Entradas

Dedómetro II: sin cambios en el rumbo. Loterías del Estado

El proyecto del dedómetro continua, viento en popa, en su finalidad de comprobar hasta qué punto el clientelismo y el nepotismo permean nuestras instituciones.

Esta vez la institución analizada es la empresa pública SELAE, más conocida como Loterías del Estado. SELAE es una Sociedad Mercantil Estatal, con una participación del 100% por parte de la Dirección General del Patrimonio del Estado, adscrita al Ministerio de Hacienda, por lo cual el nombramiento, así como el cese de los miembros del Consejo de Administración y a última instancia el Director General, depende enteramente del mismo. Realiza la gestión, explotación y comercialización exclusiva de los juegos de titularidad estatal (loterías, apuestas deportivas, etc)

Nos hemos centrado en los últimos quince años para abarcar gobiernos de ambos lados del espectro político. Desde el año 2004 hasta la fecha, SELAE y la entidad previa (LAE) ha tenido un total de seis presidentes; Don Jesús Huerta Almendro (elegido según Doña María Jesús Montero, actual Ministra), Doña Inmaculada García Martínez (por Don Cristóbal Montoro), Don José Miguel Martínez Martínez (también por Don Cristóbal Montoro), Don Aurelio Martínez Estévez (propuesto por el ex-Secretario de Estado de Hacienda Don Carlos Ocaña Pérez de Tudela), Don Carlos Ocaña Pérez de Tudela (por Pedro Solbes), y Don Miguel Ángel Fernández Ordóñez ( también por Don Pedro Solbes), en orden cronológico inverso.

Los dos directivos de LAE aquí mencionados fueron nombrados por el Ministro de Economía de la época, y los cuatro últimos por el Ministro de Hacienda (aunque en el caso de Don Aurelio Martínez fuera una recomendación directa del Secretario de Estado de Hacienda, Don Carlos Ocaña, quien a su vez presidió LAE meses antes).

Una breve investigación de sus respectivos currículos revela un dato interesante, todos ellos contaban con cargos de naturaleza política previos a su nombramiento, acorde con la definición estipulada por la ley, de “alto cargo”. Dos ejemplos. Don Aurelio Martínez fue concejal por el PSOE (no sin acusaciones de favoritismo) en Valencia años antes, y Don Jesús Huerta formó parte del equipo de Doña María Jesús Montero, la ministra de Hacienda que le nombró presidente años más tarde, en la Consejería de Hacienda en la Junta de Andalucía. Sin embargo, solo el caso de Don José Miguel Martínez destaca por su relación estrecha con el cargo político que lo nombró: el ex-Ministro de Hacienda Don Cristóbal Montoro, concuñado, o como poco, íntimo amigo de Don J. M. Martínez.

Puede ser que la gestión de Loterías no requiera conocimiento muy especializados en materia o experiencia de gestión previa en el ámbito de los juegos de azar pero un dato a tener en cuenta es la alta remuneración que recibe el máximo directivo, unos 220.000 euros anuales lo que le convierte en un destino muy adecuado para remunerar los servicios prestados en otras tareas al servicio del partido político de turno. Esta hipótesis es congruente con la rotación existente asociada a los cambios de gobierno de uno y otro signo. En definitiva, aunque en muchos casos se trate de altos funcionarios resulta llamativo que nadie tenía experiencia previa en la gestión de una entidad de este tamaño.

Efectivamente, excepto Don Aurelio Martínez, que fue presidente de Navantia, ninguno había gestionado una empresa de este tamaño. No obstante algunos contaban con experiencia en gestión de personal y presupuestos al haber estado al cargo de consejerías o direcciones generales. En cuanto a su formación, dos de ellos pertenecen al Cuerpo de Inspectores de Hacienda (Doña Inmaculada García Martínez y Don José Miguel Martínez), y por lo tanto tienen estudios al menos parcialmente relacionados con la actividad de la entidad; los otros cuatro no tienen estudios relacionados con la industria del juego o con las competencias directas del Ministerio de Hacienda. El actual Presidente, Don Jesús Huerta Almendro, por ejemplo, estudió la carrera de Derecho en la Universidad de Cádiz y un máster en Gestión Sanitaria.

En definitiva, los nombramientos en SELAE parecen mezclar una pizca de meritocracia y una cucharada sopera de politización.

Las políticas del miedo. Reproducción de la tribuna en EM de Elisa de la Nuez

Este verano está siendo difícil. Hay una sensación de depresión colectiva palpable en el ambiente a la vista del aumento de la incertidumbre global, la deriva populista y la incapacidad de nuestros dirigentes de afrontar los retos que tenemos a la vuelta de la esquina. El miedo es quizá el sentimiento más destructivo que albergamos los seres humanos; ya sea el miedo a lo que nos deparará un futuro que intuimos peor que el presente, el miedo a los que son distintos a nosotros, el miedo a perder nuestra identidad, nuestro trabajo o las cosas que son importantes para nosotros. Y todo está cambiando tan rápido que es difícil no tener miedo a algo; si los mayores sienten miedo ante un mundo que ya no reconocen y que les resulta hostil, los jóvenes también temen la precariedad, la falta de estabilidad o el desarraigo que acompaña muchas veces a las oportunidades que ofrece la globalización. Hay que entender bien la capacidad de destrucción que tiene el miedo de lo más valioso que tenemos, lo que Barack Obama llamó «la audacia de la esperanza» en el libro con el mismo título.

El problema es que el miedo colectivo es tremendamente efectivo en manos de dirigentes demagogos y sin escrúpulos, ya se trate de buscar un chivo expiatorio para echarle la culpa de los complejos problemas de las sociedades modernas que ellos son incapaces de resolver o de transformar a los adversarios políticos en enemigos irreconciliables con los que no es posible ni debatir nada ni llegar a ningún acuerdo. Y esto ocurre precisamente cuando es más necesario que nunca alcanzar pactos y soluciones transversales , precisamente por la complejidad de los problemas y porque nos afectan a todos los ciudadanos, que hemos elegido a nuestros representantes precisamente para que, desde distintas sensibilidades, los afronten. Es imposible que un solo líder pueda resolver cuestiones que trascienden no ya a los partidos políticos sino incluso a los Estados. Pero eso es precisamente lo que nos venden esos nuevos hombres fuertes que utilizan nuestros miedos y nos prometen seguridad y una vuelta a un mundo que ya no existe.

De esta forma se socavan los fundamentos mismos de la democracia, que exige partir de la base del reconocimiento de que el adversario político también busca -y de buena fe- soluciones a los problemas colectivos, y que por tanto una alternancia en el poder no es ninguna catástrofe, ni atenta contra la supervivencia del Estado o de la sociedad. Es más, la realidad nos muestra que las soluciones o propuestas de los competidores políticos pueden ser muy parecidas, sobre todo cuando tienen un fundamento técnico y/o empírico. Pero la polarización lleva a que se descarten por el simple hecho de no proceder de los correligionarios o por el supuesto coste político que tiene coincidir con el adversario en cuestiones importantes. Dejamos así el terreno abonado para populistas de todo tipo y condición y maltrechas las reglas del juego democrático.

Pero también hay que reconocer que nuestros miedos no aparecen de la nada; los problemas reales están ahí, ya se trate de la precariedad laboral, los precios del alquiler, la desigualdad, el calentamiento global o cualquier otro que podamos elegir. Lo que ocurre es que en vez de enfrentarse a ellos con rigor y solvencia, con racionalidad y con el mayor consenso posible, el político demagogo, nacionalista, iliberal, populista (todas las etiquetas se pueden aplicar porque suelen coincidir) simplemente se limita a azuzar las pasiones más básicas del electorado con la imprescindible colaboración de medios de comunicación igualmente poco escrupulosos o de las redes sociales, que desempeñan un papel fundamental en la propagación de bulos y en la excitación de nuestros peores instintos.

Recordemos que no es casualidad que a las palabras y discursos que criminalizan o desprecian o presentan como una amenaza a determinados colectivos les sigan actuaciones violentas contra los mismos. El papel de la radio del odio, por ejemplo, en el genocidio de Ruanda es bien conocido. Algo parecido sucede cuando los discursos que fomentan el miedo proceden de dirigentes políticos o de personas con poder, de comunicadores o simplemente de personas que pueden ser consideradas como referentes, como ocurre con los profesores en relación con sus alumnos. Hacer crecer la semilla del odio y del miedo lleva su tiempo pero no nos engañemos; la Historia nos enseña que siempre acaba por fructificar. Por eso es tan importante detectarla e identificar a los responsables lo antes posible. Y protegerse.

