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La post verdad y las instituciones

En su Retorica, Aristóteles hablaba de tres elementos de la comunicación. Por una parte el ethos, que hace referencia al orden moral del emisor, a la autoridad y confianza que inspira el orador en la audiencia. El segundo elemento es pathos. Pathos hace referencia a lo afectivo, lo emocional en la audiencia y finalmente está el logos, que alude a las evidencias sólidas, empíricas y racionales.

Pues bien, en la sociedad de la información, se pone de manifiesto que pathos está primando mientras que ethos y logos están en un creciente segundo lugar. Cierta comunicación digital es un buen ejemplo de desequilibrio entre los tres factores. Así, hay tweets infundados de individuos sin autoridad que escalan posiciones vertiginosamente hasta convertirse en trending topics y esfumándose de la actualidad antes de que se puedan someter a un pausado contraste. La fugacidad y la sobrevaloración de lo nuevo apaga lo anterior.

Con este antecedente aristotélico entendemos mejor el Brexit, la elección de Donald Trump o los diversos populismos que se están dando en Europa. Nigel Farange, el líder del UKIP, el partido promotor del Brexit, puso una gran carga emocional – pathos en su discurso, pero poca autoridad – ethos y poca evidencia empírica – logos. Los argumentos del Brexit sobre la inmigración y la contribución del Reino Unido a la UE fueron engañosos o simplemente falsos. Phatos acalló a ethos y a logos. Y de ahí el concepto de post verdad, el logos a posteriori.

Pues bien, para minimizar estos efectos, las sociedades democráticas cuentan con ciertos mecanismos prudenciales como son: la segunda vuelta de las elecciones francesas, la renovación por tercios del Senado norteamericano, las mayorías reforzadas que establecen las constituciones para los grandes cambios o la jornada de reflexión, como “cooling off periods” que se están mostrando insuficientes.

Otra tendencia reciente que afecta al debate es la inundación de información innecesariamente compleja y extensa. El efecto directo de ello es la opacidad y la saturación. Un ejemplo de ello es el coste del rescate bancario en España. Ese dato, o datos pues no será solo una cifra, sino la suma de diversos datos, simplemente no se sabe, e igualmente importante, no se contextualiza. Y es ahí donde se difumina el logos, es entonces cuando los  debates espinosos se corrompen y devienen estériles y apasionados.

La sociedad necesita debatir con mejor información. Por poner una analogía: en la industria digital se distingue entre datos, big data y smart data. Pues bien, el debate publico se mueve entre los datos y el big data, en el mejor de los casos, pero no llega al smart data.

Todo ello pone de manifiesto que se necesitan nuevos actores independientes y objetivos que fijen los hechos empíricos y encaucen los grandes debates.

Un ejemplo de ello fue el New York Times y su “fact check” para las elecionces presidenciales que se puede ver aquí,  y aquí de manera muy dinámica. Este mecanismo somete las declaraciones de los candidatos a verificaciones independientes. Hubo otros fact checkers como el de la emisora independiente Public Broadcasting Station aquí.

Pero el tema planteado va más allá de unas elecciones o un referéndum. Nos enfrenamos a grandes desafíos. Así, la consultora Mckinsey estima que 40% de los trabajos desaparecerán en los próximos diez años como se puede ver aquí. Ya están aquí los incendios de Cabifys o Ubers. Pronto llegará la comercialización del coche autónomo. Pronto el campo español lo poblarán cosechadoras sin conductor que junto a los molinos de viento eólicos robotizarán el campo.

En este sentido, se echan en falta comisiones oficiales de expertos que se encarguen de decir que será de España en 10 años, en 20 años con la tendencia actual o con determinadas correcciones sugeridas por expertos. Pues bien, ello nos permitiría abordar con más anticipación y menos pasión los grandes temas. Es cierto que existen entidades privadas, autores y blogs económicos que han abordado estos temas objetiva y valientemente. Ahora bien, les hace falta autoridad-Ethos, la condición de oficialidad.

Dicho ello, la arquitectura institucional de los estados contempla soluciones parciales. Así, a esta tarea podrían contribuir los consejos económicos y sociales (uno nacional y 13 autonómicos) con medios humanos y económicos para ello. Las universidades publicas españolas, adormecidas por la endogamia y el clientelismo, más de una podría alzarse con un estudio serio sobre el tema.

