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La regeneración empieza por uno mismo: el CIS de Tezanos y otras historias de instituciones, por Elisa de la Nuez en ‘El Mundo’

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Es de suponer que la regeneración democrática anunciada por el Presidente del Gobierno tendrá que esperar a que pasen las elecciones europeas, o incluso a lo mejor a que se forme el nuevo gobierno catalán. Lo que es seguro es que no va a afectar a uno de los problemas clave en este ámbito: el de la ocupación partitocrática de las instituciones públicas, algo que sería muy sencillo de resolver desde el propio Gobierno sin necesidad de cambiar ni una coma de una ley. Bastaría efectivamente con que los partidos políticos, empezando por el PSOE, renunciasen voluntariamente al tradicional reparto por cromos de todas y cada una de las instituciones de este país, y pusieran al frente -preferiblemente concurso abierto y competitivo por delante- a profesionales independientes y respetados en el sector. Lo mismo podría hacerse a nivel autonómico. Dicho de otra forma, bastaría con que pusieran en la práctica los principios constitucionales de mérito y capacidad en el acceso al sector público. Fácil ¿no?

Pues se ve que no. Los problemas institucionales no figuran en la famosa carta a la ciudadanía de Pedro Sánchez. Es más, cuando en una entrevista concedida al periódico “El País” se le preguntó al Presidente del Gobierno si en el marco de esa futura regeneración democrática contemplaba la posibilidad sustituir al Presidente del CIS y frenar la deriva poco profesional y poco independiente de este organismo público, la contestación fue muy ilustrativa. José Félix Tezanos es un magnífico profesional. Podía haber añadido que era un magnífico profesional al servicio del PSOE y todo hubiera quedado más claro. En definitiva, la regeneración de las instituciones públicas ni está, ni se la espera. 

Por tanto, los ciudadanos que se quejan, con razón, del sesgo de las encuestas electorales del CIS, presididas por un ex miembro de la Ejecutiva del PSOE, los periodistas y políticos que hablan, con razón, del “CIS de Tezanos”, los analistas independientes que ponen de relieve una y otra vez los constantes errores de sesgo en las encuestas electorales -por cierto, siempre en la misma dirección sobrevalorando al PSOE en particular y a la izquierda en general e infravalorando al PP en particular y a la derecha en general-  y los profesionales y analistas que trabajan en el CIS tendrán que seguir esperando a una auténtica dirección pública profesional. Y eso que estamos hablando de una institución pública pagada con dinero de todos los contribuyentes y puesta al servicio descaradamente del partido en el gobierno.  

Desgraciadamente, el CIS de Tezanos es sólo un ejemplo ni siquiera demasiado extremo aunque sí muy vistoso de una mala praxis absolutamente extendida en nuestro sector público, que es la de considerar que los puestos directivos de las entidades públicas estatales son un botín a repartir entre los afines. Ya se trate de entidades públicas empresariales, empresas de la SEPI, empresas participadas por el Estado o de entes públicos de cualquier tipo y condición (incluidos los de garantía o control) se parte por el político de turno de la premisa de que están a su disposición para premiar fidelidades políticas o devolver favores personales o sencillamente colocar a amigos y familiares. En este sentido, la democracia no ha traído en todos estos años un verdadero cambio de esta cultura política profundamente clientelar que lleva vigente en España desde los tiempos de Pérez Galdós y que es capaz de subsistir a cualquier cambio de régimen. Cultura política que no es en absoluto la dominante otros países de nuestro entorno comparables en cuanto a población y PIB ni en el marco de la Unión Europea ni en el de la OCDE.

La razón de ser es muy sencilla: para presidir este tipo de entidades públicas con sueldos muy superiores a los del Presidente del Gobierno y sus ministros, no hace falta absolutamente nada. O para ser más exactos, sólo es preciso tener los contactos adecuados. Es decir, ni se requiere ser funcionario (como sí se exige para muchos altos cargos de la Administración aunque cada vez las excepciones sean más numerosas) ni tampoco hace falta reunir determinados requisitos de mérito y capacidad, tales como una determinada formación, experiencia en la materia, experiencia en la gestión de entidades de similar complejidad en cuanto a presupuesto y recursos humanos, etc, etc.  Salvo excepciones en las que las normas sí establecen algún tipo de requisito objetivo (por ejemplo, en Autoridades Independientes) o incluso aún cuando los establezcan si se interpretan de manera muy laxa, como ocurre en demasiadas ocasiones, la realidad es que a este tipo de puestos directivos puede llegar cualquiera, literalmente. 

De ahí que las entidades públicas sean especialmente atractivas para la colocación de aquellos que “se han portado bien” con el partido o con su líder, como le oí hace muchos años al responsable de uno de nuestros grandes partidos. En qué consiste ese “portarse bien” ya lo podemos dejar a la imaginación de los lectores. Lo que es seguro es que portarse bien con el partido puede consistir precisamente en portarse mal con los ciudadanos, especialmente si se utilizan los puestos y las funciones públicas para hacer favores a un partido determinado. 

Todo esto, como hemos indicado, se acabaría si realmente hubiera voluntad de regeneración democrática en algo que afecta a todos los ciudadanos, como es el buen funcionamiento de las instituciones, en particular de las de control y contrapeso, pero en general de todas y cada una de ellas. No olvidemos que si se ha decidido en algún momento que formen parte del sector público es porque se han identificado determinados fines de interés general que así lo justifican, ya se trate de actividades prestacionales, de entrega de bienes públicos, de prestación de servicios al mercado, regulación de un sector, etc, etc.  Lo que no tiene sentido es que la “defensa de lo público” no conlleve unos niveles mínimos de exigencia para dirigir entidades que forman parte del sector público. Es el mundo al revés: ninguna entidad privada y no digamos ya una de tamaño y relevancia semejantes a RENFE, ADIF, Correos, Isdefe, Paradores, la Agencia EFE, etc etc  selecciona a sus máximos directivos con tan poca profesionalidad y tan poca transparencia, es decir, sin atender a los principios constitucionales de mérito y capacidad. 

Para llamar la atención sobre esta anomalía, la Fundación Hay Derecho presenta su nuevo estudio sobre el mérito y capacidad de las principales entidades del sector público estatal el próximo 12 de junio, con una rueda de prensa previa el día 5 de junio. Nos parece que si -como señaló Felipe González en su entrevista al Hormiguero- la sociedad española está, al menos en cuanto a experiencia y preparación profesional, por encima del nivel de su clase política lo menos que debemos de exigir es una profesionalización de la dirección de nuestras entidades públicas. Entre otras cosas para que cesen de ocurrir episodios tan lamentables como nombrar a un personaje como Koldo García Consejero de una empresa pública como Renfe Mercancías. Sería algo que no solo no costaría dinero ni requeriría de largas reformas normativas sino que tendría un impacto muy positivo desde el punto de vista de la imagen que los ciudadanos tienen de los políticos y de las instituciones.  Y de forma muy inmediata, por otra parte.

En suma, habría que poner en marcha de una vez procesos públicos abiertos y competitivos para seleccionar a los mejores directivos públicos. Es cierto que todos los procesos de este tipo iniciados hasta ahora han fracasado por las constantes injerencias de los políticos, como ha ocurrido en el caso de n RTVE que merece un estudio aparte o en caso de la AEPD en la que directamente los partidos políticos decidieron primero los nombramientos con el tradicional reparto de cromos y luego montaron un procedimiento “ad hoc” para elegir a los ya elegidos, paripé que acabó anulado por el Tribunal Supremo. Por cierto, que la Presidenta de la AEPD sigue en funciones después de 5 años de acabado su mandato (igual que el CGPJ) y no parece que haya renovación a la vista. 

 Es cierto que también hay casos, si bien excepcionales, de buenas prácticas: la AIReF es uno de ellos y el Banco de España, otro. Pero son islas en un mar de clientelismo, y como tales islas uno no puede estar nunca seguro de que no quedarán sumergidas si sube la marea.

