de aprovechar una estructura subterránea en la costa tarraconense se activó (estamos en 2004). En dos años se otorgó la correspondiente concesión, esto es, el permiso especial para explotar ese almacén ya conocido como Castor. Es más, el Gobierno reguló una suficiente retribución y revisó la planificación energética. La infraestructura se consideró de ejecución obligatoria, lo que significaba un importante espaldarazo. Implicaba que contaba con las bendiciones para presentarse como una obra prioritaria y urgente.

Una ingente actividad se inició, pues son diversas lógicamente las autorizaciones y licencias que han de conseguirse para un proyecto de estas características. Pero, antes de continuar, quiero dejar constancia de una singularidad. En las fechas en las que se otorga la concesión del almacén Castor, el Gobierno suscribió también otra concesión de almacén subterráneo de gas: el almacén de Yela. Pues bien, siendo similares las concesiones, siguiendo tales textos el mismo guión, hay, sin embargo, una notabilísima diferencia, concretamente en la regulación de la compensación que recibiría el concesionario ante la extinción de la concesión. Al concesionario del almacén de Yela se le reconocía una compensación por aquellas instalaciones que no se desmantelaran y siguieran funcionando, con una excepción: que hubiera existido dolo o negligencia de la empresa. Por el contrario, una tortuosa redacción llena de locuciones como “en caso”, “en tal caso”, “en cuyo caso”, tormentos que deben encender las alarmas a cualquier lector, admitía a favor del concesionario del Castor indemnizaciones con independencia de que hubiera concurrido dolo o negligencia en la actuación del concesionario. Volveré más abajo sobre esta incomprensible cláusula, pues prefiero antes resumir esta historia acompañando el paso del tiempo.

Otros hitos relevantes había que superar para iniciar su ejecución y también generaron perplejidad. Entre ellos, el procedimiento de declaración de impacto ambiental, cuyo fin es analizar que todo proyecto sea respetuoso con el entorno. Tras una compleja tramitación -requieren siempre una ingente actividad de estudios, análisis, alegaciones, informes-, el Boletín oficial del Estado publicó el 11 de noviembre de 2009 la declaración favorable.  La lectura de esas páginas muestra el gran número de organismos y asociaciones que participaron, los miles de ciudadanos que presentaron alegaciones a las que, según la Secretaría de Estado de cambio climático, el promotor “respondió de manera precisa”. Sin embargo, no se había contestado, entre otras alegaciones, la referida a la necesidad de analizar el riesgo sísmico que había apuntado el Observatorio del Ebro. No constaba ningún informe sobre estos riesgos. Lo que sí constó poco después fue que la tierra tembló.

Pero antes de recordar el espanto de los terremotos, quiero dejar constancia en este breve resumen del Castor de otro episodio jurídico. Pues muchos protagonistas han participado en el desarrollo de esta historia. Algunos erraron, y padecemos las graves consecuencias, pero también algunas instituciones funcionaron y ha de saberse. Tal fue el caso cuando se corrigió y anuló la decisión del Ministerio de eximir del análisis de la evaluación ambiental al gasoducto, cordón umbilical que debía conectar las instalaciones en tierra con la plataforma marina. Fue una decisión sorprendente que, gracias a la impugnación presentada por una empresa local, adoptó el Tribunal Supremo en una razonada sentencia del magistrado Rafael Fernández Valverde (sentencia de 10 de junio de 2015).