Para protegernos necesitamos conocer mejor el mundo y conocernos mejor a nosotros mismos. En primer lugar, manejar la evidencia empírica, es decir, los datos que avalan que hoy vivimos en general más y mejor que en ninguna otra etapa de la Humanidad y que tenemos una impresionante riqueza acumulada, como nos recuerdan Hans Rosling y sus coautores en su libro Factfulness. En segundo lugar, no nos podemos olvidar de nuestros sesgos cognitivos que son responsables de muchas de nuestras conductas irracionales. Hay que reconocer que tenemos cerebros diseñados para una vida muy diferente y mucho más insegura que la que llevamos ahora en las sociedades modernas y civilizadas. Tener miedo todo el tiempo y estar siempre alerta frente a los posibles depredadores era una garantía de supervivencia en la sabana; aunque al final el peligro no se materializase siempre era más aconsejable pecar por exceso que por defecto de prudencia. Quizá ahora los miedos que padecemos en nuestras sociedades no resultan tan útiles. En definitiva, es importante saber cómo funcionan nuestros cerebros, y que su función principal es mantenernos vivos, no alcanzar la verdad o, más modestamente, entender la realidad. Desconocer cómo funcionan algunos sesgos característicos de nuestra especie nos hace tremendamente vulnerables frente a los discursos políticos populistas, catastrofistas o directamente falsos.

Pero, en tercer lugar, necesitamos volver a poner en valor nuestras instituciones y nuestras democracias liberales que son las que mejor nos pueden defender frente a los cantos de sirena de la barbarie que se esconde detrás de tantos discursos populistas de nuestros días, aunque se pronuncien por personas educadas en instituciones de élite y desde partidos respetables. Para empezar, deberíamos devolverles su papel de lugares aptos para el debate y la conversación pública sosegada y razonada. Empezando por los dirigentes políticos y terminando por los ciudadanos hay que volver a tener las discusiones públicas en las instituciones que han sido diseñadas para eso, empezando por los Parlamentos. Nuestra democracia tiene que ser, hoy más que nunca, una democracia deliberativa donde todos, representantes políticos, expertos y ciudadanos de a pie intentemos resolver los problemas que provocan nuestros miedos colectivos.

Decía Judith Shklar en su ensayo El liberalismo del miedo que el liberalismo lo que pretende es precisamente que toda persona pueda tomar sin miedo y sin privilegio las decisiones efectivas posibles en todos los aspectos posibles de su vida siempre que no impida a su vez el que otra persona adulta haga lo propio. También nos recuerda que hay que temer al poder y que la mejor forma de que pierda su carácter amenazante es convertirlo en algo impersonal (el Estado de derecho) limitarlo y dispersarlo (a través de checks and balances). Estos son los grandes logros del liberalismo como ciencia política o ciencia de las instituciones.

De manera que necesitamos más que nunca nuestras democracias liberales con sus entramados institucionales, jurídicos y ciudadanos que debemos reforzar para que sean capaces de protegernos de partidos y de líderes dispuestos a jugar a la ruleta rusa con nuestros temores y angustias. En el ámbito nacional esperemos que un partido como Vox con cuyos votos va a gobernarse tras ser investida ayer Díaz Ayuso la Comunidad de Madrid no se deje arrastrar por el ejemplo de formaciones como la Liga de Salvini. Y es que el miedo es incompatible con la libertad.

La “suspensión” del Parlamento británico y sus implicaciones jurídicas

El pasado miércoles 28 de agosto, el Primer Ministro británico, Boris Johnson, decidió “suspender” las sesiones del Parlamento británico desde un día, a determinar posteriormente, entre el 9 y el 12 de septiembre y hasta el 14 de octubre. Técnicamente no es una suspensión como tal, aunque utilizaré ese término en esta entrada, sino que es lo que en Westminster se denomina prorogation, es decir, anticipar el final del período de sesiones del Parlamento y establecer la apertura de uno nuevo, caducando todos los trabajos parlamentarios y abriéndose el siguiente período de sesiones con el Discurso de la Reina, elaborado por el Gabinete, en el que se fija el próximo programa legislativo. El actual período de sesiones comenzó en junio de 2017 y ha sido el más largo en más de 300 años. La suspensión del período de sesiones la dicta formalmente la Reina ya que forma parte de la “prerrogativa regia”. La prerrogativa regia es el residuo que va quedando a través de los siglos de la antigua omnipotencia del Rey y que en la actualidad ejerce el Gabinete en nombre del Soberano, es decir, en palabras de la sentencia del Tribunal Supremo Miller sobre el Brexit de 2017, “engloba el residuo de poderes que permanecen bajo la Corona y que son ejercidos por los ministros, siempre que ese ejercicio sea consistente con la legislación parlamentaria” (Lord Neuberger, con el que coinciden Lady Hale, Lord Mance, Lord Kerr, Lord Clarke, Lord Wilson, Lord Sumption and Lord Hodge, en R (on the application of Miller and another) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5, p. 47, ver aquí).

En el caso de la suspensión del período de sesiones el que toma materialmente la decisión es el Gabinete, aunque formalmente ha de canalizarse, como en todo ejercicio de la prerrogativa regia, mediante una propuesta del Privy Council (órgano creado en el s. XVIII para aconsejar al Rey, compuesto por más de 600 miembros, aunque solo se convoca  a los miembros del Privy Council que están en el Gobierno, como el 28 de agosto en que solo se reunieron tres miembros del Gabinete) y se materializa en una Order in Council, aprobada formalmente por la Reina (ver aquí). Es una convención constitucional que la Reina no puede negarse a lo que le propone el Privy Council (en realidad, el Gabinete), como es lógico en una Monarquía parlamentaria en la que el monarca no puede entrar a decidir en cuestiones de contenido o efecto político. Solo si en días previos al pasado 28 de agosto, la Cámara de los Comunes hubiera retirado la confianza a Johnson, la Reina podría haberse negado a la Orden. Eso no sucedió e Isabel II no tenía constitucionalmente otra posibilidad que autorizar la prorogatio.

Puede también resultar chocante que el Gobierno británico altere el funcionamiento parlamentario, pero, sin embargo, ha de recordarse las peculiaridades que tiene una Constitución no codificada como la británica. Históricamente el Rey podía poner fin a los períodos de sesiones parlamentarias y eso, como parte de la prerrogativa regia, pasó a manos del Gabinete. Cuando la forma de gobierno parlamentaria se consolida en el Reino Unido durante los siglos XVIII y XIX, el Ejecutivo, que solo puede mantenerse en virtud de la confianza parlamentaria, pasa a dirigir a la mayoría de los Comunes y, para conseguir llevar adelante su programa político durante la legislatura, controla los tiempos de actuación en el Parlamento para que no pueda ser torpedeado con maniobras que alteren ese programa.

Por lo tanto, jurídicamente no parece haber aparentemente obstáculos constitucionales a lo que ha planeado Boris Johnson. Sin embargo, la cuestión es algo más compleja. Suspensiones de los períodos de sesiones ha habido siempre, pero no de una duración tan prolongada, siendo lo normal una o dos semanas. Esta suspensión de cinco semanas será la más larga desde 1945. Si se entendiera que el objetivo de una suspensión tan prolongada fuera impedir que el Parlamento expresase su voluntad en relación con el Brexit duro del 31 de octubre, podría tener alguna posibilidad un recurso judicial. Se han presentado ya varios. El iniciado ante la Court of Session escocesa (equivalente a la High Court inglesa y ambas instancias judiciales civiles inmediatamente anteriores a la última que es la del Tribunal Supremo, creado en 2009) por un grupo de parlamentarios contra el consejo dado a la Reina de suspender el Parlamento (ver aquí) ha sido admitido, pero, de momento, rechazada la medida cautelar (interim interdict) que pedía la paralización inmediata de la suspensión parlamentaria. Se ha presentado otro ante la High Court inglesa por Gina Miller (que fue la que recurrió en el caso que dio lugar a la sentencia Miller de 2017 antes citada: R (on the application of Miller and another) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5: ver aquí), a la que se ha unido el antiguo Primer Ministro John Major (ver aquí).

En estos procedimientos judiciales habría que demostrar que la suspensión rompe con las convenciones y principios fundamentales sobre los que se sostiene la Constitución británica y que, fundamentalmente, son uno superior y que se constituye en la regla de reconocimiento del ordenamiento jurídico británico, la soberanía parlamentaria, y otro, el rule of law, que permite el control judicial de cualquier acto público, salvo el de las leyes. Así lo ha entendido Lord Lisvane, antiguo Letrado Mayor de los Comunes, calificando la suspensión como una “grave subversión de las relaciones entre gobierno y parlamento” (ver aquí). Demostrar esa ruptura de los principios constitucionales fundamentales no será fácil, ya que aunque ese parece ser el objetivo de Johnson, lo ha hecho inteligentemente no suspendiendo hasta el 31 de octubre, lo que habría hecho imposible el pronunciamiento del Parlamento. Tampoco ayudará que el Parlamento, cuando ha podido, no se ha pronunciado expresamente ni por prorrogar la fecha del 31 de octubre ni por censurar al Gobierno actual.