Y es que la voluntad auténtica de regenerar tanto en el ámbito privado como en el público es muy fácil de detectar: si existe se empieza por lo fácil, por lo rápido y por uno mismo.

Artículo originalmente publicado en El Mundo (04/06/2024).

Tenemos que resetear el sistema institucional de este país

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Es lo que dice un amigo mío, que como sabe todo el mundo, cuando un cacharro se declara en rebeldía, cuando se niega a funcionar, la mejor solución es apagar y encender, en la idea de que algo ha alterado su normal funcionamiento pero que, corregida la anomalía, los programas, como el sistema institucional de nuestro país, volverán a funcionar. 

Pero hay quien piensa que eso no va a ser suficiente, que llevamos demasiado tiempo con un sistema operativo de 1978, con algunos parches, y así los viejos programas van fatal, el ordenador se colapsa y los nuevos programas no pueden instalarse.

Lo que yo pienso es que ni los viejos ni los nuevos programas van a funcionar si los que tienen que hacerlos funcionar (los políticos) no quieren que funcionen, o no saben cómo arreglar el desgaste que ellos han provocado. Porque antes de cambiar nada, lo primero es respetar el funcionamiento de lo que tenemos. Y no se hace.

Ninguna de las instituciones de nuestro país funciona satisfactoriamente, pero, como vamos tirando y hay pocos incentivos para el cambio, nadie hace nada seriamente y creo que esta generación de políticos (de hace unos treinta años y hasta ahora mismo) pasará a la historia como una de las más cobardes a la hora de afrontar reformas institucionales, que se ha dedicado a echar el balón para adelante y el que venga detrás que arree.

Cuando ya el Tribunal Constitucional no da más de sí, cuando se ha estirado hasta lo insoportable su credibilidad con nombramientos no negociados sino pasteleados (algún grupo dijo en la última cobertura que había votado con la nariz tapada) el motor de las grandes reformas se ha quedado en punto muerto y el permanente proceso electoral las aplaza indefinidamente.

Según un informe del PSOE que recogía El País en 2003 la Constitución americana ha sido reformada 27 veces, la Constitución alemana 41 veces, la francesa 9 veces, la belga 7, la austríaca 60 veces, la italiana 44 veces y la griega ha sido modificada desde 1975 hasta la actualidad, en profundidad, en una gran revisión del texto en 1986. La portuguesa, tan cercana a la española, lo ha sido hasta tres veces.

En España sólo se ha modificado cuando la amenaza de cortarnos el grifo de dinero europeo asustó al personal al mando, y la reforma se hizo de un jueves a un lunes, por imperativo de tratados internacionales o para temas de alto valor simbólico, pero de apenas impacto institucional.

Como dice el refrán, «vengan días y vayan ollas». Los políticos encargados de proponer la actualización del sistema operativo, la reforma institucional, de negociarla, aprobarla e implantarla, no quieren hacerlo. ¿Y por qué será? 

La razón más evidente es porque no les interesa. Los partidos viven, como Cándido, en el mejor de los mundos posibles. Jamás han recibido tanto dinero público como ahora, han tenido tantos puestos para colocar a sus afiliados o afines y han tenido tan poca contestación interna como en el páramo actual, donde el que se mueve no sale en la foto y nadie cuestiona la falta de democracia interna. Para qué.

Otra razón puede ser una confesión implícita de impotencia: los grandes temas ya nos son controlados por los países sino por las grandes fuerzas multinacionales y no hay quien enganche al personal en un programa creíble de cambio.

Finalmente, yo creo que la explicación, además del desinterés de los partidos por cambiar lo que a ellos les va bien, obedece a un complejo de inferioridad mezclado con una enorme desconfianza de las élites hacia los españoles: no vamos a ser capaces de hacer algo mejor que lo que tenemos, abrir la caja de Pandora va ser peor, cualquiera pone de acuerdo a intereses tan contrapuestos, ni siquiera tenemos el mismo proyecto de país…

La eterna cantinela de la reforma del Senado, la corrección de la anomalía de la sucesión en la monarquía (¡y mira que nos hemos metido con Fernando VII!), la circunscripción provincial, y mil cosas más, ahí están, atascadas, y ya ni se espera su reforma.

Cada vez que algo depende del consenso entre los partidos entramos en modo avión. Y ya ni siquiera sin reformar la Constitución: financiación autonómica, ley del CGPJ, ley electoral, Estatuto del Directivo Público… Nada. 

Cuando Edmundo Dantés quería inmunizarse ante un posible envenenamiento, cada día tomaba un poco de cicuta y algo parecido creo que nos está pasando con la lenta pero imparable degradación institucional: Tribunales de cuentas repartidos en cuotas, Consejos de RTVE o imposibles o degradados a rotar entre sus consejeros o como el de Telemadrid TELEdirigidos, entes reguladores independientes con presidentes nombrados por el ejecutivo, gigantismo en el número de eventuales a dedo en Moncloa y departamentos (y encima ocultando sus retribuciones como ha denunciado recientemente CIVIO), pésimo funcionamiento de la maquinaria administrativa. 

Los disparos suenan por todos lados: nombran un absurdo e innecesario vicepresidente en IFEMA cobrando más de 100.000€, se incumplen las recomendaciones del GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa) en materia de independencia judicial, la cacofonía del «y tú más» sobre la corrupción entre partidos alcanza niveles de esperpento… 

Y también pecamos por omisión: en vez de tanto aspaviento ante un CGPJ bloqueado desde hace años, si mañana la mesa del Congreso y del Senado convocasen en el orden del día la votación de los candidatos propuestos por las asociaciones y los propios, sin esperar a un pacto oculto y secreto entre los partidos, el espectáculo se daría delante de todos los españoles, y no a sus espaldas. 

Y, por cierto, parece que nadie se acuerda ya de la famosa sentencia del Tribunal Constitucional 108/1986 de 29 de julio por la que el tribunal dijo claramente que podría ser constitucional la elección de vocales por Congreso y Senado sólo si este no se convertía en un reparto partidista. Más claro agua. Y, sin embargo, delante de nuestras narices lleva renovándose (y ahora no) el CGPJ mediante el más obsceno espectáculo de reparto partidista que se pueda ofrecer. Ahora que la legitimación para recursos contenciosos parece abrirse un poco, creo que la siguiente renovación, si es que la hay, al modo de chalaneo partidista, igual puede impugnarse (¡lo que faltaba!).

Poco a poco nos estamos acostumbrando a un sistema infumable. No faltan las propuestas, las conocemos todos y cada vez que hay elecciones se refrescan como Las 100 medidas para arreglar España. Yo propongo dos o tres entre muchas otras.

El Senado, que hasta para muchos senadores no vale más que para recolocar sobrantes políticos, podría designarse mediante delegaciones de diputados autonómicos (cada Comunidad Autónoma su delegación proporcional y no escogiendo algunos senadores, además, como ahora) que cobrasen un sólo sueldo por hacer ambas tareas. Eso sí sería una cámara de representación territorial.

Yo propondría un turno de prejubilaciones de cargos políticos relevantes para que lo que dicen cuando ya se han ido lo digan un par de meses antes. Y pondré algunos ejemplos: alguien que ha ocupado todos los puestos en un partido o designado por él, como José Bono, en su libro de memorias va y dice que los partidos están muertos y que sólo pintan algo los cinco o seis que mandan; los militares que pasan a la reserva y sólo gracias a ese nuevo estado tienen la revelación de los males que aquejan a nuestro ejército; los directivos públicos que sólo cuando son cesados descubren las maldades del sistema. Con ello conseguiríamos que alguien hable claro y diga las verdades del barquero en este país de una vez, como, por ejemplo, acaba de hacer el actual presidente del CGPJ antes de cogerse unas vacaciones y dimitir sobre cómo arreglar el botín político del Consejo.

Y finalmente, ya digo, entre otras, pondría en marcha una reforma que elimine la gasolina de la manipulación política de los medios de comunicación que constituye la publicidad institucional, hoy sin control ni limitaciones. Esos millones discrecionales garantizan altavoces espurios o complicidades forzadas y tienen cautivos a medios que necesitan ese dinero para sobrevivir. ¿Qué tal objetivarlo en base a los datos oficiales de difusión?