Hoy hay mucha más información, pero también más desinformación, caldo de cultivo de la post verdad. Time does not wait.

 

Propuestas para mejorar el control parlamentario de la gestión pública (I)

Recuerda García Añoveros, citado por el profesor Rodríguez Bereijo, la idea de que para los constituyentes de 1978 modernizar a España significaba entre otras cosas, aumentar el gasto público, con el fin de crear un Estado de bienestar con amplias prestaciones sociales, presión fiscal elevada, sector público amplio; todo ello en un régimen básico de libertad de empresa y propiedad privada de los medios de producción, pero con muy fuertes sectores públicos. Por ello, en la Constitución de 1978 no aparece por ningún sitio una preocupación anti-gasto público, ni reticencia ni desconfianza alguna respecto de su volumen o de su crecimiento.

Cierto es que en las décadas de los años 70, o incluso en los 80, ni tan siquiera se podía atisbar las dimensiones que el gasto público llegaría a alcanzar en la actualidad, convirtiéndose en un problema de solución difícil no sólo para la generación actual, sino también para las que nos sucedan, a quienes dejaremos como herencia–sin que se nos ocurra como hacer posible que pueda  ser aceptada a beneficio de inventario- una deuda que no sólo lastra nuestro crecimiento sino que nos pone en riesgo cierto la incapacidad de asumir compromisos básicos.

Pero igualmente cierto es que como consecuencia de la crisis económica se ha ido tomado conciencia política y social respecto del problema que supone un gasto público elevado habiéndose adoptado medidas anti déficit. Unas por el lado de los ingresos, sufridas directamente por los contribuyentes y, otras, por el lado de los gastos cuyo culmen lo constituye sin duda  la reforma express de la Constitución en el año 2011, impuesta por Europa, constitucionalizando el principio de estabilidad presupuestaria.

La necesidad de limitar y racionalizar el gasto público conlleva implícitamente una elección, esto es, decidir sobre cuáles son los gastos que podrían considerarse prescindibles y cuáles habría que priorizar, así como su importe, la posibilidad de utilizar medios más económicos o eficientes, etc, todo ello en un entorno en el que los gastos fijos (pago de la deuda y sus intereses, de pensiones, de personal, etc) acaparan una porción importantísima del gasto y sometiendo el proceso de gasto a los principios de transparencia, eficiencia y eficacia –el “value for money” de los anglosajones-, y de rendición de cuentas por parte de los gestores públicos, como administradores del dinero recaudado vía impuestos, ante el Parlamento.

A la vista de su configuración constitucional y siguiendo el modelo que siguen la mayor parte de países democráticos, junto al Gobierno existen otras dos instituciones, Parlamento y Tribunal de Cuentas, que están llamadas a ejercer teóricamente un rol esencial en el proceso de gasto público (artículos 134 y 136). Así, al Parlamento es a quien teóricamente corresponde un papel central y decisivo en todo el proceso de gasto público pues aprueba los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, examina y aprueba los Presupuestos presentados por el Gobierno y controla su ejecución, sirviéndose para ese control –de carácter político a fin de exigir cuentas a los gestores públicos- de los informes técnicos que realiza el Tribunal de Cuentas.

De este proceso merece destacar:

  1. este modelo se aplica o es trasladable al ámbito autonómico, donde sus Asambleas legislativas aprueban y controlan la gestión económica de sus respectivos ejecutivos sobre la base teórica de informes técnicos elaborados por el Tribunal de Cuentas o sus análogos órganos autonómicos.
  2. dado el carácter anual y cíclico de los presupuestos, la información obtenida del control que se ejerce sobre el ejercicio presupuestario de un año puede y debe ser tenido en cuenta en la elaboración y aprobación del siguiente.
  3. el modelo expuesto es más teórico que real, pues en la práctica y como consecuencia, entre otras razones, de la progresiva fusión entre la mayoría parlamentaria y el gobierno, la complicidad y oscuridad del presupuesto anual y la inadecuación de los debates parlamentarios, se ha producido una pérdida de la centralidad presupuestaria del Parlamento, en expresión de Martínez Lago.

Llegados a este punto procede analizar, aún someramente, cómo se articula el control del gasto público en el ámbito parlamentario estatal y contrastarlo con la forma en que el mismo se ejerce por países de nuestro entorno europeo o conforme a las buenas prácticas auspiciadas por instituciones como la OCDE o el Banco Mundial, al objeto de ofrecer alternativas que pudieran servir para mejorar el control de la gestión pública y, consiguientemente, del gasto público.