Si los recursos judiciales ya anunciados no se admitieran o se desestimasen después del 31 de octubre, las opciones que tendría el Parlamento británico para evitar un Brexit duro serían básicamente dos, la aprobación de una ley que modificara la Ley de notificación de retirada de la UE de 2017 (ver aquí) o de una  moción de censura. El problema para la primera opción, una ley, al margen de la necesidad de obtener una mayoría parlamentaria, es la falta de tiempo para aprobarla. El nuevo período de sesiones que comenzará el 14 de octubre se abre, como ya he señalado, con el Discurso de la Reina, cuyo debate monopoliza varios días de vida parlamentaria, por lo que el tiempo restante sería absolutamente insuficiente para tramitar una ley.

La otra opción sería la de una moción de censura contra el Gobierno Johnson. Debe recordarse que en 2011 (The Fixed-term Parliaments Act 2011: ver aquí) se decidió en el Reino Unido establecer las legislaturas fijas de cinco años sin posibilidad de disolución discrecional por el Gobierno. Sin embargo, cabe una disolución podríamos decir que indirecta, que es la que activan los propios Comunes por mayoría de dos tercios, como hicieron en junio de 2017 a instancias de la entonces Primer Ministro, Theresa May. Si esto se produjera, por ejemplo, el martes 3 de septiembre, la moción podría aprobarse el miércoles 4 de septiembre y disolverse los Comunes el jueves 5 de septiembre, convocándose elecciones para el 10 de octubre (mínimo de 25 días laborables después: art. 14.1 Electoral Registration and Administration Act 2013, ver aquí).

La Ley de 2011 regula también la disolución por aprobación de una moción de censura y esto es lo que podría intentarse antes del 31 de octubre. La moción de censura de la Ley de 2011 exige que se produzca formalmente con la expresión “that this House has no confidence in Her Majesty’s Government” (esta Cámara no tiene confianza en el Gobierno de su Majestad) y por una mayoría simple de diputados a su favor, pero aprobada la moción no se produce la caída inmediata del Gobierno, sino que se abre un plazo de 14 días para que los Comunes puedan otorgar la confianza nuevamente al Gobierno anterior o a uno nuevo. Si no son capaces de otorgar la confianza a algún Gobierno en ese plazo, hay disolución automática del Parlamento, aunque Johnson ya ha anunciado que, en todo caso, fijaría las elecciones para después del 31 de octubre. Hay que tener en cuenta que ese plazo de 14 días no se paraliza por la suspensión del Parlamento, por lo que si se aprueba la moción poco antes del 9 de septiembre, los Comunes no podrían reunirse para otorgar la confianza a un nuevo Gobierno y se convocarían elecciones.

Si se aprobara la moción de censura después del 14 de octubre, los Comunes tendrían que otorgar la confianza a un nuevo Gobierno, probablemente interino, para que inmediatamente convocara elecciones con  autorización para diferir el Brexit hasta después de las elecciones. No debe olvidarse que esto tendría que obtener la conformidad de la UE y que estamos hablando de plazos muy cortos. No sería imposible, pero casi. Aunque un autor tan reputado como Vernon Bogdanor ha propuesto que en ese caso bastaría con derogar la Ley de notificación de retirada de la UE de 2017 (ver aquí) para que no se activara la fecha del 31 de octubre (ver aquí), Mark Elliott (a mi juicio el mejor constitucionalista británico actual) ha replicado, entiendo que muy atinadamente, que la derogación de una ley nacional no vincula a la UE y que la modificación o derogación de la Ley de 2017 no evitaría la fecha del 31 de octubre (ver aquí).

Frente a esto se ha especulado con que, como el nombramiento del nuevo Primer Ministro tiene que ser propuesto por el anterior, Johnson podría negarse a recomendar a la Reina que haga el nombramiento de un Primer Ministro interino. Sin embargo, en ese caso la Reina podría cesar directamente a Johnson y nombrar Primer Ministro al que goce de la confianza de la mayoría de los Comunes, de la misma forma que la Reina pueda ignorar la propuesta de un Gobierno de no sancionar una ley correctamente aprobada por el Parlamento. Es más, una actuación del Primer Ministro en tal sentido podría impugnarse ante los tribunales al ser contraria a la posibilidad de Gobierno alternativo abierta por el art. 2.3 de la Ley de 2011.

La última posibilidad sería la aprobación de una moción de censura al margen de la Ley de 2011, que no conduciría a la disolución y a elecciones, pero que, por convención constitucional (recogida expresamente en un documento de soft law como el párrafo 2.7 del Cabinet Manual, recopilación de convenciones elaborada por el Gobierno Cameron en 2011: ver aquí), ocasionaría la caída de Boris Johnson, aunque no tendría efecto de por sí sobre el Brexit del 31 de octubre, salvo que la propia moción incluyera el otorgamiento de la confianza a un nuevo Gobierno interino y se autorizara a éste, como en el caso antes visto, a solicitar una prórroga a la UE.

Cuestión diferente a todo lo anterior es saber lo que realmente busca Boris Johnson, si forzar un Brexit duro el 31 de octubre o que el Parlamento le censure para ir a unas elecciones como campeón de la salida del Reino Unido de la UE que la malvada oposición intenta impedir.

 

Defensor del Pueblo: no desprestigien más nuestras instituciones, por favor

Parece claro, incluso para cualquier leguleyo, que el artículo 18.1 de la Ley Orgánica
3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo (“Admitida la queja, el Defensor del
Pueblo promoverá la oportuna investigación sumaria e informal para el
esclarecimiento de los supuestos de la misma. En todo caso dará cuenta del contenido
sustancial de la solicitud al Organismo o a la Dependencia administrativa procedente
con el fin de que por su Jefe, en el plazo máximo de quince días, se remita informe
escrito…”), nada tiene que ver con el ejercicio de la legitimación activa que tiene el
Defensor para interponer recursos de inconstitucionalidad; pues en ningún caso ha de
dirigirse a ningún organismo o dependencia administrativa.

Leer más

Libro: «El Votante Ignorado»

El libro que quiero presentar en este artículo ha sido escrito por un ciudadano de a pie muy interesado por la política pero que atestigua con tristeza el callejón sin salida en el que nos encontramos. El texto realiza un análisis de nuestra situación y, a partir del diagnóstico efectuado, propone una salida para que se produzca un cambio en la forma de hacer política tan improductiva que presenciamos a diario.

Mi nombre es Jesús Carrillo González, trabajo como profesor de Biología en un instituto de secundaria y no tengo ninguna relación directa con la política aunque, al igual que el resto de ciudadanos, sí me veo afectado por el papel que esta juega en nuestra sociedad.

Cada vez me encuentro más distanciado de los partidos y me resulta más difícil votar con confianza e ilusión a alguna de nuestras formaciones políticas. Como se indica en el libro, “no me siento huérfano de partido porque haya puesto el listón muy alto. Votaría a cualquier partido que, de una forma clara e inequívoca, se dedicase únicamente a trabajar por el interés general, y que pudiese demostrar que su ocupación real no está centrada en la lucha contra el resto de partidos”.

Nuestros políticos y representantes públicos, en función de sus afinidades ideológicas, están agrupados en partidos políticos sometidos al arbitrio de lo que periódicamente determina la ciudadanía. Esta circunstancia ocasiona una especie de contienda entre las formaciones políticas por tratar de ampliar su respaldo electoral. Pero esta competitividad no se reduce a los períodos preelectorales y electorales: es una competición continuada en el tiempo y condiciona cada una de las declaraciones y  actuaciones que realizan nuestros representantes en cualquier momento y circunstancia. Esta lucha por los votos se lleva hasta tal límite que anula el cometido que realmente esperamos que nuestros políticos acometan: la  profundización en el conocimiento de nuestra realidad social, la investigación sobre las causas de los distintos problemas que surgen, la elaboración de propuestas para mitigarlos o resolverlos, el diálogo responsable con otros partidos para alcanzar puntos de encuentro…

La realidad de nuestra política actual hace imposible afrontar con un mínimo de garantías los grandes retos sociales a los que nos enfrentamos. En el sector laboral en el que trabajo, la educación, detecto una sensación de desamparo y abatimiento entre muchos profesionales, provocada en parte por la constatación de que nuestros partidos políticos son incapaces de llegar a un acuerdo amplio y duradero que permita seguir progresando en este ámbito de nuestra sociedad tan fundamental. Y la causa principal de esta incapacidad no son ni la complejidad de las cuestiones a decidir ni la falta de financiación (obstáculos que desde luego están ahí) sino que, cuando a la dificultad objetiva de cualquier reforma de gran calado se le suman todos los condicionantes ocasionados por las eternas disputas partidistas, conseguir acuerdos se hace prácticamente imposible.

La adecuada resolución de los distintos desafíos que van apareciendo requiere de una gran dosis de inteligencia, precisa de capacidad de negociación y acuerdo, y de una notable disposición a cooperar con grupos que defiendan posiciones deológicas distintas a la propia. Disponemos de estas cualidades en nuestra naturaleza humana y en nuestra sociedad civil, pero no las encontramos en el mundo de la política. Como afirmo en el libro, “el problema de la política no está causado por una falta de inteligencia sino porque esta, en lugar de enfocarse hacia la resolución de los distintos retos que se nos plantean, se emplea en intentar aventajar al resto de partidos en la pugna electoral”.