Listas abiertas para el Congreso, mejor configuración de derechos de papel como el de la Viviendas, sin exigibilidad real… y decenas como estas. 

Parece lógico que no se pida a quien quiere independizarse que colabore a reforzar un sistema del que quiere separarse. Ok. Pero el resto, con un proyecto ilusionante y mejor que el actual, que no es difícil, puede engancharse, sabiendo la variabilidad de las efervescencias independentistas.

¿Qué eso limita la posibilidad de colocar a cientos de políticos? ¿Qué rebaja el poder de los partidos? Claro. ¿Qué mejoraría un sistema renqueante y atascado? También.

El consenso de la actual Constitución fue en parte provocado por el susurro en la oreja de las élites franquistas de truncar el proceso. Yo quisiera que los actuales políticos oyesen el susurro que mucho oímos de la ultraderecha amenazando con avanzar si este sistema no se renueva o se empeña en no funcionar.

Lleva siendo urgente varios años. Hay que atreverse. Lo demás es pura inercia.

La irrelevancia de las instituciones

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En España se habla desde hace mucho tiempo del declive institucional. En fechas recientes, Rafael Jiménez Asensio ha publicado un libro dedicado a las Instituciones rotas que refleja de manera breve, pero clara y contundente, algunas de las razones de ese declive institucional que llega hasta nuestros días. Sin duda, es una lectura de sumo interés.

Muchas de las preocupaciones que tenemos como ciudadanos se deben al deterioro de nuestro entramado institucional y a los ataques a la separación de poderes, como se ha puesto de manifiesto en este prestigioso blog. La relevancia de la lucha por el derecho que encarna la Fundación Hay Derecho se pone de manifiesto cuando el Tribunal Supremo, precisamente atendiendo a la ejecutoria de la Fundación, le reconoce en un hito histórico la legitimación en el recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto de nombramiento de la anterior Presidencia del Consejo de Estado con el resultado ya conocido para los lectores de este blog.

El ataque institucional también tiene lugar cuando personas sin la más mínima cualificación alcanzan no ya puestos políticos, para los que esa cualificación no se exige y depende de la libre voluntad de los ciudadanos libres e iguales en derechos, sino puestos técnicos para los que se presume la posesión de la cualificación que habría de ser acreditada ante las instancias competentes. Quizá que se produzca el acceso a determinados puestos directivos en empresas públicas por personas carentes de la formación adecuada, es por lo que desde hace tiempo se fantasea con la supresión del sistema de oposiciones como filtro de acceso a la Función Pública, basada en los principios constitucionales de mérito y capacidad.

Pero el deterioro institucional no se produce solamente en la esfera política y pública, en el sentido del entramado de los órganos constitucionales y las administraciones territoriales y entidades públicas a ellas vinculadas, sino también en tantos otros ámbitos de nuestra organización como comunidad política y como sociedad.

Un ejemplo reciente que puede pasar inadvertido para el común de los ciudadanos pero que no debería pasar desapercibido para la comunidad jurídica, es la Sentencia de la Audiencia Nacional, de 5 de febrero de 2024, recurso 9/2019, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado en representación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) contra el acuerdo de la Junta de Gobierno del Colegio de Abogados de Vigo de 5 de marzo de 2019 por el cual se acordó imponer a una abogada una sanción de suspensión de un mes en el ejercicio de la abogacía como autora de una infracción grave del artículo 85.a) de los Estatutos Generales de la Abogacía Española, así como frente al acuerdo del mismo órgano de 2 de septiembre siguiente, que rechazó el requerimiento previo de anulación realizado por la CNMC, anulando los acuerdos colegiales.

En un alegato procesal que la Sala rechaza y que la doctrina cualificada califica de esperpéntico, el Colegio de Abogados de Vigo trató de «atraer» al recurso ante la Audiencia Nacional al Consejo General de la Abogacía, invocando como excepción procesal el litisconsorcio pasivo necesario, extraño a la jurisdicción contencioso-administrativa. El repaso de la Sala al Colegio de Abogados es digno de ser leído.

Pero lo llamativo no es solo ese intento desesperado sino, sobre todo, que pone de manifiesto que el Consejo de la Abogacía ni estaba ni se le esperaba en un pleito sobre la aplicación a la organización colegial de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, asunto de indudable trascendencia para la actual conformación normativa y operativa de los colegios profesionales en España.

Lo que se dilucidaba en dicho pleito era si la obligación de correspondencia entre el Colegio de la Abogacía de primera incorporación a la profesión y el lugar de ubicación del despacho profesional, conforme a la regla del artículo 3.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios profesionales, ha de mantenerse a lo largo de la vida profesional y, por ello, en los sucesivos cambios de domicilio profesional que puedan producirse, de modo que el cambio de ubicación del despacho implica la del Colegio de residencia, con los consiguientes desembolsos económicos.

La cuestión no es baladí. De mantenerse en nuestro ordenamiento la solución adoptada de la CNMC confirmada por la Audiencia Nacional – porque la Sala Tercera del Tribunal Supremo no admite o no estima el presumible recurso de casación del Colegio de Vigo – se ven potencialmente afectados, entre otros, los artículos del Estatuto general de la Abogacía Española, aprobado por el Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo, relacionados con las clases de colegiados, los deberes de los colegiados, las cuotas que han de abonar y el régimen sancionador.

El impacto descrito, a buen entendedor, hubiera merecido un poco más de atención por parte de la institución que culmina la organización profesional de la Abogacía. Las consecuencias para ésta y el resto de organizaciones profesionales del indicado fallo son difíciles de calibrar en el momento actual. Pero no parece que las preocupaciones corporativas hayan estado bien encaminadas en los últimos años.

De gira con la IA

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Con motivo de la publicación del libro “Que los árboles no te impidan ver el bosque. Caminos de la inteligencia artificial” (Editorial Círculo Rojo, septiembre 2022), hemos emprendido una gira con el fin de promover el debate público sobre los beneficios y los riesgos que entraña la llegada de la inteligencia artificial (IA) a nuestras vidas. Con esta vuelta a España estamos cubriendo etapas de diferente naturaleza o formato: debates, entrevistas, coloquios, conferencias o artículos, así analógicos como digitales.

En cuanto al libro en cuestión que dio origen a todo esto, nos complace sugerir a los lectores de estas líneas la amplia y detallada reseña del jurista y profesor universitario Rafael Jiménez Asensio, creador del blog La Mirada institucional.

El Estado de Derecho y la inteligencia artificial, ¿qué pueden hacer el uno por el otro en beneficio de ambos y, por ende, de la sociedad? Este blog ¿Hay Derecho? —que va camino de las 4500 entradas— se viene planteando esta pregunta desde muy diferentes puntos de vista. De momento, son cerca de medio centenar los posts en los que la IA es objeto de atención, en mayor o menor grado.

La arquitectura institucional que protege la dignidad del individuo, la igualdad ante la ley de todas las personas, la universalidad de sus derechos y la garantía de sus libertades, con la consiguiente responsabilidad individual, no está atravesando por sus mejores momentos en nuestro país. El 1er informe sobre la situación del Estado de Derecho en España, 2018-2021 que —inspirado en el estudio que realiza periódicamente la UE— acaba de presentar la Fundación Hay Derecho da cuenta del preocupante momento que vivimos. Y según el Índice de Estado de Derecho, que anualmente elabora World Justice Project, España ocupa el puesto 21 entre los 25 países mejor evaluados.

Así que, tenemos ante nosotros muchos, importantes y urgentes aspectos del Estado de Derecho cuyo funcionamiento requiere ser mejorado para, así, revitalizar la credibilidad de las instituciones que lo encarnan y, consecuentemente, fortalecer la confianza de los ciudadanos en ellas.  Unos aspectos son de naturaleza política; otros, eminentemente técnicos.