Es objeto de este post –en el que expreso una opinión exclusivamente personal, como letrado del Tribunal de Cuentas,  no institucional- analizar el funcionamiento de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, por ser el órgano parlamentario en el que se centra el debate político de los informes elaborados por el órgano de control.

A semejanza de España, la mayor parte de parlamentos dispone de órganos específicos (tal y como sucede en Francia, Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, o Reino Unido, Public Accounts Committee) a los que se remiten los Informes elaborados por las Instituciones Superiores de Auditoría (Tribunales de Cuentas o, en su caso, si son órganos unipersonales, Oficinas Nacionales de Auditoria o similares) que pueden ser de carácter más general, como los Informes Anuales, en los que se describe la ejecución económica y/o presupuestaria del ejercicio anterior, o Informes más específicos sobre un determinado organismo o política pública elaborados con el fin de hacer más eficiente su gestión.

Hasta ahora no se aprecia diferencia significativa respecto al status quo español. La diferencia estriba en que, en el ámbito foráneo, las Comisiones correspondientes ejercen un auténtico control sobre los gestores públicos, puesto que los mismos pueden ser llamados –y normalmente lo son- a comparecer ante las mismas para rendir cuentas de su gestión, sirviéndose para tal fin los parlamentarios del material técnico proporcionado por las Instituciones Superiores de Control (los Informes de auditoría).

Por lo demás dichos órganos cuentan con normativa específica que regula su funcionamiento a fin de asegurar la efectividad de su trabajo, abstrayéndolo en lo posible de la manipulación política (regulándose aspectos como su composición, si la Presidencia corresponde o no a la oposición, frecuencia de sus sesiones, personas que pueden ser llamadas a sus sesiones, etc), y disponiendo igualmente de personal técnico capaz de prestar asistencia a los parlamentarios, que puede ser incluso personal de las propias Instituciones Superiores de Control.

Fácilmente se comprenderá que de esta forma resulta más sencillo a los parlamentarios tener un conocimiento cierto y objetivo de la gestión realizada, lo que –a  modo de ejemplo- les permite apreciar y formar una opinión acerca de si el importe presupuestado para una determinada finalidad ha sido o no consumido, si un proyecto determinado (sea un contrato de obras, un servicio, la creación o mantenimiento de un organismo, etc) es oportuno,  necesario o prescindible, si está dotado de medios adecuados a sus fines, si se han estudiado o existen medios alternativos para conseguir la misma finalidad, si realmente el proyecto cumple la finalidad prevista, si existe o no duplicidad, etc, al margen de la opinión que puede tener el ejecutivo, facilitando el necesario control sobre la cosa pública y, por consiguiente, la planificación de la misma.

La situación en España viene a ser radicalmente diferente. La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, no está concebida como un órgano en el que se ejerce el control sobre el ejecutivo. El artículo 199.1 del Reglamento del Congreso viene a dar el mismo tratamiento a los Informes remitidos por el Tribunal de Cuentas que a las comunicaciones remitidas por el Gobierno para su debate en el Parlamente, de suerte que sólo comparece ante la Comisión el Presidente del Tribunal de Cuentas, no los gestores públicos.

Tal regulación sólo se entiende teniendo en cuenta los condicionamientos de la época en la que se aprobó el Reglamento del Congreso (10 de febrero de 1982), esto es, poca preocupación por el gasto público, el hecho de que el Tribunal de Cuentas dependía del Ministerio de Hacienda pues el Reglamento del Congreso es anterior a la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas (mayo de 1982) que lo deslindó completamente del Ministerio de Hacienda, pero lo cierto es que no se ha hecho esfuerzo alguno en los treinta y cuatro años transcurridos desde que se aprobó el Reglamento del Congreso para dotar a dicha Comisión de una regulación semejante a la de las democracias avanzadas de nuestro entorno, que reconozca –al igual que las de los países de nuestro entorno- el derecho a exigir cuentas  de los administradores públicos, tal y como quedó consagrado en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, cuyo artículo XV proclama que la sociedad tiene derecho a pedir a todos sus agentes cuentas de su administración.Pando

Elecciones USA: cisnes negros y sistemas políticos

Escuchaba o leía el otro día, ya no recuerdo dónde, que la inquietante posibilidad de que Trump gane las elecciones responde al hecho de que hay mucho ciudadano de clase media o baja (y particularmente varón blanco sin estudios universitarios) que considera que el Sistema ha mermado sus posibilidades vitales, reduciéndole en la escala social o expulsándole de ella, mientras observa frustrado -y en directo a través de las redes sociales- que la élite ha mantenido intacto su poder e incluso lo ha incrementado.