La salida que propongo en este libro está relacionada con la necesaria puesta en marcha de estas capacidades dentro del mundo de la política, y está dirigida a producir una reorientación del tipo de actividad al que se dedican nuestros políticos. Pasaría por la entrada en política de personas que no tengan como prioridad la lucha por obtener mayor respaldo electoral para sus partidos y, como consecuencia de ello, puedan centrarse en la actividad productiva de la política. Esto parece difícil de conseguir en los partidos que ya existen pero sería muy sencillo en uno nuevo, constituido expresamente para ello.  Aspectos como la adscripción ideológica de esta nueva formación política, y otros relacionados, no pueden ser abordados en este artículo por cuestión de espacio, pero son ampliamente tratados en el libro.

Pese a contener una primera parte bastante crítica con la actividad que realizan nuestros políticos, el objetivo inicial que persigo con este libro no es producir cambios en ninguno de los partidos que ya existen (ni en el tipo de propuestas que hacen ni en su forma de actuar), sino que se constituya un espacio en el que personas con interés y capacidad para la actividad política puedan desarrollar esta noble vocación sin tener que entrar en las irresponsables disputas partidistas a las que ahora mismo los políticos dedican todo su tiempo y esfuerzo.

Poner en marcha una iniciativa de este tipo solo depende de la voluntad de un conjunto de ciudadanos que consideren que ha llegado ya la hora de empezar a hacer política de una forma honesta y responsable. No requiere de modificación legislativa alguna y estoy seguro que contaría con un respaldo suficiente por parte de nuestra ciudadanía (con un mínimo respaldo y una mínima representación se podría producir un pequeño cambio que haría de catalizador de otros más importantes).

Pienso que la sociedad está sobradamente preparada para presenciar y disfrutar de un cambio en la forma de hacer política. Si únicamente nos centramos en cómo se desarrolla la actividad de los políticos es probable que consideremos utópicos algunos de los planteamientos que se exponen en este artículo (y en el libro), pero si también ponemos el foco en la multitud de asociaciones, organizaciones y colectivos sociales que funcionan, y muy bien, gracias a la responsabilidad, honestidad y disposición a cooperar de las personas que los integran, es posible que admitamos que no se trata de un cambio imposible.

El Dedómetro

En nuestro reciente estudio del índice de gobernanza de las instituciones españolas en la AIReF defendíamos la relevancia que tiene para la calidad de nuestro Estado de derecho el buen funcionamiento de las instituciones. El tener malas o buenas instituciones tienen un efecto directo sobre nuestro bienestar social y sobre la salud de nuestra economía. Y si queremos buenas instituciones necesitamos que estén dirigidas por buenos profesionales. Los mejores disponibles en cada momento, con un profundo conocimiento y experiencia sobre el tema correspondiente, con reconocida capacidad de gestión, con amplitud de miras y con independencia para tomar las mejores decisiones al servicio de los intereses generales. Profesionales formados y conocedores de sus materias y alejados de los, normalmente egoístas y cortos de mira, intereses partidistas. Es la meritocracia frente a la politización y el amiguismo, la búsqueda del bien común frente a la extracción de rentas con fines interesados. Un asunto que hemos tratado de forma recurrente en nuestro blog, y del que existe evidencia empírica que muestra que “contar con una burocracia meritocrática —no politizada— tiene un efecto positivo y significativo sobre la calidad de gobierno en democracias avanzadas” como la española (Lapuente, 2010, párr. 1).

Pero medir el nivel de ocupación partidista de las instituciones no es tarea sencilla. Tradicionalmente se ha hecho por países o regiones usando encuestas a expertos o análisis de percepciones (Charron, Dahlström, & Lapuente, 2016). Un buen ejemplo son los análisis basados en los datos —del año 2013— proporcionados por The Quality of Government Institute (University of Gothenburg, Sweden, 2019) sobre la percepción que tienen 85.000 ciudadanos de 24 países europeos sobre si el éxito en el sector público se debe al trabajo duro (meritocracia) o a los contactos y la suerte (sistema politizado) [1. Para ello usan una escala de 1 a 10, donde 1 indica meritocracia perfecta y 10 relevancia exclusiva de los contactos y la suerte]. Esta encuesta es interesante porque, además, permite analizar la visión de los empleados públicos por un lado y del resto de la sociedad por otro.

Y España está, como es habitual, en una posición intermedia poco reconfortante, especialmente en cuanto a la percepción de los ciudadanos que se sitúa en un 6,55 (recordemos que la escala va de 1 —mejor— a 10 —peor—). Estamos peor que los países considerados tradicionalmente más “avanzados” como los nórdicos, Reino Unido, Alemania, pero mejor que otros países mediterráneos como Italia, Portugal o Grecia. Lo habitual. Todo ello se ve en el siguiente gráfico:

En España también llama la atención la diferencia tan acusada entre la percepción de los empleados públicos y los ciudadanos (mayor cuanto más se aleja el valor de la diagonal). Si entramos en el detalle por comunidades autónomas y empezando por la percepción de los ciudadanos, vemos que en la cola se encuentra Cataluña con un 6,88. Los ciudadanos catalanes perciben que su administración está fuertemente politizada y es poco meritocrática. Una revelación poco sorprendente con todo lo que estamos viendo. Llaman la atención las proclamas de algunos líderes catalanes manifestando que quieren convertirse en la Dinamarca del sur de Europa. De momento parece que les queda un camino bastante largo por recorrer, mejor harían en ventilar un poco su administración. Le siguen de cerca Andalucía y Galicia, resultados esperables. En cualquier caso, todas las comunidades se mueven en un estrecho margen de 1 punto.

Si analizamos la percepción de los empleados públicos la peor situada es Andalucía. Los funcionarios de Andalucía son los que consideran que su administración es la menos meritocrática, lo cual después de varias décadas de gobierno del mismo color no resulta nada sorprendente. En cualquier caso, también aquí todas las comunidades se mueven en un estrecho margen.

Pero lo que resulta más curioso que los empleados públicos tienen una percepción de su administración más meritocrática que el resto de los ciudadanos. En algunas comunidades, como Baleares, esa diferencia se acerca a los 2 puntos. Es un asunto relevante y que denota cierto alejamiento entre la burocracia y la ciudadanía y que pide ser investigado. Puede que los empleados públicos ya se hayan acostumbrado a ese entorno politizado y lo consideren normal (o incluso saquen rédito de él), mientras que los ciudadanos, que lo ven con cierta distancia, tengan una percepción menos sesgada de la realidad; pero también podría ser que los ciudadanos, como clientes del sistema, sean más críticos y tengan una opinión con un sesgo demasiado negativo sobre la situación real.

En cualquier caso, malos resultados. Solo 3 comunidades consiguen bajar del 5 en la percepción de los empleados públicos y todas se encuentran por encima del 6 en la percepción de los ciudadanos [2. Para ser justos, Murcia baja del 6 con un 5,98].

Efectivamente, ya sabemos que, en nuestro país, el cambio de Gobierno lleva aparejada la rotación de cientos o miles de puestos de responsabilidad en las instituciones, puestos en la mayor parte de las veces de perfil técnico, pero que nuestra clase política se ha acostumbrado a manejar a su antojo para colocar a amigos, acólitos y “leales”. En definitiva, para saldar las deudas de nuestro sistema clientelar. Y los ciudadanos, así lo perciben.

Esta “ocupación” institucional tiene varios efectos muy perversos. El primero, en nuestra opinión el más visible pero menos grave, es el despilfarro de fondos públicos para “financiar” a toda esa grasa del sistema, gente que aporta muy poco, sin preparación ni experiencia para desempeñar los puestos asignados. Y decimos que es el menos grave porque, aunque tiene un impacto económico, este es conocido y acotado. El segundo, menos aparente en el corto plazo, pero mucho más dañino, es el progresivo deterioro y el desprestigio de nuestras instituciones. Instituciones tan relevantes como correos, RENFE, la CNMV, el CIS, RTVE, sin una estrategia firme, que se ven sujetas a los intereses partidistas sin que se les deje desempeñar de forma eficaz las relevantes misiones que tienen encomendadas y que conducen irremediablemente a la pérdida de calidad de nuestro sistema democrático y nuestro estado de derecho con todas las consecuencias sobre el conjunto de la sociedad y la economía. Y finalmente, la eliminación de contrapoderes entre los políticos y los gestores públicos en un sistema clientelar fomenta un entorno mucho más proclive a la corrupción [3. Hay evidencia empírica del efecto de la falta de meritocracia en la corrupción e ineficiencia de las administraciones (Charron, Dahlström, Fazekas, & Lapuente, 2016; Charron, Dahlström, & Lapuente, 2016; Mueller Hannes, 2015).] con todos los efectos perversos que eso conlleva, entre otros la merma de confianza en el sistema y el auge de peligrosos movimientos populistas. Seguramente sería más rentable para nuestro país mantener a toda esa panda de allegados pagándoles un sueldo en sus casas, pero permitiendo que se pudieran contratar a buenos e independientes profesionales al frente de las instituciones.