Entre los primeros, los autores del citado informe destacan el abuso que supone la deslegitimación de un poder del Estado por parte de los integrantes de otro, la ocupación partidista de las instituciones de contrapeso o el menoscabo de la función legislativa del Parlamento. Pero para ninguno de ellos tiene respuesta la IA. El tipo de problemas para los que la IA puede —debería— ofrecer soluciones son, obviamente, de carácter técnico, a saber:

  • En el área del Poder Judicial, subrayamos los problemas con la ejecución de las sentencias firmes. En España, el tiempo medio del procedimiento de ejecución es notoriamente superior al de países como Francia, Bélgica o Luxemburgo, Hungría, Estonia o Lituania. “Es imprescindible —citamos textualmente— utilizar adecuadamente los recursos para fortalecer la ejecución de las resoluciones judiciales, apostando por la digitalización del sistema”. Pero una cosa es invertir en tecnología (IA, en este caso) y otra, muy diferente, es la inversión previa en la inteligencia y capacidades necesarias para modernizar la cultura organizativa de las instituciones en las que se pretende operar un cambio tecnológico, un paso previo imprescindible sin el cual la pura digitalización está condenada al fracaso.
  • En el área del Poder Legislativo el problema que destacamos es el derivado de la “ingente producción normativa que provoca que las leyes en España cambien continuamente” lo que, consecuentemente, produce molestia para los juristas, inseguridad jurídica para los ciudadanos y una mayor dificultad para establecer líneas jurisprudenciales. En “Las cuatrocientas mil normas de la democracia española”, se señalan como fuentes de la complejidad de la normativa estas tres: 1) El número excesivo de normas, 2) Los problemas lingüísticos y 3) La complejidad relacional, una tríada de asuntos para la que un uso juicioso de la IA resulta apropiado, importante y urgente, previo análisis de las necesidades del conjunto del ordenamiento jurídico español.
  • Y en las áreas transversales que, en modo alguno, resultan ajenas al Poder Ejecutivo, nos hacemos aquí eco de 1) la transparencia, 2) la rendición de cuentas y 3) la lucha contra la corrupción. Se trata de un nuevo trío para el que solicitamos no solo un uso intensivo de IA sino también —y previo a todo ello— una urgente actualización de los presupuestos conceptuales sobre los que descansa la praxis de sus elementos: transparencia, responsabilidad y corrupción. Unas prácticas que hoy se han quedado, por insuficientes, notoriamente anticuadas. Porque dirigirse hacia el futuro mirando únicamente por el retrovisor (pasado) no es una buena idea.

La otra cara de nuestra propuesta —cómo el Estado de Derecho puede favorecer el desarrollo humanista de la IA— se condensa en una sola palabra: Regulación. ¿Debe regularse el desarrollo de la IA? Sí, sin duda de ningún género. Pero ¿dónde y cómo? Estas son dos de las cuestiones que más atención están mereciendo en nuestra gira por España.

  • Por dónde queremos decir ¿en qué eslabón de la cadena de valor de la industria IA debemos incorporar medidas regulatorias? Los defensores del imperativo tecnológico (la tecnología es neutra y avanza según sus propias leyes, más allá de la voluntad del ser humano) insisten en la necesidad de regular al final de la cadena, esto es, en el uso de los dispositivos IA ya creados. Los defensores del constructivismo social (la tecnología no es neutra pues su desarrollo está determinado por los valores e intereses de cada época) defendemos —no en lugar de, sino además de lo anterior— la necesidad de la regulación ab initio, esto es, en los laboratorios, allá donde tiene sentido preguntarse ¿para qué? Porque, como sostiene Margaret Boden, “debemos tener mucho cuidado con lo que inventamos”.
  • Y por cómo nos preguntamos por los criterios regulatorios que se deben aplicar. Según el estudio de la Fundación BBVA sobre Cultura Científica en Europa, a la pregunta “¿Cree usted que la ética debe poner límites a los avances científicos?”, 42 de cada 100 españoles responden que no, mientras que en el Reino Unido este porcentaje es del 33, entre los franceses es el 25 y solo 15 de cada 100 alemanes responden que no. A ese 42 % de españoles que opinan que la ética no debe poner límites a los avances científicos, queremos recordarles que todo poder ilimitado es tiránico, así en la política como en la ciencia. En nuestra opinión no hay ninguna justificación posible a un desarrollo científico ilimitado, como no sea en defensa de los intereses económicos que lo promueven. Ninguna. Toda innovación científica y tecnológica es impulsada por una determinada combinación de estas cinco fuerzas: La curiosidad del científico, la búsqueda de soluciones a problemas de salud, la mejora de la eficiencia de la actividad humana, la automatización de tareas repetitivas o peligrosas y la economía de inversores y operadores. Este es el lugar para recordar que, siendo todas y cada una de estas motivaciones ancestrales y legítimas, resulta obsceno esgrimir las cuatro primeras mientras que se omite la última, conducta que puede apreciarse en no pocos anuncios de novedades sin cuento.

Si algo cabe esperar del Estado de Derecho, es decir, de las instituciones que lo encarnan, es que garantice que el desarrollo de la IA sea coherente y respetuoso con la dignidad, la libertad, los derechos y las obligaciones de las personas. Lo cual pasa ineludiblemente, según nuestra opinión, por una regulación integral, es decir, ab initio y no solo de hechos consumados, en la que la ética y un enfoque centrado en el ser humano sean los protagonistas.

Ojalá estas líneas sirvan para fomentar el debate sobre estas y otras cuestiones de igual enjundia: ¿Es la IA fuente de nuevas formas de desigualdad social? ¿Cómo repercute la IA en el libre albedrío? ¿Es la perfección que anhela la tecnología compatible con la imperfección inherente a la condición humana? La revolución 4.0, además de cambiar nuestra forma de hacer, ¿está cambiando la esencia del ser humano? ¿Superará el alumno al maestro, la inteligencia artificial a su creadora, la inteligencia humana?

Esto es lo que perseguimos en nuestra gira por España: que la sociedad civil, empezando por el lector de estas líneas, se atreva a reflexionar y participe en el gobierno de este proceso, tan prometedor como inquietante, en lugar de dejarlo en manos de los poderes públicos y privados.

Los grandes agujeros del Estado de derecho en cifras

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El pasado día 25 de noviembre se presentó el informe Midiendo el Estado de derecho: antes y después de la pandemia” 2018-2021, elaborado por la Fundación Hay Derecho en colaboración con la Cátedra de Buen Gobierno y transparencia de la Universidad de Murcia. Este informe ofrece una visión general del deterioro del Estado de derecho en España y su impacto en la ciudadanía. Se trata, además, del primer informe sobre este asunto que una organización española lleva a cabo en nuestro país, siguiendo la estela del que realiza anualmente la Comisión Europea desde 2020.

El informe analiza el Estado de derecho entre 2018 y 2021, un contexto político de especial complejidad debido a las consecuencias del procés, la pandemia del COVID-19 y las características de la XIV legislatura, marcada por la fragmentación y la polarización política. Para elaborar este informe se ha recurrido a la recopilación y análisis de datos y documentos públicos con el objetivo de presentar una imagen general del deterioro de nuestras instituciones.

En lo que respecta al Poder Judicial, el informe hace especial hincapié en la politización de la justicia y su impacto en la eficacia del sistema judicial, poniendo de manifiesto cómo el bloqueo en el CGPJ ha provocado -hasta el momento- una disminución del 14% de la plantilla de magistrados en el Tribunal Supremo y la resolución de 1.000 sentencias menos al año entre todas las Salas.  Un hecho que ya se refleja en el retraso que han sufrido los procesos en tres de las Salas del Tribunal durante el periodo analizado.

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Poder Judicial España y solicitudes de Transparencia.

Por otra parte, según datos de la Comisión Europea recogidos en el informe, España es uno de los países de la UE que cuenta con menor número de jueces, a pesar de no ser uno de los que menos invierte en justicia. Un hecho que demuestra un problema de eficacia en el presupuesto

Fuente: Gráfico proveniente del 2021 EU Justice Scoreboard elaborado por la Comisión Europea a partir de los datos del CEPEJ.