Nos habíamos quedado en el beneplácito de la positiva declaración ambiental y se inicia la construcción de las instalaciones terrestres, del gasoducto, el encargo de la plataforma marina. Por su parte, el Gobierno asignó entonces una capacidad de reserva al almacén con su retribución, lo que encendió las alarmas de la Comisión Nacional de la Energía, la cual a su vez alertó sobre el riesgo de déficit en el sector gasístico. Padecíamos ya los problemas del déficit de la factura eléctrica y se apuntaba otro agujero de deuda por los costes del gas. Sin duda las paredes del Ministerio de Energía debieron presenciar alguna tensa reunión, porque se puso en marcha un procedimiento administrativo especial. Los juristas lo conocemos como “declaración de lesividad”: con ella, la Administración persigue que los Tribunales anulen una previa decisión al entender que supone una “grave lesión” para los intereses públicos. Fue entonces cuando se consideró que los términos en que se había otorgado la concesión del almacén Castor resultaban lesivos, que el cálculo inicial de las inversiones que se había fijado en 500 millones se multiplicaba y anunciaba una indemnización millonaria. Arriba ya aludí al peculiar régimen de las indemnizaciones a ese concesionario. Pues bien, a pesar de ultimarse el procedimiento administrativo declarando la lesión para los intereses públicos, el Tribunal Supremo, que necesariamente debía ratificar tal decisión, desatendió la petición del Gobierno viendo razonable que se indemnizara incluso si había negligencias o dolo.

Hubiera debido generar cierto estupor esa sentencia (tiene fecha de 14 de octubre de 2013) si no hubiera sido porque esta historia estaba ya inmersa en una gran tensión: en julio de 2013 el proyecto Castor había conseguido cerrar una operación financiera de emisión de deuda que le facilitaría más de 1.400 millones de euros. Por fin se podía empezar a inyectar gas… Pero fue entonces cuando la tierra tembló. Es conocida esta parte de la historia, porque los periódicos narraron el pavor de los vecinos afectados por los seísmos y sus réplicas. Tantas que el Ministerio paralizó la actividad del almacén. Sin embargo, ello no consiguió disipar los conflictos.

Los problemas crecían: no sólo por los grandes daños originados a la población, sino también por los problemas económicos de la empresa concesionaria. El calendario adelgazaba y, obligadamente, acabaría apareciendo la hoja con la fecha en la que debía abonarse la remuneración a los titulares de esos bonos avalados por el Banco Europeo de Inversiones. Sin duda, la mayor tensión la vivía entonces el Gobierno. El concesionario había solicitado la renuncia de la concesión y el pago de su indemnización. ¿Qué hizo el Gobierno? Aprobar un Decreto-Ley, una decisión urgente y excepcional, para inventar una nueva regulación del almacén. Así, pasaría a estar “hibernado” y se ordenaba el pago precipitado de la millonaria indemnización a Enagás, empresa en la que participa el Estado con un porcentaje significativo y en cuyo consejo de administración se sientan  conocidos políticos (y cada vez más, como supimos recientemente).

Tal decisión no logró echar el telón de la historia. Al contrario, el Castor sigue como semillero de conflictos. Además de las reclamaciones de tantos vecinos y empresarios afectados, la instalación está hibernada y hay una esgrima entre informes científicos sobre su puesta en funcionamiento, su congelación o su desmantelamiento. También los bancos que adelantaron el pago de la millonaria indemnización reclaman su compensación, que se ha visto paralizada por la anulación parcial del Tribunal Constitucional del citado Decreto-Ley (sentencia de 21 de diciembre de 2017).

Por eso, ante tanto conflicto, ante tamaño cúmulo de despropósitos, ante el profundo agujero de deuda pública que tendremos que asumir los ciudadanos, no se entiende la razón de no analizar esta historia para evitar futuras repeticiones. ¿O es que los diputados del PSOE y el PP están anestesiados con tanto gas?

Responsabilidad en tiempos de virus

Resulta comprensible que, ante la gran convulsión que estamos viviendo, ante tantas trágicas noticias y el desconcierto sobre qué acontecerá en los próximos días, broten sentimientos de indignación y de exigencia de responsabilidades. De manera acertada resumió Maurice Hauriou algo que con frecuencia repetimos algunos profesores al iniciar las explicaciones sobre la responsabilidad pública, a saber: que el poder público, el poder de la Administración, tiene lógicos correctivos “que reclama el instinto popular… que actúe, pero que obedezca a la Ley; que actúe, pero que pague el perjuicio”.