Datos como los analizados en este post nos permiten llegar a conclusiones muy interesantes. Pero tienen una importante carencia; solo nos permiten hacer análisis agregados sin entrar en el detalle de cada institución. De hecho, ni siquiera sabemos si los resultados se refieren a la administración central, la autonómica o la local.

Por eso, desde Hay Derecho hemos decidido poner en marcha el “dedómetro”.

Queremos entrar en el detalle de cada institución, conocer quienes las dirigen y qué perfil tienen, tanto en la actualidad como su evolución histórica, para poder reconocer a aquellas instituciones que se han esforzado por contar con los mejores profesionales y señalar con claridad aquellas otras que han dejado de estar al servicio del bien común para ponerse al servicio de los partidos. Queremos, en definitiva, poder sacar conclusiones que faciliten la rendición de cuentas y la toma de decisiones en cada una de las instituciones.

Aunque nos gustaría abarcar todo el sector público español, tenemos necesariamente que reducir la muestra porque en España existen nada menos que 18.780 entes públicos, lo que da idea de la magnitud del trabajo. Una interesante reflexión que dejamos para otro momento es si de verdad se necesitan ese número de entes públicos para gestionar la administración pública en España. La siguiente gráfica muestra el número de entes públicos por nivel de la administración e España [4. Todos los datos de los entes públicos los hemos sacado del inventario de entes públicos del Ministerio de Hacienda (Hacienda, 2019).].

Si nos restringimos al sector público estatal, el número se reduce considerablemente hasta los 452. En cualquier caso, un número muy elevado que se distribuyen así según su forma jurídica:

En una primera fase nos vamos a centrar en aquellas instituciones de la AGE —después entraremos en comunidades autónomas y entidades locales— donde consideramos que la meritocracia es especialmente importante y exigible: empresas públicas y entes públicos empresariales por su propia naturaleza de carácter empresarial (suman un total de 117 sociedades mercantiles y 14 entes públicos empresariales) y aquellas entidades públicas de especial relevancia por sus cometidos (otras 20). Nuestro objetivo es hacer un análisis retrospectivo de los últimos 15 años con lo cual abarcaríamos gobiernos de distinto color (Zapatero, Rajoy y Sánchez).

Ya hemos comentado que tradicionalmente los análisis sobre la meritocracia se han hecho en base a encuestas a expertos o encuestas de percepción a la ciudadanía. Nosotros queremos ir un paso más allá y analizar directamente el perfil de cada uno de los directivos públicos para ver si los conocimientos, experiencia y formación se corresponde a lo esperado para el puesto que ocupan (indicador de meritocracia) o si, por el contrario, no se ve ninguna relación razonable. Por tanto, es un trabajo complejo y ambicioso y lo vamos a llevar a cabo utilizando crowd-tasking, es decir contar con voluntarios que se adjudiquen una institución y se encarguen de la búsqueda de datos y del análisis correspondiente a la misma. Para garantizar la calidad y homogeneidad de los resultados hemos definido una detallada metodología y plantilla de trabajo que tienen a su disposición —cualquier ayuda será bienvenida.

Aunque sabemos que los cambios son lentos y difíciles, creemos que este proyecto aportará un valioso granito de arena a la mejora de nuestro entramado institucional. Nuestro objetivo es mantener el dedómetro actualizado, proporcionar los resultados en formatos muy amigables y darle mucha difusión. Queremos que cualquier ciudadano, desde su ordenador o su móvil, pueda conocer de forma cómoda y precisa el nivel de ocupación de nuestras instituciones. Y todos los años haremos un “reconocimiento” a los dedos más gordos y feos. Por lo menos que los dedazos no queden impunes.

Sobre los gastos originados por la consulta del 9 N, el referéndum del 1 0 y la financiación pública de dichos gastos

Los sucesos que se produjeron en Cataluña en septiembre y octubre de 2.017 constituyeron un intento de subvertir el orden constitucional, un intento de golpe de estado con el objetivo de lograr la secesión de Cataluña del resto de España, que culminó con la fallida declaración de independencia aprobada por la mayoría independentista del Parlamento de Cataluña el 20 de octubre, y tuvo gravísimas consecuencias políticas, sociales y económicas  para Cataluña y el resto de España.

El intento de golpe de Estado fue precedido por vulneraciones sistemáticas de la legalidad por parte del Gobierno de la Generalitat, vulneraciones que comenzaron varios años antes,  con la consulta ilegal del  9 de Noviembre de 2.014 , que constituyó una especie de ensayo del también ilegal  referéndum de independencia realizado el 1 de Octubre de 2.017 sin ningún tipo de garantías democráticas, y fue precedido por la aprobación por el Parlamento de Cataluña de las inconstitucionales leyes de Transitoriedad Jurídica y Fundacional de la República,  suspendidas y posteriormente anuladas  por el Tribunal Constitucional.

Si bien desde el punto de vista jurídico es evidente que existen diferencias fundamentales entre ambas consultas, en lo que respecta a la financiación de éstas tienen un elemento común: la utilización de bienes y fondos públicos para realizar una actividad ilegal.

La realización de ambas consultas ha requerido una logística muy importante: locales públicos para realizar las votaciones, equipos y aplicaciones informáticos, tarjetas censales, comunicaciones a los miembros de las mesas, urnas, papeletas, publicidad, servicios de transporte, etc.

A principios del mes de octubre, tras concluir la fase de instrucción, el Tribunal de Cuentas inició el juicio de cuentas contra el expresidente de la Generalitat Artur Mas y varios exconsejeros de su gobierno por su responsabilidad en el desvío de fondos públicos para la consulta soberanista del 9 de noviembre de 2014. Con fecha 12 de noviembre se ha dictado la correspondiente sentencia, en la que se les ha declarado responsables contables directos, condenándoles a reintegrar a la Generalitat diversos importes en función de su participación en los hechos. El importe más elevado corresponde a Arthur Mas que deberá reintegrar aproximadamente 4,9 millones de euros. En este juicio no se han dilucidado responsabilidades penales sino patrimoniales.

En el caso de la consulta del 9 N el Gobierno de la Generalitat incluyó una memoria económica en el Decreto de convocatoria en la que se cuantificaban los gastos previstos y se indicaba la partida presupuestaria con que iban a ser financiados. Se trata de una mera estimación y   seguramente la realidad no se haya ajustado demasiado a la misma debido a que parte de los gastos no fueron realizados, al haberse declarado ilegal la consulta por el Tribunal Constitucional.

A diferencia de lo que sucedió con la consulta del 9 N, la gestión económica del referéndum ilegal del 1 de octubre de 2.017 fue totalmente opaca, es decir la Generalitat no aportó información sobre los gastos que estaba previsto realizar ni el modo en que se iban a financiar.  La opacidad era lógica porque el Tribunal Constitucional suspendió la Disposición Adicional de la Ley de Presupuestos de Cataluña en la que se instaba al Gobierno de la Generalitat a habilitar las partidas presupuestarias necesarias para financiar el referéndum ilegal, así como las partidas específicas previstas para procesos electorales, consultas populares y proceso de participación ciudadana.

En las semanas anteriores al intento de secesión, desde el Gobierno Rajoy se hicieron continuas manifestaciones acerca de la imposibilidad de que el referéndum se llevara a cabo ya que se habían establecido para evitar que se utilizaran fondos públicos para organizarlo. La realidad puso en evidencia a quienes hicieron estas temerarias manifestaciones.

Hace pocas semanas la Interventora General de Cataluña, investigada por tratar de impedir presuntamente conocer el coste del referéndum ilegal, utilizó para defender sus intereses procesales declaraciones del entonces ministro Cristóbal Montoro en las que manifestó que no se habían utilizado fondos públicos en la realización  del referéndum  ilegal y mencionó que el Ministerio de Hacienda había realizado comprobaciones complementarias a las que ella realizó con el mismo resultado, “salvo que nos hayan engañado” matizó.

Efectivamente el ministro Montoro afirmó enfática y reiteradamente en sede parlamentaria y en la prensa que no se habían utilizado fondos públicos en el referéndum ilegal. Entre las declaraciones del Ministro de Hacienda hay una especialmente reveladora al periódico El Mundo”: «Yo no sé con qué dinero se pagaron esas urnas de los chinos del 1 de octubre, ni la manutención de Puigdemont. Pero sé que no con dinero público”. Hay que suponer que tan temerarias e irresponsables manifestaciones se basaron en su confianza en la efectividad de los controles que el Ministerio de Hacienda realizó sobre los gastos de Cataluña y que culminaron a partir del 17 de septiembre en un control sobre los pagos que realizaba dicha Comunidad Autónoma. Dichas manifestaciones no fueron matizadas hasta abril de 2.018, admitiendo la posibilidad de engaño mediante falsificaciones o imperfecciones del procedimiento de control de pagos. Las matizaciones se realizaron después de habérsele requerido explicaciones por el juez Llarena. Cómo era previsible las manifestaciones de que no se habían utilizado fondos públicos, están siendo utilizadas como argumento de que no se ha producido delito de malversación por la defensa de los consejeros detenidos por intentar perpetrar el golpe de Estado.  Las investigaciones de la guardia civil están demostrando que las afirmaciones de Montoro no respondían a la realidad y que los controles efectuados por Hacienda no evitaron el desvío de fondos para financiar el referéndum ilegal.