Por otro lado, y también en relación a otros países de la UE, España es uno de los que presenta un mayor retraso en la ejecución de las sentencias. En nuestro país se tarda de 6 a 12 meses frente a países como Bélgica que establece un plazo máximo de 2 meses, Francia de 3 a 4 meses o Hungría con plazo máximo de abono de 8 días

Fuente: Estudio sobre la ejecución de las sentencias judiciales elaborado por Sigma Dos

Sobre el poder legislativo, el informe destaca como “especialmente preocupante” el abuso del decreto-ley como forma ordinaria de legislar. Un instrumento legislativo recogido en nuestra Constitución para casos de extraordinaria y urgente necesidad, que permite aprobar textos legales con rapidez, sin apenas debate parlamentario y sin posibilidad de introducir enmiendas, y que sin embargo ha sido utilizado de manera habitual durante los últimos años.

Fuente: Gráfico de elaboración propia a partir de la información contenida en Iniciativas legislativas aprobadas. Congreso de los Diputados.

Esta tendencia puede apreciarse igualmente si en lugar de tener en cuenta los últimos cuatro años tomamos en consideración la media de decretos leyes aprobados mensualmente durante cada una de las legislaturas que se han sucedido desde diciembre de 1982. El gobierno de coalición encabezado por Pedro Sanchez (XIV Legislatura) es el que más ha utilizado este tipo de normas, situándose un punto por encima de la media de cualquier otra legislatura en los últimos 40 años.

Fuente: Gráfico de elaboración propia a partir de la información contenida en Iniciativas legislativas aprobadas. Congreso de los Diputados.

Otro gran problema que señala el informe es el retraso en el cumplimiento de las obligaciones de trasposición de las normas de la UE al Derecho nacional. España encabeza el ranking de países investigados por no trasladar las normas europeas a su ordenamiento jurídico, hacerlo incorrectamente o con retraso. Como resultado España lidera desde 2016, de forma ininterrumpida, el ranking de países con mayor número de procedimientos de infracción del derecho comunitario con 105 procesos abiertos en 2021, frente a los 31 y 48 de Dinamarca y Finlandia respectivamente.

Fuente: Informe anual sobre el control de la aplicación del Derecho de la Unión. Reporte anual de 2021.

Otro problema del Poder Legislativo que el informe señala es el de“legislar para la foto”, vinculado con una precipitada e ingente producción normativa, muchas veces a consecuencia de la necesidad de responder políticamente a un titular o una noticia.

También resulta importante destacar el incumplimiento de los Planes Anuales que elabora el Gobierno con las previsiones que realiza para la aprobación de normas. Según evidencia el informe con mayor profundidad hay importantes diferencias entre lo que se planifica y lo que se hace finalmente en el plano normativo.

En materia de transparencia y rendición de cuentas destaca el creciente interés ciudadano por hacer efectivo el derecho de acceso a la información pública mediante las solicitudes de acceso a la información pública a nivel estatal que no deja de ascender particularmente en el que empieza la pandemia, 2020, con 11.453 solicitudes, frente a las 7.449 del año anterior.

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Memoria de diciembre 2021 del Portal de Transparencia.

Este crecimiento interés de la ciudadanía por la transparencia de datos, choca sin embargo con una cierta resistencia al cumplimiento de las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) por parte de los organismos afectados, que se manifiesta tanto en los numerosos recursos judiciales interpuestos contra dichas resoluciones como en los casos en que las resoluciones firmes del CTBG son ignoradas por la Administración que debería cumplirlas.

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

El informe analiza además la situación en la Fiscalía General del Estado, la protección de los derechos humanos en España en relación con las condenas a nuestro país por parte del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la situación de los contrapesos institucionales (los llamados checks and balances), la situación de las autoridades independientes y los mecanismos de rendición de cuentas, con especial referencia a los medios de comunicación públicos y la sociedad civil organizada.

A este respecto, el informe diagnostica una sociedad civil relativamente débil, con escasa presencia de organizaciones independientes en defensa del Estado de derecho. A partir de datos de la Fundación Hay Derecho, el informe identifica 106 organizaciones  más o menos relacionadas con la defensa del Estado democrático de derecho y los DDHH. Sin embargo, muchas de ellas son de un tamaño muy reducido, en particular las que no están vinculadas a partidos políticos, grandes patrimonios o grandes empresas. En cuanto a la clasificación por actividad, el número de fundaciones independientes que trabajan en el ámbito del Estado de derecho y de los derechos humanos no es demasiado alto y sus recursos son muy pequeños.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos recogidos por la Fundación Hay Derecho

Gracias al esfuerzo de la Fundación, nuestro informe ha llegado a medios escritos como la Agencia EFE,  ABC, Público y El Confidencial, El Periódico de España, Confilegal, La Verdad o la revista Economist & Jurist. También ha sido mencionada en televisión (Informativos TVC) y radio a través de medios como  RNE, Onda Cero (Informativos y La Brújula),  Cope o Cadena SER.  Una cobertura que revela la preocupación que despierta en la sociedad española el deterioro de nuestras instituciones democráticas.

Si quieres leer el informe completo, recuerda que puedes hacerlo aquí.

Si quieres apoyarnos para que podamos seguir defendiendo el Estado de derecho de forma independiente y basada en datos objetivos, pincha en este enlace.

Renovación de cargos institucionales en España o el candor de la Comisión Europea ante la politización de las instituciones de control

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“Los fallos institucionales -y la desconfianza que generan- son consecuencia de que una serie de personas no están a la altura de sus responsabilidades” (Heclo)

Sobre el injustificable incumplimiento de plazos para la renovación de los cargos públicos de las denominadas instituciones de control (categoría en la que entran una variopinta gama de órganos constitucionales y de creación legal, a las que ahora se suma el órgano de gobierno del poder juidical), es meridianamente obvio que supone -como se repite hasta la saciedad- un incumplimiento de la Constitución o de la normativa que prevé tales adecuaciones temporales en su composición. Es, en sí mismo, inaceptable.

El que ello se deba a un desencuentro entre las fuerzas políticas mayoritarias (PSOE/PP), que durante más de cuarenta años se han venido repartiendo por cuotas esos cargos institucionales de tales instituciones, sólo es la viva muestra de que la política ha entrado en un grado de descomposición y grosería intolerables más aún que antaño. Luego se lamentan del descrédito y de la multiplicación de la desconfianza ciudadana. Que arreen con las consecuencias de sus actos.

Quien está en el poder (ahora el PSOE/UP) empuja para que “se cumpla” la Constitución y meter, así, porque toca “a los suyos”, quienes están en la oposición (ahora el PP) bloquea injustificadamente (ejerciendo la vetocracia, como diría Fukuyama) algunos procesos o entra en el reparto del botín de forma descarada en determinadas instituciones para colocar también a sus fieles. Ello ha sido así con la penúltima renovación de cuatro magistrados del Tribunal Constitucional, que ha sido cubierta con perfiles “de estricta observancia” ya acreditada hacia los partidos que les propusieron (todos ellos ya habían hecho servicios al partido como vocales en el propio CGPJ) y en un caso con fidelización política descarada.

Otro tanto se produjo en la bochornosa renovación, anulada por el Tribunal Supremo, de la Agencia Española de Protección de Datos, donde también las dos fuerzas mayoritarias pretendieron repartirse burdamente los cargos pisoteando chabacanamente lo dispuesto en la Ley. Menos aireada, pero también plagada de perfiles de amigos políticos, fue la renovación in totum del Tribunal de Cuentas, un ejemplo más de órganos que con los procesos de renovación pierden su memoria institucional y en los que la intensa colonización partidista es la regla. Y, en fin, no menos escandalosos, por antiestético y falto de ética, fueron los nombramientos políticos evidentes del Defensor del Pueblo y de su Adjunta, un reparto de cromos entre dos responsables políticos que pasaron por arte de birlibirloque a ser de un día para otro rebautizados de imparciales e independientes. Ya había varios precedentes.