Los anuncios de presentación de querellas criminales así como de recursos contenciosos con el fin de exigir indemnizaciones y compensaciones me llevan a recordar algunas ideas básicas pero pertinentes antes de echar las campanas al vuelo de la agitación judicial. Así ocurre con relación a lo que más atrae la atención, esto es, con la exigencia de una responsabilidad penal.

Las actuaciones reprochables habrán de satisfacer una descripción que acoja los contornos descritos en el Código penal, es decir, habrán de cumplir con las exigencias del principio de tipicidad. Lógicamente los Tribunales de Justicia hilan muy fino a la hora de advertir prevaricaciones y, no digamos, homicidios como se apunta en esas querellas. Saben que el actuar administrativo y la gestión de los intereses públicos tiene unos márgenes e ingredientes ricos en matices, en conceptos indeterminados, en la atemperación de situaciones, en la ponderación de los siempre numerosos y diversos intereses en juego, además de la frecuente existencia de facultades discrecionales. La comisión de delitos ha de estar puntillosamente acreditada y no será fácil.

Conviene pues, a mi juicio, dirigir la mirada a las técnicas de corrección más propias de la actuación política y administrativa, esto es, a la posible exigencia de responsabilidad patrimonial a la Administración, de responsabilidad disciplinaria a las autoridades y empleados públicos y de responsabilidad política a los gobernantes.

Empecemos por la primera, la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. Sabemos de sus presupuestos para reconocer una compensación: la existencia de un perjuicio real y efectivo que no tendría por qué soportarse, un perjuicio que afecte de manera singular a una persona o grupo de personas, un perjuicio que sea imputable al ámbito o entorno de la Administración de tal modo que se acredite una relación de causalidad directa y en gran medida exclusiva. Sucesivos elementos que, en términos generales, pueden concurrir en muchas de las situaciones que estamos viviendo, porque las medidas adoptadas están originando notables perjuicios: enormes pérdidas ante la paralización de la actividad de establecimientos y comercios, daños por la suspensión de la tramitación de procedimientos administrativos, pérdidas de oportunidades que sufrimos,  daños físicos y morales (por cierto, ¿no hay quien se pregunte sobre lo insano de tener a tantas personas confinadas días y días en unos pocos metros cuadrados cuando sería más sensato organizar la posibilidad de algunas actividades al aire libre de manera individual y aislada?)… Personalmente creo, como muy bien ha resumido Rafael Rivera que las cosas se podían haber hecho de otra manera.

Pero sigamos con el régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas pues, además, contamos con una larga tradición de lo que es, a mi juicio, un generoso reconocimiento de indemnizaciones: ora porque no hay que probar culpa alguna al predicarse la responsabilidad objetiva, ora porque la presencia pública es amplia y son extensas las facultades de supervisión en tantos ámbitos y sectores, lo que hace que, con motivo de cualquier contratiempo, se mire a la solvente Administración cuando se sufren daños en las cárceles, en los hospitales, con defectuosos aparatos homologados, en las edificaciones ilegales, con pérdidas bursátiles y un larguísimo etcétera… Sabemos también cómo se valoran los daños morales, las tristezas por el tiempo que se ha soportado para el reconocimiento de cadáveres o el tiempo de ocio no disfrutado en una casa de montaña cuyas obras se paralizaron…  Así de magnánimos se han mostrado los Tribunales ante multitud de peticiones. Ello ha extendido esa sensación de que la Administración ha de responder y de que siempre se tiene derecho a una indemnización. Sensación infantil que nos ha mostrado cómo, incluso, unos estudiantes universitarios presentaron recursos contenciosos pretendiendo que se les indemnizara por tener que salir de casa, de su ciudad natal, a estudiar. Menos mal que el Tribunal Supremo en ponencia famosa de D. Francisco González Navarro confirmó la desestimación del despropósito (sentencia del Supremo de 20 de mayo de 1999).