En relación con lo anterior, cabe efectuarse la siguiente pregunta ¿Era posible evitar que se utilizaran fondos públicos para financiar el referéndum independentista y otros gastos ilegales relacionados con el intento de secesión? A continuación, aporto algunas reflexiones sobre esta cuestión, para posteriormente exponer mi opinión

  • En relación con la financiación pública del referéndum ilegal, se da por supuesto que dicha financiación la realizó la Generalitat. Desconozco las razones por las que parece haberse descartado de inicio que los ayuntamientos y diputaciones catalanes gobernadas por independentistas hayan participado en la financiación del referéndum ilegal. Quizás es tal la dificultad para investigar a 948 ayuntamientos, algunos de los, los más grandes, gestionan decenas de entidades con diversas formas jurídicas, que se ha decidido no investigarlos por falta de medios para hacerlo. Pero no se puede descartar que las urnas opacas de fabricación china y las papeletas las pagaran “a escote” unos cuantos ayuntamientos de esos cuyos alcaldes no solo retiraron la bandera española, sino que la tiraron al suelo para hacer patente su desprecio hacia España y los españoles. Tampoco es descartable que hubiera financiación privada. Parece lógico que la hubiera, teniendo en cuenta que alrededor de dos millones de catalanes son independentistas y buena parte de ellos apoyan las actuaciones ilegales llevadas a cabo.
  • A los solos efectos de continuar con la exposición sin mayores digresiones, vamos a suponer que el referéndum lo pagara íntegramente la Generalitat.

Para continuar el análisis en esta línea me parece necesario exponer algunos datos que nos aproximen al volumen y complejidad de la gestión económica que realiza la Generalitat:

  • El Presupuesto Consolidado de la Generalitat de Cataluña y sus entidades dependientes del ejercicio 2.017 ascendió a 38.061 millones de Euros.
  • Según datos oficiales del Ministerio de Hacienda el Estado “asignó” (en terminología de dicho ministerio) en 2.017 a Cataluña un importe de 28.534 millones de Euros, incluyendo en esta cifra los importes derivados del sistema de financiación autonómico, los mecanismos adicionales de financiación y los finalistas.
  • El Sector Público gestionado por la Generalitat de Cataluña está constituido según los Presupuestos de la Generalitat para 2.017 por las siguientes entidades.
  • La Generalitat.
  • 20 entidades sujetas a derecho administrativo
  • 27 sociedades mercantiles.
  • 2 entidades Comerciales
  • 44 entidades de Derecho Público
  • 34 fundaciones
  • 54 consorcios

Además, la Generalitat tenía participación no mayoritaria en 21 Entidades.

Considerando los datos existentes sobre el coste de las últimas elecciones autonómicas y el presupuesto del 7 N, y el importe de las partidas previstas en el Presupuesto de Cataluña de 2.017, que fueron declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional, en la medida en que se utilizaran para financiar el referéndum y que ascendían a 6,2 millones de euros. se puede concluir que por muy costoso que fuera el referéndum, el coste total probablemente es inferior a 10 millones de euros, sumando publicidad, urnas, papeletas, transportes, informática, observadores, etc. Sobre el coste de otras actividades realizadas por el Gobierno catalán para preparar la fallida independencia no es posible efectuar siquiera una aproximación, pero de su existencia tenemos noticia por las propias declaraciones del gobierno de la Generalitat y por los resultados publicados en algunos medios de las investigaciones realizadas por la Guardia Civil.

  • Si bien la cifra de 10 millones es una mera aproximación es suficiente para que cualquier profano en esta materia se haga una idea del reducido importe en términos relativos del coste del referéndum respecto de los gastos y pagos que realizan la Generalitat y sus entidades dependientes. Averiguar qué pagos correspondían a actividades ilegales era buscar un anillo enterrado en una playa. Si además no se dispone de un procedimiento adecuado para hacerlo, es imposible, salvo que alguien incluyera algún documento que contuviera la evidencia de un gasto ilegal, como de hecho ocurrió en Julio de 2.017 con dos partidas por importe total muy reducido de 44,9 miles de euro,  lo que sirvió como uno de los argumentos para  fundamentar uno de los Acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos mediante los que se tomaron una serie de medidas de control de gastos y posteriormente de control de pagos ,  que anunció a bombo y platillo el ministro Montoro., y que instrumentó la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local  (SGCAL)órgano no especializado en efectuar controles. Dichos controles estaban basados en certificados de que los gastos no se destinaban al referéndum emitidos por interventores de la Generalitat en los casos en que la gestión estaba sometida a fiscalización previa, certificados basados a su vez en los emitidos por los máximo responsables de la gestión, o cuando no estaba sometida a fiscalización previa por los responsables económico-financieros. También certificaban los Directores de Presupuestos y de Política Financiera y cerraba la cadena de certificados uno de la Interventora General de Cataluña. A partir del 17 de septiembre de 2.017 se efectuó un control directo de los pagos.  Para realizar los pagos de gastos que el Estado realizaba se exigían listados de deudas firmadas por la Interventora General. Para los que realizaba la Generalitat a través de los bancos, certificados de los interventores cuando los gastos están sometidos a fiscalización previa o cuando no lo están declaraciones responsables de los gestores.

Caso de que existan informes firmados por funcionarios públicos en los que conste el alcance de los controles realizados por el Ministerio de Hacienda y su resultado, no se han hecho públicos, pero en todo caso es evidente que  la efectividad de un  control basado casi exclusivamente en una cadena de certificados, listados y declaraciones responsables en un contexto en el que era más que razonable sospechar que al menos una parte de los firmantes estaban del lado de quienes habían decidido quebrantar las leyes para conseguir sus aspiraciones políticas,  y que además  no incluye la revisión completa y exhaustiva de los expedientes de gasto, es de  muy limitada efectividad para el objetivo que supuestamente se perseguía. Las declaraciones en el Juzgado de la Interventora General de Cataluña en la que se pone de manifiesto la irrelevancia de las comprobaciones que realizaba evidencia que sus certificados no eran garantía de nada. Por otra parte, hay muy diversas formas de encubrir pagos ilegales sin que sea necesario que los firmantes de los certificados certifiquen en falso, cuando quienes ordenan realizar los pagos   disponen de todos los resortes del poder político. Por poner un ejemplo, entre muchos posibles, se pueden conceder subvenciones para financiar actividades variopintas a entidades gestionadas por personas afines al movimiento independentista, no necesariamente las más conocidas, que utilicen los fondos recibidos de la Generalitat o de entidades públicas dependientes de la misma para comprar urnas, papeletas o lo que sea necesario.

En conclusión, era prácticamente imposible evitar que la Generalitat utilizara fondos públicos para financiar el referéndum y otras actividades ilegales.

A mi juicio, es impensable que con el conocimiento que se les debe suponer del funcionamiento del sector público, Montoro y su equipo de altos cargos y asesores del Ministerio de Hacienda pensaran que un control de estas características podía tener la más mínima efectividad y que si no se detectaban pagos destinados a actividades ilegales era porque no se estaban utilizando fondos públicos en realizarlas.  Por eso la única explicación posible a las reiteradas y enfáticas declaraciones de Montoro, posteriormente ratificadas por el propio Rajoy, negando que se estaban utilizando fondos públicos en el referéndum es que querían transmitir a la opinión pública que estaban adoptando medidas para evitar el referéndum ilegal cegando las vías de financiación. Llevaron a cabo un inútil ejercicio de propaganda, que ha sido utilizado por los líderes golpistas en su defensa y ha hecho mucho daño a los intereses generales de España, entre otras cosas porque las mencionadas manifestaciones de Montoro han servido para cuestionar los argumentos del Tribunal Supremo español ante determinados tribunales europeos. Quienes decidieron esta estrategia no deberían estar muy orgullosos de la misma porque perjudicaron los intereses de España.