Esta frustración le llevaría a realizar un voto antisistema destinado a castigar a la “casta”, con olvido de los efectos concretos que tal cosa pudiera tener sobre la economía o los intereses del país en general, quizá pensando que quien va a pagar esos efectos adversos es probablemente la élite mientras que, barrunta, en su economía y bienestar personal el nombramiento de Trump difícilmente podría tener unos efectos negativos porque, considera, peor ya no se puede estar. En este sentido, se dice, este tipo de voto sería paralelo al que ha motivado el crecimiento de Podemos en España, los populismos en Grecia, Le Pen en Francia e incluso en los países nórdicos y ha producido el Brexit en Gran Bretaña. Muy interesante este artículo de Pablo Pardo sobre las contradicciones en los populismos de izquierdas y derechas. Por supuesto, una campaña demócrata, tanto de Obama como de Clinton, centrada en las minorías, también ha contribuido a polarizar al electorado; y la propia imagen fría y muy del establishment de la última, aderezada con la sospecha de ligereza en el trato de cuestiones de seguridad nacional no ha ayudado tampoco.

A este hecho sociológico se añade un interesante hecho jurídico-electoral. En otros sistemas presidencialistas como los de Francia o Rusia, el pueblo vota directamente a candidatos individuales. Si uno obtiene la mayoría absoluta es declarado ganador. Si nadie la obtiene, hay una segunda vuelta, en la que elige entre los dos más votados. En cambio, el sistema americano es mucho más complicado y peculiar: aparte del complicado funcionamiento de las primarias, la elección no es directa. Parece que los redactores de la Constitución no querían que la población votara directamente, pues desconfiaban de su cultura política, por lo que hicieron que fuera el Colegio Electoral, formado por electores presidenciales, quien eligiera al presidente, que deberá obtener el mayor número de votos de los colegios electorales. Cada estado tiene un número de electores igual al número de congresistas y senadores que posee. La peculiaridad es que en todos menos dos estados (Maine y Nebraska), es un sistema en el que el ganador se lo lleva todo. Por lo tanto, si ganas el 60% de los votos en California, obtienes todos los electores de ese estado. Al final, quien reciba los 270 votos o más del Colegio Electoral gana. Por ejemplo, en 2012, Obama se llevó el 51% de los votos a nivel nacional, lo que se tradujo en el 61% de los votos del Colegio Electoral. De hecho, un candidato podría ganar la presidencia obteniendo la mayoría de votos populares en sólo 12 estados más el distrito de Columbia. Por ejemplo, en las elecciones de 2000 Bush tenía un 47,87 % de los votos y Al Gore un 48,38, pero ganó el primero por 271 votos electorales contra 266. Si a ello se le añade el efecto pernicioso del gerrymandering (manipulación de las circunscripciones electorales, ampliándolas o dividiéndolas, para producir un determinado efecto en las elecciones) muy importante en los USA por su sistema mayoritario de distritos uninominales, no cabe negar que hay un cierto elemento exterior sorpresa que puede afectar al resultado electoral.

Ello hace que no sea imposible un escenario en el que Trump gane y se nos aparezca el cisne negro popularizado por Nassim Taleb: aquel acontecimiento inesperado que genera un impacto muy importante y, a toro pasado, todo el mundo racionaliza. Claro que si lo estamos racionalizando antes de que ocurra, quizá no sea un cisne negro, sino simplemente un momento político complicado. Juan Verde, asesor económico de Obama, decía ayer en la COPE que probablemente se va a producir un escenario de empate a votos de los dos candidatos,  pero con triunfo final de Hillary Clinton porque el peculiar sistema electoral americano va a primar a esta candidata en ciertos estados. No obstante, añade, esto desembocará en una situación política muy complicada porque ese triunfo no se va a ver reproducido en el Congreso, lo que presumiblemente va a imponer una “cohabitación”.