Afinemos la mirada y digamos que estamos en medio de una situación catastrófica que, sin entrar en los matices sobre su previsión para calificarla o no de fuerza mayor, nadie puede poner en duda su condición excepcional. Y, como hemos leído a los clásicos, “la excepción pone a prueba la regla” (exceptio probat regulam”). Pues bien, la regla de la responsabilidad patrimonial de la Administración debe ponerse a prueba y matizarse en esta situación tan singular. Porque es esa misma extensión y amplitud descritas lo que hace que el régimen jurídico de la responsabilidad de la Administración empiece a tambalearse. Y ello por la certeza de que la maltrecha situación de la Hacienda pública no cuenta con suficientes recursos económicos para tapar todos los desgarros que estamos viviendo. ¡Cuántos años perdidos para amortizar la cuantiosa deuda pública y reordenar el sistema tributario para reducir el déficit! ¡Cuantos dineros despilfarrados! Al final, no hay que descartar que lo que se reciba como indemnización haya que pagarlo como impuestos.

La exigencia de responsabilidad y el consiguiente reconocimiento de una indemnización tiene como finalidad recomponer el equilibrio ante un daño individual. Sin embargo, cuando los daños son comunes, cuando se extienden a todos los ciudadanos, se impone encauzar las reparaciones a través de otros principios, cabalmente el de solidaridad que encuentra su formulación más solemne en nuestra condición de Estado social. Por ello, ante tales situaciones catastróficas, será obligado allegar los recursos económicos para hacer realidad esa solidaridad con la que las Administraciones públicas se juegan su razón de ser. Ello no excluirá que, ante desequilibrios específicos, ante lesiones gravemente injustas individuales de grosero mal funcionamiento administrativo que no se deben soportar, pueda articularse una petición concreta. Los organismos públicos irán con prudencia delimitando caso a caso las situaciones.

Por el contrario, creo más oportuno atender a las otras relevantes facetas de la responsabilidad. De manera especial, la responsabilidad disciplinaria de autoridades y empleados públicos. Ejemplo meridiano sería una de las más bochornosas situaciones que hemos conocido: la adquisición de material médico averiado para hacer frente al virus. A mi juicio, debería abrirse con celeridad una investigación para depurar las responsabilidades disciplinarias.

Desde antiguo, la normativa que regula los contratos administrativos ha precisado la exigencia de responsabilidad que se demandará a aquellas autoridades o empleados que causen daños a la Administración o a los particulares en su actuación, así como cuando incumplan las previsiones de esta normativa. Sospecho que esta situación tendrá algo que ver con la generalización de nombramientos de altos cargos que poco o nada saben de la Administración dejando de lado, en esa discrecionalidad de la que presume el Gobierno, a los funcionarios que han superado oposiciones públicas y cuentan con experiencia en el servicio a los intereses generales.

En fin, y lo más importante, considero que debemos exigir la responsabilidad política de los gobernantes. Porque son varias las dudas sobre la corrección constitucional de las medidas adoptadas: una declaración de alarma que limita derechos sin una mínima ponderación de las situaciones que obliga a estar adoptando parches cada día; asistimos a un incomprensible entorpecimiento del funcionamiento de las Cortes y de los mecanismos de control del Gobierno; conocemos de censuras a periodistas o cercenamiento de la libertad de información… ¿nunca contaremos los españoles con un presidente del Gobierno que, como vemos ocurre en los países europeos, pueda mantener una rueda de prensa sin conocer previamente sus preguntas, sin censurar?. Y qué decir de las fórmulas de reparto de ayudas que no atienden por igual a todos los españoles, sino que se distribuyen según criterios que generan una notable desigualdad entre quienes viven en unas u otras regiones… Así podríamos seguir entristeciéndonos por unas decisiones que se están adoptando y que merecerían un análisis previo mínimamente riguroso para acreditar su legalidad, proporcionalidad y, sobre todo, sensatez.

Es tiempo de unidad ante la pandemia, tiempo de solidaridad y tiempo de exigir y de actuar con responsabilidad: ¿es esto pensar en lo excusado?