Por otra parte, en mi opinión, enviar una misión de interventores de la IGAE a Cataluña con la misión de evitar los pagos, como en algún momento se propuso desde uno de los partidos de la oposición, era inviable y habría sido totalmente inútil. Dada la absoluta falta de colaboración del gobierno catalán, y el tamaño del sector público dependiente de la Generalitat, habrían sido necesarios centenares de funcionarios especializados, interventores del Estado y técnicos de auditoría, para analizar los expedientes de gastos completos de la Generalitat de Cataluña y sus entidades dependientes para buscar los supongamos 10 millones de euros distribuidos entre vaya Vd.  a saber, cuántas partidas, de las decenas de miles de pagos por decenas de millones de euros realizados por la Generalitat y sus entidades dependientes, no desde el 17 de septiembre que fue la fecha en que el Ministerio de Hacienda comenzó la intervención de los pagos de la Generalitat, sino desde un periodo mucho más amplio, porque es obvio que toda la operación se estuvo planificando hasta el más mínimo detalle muchos meses antes. Parece lógico pensar que al menos una parte de los fondos destinados al referéndum habrían sido desviados antes de que el Gobierno de Rajoy decidiera “controlar” los pagos de la Generalitat. Esa operación de haberse realizado cabría haberla denominado Operación Imposible.  Su resultado muy probablemente habría sido un fracaso por las razones expuestas anteriormente respecto del volumen y número de entidades a controlar, la previsible obstaculización de los políticos y de una parte de los funcionarios independentistas, a las que cabe añadir que, como se ha señalado anteriormente existen muchas maneras de encubrir pagos ilegales.

 

 

 

 

 

Un estatuto del emérito (a los cuatro años de la abdicación)

En el presente mes de Junio se cumplen cuatro años de la abdicación del Rey don Juan Carlos en su hijo Felipe y el ascenso de este al trono. Desde aquel 19 de Junio, en España hay “doy Reyes” (y dos Reinas, lo cual ha tenido casi más repercusión mediática). En el uso coloquial y en la prensa, se habla con naturalidad del “Rey emérito”. La Ley Orgánica 3/2014 que reguló la sucesión es extremadamente escueta, contemplado solo la sucesión de un Rey a otro. La Constitución contempla las funciones del Jefe del Estado, pero no especifica nada sobre el emérito. Dicho vacío, sin duda, se debe a que lo frecuente en la historia ha sido que los Reyes fuesen vitalicios, carácter el vitalicio que informa la propia Constitución.

La práctica de los tiempos presentes, no obstante este vacío, tal vez reclame otro régimen más desarrollado que contemple de algún modo las funciones del Rey padre. Ello además sería lo más coherente con el carácter familiar de la institución. No se puede olvidar que “La corona como símbolo reúne en grado eminente las dos características enunciadas de concreción y gravedad. Es grave y hondo el sentido de lo simbolizado; la unidad de la nación española. En suma, nada hay más alto, grave e importante para nosotros. Pero al mismo tiempo, la gravedad del símbolo está encarnada en lo más doméstico que pueda imaginarse: una familia” (GOMÁ LANZON, La majestad del símbolo).

En el Derecho privado, diferenciando bien la potestas de la auctoritas (clarificación que debemos al romanista D`ORS –cfr. Derecho privado romano-) se contemplan mecanismos para que una persona que sigue teniendo auctoritas pueda retenerla y ejercerla, aun sin la potestas. Y así, el padre no deja de ser tal aunque se le incapacite (admitiéndose incluso un apoderado sin necesidad de incapacitación en la redacción del Art. 1732 del Código civil –reformado en este punto en 2003 para atender a las necesidades de los discapacitados-), y el accionista fundador no deja de serlo aunque sean sus hijos los administradores (admitiéndose que las sociedades de capital que respondan a un elemento familiar se acojan a determinadas normas peculiares).

En el Derecho público los supuestos son mucho más escasos, pero por ejemplo se admite la figura del Catedrático emérito (Art. 54 bis de la Ley Orgánica 6/2001, de Universidades). Figura que, aun sin especificar las atribuciones, implica dar un cauce jurídico evidente a la auctoritas. La escasez regulatoria del Derecho de las instituciones por comparación con el de las personas físicas no es un problema únicamente del Derecho civil (usamos aquí civil en contraposición a canónico), si no que también afecta al Derecho canónico, el cual contempla la existencia de los “Obispos dimisionarios” (eméritos en el lenguaje coloquial), sobre los cuales simplemente dice que tienen derecho a seguir residiendo en su diócesis y se debe proveer su digna sustentación (canon 402).

En este desierto legislativo, resulta por ello digno de destacar el que podríamos llamar “genio legislativo” de Juan Pablo II. Durante su Pontificado, se aprobó el Codex iuris particularis Operis Dei (o Estatutos), que fue promulgado por san Juan Pablo II con la Constitución Apostólica Ut sit, el 28 de noviembre de 1982. Dicho Codex recoge la única figura de cargo vitalicio de todo el Derecho canónico contemporáneo. A diferencia de legislaciones anteriores carentes de estas previsiones modernas a las que hacemos referencia, sí contempla el problema del emérito, de una forma totalmente novedosa, claramente inspirada (en mi opinión no autorizada claro) en el Derecho civil.

Así, para el caso de que el Prelado de la entidad regulada esté impedido para ejercitar sus funciones, “se prevé un procedimiento para la elección de un Vicario auxiliar, al que se le transfieren todas las competencias del Prelado, excepto el título (y sin derecho de sucesión), que necesita la confirmación por parte de la Santa Sede. De esta manera, incluso en el caso hipotético de sede impedida, permanecería la figura del Prelado como Padre, si bien el gobierno quedaría en manos de un Vicario auxiliar, análogo a un Administrador apostólico de una diócesis” (BAURA, E. El Vicario auxiliar en el derecho de la Iglesia para la Prelatura ).

Seguramente en el futuro las necesidades de los Jefes de Estado vayan en aumento. Ello multiplicará los casos de titulares eméritos en los supuestos de cargos vitalicios. Seguramente construir un “estatuto del emérito” que clarificase sus funciones (de forma acorde a los elementos familiares, personales y carismáticos subyacentes), haría mucho más claro el funcionamiento de la figura, su valor simbólico para el sistema, y justificaría mucho mejor su situación política.

Urdangarín en prisión: el Estado de Derecho funciona

La trepidante actualidad de los últimos días ha dejado muy en segundo lugar la noticia de que el cuñado del Rey (hay que repetirlo, porque esto no se ha visto todavía en ninguna monarquía parlamentaria o de las otras) ha ingresado en una prisión de Ávila después de haber confirmado el Tribunal Supremo que había cometido una serie de delitos (malversación, prevaricación, fraude a la Administración, delito fiscal y tráfico de influencias) confirmando en lo esencial la sentencia de la Audiencia Provincial de Palma de 17 de febrero de 2017, con la  única salvedad de absolverle del delito de falsedad en documento público que la Audiencia entendía también había quedado acreditado, único punto en lo que discrepa el Tribunal Supremo.

Muchas cosas han pasado en España en estos últimos años que han permitido que finalmente se haya aplicado la Ley también al cuñado del Rey, demostrando que al final (aunque cueste más en unos casos que en otros) todos somos iguales ante la Ley. Allá por 2011 escribí esta tribuna en El Mundo sobre los negocios del yerno del Rey que me costó alguna llamada de atención por mi falta de prudencia.  Porque estas cosas, que más o menos se sabían, no se podían entonces decir en público y menos por alguien que firmaba como Abogada del Estado. Afortunadamente, la instrucción del Juez Castro, un juez de base sin otras aspiraciones que aplicar la Ley y la seriedad y la profesionalidad de la Audiencia Provincial de Palma junto con el dato muy relevante de que ni Urdangarín ni la infanta Cristina estuviesen aforados permitió que finalmente se juzgara toda una forma de hacer negocios en España a la sombra del Poder (y de la casa real) y a costa de los contribuyentes.

Claro que esto no hubiera sido posible si las Administraciones autonómicas -gobernadas por el Partido Popular- hubieran funcionado adecuadamente y hubieran respetado los procedimientos administrativos vigentes. Esto no ocurrió y finalmente Urdangarín va a pagar las consecuencias de un trato de favor ilegal que se debía no a sus capacidades como gestor si no, simplemente, a su matrimonio con la hija del Rey.  Pero conviene no olvidar el papanatismo de algunos políticos regionales que estaban deseosos de hacerse fotos con la familia real a costa del erario público.

Cierto es que ha habido muchas sombras en este proceso, de forma muy destacada la actuación del fiscal Horrach, que actuaba más como abogado defensor de la Infanta que como acusador. Esta actuación muy probablemente derivada de las conversaciones de «alto nivel» mantenidas en la Zarzuela -entre el entonces Ministro de Justicia, Alberto Ruiz-Gallardón, el entonces Fiscal General del Estado, Eduardo Torres-Dulce y el rey emérito- con la finalidad de salvar a la Infanta a cambio de no poner trabas a la condena de su marido, todo ello según esta versión del periódico El Mundo.