En realidad, no hay que sorprenderse tanto de lo que está pasando. Es lo mismo que ha venido sucediendo desde la transición política. Las diferencias estriban en que el peso de los partidos tradicionales de ese bipartidismo imperfecto ha ido decreciendo. La “nueva política” no ha mejorado las cosas, sin embargo. Y, conforme las instituciones se degradaban, los perfiles de las personas elegidas para tan altas misiones de control del poder (rectius, en su aplicación de la singularidad hispana, para desactivar el control amigo y activar, en su caso, el enemigo) se han ido haciendo sin rubor más partidistas e, incluso, rebajando su calidad técnica e imparcialidad de los designados hasta dimensiones nunca conocidas (el listado de nombramientos disparatados y carentes de cualificación profesional o ética, es numeroso). Además, la polarización política (no sólo propia de nuestro contexto, véase lo que sucede en el Tribunal Supremo estadounidense) ha envenenado más ese débil sistema de checks and balances o de control del poder que, entre nosotros seamos honestos, nunca ha funcionado realmente. Y los partidos, ya estén en el poder (gobernando) o en la oposición (esperando gobernar), no quieren que funcione. El poder en España siempre ha sido enemigo de los frenos institucionales. Montesquieu siempre fue mal leído y peor entendido entre nosotros.

Sorprende, así, que, como todo en este país, tenga que ser la Comisión Europea (cuando no el propio GRECO del Consejo de Europa) quienes reconvengan la actitud indolente del Gobierno y de los órganos constitucionales en lo que a la renovación de determinados cargos institucionales respecta, como está siendo el caso de renovación también in totum del Consejo General del Poder Judicial, un órgano constitucional desgraciado en su diseño constitucional/legal, que lleva tres años paralizada, por el bloqueo injustificable de unos y las resistencias numantinas de los otros a reformar su sistema de designación. Nadie explora terceras vías. A unos les interesa extender el bloqueo o el ejercicio particular de “su vetocracia”, a pesar de que se hayan mutilado las funciones del órgano de gobierno en tiempo de prórroga, pues ello prolonga artificialmente el control del órgano; mientras que los otros quieren renovar el órgano constitucional “como siempre se ha hecho”, esto es, repartiendo las poltronas entre jueces amigos de los dos partidos y dando migajas a otras fuerzas políticas para que obtengan una satisfacción equitativa a su peso parlamentario o de apoyo al gobierno de turno y coloquen o recoloquen a sus respectivos adláteres.

También sorprende el candor con que la Comisión Europea viene afrontando este tema. Hay, en efecto, un punto de ingenuidad en el modo de comprender el funcionamiento institucional de la (singular) democracia española, preñada de clientelismo y prácticas caciquiles hoy en día ejercidas con mano de hierro por los partidos y sus “baronías” territoriales. Dirigirse a las instituciones son mensajes que aquí nadie capta: en España son los partidos los señores de las instituciones, son “suyas”, no del Estado ni menos de la ciudadanía. Error de percepción. Y pretender que se modifique antes un partidista sistema de designación de vocales “togados”, dominado por el reparto de sillones en función de criterios políticos, es desconocer con qué país y con quiénes se juegan los cuartos. Retornar, pues así se empezó, a que los vocales togados los elijan los jueces, es una solución comparada aceptable, pero desconoce la enemiga política que despierta en el lado izquierdo de la escena política el peso del corporativismo judicial, que hunde sus raíces en la reforma (“progresista”) de 1870, se anquilosa en el sistema político de la Restauración y se multiplica en los largos períodos autoritarios del propio siglo XX.

Hoy en día la judicatura -se objetará- es otra cosa; pero no cabe olvidar que el sistema de reclutamiento, que determina el ADN de la institución y define l’esprit de corps, sigue siendo en grandes líneas el mismo. E, insisto, la opción mixta (selección por una comisión independiente a propuesta, en ese caso, de listados de candidatos por los jueces y designación ulterior de los vocales del CGPJ por las Cámaras) no tiene defensores, pues visto el fiasco del modelo en la RTVE o en la AEPD, el bastardeo español de los sistemas de concurso o acreditación (donde meten sus pezuñas los partidos para alterar el orden de los factores) es norma de la casa. El empate es, por tanto, infinito y la solución estructural imposible. Más aun cuando de esa renovación también pende, como es sabido, la del propio Tribunal Constitucional (y su futuro control o mayoría), en el pack del Gobierno/Consejo General del Poder Judicial, que se quiere fracturar mediante una singular interpretación del marco constitucional y normativo vigente. Más gasolina al incendio. Mientras tanto, parálisis.

España es, en teoría, una democracia constitucional. Sin embargo, un análisis objetivo detenido y serio del (mal) funcionamiento de sus instituciones de control del poder pueden llevar a concluir fácilmente que demasiadas prácticas iliberales se han acumulado a lo largo de estos más de cuarenta años, y hoy en día se manifiestan de forma más cruda conforme el poder se hace más disgregado y volátil, y quienes lo ejercen –y esto es muy grave- apenas acreditan cultura institucional, ni siquiera constitucional. Cumplir formalmente la Constitución exige pleno respeto a sus procedimientos y plazos, y no utilizar torticeramente vetos de bloqueo. Cumplirla materialmente (esto es, de forma efectiva de acuerdo con los estándares efectivos del Estado de Derecho y la garantía del principio de separación de poderes) requiere, además, nombrar como miembros de las instituciones y órganos de control a personas independientes, imparciales y profesionales consagrados, amén de íntegros, con la finalidad de que ejerzan cabalmente las funciones constitucionales asignadas.

Lo demás, es el cuento de la lechera, que ya nadie se cree, salvo los fieles seguidores de unos partidos políticos en absoluto declive y creciente desprestigio. Lo dijo magistralmente Pierre Rosanvallon (La legitimidad democrática Paidós, 2010, p. 224) , “una Corte Constitucional (o cualquier otro órgano de control) debe encarnar estructuralmente una capacidad de reflexividad y de imparcialidad que quedaría destruida por la inscripción en un orden partidario”. Esto último es justo lo que llevamos haciendo desde hace más de cuarenta años. Sin pestañear. Que se vayan enterando en Europa. Si es que no lo sabían.

En cualquier caso, como también recordaba el profesor Hugh Heclo, todo apunta, y más en este país llamado España, que “vivimos en una época en la que pensar en clave institucional se ha convertido en un acto contracultural” (Pensar institucionalmente, Paidós, 2010, p. 260). Ni siquiera quienes están en el poder o esperando alcanzarlo miman sus instituciones, sino que, por el contrario, con sus actitudes y deplorables comportamientos las desprecian. Solo quieren colonizarlas para mutilar su esencia. Que vivan exclusivamente en las formas, de escaparate institucional para cubrir las apariencias. Se prevalen de ellas para repartir púrpuras y prebendas entre sus acólitos, y hacer política rastrera. Y sin instituciones sólidas (recuérdese el ODS 16 de la Agenda 2030) ni hay Constitución, ni hay país, ni hay democracia, ni hay confianza ciudadana. Tampoco recuperación que valga. No hay nada. Poder desnudo. Eso es lo que quieren, unos y otros. Ya se sabe: quien siembra vientos, recoge tempestades.

De la neutralidad de las instituciones

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Reproducción de un artículo de Crónica Global que puede leerse aquí.

En Cataluña, como avanzadilla del iliberalismo español, se ha normalizado que las instituciones adopten posturas partidistas, o para ser más exactos, independentistas, sin ningún tipo de complejos. En particular, merece la pena destacar el posicionamiento a favor de las tesis nacionalistas por parte de las universidades públicas, más que nada porque revela la gravedad de la falta de conciencia de las instituciones catalanas sobre cuestiones tan básicas como el respeto del derecho a la libertad ideológica, a la libertad de expresión o incluso a la libertad de cátedra.