Bien, ya veremos qué pasa hoy. Lo que sí convendría decir es que aun ganando Trump no está todo perdido precisamente por el complicado sistema de pesos y contrapesos en que consiste el sistema americano. Ya sabemos que allí el presidente es el jefe del Estado y del gobierno y que es la única cabeza efectiva del ejecutivo, provisto de poderes concretos, no sólo ceremoniales. Como si fuera Rajoy y el Rey juntos, vamos. Pero, eso sí, comparte el poder con una asamblea legislativa nacional y con los tribunales de justicia y además con un sistema federal que distribuye el poder de gobierno entre el Estado federal y 50 Estados federados. Esos poderes se vigilan y bloquean unos a otros de diversas maneras: el presidente y congreso se eligen separadamente y cabe el impeachment de aquél y a su vez el presidente no responde a preguntas del Congreso. Por otro lado, la elaboración de las leyes depende de un equilibrio entre congreso y presidente: el presidente no hace proyectos de ley, pero puede vetarlas.

Por su lado, el Tribunal Supremo (TS) puede anular leyes, aunque la constitución no recoge expresamente un derecho de revisión judicial. Ahora bien, el presidente, el Congreso y los estados actuando conjuntamente pueden ignorar las decisiones del TS, cuyos jueces son seleccionados por el senado. Si el TS anula una ley por inconstitucional, caben enmiendas, con dos tercios de las cámaras y tres cuartas partes de los estados.

En resumen, el poder del presidente tampoco es omnímodo, porque el diseño constitucional americano buscaba busca que ninguno de los poderes dominara a los otros dos. Ello tiene alguna desventaja: la principal es la posibilidad de un bloqueo institucional porque, como decía, las elecciones separadas pueden producir un gobierno dividido y si las partes no se ponen de acuerdo puede que no se apruebe una ley o que no se pueda nombrar jueces. No otra cosa es la que le ha ocurrido a Obama en sus legislaturas, en las que la mayoría republicana le ha impedido llevar a cabo algunos de sus proyectos. Ya, ya sé que Trump podría tener el mismo botón nuclear de Kim Jong Un, pero al menos antes de que se dispare hay diez personas por las que tiene que pasar la decisión, como nos ha revelado la tonta de Hillary.

Pero también es verdad que esa desventaja acrecienta la exigencia de compromiso y consenso. Además, la responsabilidad política está allí más presente porque tienen un sistema electoral de tipo mayoritario en el que el representante político no depende del apparatchik de turno que se dedica a confeccionar las listas cerradas y bloqueadas bajo la supervisión del jefe con criterios de perruna lealtad, sino que es elegido en su distrito y puede ser defenestrado por él por un sistema muy duro de distritos uninominales de un solo ganador (winner-takes-all). Esto hace que el político tenga tan en cuenta a sus electores como a sus jefes políticos. De hecho, ha sido interesante ver cómo muchos republicanos no apoyan a Trump y que en el Congreso no es infrecuente que ocurran este tipo de «deslealtades» a los partidos. Ciertamente complica pero, como decía Madison, un proceso lento y deliberado de hacer leyes era preferible a otro en el que se aprueben demasiado rápido y sin reflexión.

Recientemente, Javier Redondo, rememorando la sucia lucha entre Hamilton y Burr, nos reconocía en un artículo que sin duda Trump ha profanado el templo de la democracia pero que, pese a todo, la filosofía de los controles y equilibrio de poderes minimizan los daños de la mala Administración. Y que a pesar de los síntomas de agotamiento e insatisfacción que muestra el americano medio respecto del funcionamiento de la democracia, tiene interiorizado el respeto a las reglas del juego.

Veremos cuál es el dictamen de las urnas de hoy. Yo quiero creer, una vez más, que unas instituciones sensibles que se autocorrigen y equilibran con los cambios pueden absorber el impacto de cisnes como Trump. No es que no pase nada; pasa, pero quizá algunos países tienen mecanismos eficientes para compensar catástrofes y otros los tienen mutilados o capitidisminuidos y necesitan cargarse un partido para solucionar un año de bloqueo o que se abra un proceso penal para que haya unas escasas y tardías responsabilidades políticas. O ni eso. Sin calcar nada de otros países, pues todo cambio produce efectos colaterales, se hace imprescindible recuperar nuestro particular sistema de equilibrios y contrapesos que, por una cosa o por otra, se ha visto desmantelado por nuestra partitocracia nacional. El cómo y por qué, es otra historia.