Pero siendo eso cierto (una conversación de ese tipo no procede, no hay cuestiones de Estado por encima del Estado de Derecho) no lo es menos que al final hay una condena y un ingreso en prisión que muchos no esperaban. Y es que, como decimos siempre en este blog, el Estado de Derecho y la igualdad ante la Ley se ponen a prueba cuando se enfrentan a los poderosos y no a los ciudadanos de a pie. Entre los poderosos no solo están los miembros de la familia real, sino también los políticos en activo o los ex políticos tutelados por sus compañeros en activo y, por supuesto, los miembros de la élite social y económica. No en vano la «doctrina Botín» que limitaba la acusación popular en algunos delitos se llama así por algo.

Pues bien, hay que reconocer en España últimamente hay muchas buenas noticias para la independencia judicial y para el Estado de Derecho. Hemos tenido la sentencia Gürtel con el PP todavía en el Gobierno. Probablemente tengamos la de los ERE con el PSOE también en el Gobierno. Vamos un poco más retrasados en Cataluña con la corrupción del pujolismo y todavía nos faltan algunos miembros conspicuos de la élite económica que solo muy recientemente han empezado a desfilar por los juzgados, como Villar Mir y su yerno. Pero no cabe duda de que la Justicia española ha demostrado en estos últimos meses que como su imagen proclama, puede ser ciega frente a los privilegios del Poder. Y les aseguro que no es nada fácil.  Y tampoco es de chiripa, como ha dicho nuestra admirada Elisa Beni en las redes sociales.

Se lo debemos en primer lugar a los jueces y fiscales que cumplieron con su deber, pero también a todos los españoles que confiaron en nuestras instituciones y en su capacidad de funcionar adecuadamente cuando se ponen a prueba. Y menuda prueba.

Lo que no quita que, como hemos dicho muchas veces, nuestras instituciones sean muy mejorables. El Poder Judicial tiene muchas carencias que en este blog hemos comentado muchas veces. Conocemos muy bien lo que dicen los informes GRECO y  suscribimos enteramente sus conclusiones. Las críticas que hacemos intentamos que sean constructivas, precisamente  porque pensamos que podemos aspirar a tener mejores instituciones y que, sobre todo, tenemos los mimbres necesarios para alcanzarlas si nos esforzamos. Los mimbres son, sobre todo, los profesionales serios que trabajan en ellas.

En definitiva, nuestras instituciones -como demuestran el ingreso de Urdangarín en prisión, la sentencia del caso Gürtel y tantas otras decisiones adoptadas en procedimientos muy complejos y bajo muchas presiones- tienen la capacidad de estar a la altura de lo que sus conciudadanos esperan de ellas. Por eso hay motivos para ser optimistas. La regeneración y la reforma institucional vendrán desde dentro de las propias instituciones porque en ellas hay muchos hombres y mujeres que creen que merecen la pena y porque tienen el apoyo de la sociedad. Muchas gracias a todos ellos.

El Auto del Constitucional, Puigdemont y el debate de investidura

Para tratar de entender lo que resolvió ayer el Tribunal Constitucional sobre la propuesta de investidura de Carles Puigdemont como candidato a Presidente de la Generalidad de Cataluña, es necesario recordar varias cosas.

Empecemos con el Auto del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2018 (TS Penal auto 22 enero 2018 )en el que se desestimaba la petición de orden europea de detención contra el fugado. Allí está una clave imprescindible para comprender lo que ha venido después.

En efecto, después de recordar que, según los servicios jurídicos del Parlamento de Cataluña, “el investigado no puede pretender su investidura como Presidente del Consejo de Gobierno de Cataluña si libremente elude -por la razón que sea- su comparecencia ante la Asamblea que ha de votarle”, advertía el magistrado instructor Pablo Llarena que “la jactancia del investigado de ir a desplazarse a un concreto lugar no tiene otra finalidad que buscar la detención para subvertir la finalidad de un instrumento procesal que está previsto para garantizar la observancia del ordenamiento jurídico convirtiéndolo en un mecanismo que le posibilite burlar el orden legal que rige la actividad parlamentaria”. Se trataba, pues, de evitar brindarle a Puigdemont la oportunidad de no comparecer por una causa ajena a su voluntad. De nuevo recordemos el dictamen de los letrados del Parlament: no puede ser investido si se ausenta libremente. Sensu contrario, si lo hace por causa ajena a ella -por ejemplo, por una detención e ingreso en prisión- sería harina de otro costal.

Partiendo de la propia observación del instructor, cabe dudar qué sucedería si el político catalán entrase en territorio nacional, fuese detenido y conducido a presencia judicial. Bien podría acordarse su puesta en libertad con otras medidas menos gravosas que la prisión -comparecencias diarias con retirada de pasaporte y constitución de fianza, por ejemplo- o incluso autorizar su asistencia al debate de investidura. No sé si es probable que esto suceda. Creo sólo que es posible dentro del marco que brinda el Derecho. No hay, pues, certeza de que, incluso si se procediese a su detención, Puigdemont no pudiese comparecer a la sesión de investidura.

De ahí que el Consejo de Estado -segunda clave relevante- haya dictaminado en dos ocasiones (dictámenes 84/2018 y 85/2018) en el sentido de que “una eventual convocatoria del Pleno del Parlamento de Cataluña para la sesión de investidura del diputado Carles Puigdemont i Casamajó no puede considerarse contraria al orden constitucional con base en la hipótesis, de imposible constatación en el momento de emitirse el presente dictamen, de que el candidato propuesto no comparecerá en la sede parlamentaria el día de la sesión, y, por tal razón, no existen fundamentos jurídicos suficientes, atendida la jurisprudencia existente, para su impugnación ante el Tribunal Constitucional” (85/2018). Juan Cárdenas Campos ha comentado la doctrina del Consejo de Estado aquí, así que a mí me basta remitirme a lo que él dice.

Desautorizado por el Consejo, el Gobierno, sin embargo, impugnó la propuesta de investidura de Puigdemont, dando como cierto que “no estará presente ni en territorio español ni, por supuesto, en la sede de la Cámara catalana” (hecho primero de la impugnación). Abunda la Abogacía del Estado en que “el indicio claro de que el Sr. Puigdemont no va a asistir presencialmente al acto de investidura no es una conjetura sino una consecuencia de su situación procesal”. Aquí cobra importancia la advertencia del Magistrado del Supremo: “la finalidad que buscar la detención para subvertir la finalidad de un instrumento procesal que está previsto para garantizar la observancia del ordenamiento jurídico convirtiéndolo en un mecanismo que le posibilite burlar el orden legal que rige la actividad parlamentaria”. Con este antecedente, nadie puede asegurar qué decidirá un juez sobre la situación personal de Carles Puigdemont.

Y, mientras todos estábamos debatiéndonos sobre certezas, probabilidades y posibilidades, el Constitucional cortó el nudo gordiano del problema con un Auto fulminante que ha comentado aquí Presno Linera. Sobre el auto, cabe hacer algunas consideraciones:

  1. El Auto no resuelve si admite a trámite o no la impugnación del Gobierno ex art. 161.2 CE. De hecho, da plazo de diez días para personación y alegaciones a los afectados.
  2. Acuerda medidas cautelares -primero emplea el singular y luego el plural- inaudita parte, sin que las pida la Abogacía del Estado y sin citar fundamento legal alguno para ellas.
  3. La remisión legal de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional a la Ley de Enjuiciamiento Civil no incluye la tutela cautelar y la que hace a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa se refiere a la ejecución, pero aquí estamos en fase de admisión a trámite (art. 80 LOTC).
  4. El art. 56.3 permite que al Tribunal adoptar medidas cautelares en procedimientos de recurso de amparo incluso en la resolución de admisión a trámite (art. 56.6), pero esto es una impugnación del 161.2 y aún no ha habido admisión a trámite alguna. El auto 462/1985 ya advirtió que “los poderes de suspensión que tiene el Tribunal Constitucional están tasados” de forma que no cabría una interpretación extensiva de esta facultad.
  5. El art. 92.1 permite disponer medidas de ejecución necesarias y declarar nulidades, pero parece excesivo que esto se extienda a medidas cautelares inaudita parte y antes incluso de admitida a trámite la impugnación de que se trate.

Cada uno podrá formarse su opinión acerca de cómo está evolucionando todo este asunto. Verónica del Carpio ha reunido en su blog los documentos más relevantes. Sin embargo, creo que, en general, todos tenemos la sensación de que hay algo desconcertante en este auto que se dictó el sábado. Sin duda, se han creado unas nuevas condiciones para el debate consecuencia de las medidas cautelares adoptadas, pero me parece que se abren nuevas incógnitas.

Así, el debate ya no es sólo si el Gobierno se precipitó o no al impugnar la disposición del Parlamento de Cataluña, sino el fundamento de las medidas cautelares que el Constitucional ha acordado sin que las pidiera el impugnante y que han reorientado el debate de investidura. Rafael Arenas ha formulado varios escenarios que podrían darse a partir de aquí. Por lo pronto, el Constitucional ha abocado a Carles Puigdemont a acudir necesariamente a la Asamblea, es decir, a correr el riesgo de que el magistrado Pablo Llarena se lo autorice (o no) y a enfrentarse a un debate y una votación cuyo resultado es incierto para todos.