Lo cierto es que un espacio universitario en el que no se reconocen estos derechos políticos esenciales no merece tal nombre, por mucha ciencia que se imparta. No es una casualidad que todos los totalitarismos, los regímenes autoritarios o los iliberales de nuestra época hayan buscado siempre ocupar las aulas y silenciar a los discrepantes, de manera que sólo se oiga una voz, la del poder. Pero, y eso es muy importante, las consignas y la propaganda se trasmiten por boca de rectores, catedráticos y profesores, con la enorme ventaja de lo que esto supone al revestirse de una supuesta autoridad que, para entendernos, no tiene un tertuliano de TV3.

Efectivamente, ya se trate de los “presos políticos”, de los avales del Tribunal de Cuentas, de la ejecución de la sentencia del 25% de castellano en las aulas o de cualquier otra cuestión sensible para el independentismo  nos encontramos un día sí y otro también con manifestaciones y declaraciones que validan todas y cada una de las consignas partidistas de turno, lo que supone no solo una vulneración sistemática de los derechos de los discrepantes sino también una regla fundamental en una democracia liberal representativa como es la de la neutralidad de los espacios públicos. Porque los espacios públicos son de todos los ciudadanos, de los que piensan como sus gobernantes y de los que no. Para hacer partidismo están precisamente los partidos, como su nombre indica. Ya es especialmente grave que se haga sistemáticamente desde instituciones catalanas, ya sean Ayuntamientos, entidades públicas o consejerías. Desgraciadamente la confusión entre partido y Estado (o Comunidad Autónoma, o municipio) es una constante en un país como el nuestro, con una administración muy politizada y una polarización extrema.

No obstante, creo que merece especial atención el que se viole constantemente la neutralidad ideológica desde los órganos de gobierno de las universidades públicas catalanas, que han optado por hacer seguidismo de una política de partido cuando ni es su función ni se ha elegido a sus órganos de gobierno para que la hagan y cuando su obligación es mantener el espacio de la educación pública libre de este tipo de injerencias. Algo parecido cabría decir de los colegios profesionales. En definitiva, si ya es muy preocupante la falta de neutralidad de las instituciones de gobierno catalanas, cuando esta falta de neutralidad se traslada al ámbito de la educación, de la universidad o al profesional se emite un mensaje muy claro para la ciudadanía discrepante con los planteamientos oficiales. Si quieres mantener esas libertades básicas, vas a tener que luchar por ellas, aunque eso te cueste tiempo, dinero y disgustos. No estamos tan lejos de los planteamientos de un régimen autoritario, con la salvedad de que aquí las reglas del juego imperantes son, todavía, las de una democracia liberal representativa.

Y eso es exactamente lo que pasa. Que organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos de a pie se ven obligados una y otra vez a reclamar ante los tribunales de justicia derechos constitucionales básicos frente a unas instituciones que prefieren ignorarlos y que pagan su defensa, no lo olvidemos, con los impuestos de todos los contribuyentes, independentistas y no independentistas. Y aunque se suceden los éxitos judiciales, como es inevitable mientras siga vigente la Constitución española en Cataluña, lo cierto es que ya veremos si las sentencias después se cumplen. No hay demasiados motivos para ser optimista, a la vista de lo que está sucediendo con la ejecución de las sentencias sobre el 25% del castellano en las aulas y a la pasividad demostrada por el Gobierno nacional, rehén del apoyo de los grupos independentistas en el Congreso.

En suma, en una deriva iliberal como la que padece desde hace años Cataluña el respeto al Estado democrático derecho no se considera un valor o un principio fundamental de la convivencia civilizada, sino más bien un obstáculo o un incordio. Lo que no deja de llamar la atención en un momento en que Europa se ha visto obligada a defender, incluso con las armas, estos valores.

La Fiscalía Europea entra en funcionamiento

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El pasado 1 de junio, la Fiscalía Europea entró plenamente en funcionamiento tras más de dos décadas de discusiones y negociaciones en el seno de la Unión Europea y con la participación de veintidós de sus veintisiete Estados Miembros. Se trata de un hito en la historia de la Unión Europea como espacio de libertad, seguridad y justicia, por cuanto es el único órgano europeo, supranacional, con competencias para investigar y ejercer la acción penal.

La Fiscalía Europea ha supuesto asimismo un cambio profundo a nivel nacional al haber motivado el refuerzo del modelo procesal acusatorio, en línea con la práctica totalidad de los Estados Miembros de la Unión Europea. Así, en los procedimientos de la Fiscalía Europea, conforme a la Ley Orgánica 9/2021, de 1 de julio, de aplicación del Reglamento (UE) 2017/1939 por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea, los fiscales asumen el papel de directores de la investigación que hasta ahora se atribuía en exclusiva en España, salvo en la jurisdicción de menores, a los Jueces de Instrucción. Y lo hacen como integrantes de un órgano, la Fiscalía Europea, cuya característica esencial es la independencia, indispensable para luchar eficazmente contra la delincuencia financiera y la corrupción, asegurando la posibilidad de perseguir sin obstrucciones a quienes hubieren cometido dichos delitos, sean o no funcionarios o autoridades, garantizando, de ese modo, la igualdad de los ciudadanos ante la ley.

Esta independencia de la Fiscalía Europea se consagra en el Reglamento (UE) 2017/1939 por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea (en lo sucesivo, el Reglamento) que la constituye. Así, se recoge expresamente que la Fiscalía Europea será independiente y actuará en interés de la Unión en su conjunto, imponiendo al mismo tiempo a los Estados Miembros y a todas las entidades de la Unión Europea el respeto de dicha independencia. El Reglamento, además, no se limita a afirmar dicha independencia, sino que establece normas que la aseguran en relación con, entre otras cuestiones, la designación y la duración del mandato de los miembros de la Fiscalía Europea. En el mismo sentido, el Reglamento subraya la autonomía presupuestaria de la Fiscalía Europea como garantía de su independencia siendo de destacar al respecto que la dotación de recursos no solo corresponde a la Unión Europea con cargo a su presupuesto, sino también a los Estados Miembros, que han de proveer de los medios necesarios a los Fiscales Europeos Delegados para el eficaz ejercicio de sus funciones.

Asimismo, el Reglamento establece una estructura que, al tiempo que asegura la unidad de actuación en el seno de la Fiscalía Europea, garantiza su independencia e imparcialidad, implicando en sus decisiones a Fiscales procedentes de distintos Estados Miembros. En concreto, esta estructura está conformada por dos niveles: un nivel central situado en Luxemburgo y un nivel descentralizado localizado en cada uno de los Estados Miembros participantes en la Fiscalía Europea.

Básicamente, el nivel central está constituido por la Fiscal General Europea y por los veintidós Fiscales Europeos, uno por cada Estado Miembro participante. Todos ellos conforman el Colegio de la Fiscalía

Europea, encargado de adoptar decisiones sobre cuestiones estratégicas y sobre cuestiones generales que surjan en casos particulares con el fin de garantizar la coherencia de la estrategia de acción penal de la Fiscalía Europea en los Estados Miembros. El Colegio no puede en ningún caso tomar decisiones operativas en procedimientos concretos. Estas decisiones a nivel central corresponden con carácter general a las Salas Permanentes, órganos constituidos por tres Fiscales Europeos, cuya función es la de dirigir las investigaciones y garantizar la coherencia de las actividades de la Fiscalía Europea, pudiendo dar instrucciones en los procedimientos que dirigen. Finalmente, en este nivel central y como enlace entre éste y el nivel descentralizado se encuentra el Fiscal Europeo, cuyas principales funciones son supervisar los procedimientos tramitados en su país de procedencia, asegurar que la información fluye entre los dos niveles y verificar que las instrucciones de las Salas Permanentes son conformes con el Derecho nacional.

Por su parte, el nivel descentralizado está constituido por los Fiscales Europeos Delegados, ubicados en cada Estado Miembro. En concreto, España contará con siete Fiscales Europeos Delegados, cinco de los cuales ya están trabajando en la Fiscalía Europea. Todos ellos poseen una amplia experiencia en la investigación de delitos financieros complejos y en cooperación internacional y su diferente origen refleja las particularidades del sistema procesal español en cuanto cuatro proceden de la Carrera Fiscal y uno de la Carrera Judicial. Son estos Fiscales Europeos Delegados quienes tramitan los procedimientos ante los órganos judiciales de cada Estado Miembro de conformidad con el Derecho nacional en las cuestiones no reguladas por el Reglamento.

Son también los Fiscales Europeos Delegados quienes primeramente van a examinar y determinar si corresponde a la Fiscalía Europea ejercer su competencia en un supuesto concreto, bien ejerciendo el derecho de avocación cuando el procedimiento se esté tramitando ya por el Ministerio Fiscal o por algún Juzgado de Instrucción y aún no se haya formulado acusación, bien iniciando una investigación cuando no se haya incoado ningún procedimiento a nivel nacional. En particular, básicamente, serán competencia de la Fiscalía Europea los delitos previstos en el Reglamento cometidos después del 20 de noviembre de 2017. Estos delitos son esencialmente los relacionados con la corrupción, el blanqueo de capitales y el fraude que impliquen fondos de la Unión Europea; con supuestos transfronterizos de fraudes del Impuesto sobre el Valor Añadido cuyo perjuicio exceda de 10 millones de euros y con organizaciones criminales cuya principal actividad delictiva sea alguna de las anteriores.

De lo expuesto resulta el papel protagonista de la Fiscalía Europea en la protección de los intereses  financieros de la Unión Europea, precisamente en un momento en que a través de la iniciativa Next Generation EU se va a poner a disposición de los Estados un volumen de fondos europeos sin precedentes con el correlativo incremento del riesgo de fraude. En este contexto, la Fiscalía Europea ha de demostrar su eficacia reduciendo la duración de los procedimientos e incrementando la cuantía de fondos recuperados de modo que se asegure su destino a los fines realmente necesarios, reforzando así la confianza de los ciudadanos en sus instituciones. Este objetivo  es, en definitiva, el compromiso y la responsabilidad de quienes conformamos la Fiscalía Europea, para lo que estoy convencida que contaremos con el apoyo de la Unión Europea y de los Estados Miembros.

El sectarismo llega al BOE

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Vivimos en tiempos en que las “líneas rojas” en nuestra sufrida democracia se cruzan cada vez con mayor frecuencia. Cruzar estas líneas rojas supone, sencillamente, desconocer que en una democracia hay reglas formales, pero también reglas informales, una serie de valores y principios que hay que respetar aunque no se establezcan en ninguna norma jurídica. La razón es que sin estas reglas informales una democracia está en riesgo, porque no es bastante que se apoye en textos legales: necesita  también que la conducta de los políticos y los ciudadanos respondan no ya a la letra de la ley, sino a su espíritu.

El ejemplo al que nos queremos referir resulta particularmente llamativo para los juristas. Se trata del Préambulo de la LO 5/2021 de 22 de abril de derogación del artículo 315.3 del Código Penal (de la que enseguida trataremos en este blog). Para que juzguen los lectores por sí mismos, dice lo siguiente:  “Con la crisis como oportunidad, desde la llegada al Gobierno del Partido Popular en 2012, se inició un proceso constante y sistemático de desmantelamiento de las libertades y especialmente de aquellas que afectan a la manifestación pública del desacuerdo con las políticas económicas del Gobierno. La reforma laboral, que prácticamente excluyó la negociación colectiva de los trabajadores y que devaluó o directamente eliminó otros muchos de sus derechos, no pareció suficiente y por ello se reforzaron, con ataques directos, todas las medidas que exteriorizaron el conflicto, utilizando la legislación en vigor, como la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, y el artículo 315.3 del Código Penal, en el corto plazo, y trabajando, en el medio plazo, para desplegar un entramado de leyes que asfixian la capacidad de reacción, protesta o resistencia de la ciudadanía y de las organizaciones sindicales, hacia las políticas del Gobierno”.

Hay que recordar que los preámbulos o exposiciones de motivos tienen una función dentro de la técnica legislativa, que es explicar los objetivos que persigue la norma, y así facilitar la interpretación de la misma por los operadores jurídicos y muy especialmente por los jueces.

Es sin duda muy mala noticia que el partidismo llegue (también) a los preámbulos de las leyes.  Bastante teníamos con la cada vez más deficiente redacción de estas sufridas exposiciones de motivos, muy alejadas de la brillantez, el rigor jurídico y la concisión de muchas normas del pasado. Por supuesto, declaraciones como estas en nada ayudan a la interpretación de la Ley: más bien indican que el legislador la utiliza como medio de propaganda. Pero hacer del BOE un manifiesto partidista, suponiendo las malas intenciones del partido hoy en la oposición que promulgó la ley cuando tenía los votos suficientes (con idéntica legitimidad democrática que el partido que hoy la deroga), va más allá de ignorar la técnica legislativa: es desconocer esas reglas informales esenciales en una democracia avanzada. ¿Cada vez que se modifique una ley vamos a explicar lo malo que era el partido, o los partidos que la votaron en su momento? Esto es desconocer que en una democracia la alternancia en el Poder supone que las mayorías cambian, y las leyes también, y esto es absolutamente lo normal y lo deseable.

Además, las leyes tienen por destinatarios a todos los españoles, los que votan al PP, al PSOE y al resto de los partidos por igual. ¿Les va a gustar ver cómo en sus exposiciones de motivos se pone a caer de un burro al partido por el que votan? No parece una buena recomendación para que sean vistas como leyes generales y no de partido e incitar a su cumplimiento. También son ratificadas por el Jefe del Estado que tiene que estar por encima del rifirrafe partidista. Poner a la firma este tipo de textos produce un cierto bochorno.

Incluir en una Ley este tipo de descalificaciones partidistas revela una total falta de respeto por las instituciones. Si los que las dirigen no las respetan, ¿cómo esperar que lo hagan los ciudadanos? Desgraciadamente, la politización de las instituciones hace tiempo que dejó de ser noticia, si bien, parecía que el BOE era una de las últimas excepciones a la que los partidos políticos no se habían atrevido a extender sus tentáculos.

También es sorprendente que nos hayamos enterado de este despropósito después de una larga tramitación parlamentaria. Al parecer, nadie (más allá de algún diputado del PP), incluidos los letrados de las Cortes, había protestado por la contaminación política de lo que debe de ser el Preámbulo de una norma técnico-jurídica.

Bajamos otro escalón en el deterioro del Estado de Derecho, ¿qué será lo siguiente?

Libro interactivo: Las Instituciones Públicas

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¿Cuántas veces leyendo un libro te habría gustado poder conversar con su autor? Juan Miguel de la Cuétara Martínez, Catedrático de Derecho administrativo, publicará semanalmente en nuestra web un breve capítulo de su obra “Las Instituciones Públicas”, y participará en los debates que surjan en los comentarios. Podéis ver el proyecto en nuestra web, pinchando aquí.

Juan Miguel de la Cuétara Martínez es catedrático de Derecho Administrativo y abogado del Colegio de Madrid, actualmente retirado de ambas funciones. Nacido en La Coruña en 1948 y residente en Madrid, tiene una dilatada experiencia profesional que le cualifica como valioso observador de las transformaciones de nuestro Estado y los de su entorno en las cinco últimas décadas.

“Mi preocupación prioritaria ha sido encontrar y describir en un lenguaje sencillo y directo los equilibrios básicos entre el Poder y el Derecho; entre la Política y la Justicia; y entre la Pasión y la Razón, que sostienen las instituciones y, con ellas, la vida civilizada. La finalidad última, no quiero ocultarlo, es que nuestra generación sea capaz de transmitir a las siguientes unas instituciones saludables y en buen estado. Nuestros nietos sabrán qué hacer con ellas; tienen derecho a decidirlo; en su honor he optado por el formato de “libro electrónico” para esta publicación”.

¡Ya disponible el primer capítulo aquí! ¡Os animamos a participar y a difundirlo!